CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GERHARD REISCHL
DEL 21 GENNAIO 1981 ( 1 )
Signor Presidente,
signori Giudici,
Nel procedimento pregiudiziale di cui devo occuparmi oggi dobbiamo di nuovo affrontare il problema che è sorto dall'applicazione del regolamento del Consiglio 15 marzo 1976, n. 563, relativo all'acquisto obbligatorio di latte magro in polvere detenuto dagli enti d'intervento e destinato ad essere usato negli alimenti zootecnici (GU n. L 67 del 15 marzo 1976, pag. 18).
La normativa istituita con detto regolamento mirava, come è noto, alla riduzione delle scorte di latte magro in polvere della Comunità grazie all'aumento del consumo per uso zootecnico dell'albumina contenuta nel latte magro. Per questo il regolamento collegava l'attribuzione di aiuti per determinati prodotti proteinici vegetali, quali i semi di colza e di ravizzone, la soia, ecc., nonché la messa in libera pratica nella Comunità di determinati foraggi importati, all'obbligo di acquistare determinate quantità di latte magro in polvere. Onde garantire l'osservanza di quest'obbligo, l'attribuzione degli aiuti e la messa in libera pratica venivano fatte dipendere dalla prova — che doveva essere fornita in una determinata forma — dell'acquisto e della denaturazione dei prescritti quantitativi di latte magro in polvere o dalla costituzione di una cauzione, da incamerarsi in caso d'inosservanza dell'obbligo di acquisto.
In tre sentenze del 5 luglio 1977, 114/76 — Bela-Mühle Josef Bergmann KG e/Grows-Farm GmbH & Co. —, 116/76, Granaria BV e/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten — nonché 119 e 120/76 — Ölmühle Hamburg AG e/Hauptzollamt Hamburg-Waltershof e ditta Kurt A. Becher c/Hauptzollamt Bremen-Nord — (Race. 1977, pagg. 1211 e segg.), la Corte ha dichiarato invalido detto regolamento. Essa giungeva a questa dichiarazione per il motivo che l'obbligo d'acquisto costituiva un onere così sproporzionato da equivalere ad una ripartizione discriminatoria dei pesi fra i vari settori agricoli, senza essere necessario per raggiungere lo scopo perseguito, cioè lo smaltimento delle scorte di latte magro.
La SpA International chemical corporation, attrice nella causa principale, la quale si occupa della produzione di foraggi composti, in seguito a dette sentenze, il 17 novembre 1978 citava dinanzi al Tribunale civile di Roma l'amministrazione delle finanze dello Stato, chiedendo che la convenuta fosse condannata a restituirle le cauzioni per LIT 61057554, che l'attrice stessa o i suoi fornitori — ai quali essa le aveva rimborsate — avevano prestato per le importazioni di merci soggette al regolamento sopra menzionato e che erano state incamerate a causa del mancato acquisto.
Essa chiedeva inoltre che la convenuta fosse condannata a pagarle delle restituzioni per LIT 173494317, che le spettavano a norma dell'art. 16 del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, relativo all'organizzazione comune dei mercati per i cereali (GU n. L 281 del 1o novembre 1975, pag. 1), a causa dell'esportazione, avvenuta tra il 4 agosto e il 1o ottobre 1976, di varie partite di foraggi, composte soprattutto di cereali con l'aggiunta di altri prodotti e contenenti tra l'altro una percentuale media del 20 % di farina di estrazione di soia e di arachidi importata da paesi terzi in regime di temporanea importazione.
A sostegno della prima domanda l'attrice deduce essenzialmente che la dichiarazione di invalidità del regolamento n. 563/76 contenuta nelle sentenze Bela-Mühle, ecc., deve valere anche per gli affari da essa conclusi prima della pronunzia delle sentenze stesse. Di conseguenza le cauzioni incamerate andrebbero restituite, in quanto prestate onde garantire l'adempimento di un obbligo in contrasto col diritto comunitario.
Secondo la convenuta, invece, l'inapplicabilità del regolamento nel presente caso non si può desumere dal fatto che la Corte l'abbia dichiarato invalido in altri casi. La definitività dell'accertamento eseguito in ottemperanza alla normativa comunitaria vigente precluderebbe l'esercizio dell'azione di ripetizione dell'indebito.
Circa la domanda di pagamento delle restituzioni, l'attrice deduce di essersi valsa della possibilità di temporanea importazione, possibilità offerta dall'art. 10, n. 2, del regolamento della Commissione 26 marzo 1976, n. 677, recante talune modalità di applicazione del regolamento n. 563/76 (GU n. L 81 del 27 marzo 1976, pag. 23) unicamente per sfuggire all'obbligo di prestare cauzione per i foraggi vegetali importati, che per il resto potevano essere liberamente importati nella Comunità, senza dazi né prelievi. La miscela, effettuata in regime di temporanea importazione, di foraggi importati e di cereali, comunitari o in libera pratica, aveva dovuto essere esportata — come mangime composto di cui alla sottovoce 23.07 B della tariffa doganale comune — senza che le venisse corrisposta la restituzione.
La convenuta sostiene invece che la restituzione non è dovuta in quanto i mangimi esportati contenevano degli ingredienti che non erano stati messi in libera pratica nella Comunità. A norma dell'art. 8, n. 1, del regolamento della Commissione 17 gennaio 1975, n. 192, recante modalità di applicazione delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (GU n. L 25 del 31 gennaio 1975, pag. 1) la restituzione è dovuta solo per i prodotti originari degli Stati membri o che si trovino ivi in libera pratica. Nel nostro caso si tratterebbe invece di prodotti del settore dei cereali la cui restituzione è fissata per il prodotto nella sua totalità e non per il singolo componente.
Con ordinanza 12 novembre 1979 la Prima Sezione del Tribunale civile di Roma ha sospeso il giudizio ed ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali :
«1. Se, ai sensi dell'art. 177 del Trattato, la dichiarazione di invalidità di un regolamento comunitario abbia efficacia erga omnes ovvero sia vincolante solo nei confronti del giudice a quo, con la precisazione se possa o meno essere esteso in questo caso alla dichiarazione di invalidità il principio contenuto nella sentenza 27 marzo 1963 in cause 28, 29 e 30/62.
2. Se, sempre nel secondo caso, sia invalido il regolamento 15 marzo 1976, n. 563, per gli stessi motivi di cui alla sentenza 5 luglio 1977 in cause 114, 116, 119 e 120.
3. Ove sia esclusa la validità di detto regolamento, se discenda dai principi ispiratori dell'ordinamento comunitario che debba intendersi consentita o vietata o permessa entro determinati limiti o termini la restituzione di quanto indebitamente versato dal privato e se, in caso positivo, la pronuncia di invalidità comporti o meno per il privato stesso la possibilità di ripetere, secondo il diritto interno dei vari Stati, quanto in precedenza pagato sulla base della norma dichiarata invalida e, in caso affermativo, se entro determinati limiti o termini o a date condizioni, con particolare riferimento all'ipotesi in cui la ripetizione riguardi rimborsi effettuati a fornitori della parte che agisce in giudizio.
4. Se, con riferimento alle norme comunitarie e, in particolare, ai regolamenti della Commissione 17 gennaio 1975, n. 192, 29 ottobre 1975, n. 2727, 29 ottobre 1975, n. 2743, 26 marzo 1976, n. 677, 30 luglio 1976, n: 1871, 31 agosto 1976, n. 2141, 30 settembre 1976, n. 2372, sia da ritenersi dovuta la restituzione per l'esportazione di mangimi composti limitatamente ai soli componenti cerealicoli e se contrasti con i principi generali desumibili da tali norme che sia concessa restituzione per l'esportazione di prodotti composti e con riferimento solo ad alcuni dei componenti, qualora gli altri componenti siano stati importati in regime temporaneo.»
Ecco il mio punto di vista:
Sulla prima e sulla seconda questione
Le due prime questioni riguardano l'effetto vincolante delle pronunzie pregiudiziali della Corte, emanate a norma del-l'art. 177 del Trattato CEE circa la validità degli atti degli organi della Comunità. Il giudice proponente vorrebbe sapere se, nel definire il giudizio di merito, esso debba attenersi alle sentenze pregiudiziali della Corte in data 5 luglio 1977, Bela-Miihle, ecc., che hanno dichiarato invalido il regolamento n. 563/76, ovvero possa o debba proporre nuovamente alla Corte di giustizia una domanda di pronunzia pregiudiziale relativa alla validità del detto regolamento.
Come è noto, è ancora controverso in dottrina se le sentenze con cui la Corte di giustizia dichiara, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, l'invalidità di atti delle Comunità, abbiano efficacia solo «inter partes» ovvero «erga omnes». Dato che conoscete gli argomenti addotti in proposito dalla dottrina ed i vari problemi sono già stati ampiamente trattati nelle conclusioni dell'avvocato generale Gand del 28 ottobre 1965 per la causa 16/65 (ditta C. Schwarze c/Einfuhrund Vorratstelle für Getreide und Futtermittel, Race. 1965, pag. 927), dell'avvocato generale Warner in data 20 settembre 1977 per le cause 112/76, 22/77, 32/77 e 37/77 (Renato Manzoni e altri contro Fonds national de retraite des ouvriers mineurs, Race. 1977, pag. 1658) nonché dell'avvocato generale Capotorti in data 12 settembre 1979 nella causa 238/78 (Ireks-Arkady e/Consiglio e Commissione, Race. 1979, pag. 2976), mi posso limitare a richiamare gli argomenti principali e ad esaminare molto brevemente le sentenze della Corte di giustizia dalle quali si possono trarre indicazioni per il problema che qui ci interessa.
In proposito non si può negare che il procedimento a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, in cui si deve accertare se un atto delle istituzioni sia incompatibile col Trattato, non ha lo stesso campo d'applicazione né lo stesso effetto di un procedimento a norma degli artt. 173 e 174 del Trattato CEE, in esito al quale un atto del genere viene annullato. Come ha rilevato soprattutto l'awocato generale Warner nelle conclusioni sopra menzionate, però, dalla differenza che sussiste tra i due tipi di procedimenti non si può trarre la conclusione che la pronunzia della Corte a norma dell'art. 177 del Trattato CEE è vincolante solo nel caso concreto. Una concezione siffatta sarebbe infatti in contrasto con lo spirito dell'art. 177 il quale deve garantire l'interpretazione e l'applicazione uniformi del diritto comunitario in tutti gli Stati membri. Ciò si può dimostrare con numerose sentenze della Corte, le quali tuttavia riguardano soprattutto l'interpretazione del diritto comunitario.
Da ultimo nella sentenza 61/79 (Amministrazione delle finanze dello Stato contro Denkavit italiana, 27 marzo 1980, Race. 1980, pag. 1205) e nella sentenza 66, 127 e 128/79 (Amministrazione delle finanze dello Stato contro Meridionale industria salumi e altri, 27 marzo 1980, Race. 1980, pag. 1237) la Corte ha riaffermato che «l'interpretazione di una norma di diritto comunitario data dalla Corte nell'esercizio della competenza ad essa attribuita dall'art. 177 chiarisce e precisa, quando ve ne sia bisogno, il significato e la portata della norma, quale deve, o avrebbe dovuto, essere intesa ed applicata dal momento della sua entrata in vigore». Ne consegue «che la norma così intepretata può, e deve, essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima della sentenza interpretativa ...».
Tenuto conto della natura dichiarativa delle sentenze interpretative, era quindi logico che nella sentenza 28-30/62 (Da Costa & Schaake NV, Jacob Meijer NV e Hoechst-Holland NV contro Amministrazione olandese delle finanze, 27 marzo 1963, Race. 1963, pag. 59) la Corte dichiarasse che l'obbligo imposto ai giudici nazionali di ultima istanza dall'art. 177, 3o comma, del Trattato CEE può essere svuotato di contenuto dall'autorità dell'interpretazione data dalla Corte ai sensi dell'art. 177, qualora la questione sollevata sia già stata effettivamente decisa in via pregiudiziale in un caso analogo. Ora, se i giudici di ultima istanza, che in linea di principio sono obbligati al rinvio, sono dispensati dal disporlo, giacché, data l'efficacia vincolante delle pronunzie pregiudiziali, devono senz'altro attenersi all'interpretazione data dalla Corte, una siffatta efficacia vincolante sussiste a maggior ragione per i giudici che non siano di ultima istanza. Come si desume dalla sopraccitata sentenza Da Costa e dalla sentenza 29/68 (Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH c/Hauptzollamt Saarbrücken, 24 giugno 1969, Race. 1969, pag. 165), tuttavia, tale efficacia non esclude che i giudici nazionali possano nuovamente proporre alla Corte una domanda di pronunzia pregiudiziale.
Come tutti i partecipanti al giudizio ammettono, questi principi valgono anche per le pronunzie pregiudiziali relative alla validità degli atti delle istituzioni comunitane. Ciò emerge già dal fatto che l'art. 177 del Trattato e l'art. 20 dello Statuto della Corte di giustizia disciplinano congiuntamente il procedimento per l'interpretazione e quello per l'accertamento della validità. La Corte non ha quindi mai esitato a sindacare la validità nell'ambito di una domanda di interpretazione, richiamandosi alle particolarità del procedimento pregiudiziale.
Il fatto che anche la Corte parta dal principio che una pronunzia pregiudiziale sulla validità di un atto delle istituzioni comunitarie spiega effetti al di là del caso singolo, si desume inoltre dalle seguenti considerazioni: la stessa Corte si è già più volte richiamata a pronunzie pregiudiziali nelle quali era stata accertata l'invalidità di determinati regolamenti, nello statuire su domande di risarcimento proposte da persone diverse da quelle che erano state parti dinanzi ai giudici nazionali nelle cause che avevano dato origine alle pronunzie pregiudiziali (cfr. in proposito la sentenza 25 maggio 1978 nelle cause riunite 83 e 94/76, 4, 15 e 40/77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. e altri e/Consiglio e Commissione, Racc. 1978, pag. 1209; sentenza 28 marzo 1979 nella causa 90/78, Granaria BV e/Consiglio e Commissione, Racc. 1979, pag. 1081; sentenza ottobre 1979 nella causa 238/78, Ireks-Arkady GmbH e/Consiglio e Commissione; Race. 1979, pag. 2955; sentenza 4 ottobre 1979 nelle cause riunite 64 e 113/76, 167 e 239/78, 27, 28 e 45/79, P. Dumortier Frères e altri e/Consiglio, Race. 1979, pag. 3091).
Che la Corte attribuisca alle pronunzie pregiudiziali un'importanza che va oltre la semplice «efficacia inter partes» emerge inoltre dalla sentenza 43/75 (Gabrielle Defrenne e/Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena, 8 aprile 1976, Race. 1976, pag. 455). In questa causa la Corte, tenuto conto delle rilevanti difficoltà cui la sentenza avrebbe potuto dar luogo per i rapporti giuridici già posti in essere in buona fede, ha ritenuto opportuno limitare, con effetto per tutti gli interessati, la possibilità di richiamarsi all'interpretazione dell'art. 119 del Trattato CEE contenuta nella sentenza allo scopo di ottenere la modifica di detti rapporti giuridici. Infine, l'insegnamento della Corte secondo cui le sentenze pregiudiziali a norma dell'art. 177 vanno equiparate alle sentenze di annullamento a norma dell'art. 173 del Trattato per quanto riguarda la loro efficacia è posto in piena luce dalle sentenze del 15 ottobre 1980 nelle cause 4/79 — Société cooperative «Providence agricole de la Champagne» —, 109/79 — Sàrl Maïserie de Beauce — e 145/79 — Roquette Frères. In queste sentenze la Corte, applicando per analogia l'art. 174, 2ø comma, del Trattato CEE, ha limitato al periodo successivo alla pronunzia delle sentenze stesse la possibilità di far valere l'invalidità di un regolamento dichiarata in sede di procedimento pregiudiziale. Ora, una siffatta applicazione analogica dell'art. 174, 2ø comma, è possibile e ragionevole solo qualora — come anche l'avvocato generale Capotorti ha proposto nelle conclusioni per la causa Ireks-Arkady — si parta dal principio dell'efficacia ex tunc dell'invalidità accertata in sede di pronunzia pregiudiziale ed inoltre si ritenga che l'invalidità in tal modo accertata spiega la stessa efficacia di quella dichiarata «erga omnes» a norma dell'art. 173.
A favore della tesi secondo cui le sentenze pregiudiziali vanno equiparate, quanto alla loro efficacia, alle sentenze di annullamento militano poi anche le sentenze della Corte 23/75 (Rey Soda contro Cassa conguaglio zucchero, 30 ottobre 1975, Racc. 1975, pag. 1279), 117/76 e 16/77 (Albert Ruckdeschel & Co. e Hansa-Lagerhaus Ströh & Co. c/Hauptzollamt Hamburg-St. Annen nonché Diamalt AG contro Hauptzollamt Itzehoe, 19 ottobre 1977, Racc. 1977, pag. 1753) e 124/76 (SA Moulins et huileries de Pont-à-Mousson contro Office national interprofessional des céréales, 19 ottobre 1977, Race. 1977, pag. 1795). Nelle ultime due sentenze la Corte basandosi manifestamente sull'art. 176, 1o comma, del Trattato CEE, ha dichiarato che spetta agli organi competenti per la politica agricola della Comunità adottare i provvedimenti necessari per eliminare l'incompatibilità (accertata in un procedimento pregiudiziale) di un regolamento con norme comunitare superiori. Nella sentenza Rey Soda veniva inoltre chiarito che spetta soprattutto alle autorità nazionali il trarre le conseguenze per il proprio ordinamento giuridico di una siffatta invalidità accertata nell'ambito dell'art. 177 del Trattato CEE.
Un ulteriore indizio a favore dell'assunto secondo cui le sentenze pronunziate nell'ambito dell'art. 177 vanno equiparate, quanto alla loro efficacia, a quelle di annullamento si può infine trovare nella sentenza 13 febbraio 1979 nella causa 101/78 (Granaria BV e/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Racc. 1979, pag. 623). In questa la Corte ha affermato che ciascun regolamento posto in vigore a norma del Trattato implica, per tutte le persone e per tutti gli organi soggetti al diritto comunitario, l'obbligo di riconoscere la piena efficacia del regolamento stesso, a meno che non sia stato dichiarato invalido da un giudice competente. Ora, a norma degli artt. 173 e 184 del Trattato spetta unicamente alla Corte sindacare, da un lato, la legittimità dei regolamenti e pronunziarsi, dall'altro, a norma dell'art. 177, sulla validità degli stessi. A contrario se ne desume che, non appena la Corte abbia accertato l'invalidità di un regolamento, questo non può essere più applicato, indipendentemente dal tipo di procedimento.
A questa conclusione non osta nemmeno il fatto che, nelle sentenze 62/76 (Jozef Strehl e/Nationaal Pensioenfonds voor Mijnwerkers, 3 febbraio 1977, Race. 1977, pag. 211) e 32/77 (Antonio Giuliani e/Landesversicherungsanstalt Schwaben, 20 ottobre 1977, Racc. 1977, pag. 1857), la Corte abbia ammesso un nuovo rinvio relativo alla validità di un regolamento, dopo aver già accertato l'invalidità delle afferenti disposizioni nella sentenza 24/75 (Teresa e Silvana Petroni c/Office national des pensions pour travailleurs salariés, sentenza 21 ottobre 1975, Racc. 1975, pag. 1149). Ammettendo un nuovo rinvio si vuole manifestamente offrire al giudice nazionale il quale, ignorando una precedente sentenza pregiudiziale o per altri motivi, abbia dei dubbi circa la validità di un atto comunitario, la possibilità di proporre alla Corte una domanda di pronunzia pregiudiziale. Ciò non esclude però l'efficacia vincolante della sentenza pregiudiziale relativa alla validità di un atto comunitario, nei confronti di tutti i giudici nazionali, nel caso in cui questi non effettuino un nuovo rinvio alla Corte.
Dato che ciò rende superfluo l'esame della seconda questione, propongo in definitiva di risolvere le due prime questioni nel senso che l'invalidità di un regolamento comunitario accertata ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, vincola tutti i giudici nazionali, salva restando la possibilità di effettuare un nuovo rinvio alla Corte.
Sulla terza questione
Con la terza questione il giudice proponente vorrebbe che gli fosse chiarito se, ed eventualmente entro quali limiti o termini, il diritto comunitario consenta la ripetizione dell'indebito, qualora il regolamento n. 563/76 vada considerato invalido sin dall'inizio. Per comprendere appieno la questione occorre sapere che, a norma dell'art. 2033 del Codice civile italiano, la ripetizione di un pagamento del genere è ammessa entro il termine di dieci anni indipendentemente dal fatto che nel frattempo abbia avuto luogo una rivalsa.
In conformità a ciò, l'attrice nella causa pricipale sostiene che dalla giurisprudenza della Corte relativa alla ripetizione dell'indebito si desume che, nello stato attuale del diritto comunitario, in mancanza di una normativa comunitara nel campo dell'impugnazione o del rimborso dei tributi indebitamente riscossi, le controversie relative al rimborso sono di competenza dei giudici nazionali e vanno da questi decise a norma del diritto processuale e sostanziale interno. Come la Corte ha espressamente dichiarato, la disparità di trattamento dei singoli nei vari Stati membri che ne deriva è inevitabile.
Il Governo italiano, il Consiglio e la Commissione sostengono invece che, secondo questa giurisprudenza, le liti vertenti sulla ripetizione dell'indebito sono di competenza dei giudici nazionali e vanno da questi decise secondo il rispettivo diritto solo qualora il diritto comunitario non abbia direttamente disciplinato la materia. Presupposto per l'applicazione del diritto nazionale sarebbe comunque che il diritto alla ripetizione possa essere riconosciuto a norma del diritto comunitario. Questo presupposto non sussisterebbe nel presente caso, come risulterebbe dal regolamento n. 563/76 dichiarato invalido. La rivalsa sugli acquirenti successivi degli oneri finanziari derivanti dall'obbligo di acquisto si sarebbe infatti desunta dallo stesso regolamento ed avrebbe costituito un elemento essenziale del sistema da questo istituito. Ora, se la stessa normativa comunitaria contemplava espressamente la rivalsa degli oneri finanziari, la struttura dei rapporti costituitisi fra i successivi contraenti escluderebbe del tutto qualsiasi diritto alla ripetizione dell'indebito. Si dovrebbe inoltre tener conto del fatto che la Corte ha respinto la domanda di risarcimento degli acquirenti dei foraggi, sui quali erano stati riversati gli oneri finanziari.
Secondo il Governo italiano, il Consiglio e la Commissione, se all'attrice nella causa pricipale venisse concessa la ripetizione dell'indebito, questa ne verrebbe avvantaggiata tanto rispetto ai suoi concorrenti che abbiano effettuato l'acquisto obbligatorio di latte magro in polvere, quanto nei confronti dei suoi aventi causa, sui quali è stata effettuata la rivalsa e che non hanno potuto ottenere il risarcimento dei danni. Dato che inoltre l'attrice nella causa principale non ha subito alcun danno, si avrebbe arricchimento senza causa. Se non si partisse dal principio che, nei casi in cui il rimborso porterebbe ad un arricchimento senza causa e rimetterebbe in discussione un numero imprecisabile di rapporti giuridici, il diritto comunitario esclude la ripetizione dell'indebito, la certezza del diritto ne verrebbe gravemente lesa. Quanto meno la Corte, qualora non volesse escludere a priori la ripetizione dell'indebito in casi del genere, dovrebbe tener conto delle esigenze di equità e di certezza del diritto, applicando per analogia l'art. 174, 2o comma, del Trattato CEE. La Corte dovrebbe avere la possibilità di limitare nel tempo, anche con una sentenza successiva, gli effetti dell'invalidità di un regolamento già accertata in un procedimento pregiudiziale.
1.
Nel valutare questi argomenti — come tutti i partecipanti al giudizio ammettono — si deve partire dalla giurisprudenza della Corte relativa alla ripetizione dell'indebito, giurisprudenza secondo la quale le liti vertenti sul rimborso sono di competenza dei giudici nazionali e vanno da questi decise a norma del rispettivo diritto interno, qualora il diritto comunitario non abbia disciplinato la materia. Ciò vale indipendentemente dal fatto che si tratti di tributi nazionali, riscossi indebitamente in quanto in contrasto col diritto comunitario (si vedano in proposito le sentenze 61/79 — Denkavit italiana —, 811/79 — Amministrazione delle finanze dello Stato c/ Ariete SpA, 10 luglio 1980 — e 829/79 — Amministrazione delle finanze dello Stato e/Mireco, 10 luglio 1980), che si tratti della ripetizione o del rimborso di importi spettanti alla Comunità (si vedano in proposito le sentenze 265/78 — H. Ferwerda BV, Rotterdam, e/Produktschap voor Vee en Vlees, 5 marzo 1980, Race. 1980, pag. 617 — 66, 127 e 128/79 — Meridionale industria salumi e altri — e 119/79 e 126/79 — Lippische Hauptgenossenschaft c/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, 12 giugno 1980), ovvero, come nella causa 130/79 (Express dairy foods limited c/Intervention board for agricultural produce, 12 giugno 1980) un tributo comunitario sia stato riscosso a norma di un regolamento in seguito dichiarato invalido.
Come si desume dalle mezionate pronunzie, la Corte ha espressamente ammesso che l'impugnazione dei tributi indebitamente riscossi o il rimborso di quelli pagati senza giustificato motivo siano diversamente disciplinati nei singoli Stati membri ed anzi nell'ambito dello stesso Stato membro, a seconda del tipo di tributo. Essa si è limitata ad affermare che il diritto nazionale va applicato senza discriminazioni rispetto ai procedimenti in cui vengono decise liti dello stesso genere, ma di carattere puramente nazionale, e che le modalità della procedura non devono risolversi nel rendere praticamente impossibile l'esercizio dei diritti attribuiti dalle norme comunitarie.
Queste massime devono valere anche nella presente causa in cui, come nella causa Express dairy foods, si tratta della ripetizione di tributi spettanti alla Comunità, i quali sono stati indebitamente riscossi a norma di un regolamento comunitario dichiarato invalido. Dobbiamo quindi accertare se, a differenza della causa ultima mezionata, nel presente caso vi sia una norma speciale o un principio generale del diritto comunitario che ostino all'applicazione, normalmente ammessa, del diritto nazionale, se quindi il diritto comunitario non si opponga alla ripetizione dell'indebito, da disporsi a norma del diritto nazionale.
2.
Secondo me, la soluzione dev'essere affermativa per le seguenti ragioni: anzitutto non si può perdere di vista che il regolamento n. 563/76 doveva servire a ridurre le scorte mediante l'acquisto obbligatorio di latte magro in polvere. La cauzione era del pari destinata a garantire l'osservanza di quest'obbligo. Come si desume dalla motivazione del regolamento, la Commissione partiva dal principio che la rivalsa sugli acquirenti successivi del prodotto di cui trattasi corrispondeva perfettamente allo spirtito del regolamento, in quanto l'onere sarebbe stato in tal modo distribuito più egualmente sul complesso degli interessati. In conformità a ciò, l'art. 5 del regolamento stabiliva che, anche per i contratti conclusi prima dell'entrata in vigore del regolamento, gii acquirenti successivi dovevano sopportare gli effetti dell'onere derivante dalla normativa contenuta nel regolamento stesso. Scopo della disposizione era l'impedire che i produttori di alimenti zootecnici subissero un danno nei contratti in corso a causa dell'acquisto obbligatorio disposto dal regolamento. Ora, un danno del genere, sotto forma di differenza fra il prezzo del latte magro in polvere ed il prezzo inferiore che i produttori avrebbero pagato per i prodotti di sostituzione, ovvero sotto forma di perdita della cauzione, si sarebbe avuto per i contratti in corso se il regolamento non avesse espressamente contemplato la rivalsa dell'onere.
D'altro canto — come la Commissione giustamente rileva — una disposizione del genere non era necessaria per i contratti conclusi dopo l'entrata in vigore del regolamento, giacché gli oneri relativi potevano senz'altro essere riversati sugli acquirenti. Contrariamente a quanto sostiene l'attrice nella causa principale, la rivalsa non era esclusa dall'effettiva situazione del mercato, perché anzitutto la domanda di alimenti zootecnici è naturalmente costante e in secondo luogo tutti i produttori del settore erano a quell'opera soggetti agli stessi oneri.
Contro l'opinione dell'attrice nella causa principale, la rivalsa sugli acquirenti successivi non viene nemmeno pregiudicata o persino revocata dal fatto che in seguito la Corte, nelle sentenze Bela-Miihle e altri, abbia accertato l'invalidità del regolamento. Dalla sentenza 101/78 (Granaria BV) abbiamo infatti appreso che, in forza del principio dello Stato di diritto, tutte le persone e tutte le autorità soggette al diritto comunitario dovevano riconoscere la piena validità del regolamento n. 563/76, fino a che la sua invalidità non fosse stata accertata da un giudice competente. Ora, ciò significa che l'attrice nella causa principale chiede il rimborso di pagamenti indebitamente effettuati che essa, secondo il diritto comunitario allora vigente, alla fin fine non avrebbe dovuto effettuare. Data questa situazione, è quindi certo che la ripetizione dell'indebito a norma del diritto comunitario porterebbe ad un arricchimento senza causa dell'attrice nella causa principale.
3.
Come è noto, la Corte si è già occupata più volte della questione se la ripetizione dell'indebito debba aver luogo qualora l'operatore economico onerato abbia riversato il tributo sui suoi acquirenti. Già nella sentenza 68/79 (Hans Just, Copenaghen, e/Ministero delle finanze, 27 febbraio 1980, Race. 1980, pag. 501) essa ha rilevato che la tutela dei diritti attribuiti dall'ordinamento comunitario non esige il rimborso dei tributi indebitamente riscossi, qualora ciò dia luogo ad arricchimento senza causa e che, a norma del diritto comunitario, i giudici nazionali sono liberi di v tener conto alla luce del proprio diritto nazionale del fatto che i tributi indebitamente riscossi potevano essere inclusi nei prezzi dell'impresa tenuta a pagarli e quindi riversati sugli acquirenti dei prodotti.
Anche se questa pronunzia teneva manifestamente conto della situazione danese, secondo cui i giudici devono chiedersi se per i tributi indebitamente riscossi fosse possibile la rivalsa, la Corte ha tuttavia ripetuto questa massima anche in seguito, nelle sentenze Denkavit (61/79) e Express dairy foods (130/79). In entrambi i casi essa ha dichiarato che la ripetizione dell'indebito è retta dalle norme nazionali le quali, se non erro, non mirano all'arricchimento senza causa dell'interessato.
Dato che nella causa Express dairy foods il diritto comunitario non contemplava la rivalsa e non era quindi certo che questa fosse stata effettivamente operata, la Corte si è limitata ad affermare che i giudici nazionali «sono liberi di tener conto di questa circostanza». Per converso si deve ritenere che quando, come nel presente caso, il diritto comunitario contempla la rivalsa, questa circostanza dev'essere tenuta presente, a meno che non venga fornita la prova contraria.
4.
Un ulteriore argomento che fa apparire giustificata nel presente caso l'esclusione della ripetizione dell'indebito si può infine trarre dalla giurisprudenza della Cone relativa alla responsabilità extracontrattuale. Soprattutto nella sentenza Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe e altri (cause 83 e 94/76, 4, 15 e 40/77) la Corte ha fra l'altro rilevato che, nei vari settori soggetti alla politica economica della Comunità, è lecito pretendere che i singoli sopportino entro determinati limiti gli effetti dannosi di una norma per i loro interessi economici, senza chiedere per questo il risarcimento a carico della collettività, nemmeno se la norma stessa è stata dichiarata invalida. Questa massima può essere estesa alla ripetizione dell'indebito; è quindi a maggior ragione lecito pretendere che i singoli sopportino l'esclusione del rimborso a carico della collettività, qualora, a norma del diritto comunitario, abbiano potuto rivalersi dell'onere e non abbiano provato di non essersi valsi di questa possibilità.
5.
Infine, pure il principio della parità di trattamento, generalmente ammesso dal diritto comunitario, esige l'esclusione della ripetizione dell'indebito nel presente caso. Il regolamento n. 563/76 faceva infatti sì che gli operatori economici che avessero acquistato latte magro in polvere potessero rivalersi del relativo onere e con ciò ricuperare la cauzione. Le imprese che non osservavano l'obbligo di acquisto perdevano, è vero, la cauzione, ma potevano del pari riversare l'onere sui loro acquirenti. Dato che, come ci è stato detto, l'importo della cauzione corrispondeva all'inarca all' onere derivante dall'obbligo di acquisto, si può dire che, in ultima analisi, la rivalsa aveva lo stesso effetto. Se ora le cauzioni venissero rimborsate ai produttori di alimenti zootecnici, ciò implicherebbe che questi verrebbero avvantaggiati rispetto ai loro concorrenti che avevano effettuato l'acquisto obbligatorio di latte magro in polvere. Quelli che hanno osservato il regolamento non riceverebbero niente, mentre quelli che l'hanno osservato solo in parte riceverebbero di ritorno le cauzioni e sarebbero quindi arricchiti senza causa ne confronti dei loro concorrenti, i quali, in seguito alla sentenza Bayerische HNL, non possono chiedere il risarcimento dei danni.
Come è stato sostenuto soprattutto dal Consiglio, il presente procedimento pregiudiziale va considerato congiuntamente alle altre sentenze della Corte pronunziate in relazione al regolamento n. 563/76. Come è noto, nelle sentenze Bayerische HNL e Granaria (101/78) la Corte ha negato, per i motivi sopra esposti, il risarcimento dei danni chiesti in relazione alla dichiarazione di invalidità di detto regolamento. Ora, anzitutto sarebbe iniquo negare il risarcimento agli aventi causa sui quali è stato riversato l'onere derivante dal regolamento ed arricchire senza causa gli altri che hanno effettuato la rivalsa. In secondo luogo non si può perdere di vista che le imprese italiane, a norma del diritto nazionale, possono ripetere l'indebito entro un termine di dieci anni, mentre le imprese Granaria e Bayerische HNL non hanno ottenuto nulla con l'azione di risarcimento esperita entro un termine molto breve.
6.
Dato che già da queste considerazioni emerge che le imprese le quali, applicando il regolamento n. 563/76, hanno riversato l'onere sugli acquirenti successivi, in base ai principi fondamentali dell'ordinamento comunitario non hanno affatto il diritto al rimborso di quanto indebitamente pagato, non è a mio parere necessario dilungarsi sull'ulteriore questione trattata dai partecipanti al giudizio, cioè se l'equità e la certezza del diritto non esigano la limitazine nel tempo dell'invalidità del regolamento, mediante applicazione analogica dell'art. 174, 2o comma, del Trattato CEE.
Il Governo italiano, il Consiglio e la Commissione sostengono in proposito che la Corte può completare in un secondo tempo la dichiarazione di invalidità e precisarne i limiti.
Per motivi di certezza del diritto e in base alla giurisprudenza della Corte, una soluzione del genere non mi sembra possibile nel presente caso. Come infatti la Corte ha già affermato nella sentenza Defrenne, solo in via eccezionale, cioè quando non appare possibile alcun'altra soluzione, essa può vedersi indotta — per i motivi indicati nella sentenza — a limitare erga omnes la possibilità di far valere l'interpretazione allo scopo di ottenere una nuova pronunzia. Una siffatta limitazione, tuttavia — come è stato espressamente ribadito nella sentenza Salumi e altri — dev'essere contenuta nella sentenza relativa alla domanda d'interpretazione. Questa limitazione — se non per motivi di certezza del diritto a fortiori — deve valere, per i motivi che ho indicato trattando delle due prime questioni, anche per le sentenze pregiudiziali che statuiscono sulla validità di un atto delle instituzioni comunitarie. In conformità a ciò, anche nelle sentenze Société cooperative «Providence agricole de la Champagne» (4/79), Ma'iserie de Beauce (109/79) e Roquette (145/79) la Corte ha accertato l'invalidità di determinati atti comunitari e nel contempo limitato nel tempo l'effetto di questo accertamento.
7.
Stando così le cose, non è nemmeno necessario occuparsi ulteriormente della questione, discussa soprattutto dal Governo italiano, se il richiesto rimborso degli importi che l'attrice nella causa principale ha restituito ai propri fornitori vada considerato sotto il profilo della ripetizione dell'indebito ovvero si tratti in realtà di un risarcimento del danno che può essere chiesto solo alla Comunità, non già allo Stato membro.
Sulla quarta questione
Con la quarta questione, infine, il giudice proponente vorrebbe che gli fosse chiarito se sussista il diritto alla restituzione per la componente cerealicola dei mangimi composti di cui alla voce 23.07 B esportati nel periodo 4 agosto -1o ottobre 1976. Questo foraggio era composto di cereali, originari degli Stati membri o che si trovavano ivi in libera pratica, e di prodotti proteinici vegetali che erano stati importati temporaneamente an norma dell'art. 10, n. 2, del regolamento della Commissione 6 marzo 1976, n. 677, recante talune modalità di applicazione del regolamento n. 563/76, relativo all'acquisto obbligatorio di latte margo in polvere (GU n. L 81 del 27 marzo 1976, pag. 23).
Secondo l'attrice nella causa principale è inammissibile che essa, essendosi valsa dell'importazione temporanea contemplata dall'art. 10, n. 2, del regolamento n. 677/76, a norma dell'art. 8, n. 1, del regolamento della Commissione 17 gennaio 1975, n. 192, che contiene disposizioni d'attuazione per le restituzioni all'esportazione dei prodotti agricoli (GU n. L 25 del 31 gennaio 1975, pag. 1), non debba avere alcun diritto alle restituzioni, mentre altri operatori, che non si sono valsi della temporanea importazione, lo avrebbero. La scelta fra la temporanea importazione e la prestazione della cauzione sarebbe stata contemplata dal regolamento di attuazione della Commissione n. 677/76, fondato sul regolamento del Consiglio n. 563/76, il quale andrebbe del pari considerato invalido. L'attrice si sarebbe servita della temporanea importazione unicamente allo scopo di sottrarsi all'obbligo di acquistare latte magro in polvere o di prestare cauzione, obblighi contemplati dal regolamento n. 563/76 in seguito dichiarato invalido. Le sarebbe stata quindi imposta una forma d'importazione che, a suo parere, avrebbe la conseguenza di privarla della restituzione che altrimenti le sarebbe spettata. Ora, il fatto che essa abbia voluto sottrarsi agli effetti di un regolamento illegittimo non potrebbe dar luogo ad alcuna conseguenza giuridica.
Indipendentemente dalla questione della validità del regolamento n. 563/76, l'attrice sostiene che, se si interpreta correttamente l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 192/75, la restituzione avrebbe comunque dovuto essere pagata per la componente cerealicola originaria della Comunità dei foraggi di cui trattasi. Ciò si desumerebbe dallo scopo della normativa relativa alle restituzioni, la quale dovrebbe servire a compensare la differenza fra i prezzi praticati all'interno e quelli praticati all'esterno della Comunità. Per lo stesso motivo, come si desumerebbe in particolare dall'art. 16, n. 2, del regolamento n. 2727/75 e dall'art. 7, n. 1, del regolamento n. 2743/75, nonché dai regolamenti nn. 1871/76 e 2372/76, qualora il contenuto di cereali in libera pratica nella Comunità superi il 65%, la restituzione spetterebbe nella stessa proporzione, indipendentemente dal fatto che la parte restante sia stata messa per intero in libera pratica nella Comunità ovvero sia stata importata solo temporaneamente.
Questi argomenti vanno secondo me disattesi per molteplici ragioni. Sappiamo infatti, in seguito alla sentenza Granaria (101/78), che, fino a che il regolamento n. 563/76 non è stato dichiarato invalido a norma del Trattato, le autorità nazionali incaricate di applicarlo erano tenute a riconoscere la sua piena efficacia. Ciò deve naturalmente valere anche per il regolamento d'attuazione della Commissione n. 677/76, adottato in forza del soprammenzionato regolamento.
L'attrice, come tutti gli operatori economici, aveva quindi la scelta fra la messa in libera pratica della Comunità dei mangimi vegetali di cui trattasi e la loro importazione solo temporanea, nell'ambito del traffico di perfezionamento attivo.
A norma dell'art. 3 del regolamento n. 563/76, per la messa in libera pratica della Comunità si doveva esibire un «certificato proteine», il cui rilascio a sua volta dipendeva dalla prestazione di una cauzione o dall'esibizione di un certificato di acquisto di latte magro in polvere. Per i prodotti in tal modo messi in libera pratica nella Comunità, a norma dell'art. 8, n. 1, 1o comma, del regolamento n. 192/75, doveva essere attribuita la restituzione all'esportazione.
Come sappiamo, l'attrice, a suo rischio, ha optato per la possibilità, offerta dall'art. 10, n. 2, del regolamento n. 677/76, d'importare temporaneamente semi oleosi da paesi terzi e non ha quindi dovuto sopportare l'onere derivante dall'acquisto di latte magro in polvere o dalla perdita della cauzione. Dato lo stretto nesso fra questi oneri, che sorgevano all'atto dell'importazione, e le restituzioni dovute per l'esportazione, è quindi logico che, a norma dell'art. 8, n. 1, 1o comma, del regolamento n. 192/75, essa non abbia alcun diritto alle restituzioni. Questa connessione è resa particolarmente manifesta anche dal fatto che, come la Commissione ci ha detto, le restituzioni furono aumentate dopo che era emerso che il loro importo originario non bastava per compensare l'incameramento della cauzione.
Contrariamente a quanto sostiene l'attrice, questa disposizione non è modificata nemmeno dal 3o comma a norma del quale «all'esportazione di prodotti composti che beneficiano di una restituzione fissata per uno o più componenti, la restituzione relativa ai componenti è concessa soltanto se il componente o i componenti per i quali è richiesta la restituzione si trovano in una delle situazioni di cui all'art. 9, § 2, del Trattato». Come la Commissione ci ha detto, questa norma vale infatti solo per i prodotti agricoli che vengano esportati sotto forma di merci non elencate nell'allegato II del Trattato CEE. Dato che i mangimi composti di cui alla voce 23.07 B della tariffa doganale comune non appartengono a questa categoria, la restituzione, benché venga calcolata in base al contenuto di cereali, è stabilita per il prodotto nel suo complesso, non già per la parte di cereali in esso contenuta.
L'attrice nella causa principale sembra poi ritenere che i regolamenti del Consiglio non avrebbero consentito alla Commissione di fissare le restituzioni per i prodotti composti nel modo in cui ciò è stato fatto. Per confutare questo assunto basta ricordare che, secondo i regolamenti del Consiglio, la Commissione può decidere se, tenuto conto delle esigenze del mercato, le restituzioni vadano corrisposte o no.
Nel fatto che nel presente caso non sussita alcun diritto alle restituzioni all' esportazione, sia pure limitate ai componenti cerealicoli, non va poi nemmeno ravvisata — a differenza di quanto sostiene l'attrice — una trasgressione del principio della parità di trattamento riconosciuto dal diritto comunitario. Si deve cioè tener presente qui che gli operatori economici che avevano messo in libera pratica nella Comunità semi oleosi ed avevano quindi diritto alla restituzione al momento dell'esportazione dei prodotti composti, devono sopportare pure gli oneri connessi al cosiddetto «certificato proteine», senza poter chiedere il rimborso, a meno che non provino di non essersi rivalsi su terzi degli oneri stessi.
L'attrice invece, la quale pretende la restituzione all'esportazione per foraggi prodotti con semi oleosi importati solo temporaneamente da paesi terzi, sarebbe avvantaggiata rispetto ai suoi concorrenti qualora le venisse attribuita la restituzione.
Anche per questo motivo quindi, l'interpretazione dell'art. 8, n. 1, 1o, comma, del regolamento n. 192/75 fatta propria dalle autorità italiane non appare criticabile.
Concludendo, vi propongo perciò di risolvere come segue le questioni sottopostevi :
1.
La dichiarazione d'invalidità di un regolamento comunitario effettuata nell'ambito dell'art. 177 del Trattato CEE è vincolante per tutte le autorità e per tutti i giudizi nazionali, salva restando la possibilità di un nuovo rinvio alla Corte.
2.
Il diritto comunitario esclude il rimborso dei pagamenti effettuati a norma del regolamento del Consiglio 15 marzo 1976, n. 563, dichiarato invalido, a meno che non venga fornita la prova che i relativi oneri finanziari non sono stati riversati sugli acquirenti successivi.
3.
Per merci della voce 23.07 B della tariffa doganale comune le quali siano state composte — prima che detto regolamento fosse dichiarato invalido — con prodotti proteinici vegetali importati solo temporaneamente da paesi terzi ai sensi dell'art, 10, n. 2, del regolamento della Commissione 26 marzo 1976, n. 677 e con cereali in libera pratica nella Comuntià, non possono venire attribuite restituzioni all'esportazione.
( 1 ) Traduzione dal tedesco.
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