ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟῦ ΓΕΝΙΚΟΟ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΩΣ
FRANCESCO CAPOTORTI
ΠΟΫ ΆΝΕΠΤΫΧΘΗΣΑΝ ΣΤΊΣ 31 ΜΑΡΤΊΟΥ 1982 ( 1 )
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Οἱ προτάσεις αυτές ευρίσκονται σέ ἀλληλουχία μέ τρεις προσφυγές πού ἠσκήθησαν ἀπό τήν Ἐπιτροπή κατά τῶν Κάτω Χωρῶν δυνάμει τοῦ ἄρθρου 169, παράγραφος 2, τῆς συνθήκης ΕΟΚ Μέ τίς δύο πρῶτες ἀπό τίς ἀνωτέρω προσφυγές, μέ τίς όποιες εἰσήχθησαν οἱ υποθέσεις 96/81 καί 97/81, τό Βασίλειο τῶν Κάτω Χωρών ἐπεκρίνετο, διότι δέν ἐτήρησε τίς ὁδηγίες 76/160 τοῦ Συμβουλίου, τῆς 8ης Δεκεμβρίου 1975, περί τῆς ποιότητος τῶν ὑδάτων κολυμβήσεως, καί 75/440, τῆς 16ης 'Ιουνίου 1975, περί τῆς ποιότητος τῶν υδάτων επιφανείας πού προορίζονται γιά τήν παραγωγή ποσίμου ύδατος στά Κράτη μέλη. Όσον ἀφορᾶ τήν τρίτη προσφυγή, μέ τήν ὁποία εἰσήχθη ἡ υπόθεση 100/81, μέ αυτή ζητείται νά διαπιστωθεί ὅτι τό Βασίλειο τῶν Κάτω Χωρών δέν ἐξετέλεσε τήν ὁδηγία 74/561 τοῦ Συμβουλίου, τῆς 12ης Νοεμβρίου 1974, περί προϋποθέσεων ασκήσεως τοῦ επαγγέλματος τοῦ μεταφορέως εμπορευμάτων στό τομέα τῶν εσωτερικών καί διεθνών ὁδικών μεταφορών. Λέγω ευθύς ἐξ ἀρχής ὅτι τά προβλήματα πού τίθενται ἀπό τίς υποθέσεις 96 καί 97/81 προσφέρονται πρός συνεξέταση, καί ἀφ᾽ ἐτερου χρήζουν Ιδιαιτέρας ἐμβαθύνσεως λόγω τοῦ πολύπλόκου χαρακτῆρος καί τῆς σπουδαιότητός τους ἀπεναντίας, ἡ υπόθεση 100/81 εἶναι ἀρκετά ἁπλή ἀπό πραγματική καί νομική άποψη, έτσι ὥστε επιφυλάσσομαι νά τήν εξετάσω ἐν συντομία μετά τήν εξέταση τῶν δύο πρώτων ὑποθέσεων.
2.
Κατ' ἀρχάς, ενδείκνυται νά γίνει περίληψη τοῦ περιεχομένου τῶν ὁδηγιών 76/160 καί 75/440. Ἀμφότερες βασίζονται στά άρθρα 100 καί 235 τῆς συνθήκης ΕΟΚ, καί έχουν ως στόχο τήν εναρμόνιση τῶν νομοθεσιών τῶν Κρατών μελών στους τομείς πού ἀναφέρονται στους ἀντιστοίχους τίτλους τῶν πρός προστασία τοῦ περιβάλλοντος καί τῆς δημοσίας υγείας. Άμφότερες συμπληρώνονται ἀπό παράρτημα, στό όποιο καθορίζονται οἱ ποιοτικές προδιαγραφές, ἀντιστοίχως τῶν θαλασσίων υδάτων κολυμβήσεως καί τῶν ὑδατων επιφανείας πού προορίζονται γιά τήν παραγωγή ποσίμου ύδατος οἱ προδιαγραφές αυτές ἀντιστοιχοῦν σέ σειρά φυσικών, χημικών καί μικροβιολογικών παραμέτρων. Οἱ κύριες υποχρεώσεις πού επιβάλλονται στά Κράτη μέλη ἀπό τήν ὁδηγία 76/160 συνίστανται: α) στόν καθορισμό, κατά τρόπο ἀρκετά αυστηρό, γιά όλες τίς περιοχές κολυμβήσεως ἡ γιά κάθε μία ἀπό αυτές, τῶν τιμών πού εφαρμόζονται στά ὕδατα, μέ ἀναφορά στίς καθοριζόμενες στό παράρτημα παραμέτρους (άρθρο 3)· β) στην λήψη τῶν ἀναγκαίων μέτρων γιά νά καταστεί ἡ ποιότης τῶν υδάτων, εντός προθεσμίας δέκα ετών, σύμφωνη πρός τίς ὁριακές τιμές (άρθρο 4 παραγράφος 1)· γ) στην διενέργεια, περιοδικώς, δειγματοληψιών, μέ συχνότητα πού καθορίζεται στό παράρτημα (άρθρο 6 παράγραφος 1) · δ) στην διενέργεια καί περιοδική επανάληψη λεπτομερών ἐπιτόπιων έλεγχων πρός προσδιορισμό ὅλων τῶν ἀποβλήτων πού ρυπαίνουν ἡ πού είναι δυνατόν νά ρυπάνουν (άρθρο 6 παράγραφος 3). Ή ὁδηγία 75/440 προβλέπει ἀναλόγως ὅτι τά Κράτη μέλη: α) καθορίζουν, κατά τρόπο ὄχι ὀλιγότερο αυστηρό, γιά ὅλα τά σημεία δειγματοληψίας τῶν υδάτων επιφανείας, ἡ γιά κάθε σημείο δειγματοληψίας, τίς εφαρμοστέες τιμές, στά ὕδατα επιφανείας ὡς πρός τίς προσδιοριζόμενες παραμέτρους (άρθρο 3)· β) λαμβάνουν τά μέτρα πού εἶναι ἀναγκαία ὥστε τά ύδατα επιφανείας νά ἀνταποκρίνονται πρός τίς καθοριζόμενες τιμές (άρθρο 4 παράγραφος 1)· γ) καθορίζουν πρόγραμμα δράσεως καί δεκαετές χρονοδιάγραμμα πρός βελτίωση τῆς ποιότητος τοῦ περιβάλλοντος καί ἰδίως τῶν υδάτων (άρθρο 4 παράγραφος 2)· δ) δέν χρησιμοποιούν, γιά την παραγωγή ποσίμου ύδατος, ὕδατα επιφανείας τά όποια έχουν χαρακτηριστικά κατώτερα τῶν ὁριακῶν τιμών (άρθρο 4 παράγραφος 3)· ε) διενεργούν δειγματοληψίες καί προβαίνουν σέ ἀναλύσεις, ὁ καθορισμός τῆς συχνότητος τῶν ὁποίων πάντως εναπόκειται στίς εθνικές ἀρχές.
Πρέπει τέλος νά τονισθεί ὅτι τόσο ἡ μία ὅσο καί ἡ άλλη ὁδηγία ἐπιβάλλουν στά Κράτη μέλη νά θέσουν σέ ἰσχύ εντός δύο ετῶν τίς νομοθετικές, κανονιστικές καί διοικητικές διατάξεις πού εἶναι ἀναγκαίες γιά νά συμμορφωθούν πρός τίς ὁδηγίες αυτές καί νά ἐνημερώσουν ἀμέσως την Ἐπιτροπή περί αυτού (άρθρο 12 παράγραφος 1 ὁδηγίας 76/160· άρθρο 10 ὁδηγίας 75/440).
3.
Χρονολογικῶς, τά πραγματικά περιστατικά τά όποια προηγήθησαν τῆς προσφυγής 46/81 δύνανται νά συνοψισθούν ὡς έξῆς:
Άπαντώντας σέ δύο επιστολές τῆς Ἐπιτροπής ἡ ὁποία ἐζήτει νά λάβει γνώση των μέτρων πού είχαν ληφθεί ἡ προβλεφθεί στίς Κάτω Χώρες πρός εκτέλεση τῆς οδηγίας 76/160, ὁ ἀρμόδιος υπουργός τῆς χώρας αυτής, μέ επιστολή τῆς 28ης Μαρτίου 1978, ἐγνωστοποίησε ἐν πρώτοις ὅτι ήταν ὑπό επεξεργασία ἡ τροποποίηση τοῦ νόμου περί τῆς ρυπάνσεως τῶν υδάτων επιφανείας, προς τόν σκοπό νά θεσπισθούν κανόνες πού νά παρέχουν εγγυήσεις σέ ὅλη την επικράτεια — λαμβανομένου ὑπ᾿ ὄψη τοῦ ἀποκεντρωμένου συστήματος έλεγχου των υδάτων πού ἰσχύει στίς Κάτω Χῶρες — γιά τήν διατήρηση τῆς ελαχίστης ποιότητος πού ἀπαιτείται γιά τίς διάφορες χρήσεις τῶν υδάτων επιφανείας. Ή ὀλλανδική ἀρχή παρατηρούσε ὅτι «αύτη ἡ νομοθετική τροποποίηση έχει συνεπώς μεγάλη σημασία γιά τήν εκτέλεση τῆς ὁδηγίας».
Μέ τήν ΐδια επιστολή ἀνεγνωρίζετο ὅτι ήταν ἐπί πλέον ἀναγκαία ἡ θέσπιση μιᾶς κανονιστικής ρυθμίσεως μέ τήν ὁποία θά ἀπηγορεύετο ἡ χρήση τῶν υδάτων επιφανείας πρός κολύμβηση, ὅταν αὐτά δέν πληρούσαν τίς προϋποθέσεις πού καθορί-ζοντο ἀπό τήν ὁδηγία. Ή ρύθμιση αυτή θά επέφερε τροποποίηση τοῦ νόμου περί υγιεινῆς καί ἀσφαλείας τῶν εγκαταστάσεων κολυμβήσεως. Ή επιστολή ἀνεφέρετο έπειτα στην ἐπέκταση τοῦ ισχύοντος προγράμματος δειγματοληψίας τῶν υδάτων «προς τόν σκοπό προσαρμογής του στίς διατάξεις τῆς ὁδηγίας». Τέλος, ἐσημειώνετο ὅτι οἱ Κάτω Χώρες επέβαλλαν ἀπό καιροῦ ήδη, γιά τήν προστασία τῆς υγείας, ὁρισμένες προδιαγραφές πρός τίς όποιες έπρεπε νά ἀνταποκρίνονται τά ύδατα κολυμβήσεως, καί ἀνεφέρετο σχετικώς μία γνώμη τοῦ Υγειονομικού Συμβουλίου, ή ὁποία περιείχετο σέ προσωρινή έκθεση περί τῶν υδάτων κολυμβήσεως ἡ ὁποία εἶχε επισυναφθεί πρός πληροφόρηση.
Τήν 8η Φεβρουαρίου 1979 τοῦ επομένου έτους, ἡ Ἐπιτροπή υπενθύμισε στην ὀλλανδική κυβέρνηση ὅτι ἡ προθεσμία γιά τήν θέσπιση τῶν ἀναγκαίων ἐσωτερικών διατάξεων γιά τήν εκτέλεση τῆς οδηγίας 76/160 καί γιά τήν σχετική ενημέρωση τῆς Ἐπιτροπής εἶχε λήξει ἀπό τῆς 10ης Δεκεμβρίου 1977. Άναφερομένη στην ανωτέρω επιστολή τῆς 28ης Μαρτίου 1978 καί στην τότε δοθείσα ἀπό τήν ὀλλανδική κυβέρνηση υπόσχεση νά τηρήσει ενήμερη τήν Ἐπιτροπή μόλις ελαμβάνοντο τά σχετικά μέτρα εκτελέσεως, ἡ Ἐπιτροπή διεπίστωνε ὅτι ἡ ἀπουσία ὁποιασδήποτε σχετικής πληροφορίας συνιστοῦσε παράβαση τῆς υποχρεώσεως πού ἐπεβάλλετο ἀπό τό άρθρο 12, παράγραφος 1, τῆς ὁδηγίας. Τό έγγραφο τῆς 8ης Φεβρουαρίου συνιστούσε την έναρξη τῆς ὁριζόμενης στό άρθρο 169 της συνθήκης ΕΟΚ διαδικασίας, καί ὡς ἐκ τούτου έτασσε στό κράτος πρός τό ὁποῖο ἀπευθύνετο προθεσμία δύο μηνῶν πρός διατύπωση τῶν παρατηρήσεών του.
Στίς 23 Μαΐου 1979, ἡ μόνιμη ἀντιπροσωπεία τοῦ Βασιλείου τῶν Κάτω Χωρῶν στίς Ευρωπαϊκές Κοινότητες ἀπήντησε στην Ἐπιτροπή, ἀρχίζοντας μέ τήν διαβεβαίωση ὅτι ἡ ισχύουσα ὀλλανδική νομοθεσία περί τῆς ποιότητος τῶν υδάτων επιφανείας προέβλεπε «ὁρισμένη σειρά μέτρων» γιά τόν έλεγχο τῆς ποιότητος τῶν υδάτων αυτών καί ὅτι συγχρόνως τό πολυετές κατευθυντήριο πρόγραμμα γιά τήν καταπολέμηση τῆς ρυπάνσεως τῶν υδάτων, γιά τήν περίοδο 1975-1979, ἐπανελάμβανε στά παραρτήματά του τίς προδιαγραφές τῆς ὁδηγίας 76/160. 'Άν καί τό σχέδιο νόμου γιά τήν τροποποίηση τῶν διατάξεων περί τῆς ρυπάνσεως τῶν ὑδάτων επιφανείας εὑρίσκετο ἀκόμη ὑπό συζήτηση στό Κοινοβούλιο, ἡ ἐπιστολή ἐτόνιζε ὅτι καί πρίν ἀπό τήν τροποποίηση αυτή «διοικητικές διατάξεις παρέχουν ήδη τήν ἐγγύηση τῆς εφαρμογής τῆς ὁδηγίας σέ εὐρεῖα κλίμακα». Ἐξ άλλου, ὁ νόμος περί υγιεινής καί ἀσφαλείας τῶν εγκαταστάσεων κολυμβήσεως ἐτροποποιήθη, σέ σχέση μέ τήν ὁδηγία τῆς 8ης Δεκεμβρίου 1975, καί προέβλεπε επίσης τήν θέσπιση διατάξεων περί τῆς ποιότητος τῶν υδάτων κολυμβήσεως (ἀπό τήν επιστολή συνάγεται ὅτι ἡ τροποποίηση αυτή εὑρίσκετο ἀκόμη σέ στάδιο τοῦ σχεδίου, ἐφ᾿ ὅσον προεβλέπετο ὅτι θά ὑπεβάλλετο στό Κοινοβούλιο εντός τοῦ 1979). Ἀφοῦ ἀνεφέρετο στην υποχρέωση τῶν δημάρχων καί τῶν προέδρων κοινότητος νά διατάσσουν τό κλείσιμο τῶν κολυμβητικών εγκαταστάσεων σέ περίπτωση κινδύνου εξαπλώσεως λοιμωδών ἀσθενειών, ἡ επιστολή ἀνήγγειλε ὅτι τά ληπτέα στό πλαίσιο τῆς εκτελέσεως τῆς ὁδηγίας μέτρα θά ἐναρμονί-ζοντο μεταξύ τους, τόσο βάσει τοῦ νόμου περί ρυπάνσεως τῶν υδάτων ἐπιφανείας, ὅσο καί βάσει τοῦ νόμου περί υγιεινής καί ἀσφαλείας τῶν κολυμβητικών ἐγκαταστάσεων. Ἀπό τά ἀνωτέρω ὁ μόνιμος ὀλλανδός ἀντιπρόσωπος συνῆγε ὅτι, μέσω τῆς Ισχυούσης νομοθεσίας, ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση έθετε ήδη σέ εφαρμογή τήν ἐν λόγω ὁδηγία.
Μή συμμεριζόμενη τήν άποψη αυτή, ἡ Ἐπιτροπή διετύπωσε τήν 25η 'Ιουλίου 1979 αἰτιολογημένη γνώμη κατά τό άρθρο 169 τῆς συνθήκης, στην ὁποία διεπίστωνε ὅτι τό Βασίλειο τῶν Κάτω Χωρών είχε παραβεί τήν υποχρέωση τήν ὁποία υπείχε δυνάμει τῆς ὁδηγίας 76/160, διότι δέν εἶχε θεσπίσει τίς ἀναγκαίες πρός εκτέλεση τῆς ὁδηγίας νομοθετικές, κανονιστικές καί διοικητικές διατάξεις. Ή Ἐπιτροπή ἀνεφέρετο στην προηγουμένη ἐπιστολή τῆς τῆς 8ης Φεβρουαρίου 1979, καί στίς παρατηρήσεις τῆς μονίμου ὀλλανδικής ἀντιπροσωπείας, τῆς 23ης Μαΐου 1979, ἐτόνιζε δέ ὅτι ούτε ὁ νόμος περί τῆς καταπολεμήσεως τῶν λοιμωδών ἀσθενειών καί περί τῆς ἐρεύνης τῶν αίτιων τῶν ἀσθενειών αυτών πού ἀνεφέρετο στίς ἀνωτέρω παρατηρήσεις, ούτε ἡ έκθεση περί τῶν περιοχών κολυμβήσεως συνιστοῦσαν μέτρα μεταφοράς τῆς ὁδηγίας ὑπό τήν έννοια τοῦ ἄρθρου 12 τῆς ὁδηγίας, ἐνῶ ἀφ᾿ έτερου τά νομοθετικά μέτρα πού είχαν προηγουμένως προβλεφθεί ἀπό τίς ὀλλανδικές ἀρχές γιά τήν εκτέλεση τῆς ὁδηγίας — δηλαδή οἱ τροποποιήσεις τῶν νόμων περί τῆς ρυπάνσεως τῶν υδάτων επιφανείας καί περί τῆς ὑγιεινής καί ἀσφαλείας τῶν εγκαταστάσεων κολυμβήσεως — εὑρισκοντο ἀκόμη στό στάδιο τοῦ σχεδίου.
Τήν 26η Νοεμβρίου 1979, ἡ μόνιμη ὀλλανδική ἀντιπροσωπεία ἀπέστειλε ἐκ νέου επιστολή πρός τήν Ἐπιτροπή, καί επέμενε στην άποψη συμφώνως πρός τήν ὁποία ὁ νόμος περί τῆς ρυπάνσεως τῶν υδάτων επιφανείας περιλαμβάνει ήδη «σειρά μέσων πού επιτρέπουν τήν εφαρμογή πολιτικής πού σκοπεί τήν επίτευξη ἡ τήν εξακολούθηση τῆς τηρήσεως τῶν προδιαγραφῶν ποιότητος στίς όποιες πρέπει νά ἀνταποκρίνονται τά ύδατα επιφανείας πού προορίζονται γιά ὁρισμένη χρήση (ἐν προκειμένω, τά ὕδατα κολυμβήσεως)». Ή Ιεραρχική διάρθρωση τῶν σχέσεων μεταξύ τῶν διαφόρων δημοσίων άρχων, κεντρικών καί περιφερειακῶν, πού εἶναι υπεύθυνες γιά τήν ποιότητα τῶν υδάτων καί οἱ μέθοδοι συνεργασίας μεταξύ τῶν άρχων αυτών θά συνέβαλλαν στην ἀνάπτυξη τῆς πολιτικής πού εφαρμόζεται γιά τήν βελτίωση τῆς ποιότητος τῶν υδάτων επιφανείας. Στην επιστολή ἀνεγνωρίζετο ὅτι, πρός εξασφάλιση τῆς ἐκτελέσεως τῶν ὁδηγιών 76/160 καί 75/440, ήταν ἀναγκαίο «νά υφίσταται ἕνα νομοθετικό μέσο πού θά προέβλεπε, έναντι ὅλων τῶν υπευθύνων γιά τήν ποιότητα τῶν υδάτων ἕρχων, τόν καθορισμό ὁμοιομόρφων υποδείξεων ὑποχρεωτικού χαρακτῆρος» καί ὅτι «ένα μέσο τοῦ είδους αὐτοῦ δέν ὑφίσταται ἐπί τοῦ παρόντος στον νόμο περί ρυπάνσεως τῶν υδάτων ἐπιφανείας», καί ὡς έκ τούτου «εἶναι ἀπαραίτητη ἡ προσαρμογή τοῦ ἐν λόγω νόμου, ώστε νά εἶναι δυνατή ἡ εκτέλεση τῆς ὁδηγίας». Ἐν τούτοις, αυτό δέν ἐσήμαινε, κατά τήν ὀλλανδική κυβέρνηση, ὅτι ελλείψει τέτοιας προσαρμογής δέν θα ήταν δυνατή στίς Κάτω Χώρες ἡ εκτέλεση τῆς ὁδηγίας. Πράγματι, ὁ καθορισμός παραμέτρων, ὁπως ὁρίζονται στην ὁδηγία, προεβλέπετο επίσης στό πολυετές κατευθυντήριο πρόγραμμα πού έχει τόν χαρακτήρα συστάσεως πρός τίς τοπικές ἀρχές, οἱ όποιες «ρυθμίζουν στήν πράξη τήν πολιτική τους ... βάσει τοῦ ἐν λόγω προγράμματος».
Τό γεγονός ὅτι ἡ τροποποίηση τοῦ νόμου περί τῆς υγιεινής καί ἀσφαλείας τῶν ἐγκαταστάσεων κολυμβήσεως δέν συνετελέσθη ἀκόμη, δέν εμποδίζει τήν έκδοση διαταγμάτων ἐφαρμοζομένων στίς επαρχίες, τους δήμους ἡ τίς κοινότητες πού νά ἀπαγορεύουν τήν κολύμβηση σέ ύδατα επιφανείας τά όποια δέν ἀνταποκρίνονται στίς ποιοτικές ἀπαιτήσεις πού καθορίζονται ἀπό τήν κοινοτική ὁδηγία.
Ἐν συμπεράσματι, ἡ μόνιμη ὀλλανδική ἀντιπροσωπεία, ἀφοῦ ἐπανελάμβανε τήν υπόσχεση νά επισπεύσει στό μέτρο τοῦ δυνατού τήν διαδικασία θεσπίσεως τῶν νομοθετικών τροποποιήσεων πού είχαν ήδη ἀναγγελθεί ἀπό καιρού, κατέληγε οτι, ἀκόμη καί ἐλλείψει τέτοιων μέτρων, ή ὁδηγία 76/160 έπρεπε νά θεωρηθεί ὅτι έχει εκτελεσθεί μέσω τῶν υπαρχόντων νομοθετημάτων, διά τῆς διοικητικής ὁδοῦ καί διά τῶν διαθεσίμων μέσων προσανατολισμού.
Μέ επιστολή τῆς 24ης Μαρτίου 1981, ή ἀνωτέρω μόνιμη ἀντιπροσωπεία ενημέρωσε ἐν τέλει τήν Ἐπιτροπή γιά τήν πρόοδο τῆς διαδικασίας τροποποιήσεως τῶν δύο νόμων περί τῆς ρυπάνσεως τῶν υδάτων επιφανείας καί περί τῆς ἀσφαλείας τῶν εγκαταστάσεων κολυμβήσεως. Παρά τήν πρόοδο τῶν εργασιών, τά ἐν λόγω σχέδια δέν εἶχαν ἀκόμη περατωθεί.
Ἐνώπιον αυτής τῆς συνεχιζόμενης καθυστερήσεως ὡς πρός τήν έκδοση τῶν διαταγμάτων πού είχαν θεωρηθεί ἀναγκαία γιά τήν εκτέλεση τῆς ὁδηγίας, ἡ Ἐπιτροπή ἤσκησε στίς 23 Ἀπριλίου 1981 κατά τοῦ Βασιλείου τῶν Κάτω Χωρών τήν προσφυγή μέ τήν ὁποία εισήχθη ἡ υπόθεση 96/81.
4.
Παραλλήλως καί σχεδόν συγχρόνως μέ τήν ἀνταλλαγή τῶν επιστολών πού προηγήθησαν τῆς εἰσαγωγῆς τῆς ἀνωτέρω υποθέσεως, υπήρξαν παρόμοιες ἐπαφές μεταξύ τῆς Ἐπιτροπῆς καί τοῦ Βασιλείου τῶν Κάτω Χωρών ὅσον άφορα τήν ἐφαρμογή τῆς ὁδηγίας 75/440. Τά επιχειρήματα πού ἐχρησιμοποιήθησαν καί ἡ γραμμή πού ἠκολουθήθη ἀπό τό ἕνα καί τό άλλο μέρος κατ' αύτη τήν δεύτερη διαδικασία εἶναι ἀνάλογα πρός τά τῆς πρώτης.
Άπαντώντας στίς 12 Ὀκτωβρίου 1977 στην αἴτηση τῆς Ἐπιτροπῆς περί παροχής πληροφοριῶν, οἱ ὀλλανδικές ἀρχές ανέφεραν ὅτι, λαμβανομένου ὑπ᾿ ὄψη τοῦ Ισχύοντος στίς Κάτω Χώρες ἀποκεντρωμένου συστήματος έλεγχου τῶν υδάτων επιφανείας, ἡ κεντρική διοίκηση δέν ήταν ἁρμόδια νά θεσπίσει ἀπ' ευθείας υποχρεωτικούς κανόνες γιά τήν δραστηριότητα τῶν τοπικών ἀρχων οσον ἀφορᾶ τήν έκδοση ἀδειῶν καί τόν καθορισμό ποιοτικών προδιαγραφών γιά τά ύδατα επιφανείας πού ὑπήγοντο στην ἁρμοδιότητά τους. Πρός ἀντιμετώπιση αυτής τῆς δυσχέρειας, ή ὀλλανδική κυβέρνηση ἐπεξειργάζετο ἕνα σχέδιο νόμου γιά τήν τροποποίηση τῶν ἰσχυουσῶν διατάξεων περί τῆς ρυπάνσεως τῶν ὑδάτων επιφανείας. Ή τροποποίηση αυτή θά επέτρεπε, ἰδίως, τήν διατήρηση σέ ὅλη τήν επικράτεια τῶν ελαχίστων ποιοτικών ἀπαιτήσεων γιά τίς διάφορες χρήσεις τῶν ὑδάτων επιφανείας, κατά τρόπο ώστε ἀκόμη καί τά ύδατα πού δέν ὑπήγοντο στην αρμοδιότητα τοῦ κράτους θά ἠδύ-ναντο νά ἀνταποκρίνονται στίς προδιαγραφές πού καθώριζε ἡ ὁδηγία. Ἐπί πλέον, οἱ ὀλλανδικές ἀρχές ἀνεγνώριζαν τήν ἀνάγκη θεσπίσεως κανονιστικής ρυθμίσεως πρός τόν σκοπό νά ἀπαγορευθεί ἡ χρησιμοποίηση, γιά τήν παραγωγή ποσίμου ύδατος, υδάτων επιφανείας πού δέν πληρούσαν τους ὅρους τῶν διατάξεων τῆς ὁδηγίας. Ή ἀνωτέρω κανονιστική ρύθμιση θά έπρεπε νά θεσπισθεί διά τροποποιήσεως τοῦ νόμου περί διανομής τῶν υδάτων καί τοῦ σχετικοῦ εκτελεστικού διατάγματος.
Ή ἰδία επιστολή ἀνεφέρετο τέλος σέ μία έκθεση, περί τῆς ποιότητος τῶν ὑδάτων επιφανείας πού προορίζονται γιά τήν παραγωγή ύδατος, ἡ οποία είχε επισυναφθεί καί ἀφοῦ διεπίστωνε, βάσει τῆς ἐκθέσεως αυτής, τήν ύπαρξη ὁρισμένων διαφορών μεταξύ τῆς ὑπαρχούσης στίς Κάτω Χώρες καταστάσεως καί τῶν προδιαγραφών τῆς οδηγίας τῆς 16ης 'Ιουνίου 1975, κατέληγε ὅτι, ἐφ᾿ ὅσον τό πρόγραμμα δέν ήταν ἀκόμη πλήρες, δέν ήταν δυνατό νά συναχθούν ὁριστικά συμπεράσματα ἀπό τά ἀποτελέσματα αυτής τῆς συγκριτικής ἐρεύνης γιά νά εξακριβωθεί ἄν ἡ ποιότης τῶν υδάτων επιφανείας ἀνταπεκρίνετο ή ὄχι στην καθοριζομένη ἀπό τήν ὁδηγία ποιότητα.
Μέ επιστολή τῆς 9ης 'Ιανουαρίου 1979, ή Ἐπιτροπή διεπίστωνε τήν μή εκτέλεση τῆς ὁδηγίας ἀπό τίς Κάτω Χώρες, καί ἐγνωστο-ποίησε τήν πρόθεση τῆς νά διατυπώσει αιτιολογημένη γνώμη, κατά τό άρθρο 169 τῆς συνθήκης ἐκάλει συνεπώς τήν ὀλλανδική κυβέρνηση νά διατυπώσει εντός δύο μηνών τίς παρατηρήσεις της. Στην ἀπάντηση τῆς 19ης Άπριλίου 1979, ή μόνιμη ἀντιπροσωπεία τῶν Κάτω Χωρών στίς Κοινότητες υπεστήριξε τήν άποψη ὅτι ή ὁδηγία 75/440 εἶχε «στην πράξη» εφαρμοσθεί στην Όλλανδία βάσει τῆς ισχυούσης νομοθεσίας: ἡ νομοθεσία αυτή είχε ήδη «προσφέρει ὁρισμένα μέσα» πρός τόν σκοπό αυτόν, καί ἐπί πλέον ἡ ἐκτέλεση τῆς ὁδηγίας είχε εξασφαλισθεί «σέ ευρεία κλίμακα» διά τῆς διοικητικής ὁδοῦ. Ή επιστολή ἀνεφέρετο σέ ὁρισμένες πλευρές τοῦ νόμου περί τῆς ρυπάνσεως τῶν υδάτων επιφανείας καί έκαμε ἐπίσης μνεία τοῦ πολυε-τοῦς κατευθυντηρίου προγράμματος 1975-1979 (ως μέσου προσανατολισμοῦ τῆς πολιτικής τῶν υπευθύνων γιά τήν ποιότητα τῶν υδάτων) ἐπισημαίνοντας ὅτι οἱ προδιαγραφές τῆς ἐν λόγω ὁδηγίας περιείχοντο στά παραρτήματά του. Ἀφ' έτερου, ἡ επέκταση τοῦ προγράμματος τῶν μέτρων περί τῶν υδάτων επιφανείας σέ ὅλες τίς περιοχές υδροληψίας είχε καί αὐτή «εφαρμοσθεί στην πράξη».
Τήν 23η 'Ιουλίου 1979, ἡ Ἐπιτροπή μέ αιτιολογημένη γνώμη επέκρινε τό Βασίλειο τῶν Κάτω Χωρῶν, διότι παρέλειψε νά θεσπίσει τίς ἀναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές καί διοικητικές διατάξεις γιά νά συμμορφωθεί πρός την ὁδηγία 75/440. Στην αιτιολογημένη γνώμη ἀνεφέροντο κατά τά ἀνωτέρω τό πολυετές πρόγραμμα 1975-1979 καθώς καί ἡ πρόταση τροποποιήσεως τοῦ νόμου περί τῆς ρυπάνσεως τῶν υδάτων ἐπιφανείας: ὅσον ἀφορᾶ τό πρώτο, ἡ Ἐπιτροπή ἠρνεῖτο ὅτι αυτό ἠδύνατο νά ἀποτελέσει μέτρο μεταφοράς τῆς ὁδηγίας στην εσωτερική ἔννομη τάξη, ἐνῶ ὡς πρός τήν τροποποίηση ἐπεσήμαινε ὅτι αυτή δέν εἶχε ἀκόμη τεθεί σέ ἰσχύ.
Ή άποψη τῆς ὀλλανδικής κυβερνήσεως ἐπανελήφθη μέ επιστολή τῆς 30ής Νοεμβρίου 1979. Είναι ενδιαφέρον σχετικώς νά σημειωθεί προπάντων ὅτι ἐνῶ ἀφ᾽ ἑνός ή ὡς άνω επιστολή επιμένει ἐπί τῆς ἐπαρκειας τῆς ὑπαρχούσης κανονιστικής ρυθμίσεως γιά τήν εκτέλεση τῆς ὁδηγίας 75/440 — ἐπισημαίνοντας μεταξύ άλλων τό γεγονός ὅτι ἡ πολιτική ἐπί τῶν υδάτων τῶν τοπικών ἀρχων ρυθμίζεται βάσει τοῦ πολυετούς προγράμματος — ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση ἀναγνωρίζει ἀφ᾽ έτερου ὅτι «προς διασφάλιση τῆς εκτελέσεως τῶν ὁδηγιῶν» 75/440 καί 76/160 «πρέπει νά διαθέτει ένα νομοθετικό μέσο πού θά επιτρέπει, έναντι ὅλων τῶν υπευθύνων γιά τήν ποιότητα τῶν υδάτων, τόν καθορισμό υποδείξεων ὑποχρεωτικοῦ χαρακτῆρος». Ή ἀνάγκη τροποποιήσεως τοῦ νόμου περί τῆς ρυπάνσεως τῶν υδάτων επιφανείας συνδέεται μέ τήν ἀπουσία τέτοιου μέσου στό ἰσχῦον κείμενο.
Στίς 24 Μαρτίου 1981, τέλος, ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση ενημέρωσε τήν Ἐπιτροπή περί τῆς προόδου τῆς διαδικασίας θεσπίσεως τοῦ ἀνωτέρω τροποποιητικοί) νόμου. Άλλά ή Ἐπιτροπή, ἐν ὄψει τῆς βραδύτητος αυτής τῆς διαδικασίας, ήσκησε τήν 23η τοῦ ἑπομένου Άπριλίου τήν ύπό κρίση προσφυγή.
5.
Ένα σημείο τό όποιο συνεζητήθη ευρέως κατά τήν διαδικασία ἐπί τῶν υποθέσεων 96 καί 97/81, ήταν τό ζήτημα τῆς ἀποδείξεως τῆς παραβάσεως τῆς υποχρεώσεως ἐκ μέρους Κράτους μέλους, κατά τοῦ ὁποίου ἠσκήθη προσφυγή ἀπό τήν Ἐπιτροπή συμφώνως πρός τό άρθρο 169 τῆς συνθήκης ΕΟΚ. Πράγματι, ἀφ᾽ ἑνός, ή προσφεύγουσα επέκρινε τήν ὀλλανδική κυβέρνηση ὅτι παρέβη τήν υποχρέωση παροχής πληροφοριών πού επιβάλλεται ἀπό ἀμφότερες τίς ὁδηγίες, καί ἐφάνη πεπεισμένη ὅτι αὐτή ἡ παράβαση δύναται νά εἶναι ἀρκετή γιά νά δικαιολογήσει κατά τεκμήριο τήν μή εκπλήρωση ἡ τήν πλημμελή εκπλήρωση τῶν λοιπών υποχρεώσεων πού προβλέπονται ἀπό τίς ὁδηγίες, χωρίς νά υφίσταται ἀνάγκη λεπτομεροῦς ἀντιπαραθέσεως τῆς ισχυούσης ὀλλανδικής κανονιστικής ρυθμίσεως πρός τό περιεχόμενο τῶν ὁδηγιών. Ἀφ᾽ έτερου, ἡ καθ' ης κυβέρνηση υπεστήριξε ὅτι παρέσχε στην Ἐπιτροπή πολυάριθμα στοιχεία, ἀρνούμενη ὅτι ἀπό ενδεχόμενη ελλιπή ενημέρωση δύναται νά συναχθεί άνευ ἐτερου ἡ μή εκτέλεση τῶν ὁδηγιών καί μέ τήν σειρά τῆς ἐπέκρινε τήν Ἐπιτροπή ὅτι δέν ἀπέδειξε ὅτι οἱ Κάτω Χώρες παρέβησαν τίς υποχρεώσεις πού υπέχουν δυνάμει αυτών τῶν πράξεων.
Κατ' ἀρχήν, πρέπει νά τονισθεί ὅτι ἡ ὀρθή άσκηση τοῦ ελέγχου πού ὑπάγεται στην ἁρμοδιότητα τῆς Ἐπιτροπής, προϋποθέτει τήν ὁλοσχερή καί κατά νόμο εκπλήρωση ἐκ μέρους τῶν Κρατών μελών τῆς επιβαλλομένης ἀπό τίς ὁδηγίες υποχρεώσεως παροχής πληροφοριών. Μέ άλλα λόγια, κάθε κράτος πρέπει νά πράξει ὅ,τι είναι δυνατό γιά νά ενημερώσει τήν Ἐπιτροπή, μέ τήν μεγίστη διαφάνεια καί μέ ὅλες τίς χρήσιμες λεπτομέρειες περί τῆς συμφωνίας τῶν κανόνων του πρός τίς υποχρεώσεις πού ἀπορρέουν ἀπό τίς ὁδηγίες. Ἡ Ἐπιτροπή δέν δύναται νά θεωρηθεί υποχρεωμένη νά προβεί ἡ ιδία, μέ δική τῆς πρωτοβουλία, στην ἔρευνα τῶν εσωτερικῶν διατάξεων εκτελέσεως. Ὑπό τήν έννοια αύτη, ἡ ὁλοσχερής ἔλλειψη παροχής πληροφοριῶν ἐκ μέρους ἑνός Κράτους μέλους θά ήταν δυνατό νά ἀρκεῖ γιά νά ἀποτελέσει τεκμήριο περί τοῦ ὅτι ἡ έννομη τάξη του δέν συνεμορφώθη πρός τήν ὁδηγία. Άλλά ὅταν έχουν παρασχεθεί ὁρισμένες πληροφορίες, στην Ἐπιτροπή εναπόκειται νά προβεί σέ ελευθέρα ἐκτίμηση (ὑπό τήν επιφύλαξη μεταγενεστέρου έλεγχου τοῦ Δικαστηρίου)· παρέλκει δέ νά γίνεται λόγος γιά «τεκμήρια». Ή Ἐπιτροπή συνεπώς θά λάβει ὑπ᾿ ὄψη τίς ἐνδείξεις πού παρέσχε τό ενδιαφερόμενο κράτος, γιά νά καθορίσει ἄν μία ὁρισμένη ὁδηγία ἐξετε-λέσθη πλήρως ἡ ὄχι καί εννοείται ὅτι ή ἀνάλυση τῶν μέτρων πού ἐγνωστοποίησε τό ἐν λόγω κράτος θά πρέπει νά είναι περισσότερο ἡ ὀλιγότερο λεπτομερής ἀναλόγως τοῦ ἄν τά μέτρα, ἐξ υποθέσεως, φαίνονται ὅτι προσεγγίζουν—περισσότερο ή ὀλιγότερο—προς τόν στόχο τῆς ὁδηγίας.Στην προκειμένη περίπτωση, εἶναι δυνατό νά υφίσταται ἀμφιβολία ἄν οἱ ἀπαντήσεις πού εδόθησαν ἀπό τίς ὀλλανδικές ἀρχές στά ερωτήματα τῆς Ἐπιτροπῆς ἀνταποκρίνονται στίς ἀπαιτήσεις ενός ἀποτελεσμα-τικοῦ έλεγχου σέ ἕναν τομέα ἀρκετά περίπλοκο, ὅπως ὁ τομέας εποπτείας τῶν υδάτων στίς Κάτω Χῶρες, πού ἀναλύεται σέ έναν πολύ μεγάλο ἀριθμό μέτρων τῶν τοπικών ἀρχων. Κανένα μέτρο αὐτοῦ τοῦ είδους δέν ἀνεκοινώθη, ἐνῶ γιά ὁρισμένα ἀπό τά διαβιβασθέντα έγγραφα (κατευθυντήρια προγράμματα καί εκθέσεις περί τῆς καταστάσεως τῶν υδάτων), οἱ ενδείξεις περί καταλληλότητός τους γιά τήν εκτέλεση τῶν διατάξεων τῶν ὁδηγιών παρέμειναν ἀσαφείς. 'Η καθ' ἧς κυβέρνηση ουδέποτε ἐκοινοποίησε αυτόν τόν «λεπτομερή πίνακα» τῆς σχετικής εσωτερικῆς κανονιστικῆς ρυθμίσεως πού τῆς εἶχε ζητήσει ή Ἐπιτροπή τρεις μήνες μετά τήν θέσπιση τῶν ὁδηγιών.
Άλλά εκείνο πού πρέπει νά τονισθεί, εἶναι ὅτι ἡ Ἐπιτροπή δέν ἐστηρίχθη στην στάση αυτή γιά νά δηλώσει ὅτι οἱ ἐν λόγω ὁδηγίες έπρεπε νά θεωρηθούν ὡς μή εκτελεσθείσες. Στην πραγματικότητα οἱ αιτιολογημένες γνώμες ἀναφέρονται στά μέτρα αυτά, τά όποια ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση εἶχε εμφανίσει ὡς επαρκή γιά τήν εκτέλεση τῶν οδηγιών, καί ἀμφισβητοῦν τήν επάρκειά τους συγχρόνως διαπιστώνουν ὅτι τά νομοσχέδια στά όποια ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση είχε ἀναφερθεί κατ' επανάληψη στό πλαίσιο τῶν πληροφοριών πού είχαν προηγουμένως παρασχεθεί, παρέμειναν ὡς σχέδια πολύ χρόνο μετά τήν λήξη τῶν προθεσμιών πού είχαν ταχθεί ἀπό τίς ὁδηγίες. Δέν νομίζω ὅτι πρόκειται γιά συλλογισμό στηριζόμενο στό τεκμήριο ὅτι, δεδομένου ὅτι οἱ παρασχεθείσες πληροφορίες ήσαν ελλιπείς, ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση έπρεπε νά θεωρηθεί ὅτι παρέβη τίς υποχρεώσεις της ὡς πρός ὅλο τό περιεχόμενο τῶν ὁδηγιών. Άντιθέτως, οἱ αιτιάσεις τῆς Ἐπιτροπής πρός τήν ὀλλανδική κυβέρνηση στηρίζονται σέ μία ὁρισμένη ἐκτίμηση τῶν μέτρων περί τῶν ὁποίων ἐνημερώθη ἡ Ἐπιτροπή.
6.
Κατά τήν άποψη μου, ἡ ἀλληλογραφία μεταξύ τῆς Ἐπιτροπῆς καί τῆς ὀλλανδικῆς κυβερνήσεως, πρίν καί μετά τίς δύο αἰτιολογημένες γνώμες, ἀποδεικνύει σαφώς τρία πράγματα: α) ἡ πολιτική τῶν Κάτω Χωρών ἐπί τῶν ὑδάτων — επιφανείας καί προοριζομένων γιά κολύμβηση — ήταν καί παραμένει προσανατολισμένη, ἀπό μία χρονική περίοδο πού προηγείται τῶν ὁδηγιών, κατά τρόπο ουσιαστικώς σύμφωνο πρός τους στόχους τῶν ὁδηγιών άλλά ἡ υπάρχουσα νομοθεσία δέν επιτρέπει τήν συνεπή καί ἀκριβή τήρηση τῶν κοινοτικών ὑποχρεώσεων· 6) εἰδικότερα, ἡ κατανομή τῶν ἁρμοδιοτήτων μεταξύ κεντρικῶν καί τοπικῶν ἀρχῶν δέν επιτρέπει νά διασφαλίζεται τό ὅτι τά μέτρα πού λαμβάνουν οἱ τοπικές ἀρχές εἶναι σύμφωνα πρός τίς ὁδηγίες, έστω καί ἄν μέ μέσα πού έχουν τήν φύση προγράμματος γίνεται προσπάθεια νά ώθηθοῦν οἱ τοπικές ἀρχές γιά νά συμμορφωθούν πρός τίς ὁδηγίες γ) γιά νά είναι ἀκριβῶς σέ θέση νά τηρήσει πλήρως τίς κοινοτικές τῆς υποχρεώσεις, ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση προέτεινε τροποποιήσεις τῆς νομοθεσίας, τίς ὁποῖες τό Κοινοβούλιο πάντως δέν ἐκύρωσε εγκαίρως, δηλαδή πρό τῆς λήξεως τῶν προθεσμιών πού τάσσονται ἀπό τίς ὁδηγίες.
Βεβαίως, ἡ ελευθερία τῶν Κρατών μελών ως πρός τήν ἐπιλογή τοῦ τύπου καί τῶν μέσων πρός επίτευξη τῶν ἀποτε0λεσμάτων πού επιδιώκονται ἀπό τίς ὁδηγίες (άρθρο 189) παραμένει ἐκτός τοῦ πεδίου εκτιμήσεως τῆς Επιτροπής· πρέπει ἰδιατέρως να σημειωθεί ὅτι ἡ Ἐπιτροπή δέν ἐξέφρασε καμμία επιφύλαξη ὅσον άφορα τό ἀποκεντρωμένο σύστημα έλεγχου καί επιβλέψεως τῶν υδάτων πού ἰσχύει στίς Κάτω Χώρες. Ἀλλά δέν πρέπει νά λησμονείται ὅτι τό ἀποτέλεσμα πού επιδιώκεται ἀπό τίς οδηγίες πού στηρίζονται, ὅπως οἱ ἐν προκειμένω στό άρθρο 100 τῆς συνθήκης ΕΟΚ, είναι ἡ προσέγγιση τῶν νομοθετικών, κανονιστικών καί διοικητικών διατάξεων τῶν Κρατών μελών. Εἶναι συνεπώς ἀναγκαῖο, οἱ μηχανισμοί μέσω τῶν ὁποίων οἱ εθνικές ἀρχές, εἴτε κεντρικές εἴτε τοπικές, προβαίνουν στην εκτέλεση τῶν ὁδηγιῶν νά είναι ικανοί νά παράσχουν τά νομικά εχέγγυα ὅσον ἀφορᾶ τήν τήρηση τους. Εἶναι δηλαδή ἀναγκαῖο, τό κράτος, εἴτε ἀπ᾽ ευθείας εἴτε μέσω τῶν τοπικών ἀρχῶν, νά μεριμνᾶ ώστε τό ἀναγκαστικό περιεχόμενο τῶν διατάξεων κάθε ὁδηγίας νά εκφράζεται σέ εσωτερικούς κανόνες, κατά τρόπο ώστε αυτό νά ισχύει ὁμοιομόρφως σέ ὅλη τήν ἐπικράτεια ἐκτός φυσικά ἐάν ἡ εσωτερική έννομη τάξη ευρίσκεται ήδη σέ πλήρη ἁρμονία μέ τίς διατάξεις τῆς ὁδηγίας.
Ή κατάσταση στίς Κάτω Χώρες γιά τό πεδίο εφαρμογής τῶν ὁδηγιῶν 76/160 καί 75/440, δέν εἶναι σύμφωνη πρός τίς ἀνωτέρω ἀπαιτήσεις. Άναμένοντας τόν εθνικό νομοθέτη νά μεταφέρει στό εθνικό δίκαιο τους κανόνες πού ὁρίζονται ἀπό τίς ἐν λόγω ὁδηγίες (ιδίως ὅσον ἀφορᾶ τίς ὁριακές τιμές τῶν διαφόρων μικροβιολογικών καί φυσικοχημικών συστατικών τῶν υδάτων καί τά κριτήρια καί τους τρόπους ἐρεύνης καί δειγματοληψίας), ἡ ὀλλανδική κανονιστική ρύθμιση συνίσταται κατά μεγάλο μέρος σέ μέτρα πού επεξεργάζονται αὐτονόμως οἱ τοπικές ἀρχές πού εἶναι ἁρμόδιες, στην ἀντίστοιχη περιοχή, γιά τήν επίβλεψη καί τόν έλεγχο τῶν υδάτων πού προορίζονται εἴτε γιά κολύμβηση εἴτε γιά τήν παραγωγή ποσίμου ύδατος. Ἐξ απόψεως κοινοτικοῦ δικαίου πάντως, ένα σύστημα αὐτοῦ τοῦ εἴδους παρουσιάζει δύο θεμελιώδη μειονεκτήματα. Κατά πρώτο, ἄν δοθεί εμπιστοσύνη στίς τοπικές πρωτοβουλίες πού δέν συνδέονται μέ ένα νόμο τοῦ κράτους, αυτό δέν προσφέρει κανένα εχέγγυο ὅτι οἱ διάφορες ἁρμόδιες ἀρχές θά μεριμνήσουν, εντός τῶν προθεσμιών πού τάσσονται ἀπό τίς ὁδηγίες, γιά νά καταστήσουν τίς κανονιστικές τους ρυθμίσεις σύμφωνες πρός τίς κοινοτικές διατάξεις-. Κατά δεύτερο, ελλείψει τῆς μεταφορᾶς σέ ἐσωτερικούς κανόνες τοῦ ἀναγκαστικοῦ περιεχομένου τῶν ὁδηγιῶν, δέν υφίσταται οὔτε καί τό ἐχέγγυο ὅτι οἱ κεντρικές ἀρχές, κατά τήν διενέργεια τοῦ έλεγχου τους ἐπί τῶν ἐπεξεργαζομένων ἀπό τίς τοπικές ἀρχές μέτρων, θά τηρήσουν πλήρως τίς υποχρεώσεις πού τίθενται ἀπό τίς ἐν λόγω κοινοτικές διατάξεις.
Ή ὀλλανδική κυβέρνηση ἀνέφερε ὅτι οἱ ἐν λόγω οδηγίες εἶναι δεσμευτικές ἀφ᾽ ἑαυτῶν ὄχι μόνο γιά τό κράτος, ἀλλά καί γιά τίς ἁρμόδιες ἐπί τῶν υδάτων διοικητικές ἀρχές, εἴτε κεντρικές εἴτε τοπικές, ἀποκλείοντας ἐν τούτοις ὅτι ἡ ἐν λόγω δέσμευση ἀνάγεται στόν μηχανισμό τοῦ ἀμεσου ἀποτελέσματος τῶν κοινοτικῶν κανόνων. Άλλά ή ἀνωτέρω άποψη ἀντίκειται πρός ἐκείνο πού ἡ ἴδια ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση ἀνεγνώρισε στίς ἀνωτέρω επιστολές τῆς 26ης Νοεμβρίου 1979 (υπόθεση 96/81) καί της 30ής Νοεμβρίου 1979 (υπόθεση 97/81), δηλαδή ὅτι γιά την διασφάλιση τῆς εκτελέσεως τῶν ὁδηγιών 76/160 καί 75/440 είναι ἀναγκαίο ένα νομοθετικό μέσο εσωτερικοῦ δικαίου, τό όποιο δέν ὑφίστατο κατ' εκείνη τήν χρονική περίοδο, πού νά επιτρέπει έναντι ὅλων τῶν υπευθύνων γιά τήν ποιότητα τῶν υδάτων άρχων, νά ἀπευθύνουν ὁμοιόμορφες ὁδηγίες ἀναγκαστικοῦ χαρακτῆρος.
7.
Ό πίνακας τῶν στοιχείων εκτιμήσεως στην προκειμένη περίπτωση συμπληρώνεται ἀπό τήν θέση πού έλαβε ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση ἐπί δύο σημείων, πρό τῆς ενάρξεως τῆς διαδικασίας ἐπί τῶν υποθέσεων 96 καί 97/81.
Ὅσον άφορᾶ τήν ὁδηγία 76/160, πρέπει νά ἀναφερθεί ἡ αιτιολογική έκθεση πού συνώδευε τήν ἀνωτέρω κυβερνητική πρόταση περί τροποποιήσεως τοῦ νόμου περί τῆς υγιεινής καί ἀσφαλείας τον εγκαταστάσεων κολυμβήσεως. Μεταξύ άλλων ἀνεφέρετο: «ή εκτέλεση τῆς ὁδηγίας καθίστᾶ ἀναγκαία τήν θέσπιση διατάξεων στους ἀκολούθους τομείς: α) τόν καθορισμό τῆς επιθυμητής ποιότητος τῶν υδάτων κολυμβήσεως διά τοῦ καθορισμού τιμών γιά τίς παραμέτρους πού ἀναφέρονται στό παράρτημα τῆς ὁδηγίας· β) τήν θέσπιση τῶν ἀναγκαίων διατάξεων, ώστε τά ύδατα κολυμβήσεως νά φθάνουν στό καθορισμένο επίπεδο ποιότητος· γ) τίς δειγματοληψίες καί τήν ἀνάλυση τους, συμφώνως πρός τίς μεθόδους καί τήν συχνότητα πού ἀναφέρονται στό παράρτημα τῆς ὁδηγίας». Τέτοια αιτιολογία δυσκόλως συμβιβάζεται πρός τήν άποψη πού ὑπεστήριξαν οἱ Κάτω Χώρες κατά τήν δίκη περί τοῦ μή ἀπαραιτήτου χαρακτῆρος μιᾶς νέας κανονιστικής ρυθμίσεως.
Ὅσον άφορα έπειτα τήν ἐκτέλεση τῆς ὁδηγίας 75/440, ἡ ἀνάγκη τροποποιήσεως τῆς ἰσχυούσης νομοθεσίας ώστε τά ύδατα πού προορίζονται γιά τήν παραγωγή ποσίμου ύδατος νά ἀνταποκρίνονται στίς ἀπαιτήσεις ποιότητος πού καθορίζονται ἀπό τήν ὁδηγία καί νά εξασφαλίζεται ἡ ἀπαγόρευση τῆς χρήσεως πρός τόν σκοπό αυτόν τῶν υδάτων επιφανείας πού δέν ἀνταποκρίνονται πρός τά ανωτέρω κριτήρια, ἀνεγνωρίσθη στην αἰτιολογική έκθεση τοῦ σχεδίου τροποποιήσεως τοῦ ὀλλανδικοῦ νόμου περί τῆς διανομής τῶν υδάτων. Δέν δύναται κατά συνέπεια νά προκαλεί έκπληξη τό ὅτι στην πρώτη ἀντίδραση στίς αιτήσεις τῆς Ἐπιτροπής πρός παροχή πληροφοριών περί τῶν μέτρων εκτελέσεως τῶν δύο ὁδηγιών, ή ολλανδική κυβέρνηση ἀνεγνώρισε ρητώς τήν ἀνάγκη τροποποιήσεως τῶν νόμων περί τῆς υγιεινής καί ἀσφαλείας τῶν εγκαταστάσεων κολυμβήσεως καί περί τῆς διανομής των υδάτων (βλ. τίς ἀνωτέρω επιστολές τῆς 28ης Μαρτίου 1978 καί τῆς 12ης Όκτωβρίου 1977.
8.
Οἱ διευκρινίσεις πού παρέσχε ἡ Ἐπιτροπή στίς δύο γραπτές ἀπαντήσεις τῆς τῆς 7ης τοῦ περασμένου 'Ιανουαρίου ἐπί ερωτημάτων τοῦ Δικαστηρίου, ἐνισχύουν τέλος τήν πεποίθηση ὅτι ἡ έννομη τάξη τῶν Κάτω Χωρών δέν συνεμορφώθη εμπροθέσμως πρός τίς δύο ἐν λόγω ὁδηγίες.
Όσον ἀφορᾶ τήν ὁδηγία 76/160, ἡ προσφεύγουσα ἐξήτασε πρό παντός τήν ἀπορρέουσα ἀπό τά άρθρα 2 καί 3 υποχρέωση καθορισμού γιά ὅλες τίς περιοχές κολυμβήσεως τῶν τιμών πού ἀνταποκρίνονται στίς φυσικοχημικές καί μικροβιολογικές παραμέτρους πού ἀναφέρονται στό παράρτημα. Παρετήρησε ὅτι οἱ ὡς άνω παράμετροι περιελήφθησαν κατά μεγάλο μέρος στό πολυετές κατευθυντήριο πρόγραμμα 1980-1984 τό ὁποῖο ἐπεξειργάσθη ὁ ὀλλανδός ὑπουργός μεταφορών, υδρεύσεως καί δημοσίων έργων, ἀλλά τό πρόγραμμα αυτό δέν έχει νομικῶς δεσμευτικό χαρακτήρα ούτε γιά τίς αρμόδιες ἐπί τῶν υδάτων κολυμβήσεως τοπικές ἀρχές, ούτε γιά τήν ἴδια την κεντρική διοίκηση. Πράγματι, στό πρόγραμμα ἀναφέρεται ὅτι τά κριτήρια τῆς ὁδηγίας περιελήφθησαν ἀπλῶς ὑπό τύπο πληροφορήσεως καί ὅτι «δέν εἶναι δυνατόν νά λεχθεί τήν στιγμή αυτή ποιοί θά εἶναι οἱ σχετικοί ὀλλανδικοί κανόνες πού θά θεσπισθούν». Εἶναι προφανές ὅτι ἕνα κείμενο αυτού τοῦ εἴδους δέν προσφέρει κανέναν ἔλεγχο γιά τήν τήρηση τῶν άρχων τῆς ὁδηγίας 76/160.
Πρέπει σχετικώς νά ὑπομνησθεῖ ἐπίσης ὅτι, ἐνῶ κατά τό άρθρο 4 τά κράτη έχουν προθεσμία δέκα ετών, ἀπό τῆς κοινοποιήσεως τῆς ὁδηγίας, γιά νά καταστήσουν τήν ποιότητα τῶν ὑδάτων κολυμβήσεως σύμφωνη πρός τίς ὁριακές τιμές πού καθορίζονται στό άρθρο 3, ἡ λήψη τῶν καταλλήλων μέτρων πρός ἐπίτευξη τοῦ σκοποῦ αὐτοῦ καί συνεπώς, a fortiori, ὁ καθορισμός τῶν ἀνωτέρω τιμών έπρεπε νά συντελεσθεί εντός δύο ετών. Προφανώς, μία ἁπλή ένδειξη περιλαμβανομένη σέ μή δεσμευτική πράξη δέν ήταν ἀρκετή γιά τήν ἐκπλήρωση τῆς υποχρεώσεως εναρμονίσεως τῶν κανονιστικών ρυθμίσεων πού ἀπορρέει ἀπό τά ἀνωτέρω άρθρα.
Ή Ἐπιτροπή παρετήρησε επίσης, χωρίς νά χωρήσει ἀντίκρουση, ὅτι οἱ προγενέστεροι τῆς ὁδηγίας κανόνες τῆς ισχυούσης ὀλλανδικής νομοθεσίας, καθορίζουν σέ ποικίλες περιπτώσεις (ειδικώς γιά τίς παραμέτρους 6, 8, 9 καί 10 τοῦ παραρτήματος) τιμές ὀλιγότερο αυστηρές ἀπό τίς καθοριζόμενες σέ κοινοτικό επίπεδο.
Όσον άφορα τό σχετικά μέ τους έλεγχους άρθρο 6 τῆς ὁδηγίας, ἀπό ἀπάντηση πού εδόθη σέ συνεδρίαση τοῦ Δικαστηρίου ἀπό τόν ἐκπρόσωπο τῆς ὀλλανδικής κυβερνήσεως συνάγεται ὅτι δέν ἐθεσπίσθη ἀκόμη ή εθνική κανονιστική ρύθμιση πού είναι ἀναγκαία γιά νά καθορίσει καί νά καταστήσει υποχρεωτικά γιά τίς διάφορες αρμόδιες ἐπί τοῦ θέματος ἀρχές τά ἐπιβαλλόμενα κριτήρια καί τόν τρόπο τῆς δειγματοληψίας. Ή σχετική εσωτερική κανονιστική ρύθμιση ευρίσκεται ἀκόμη σέ φάση σχεδίου.
Όσον άφορᾶ ἐν συνεχεία τήν εκτέλεση τῆς οδηγίας 75/440, ἀπό τό ἀνωτέρω έγγραφο τῆς Ἐπιτροπῆς συνάγεται ὅτι οἱ Κάτω Χώρες διαθέτουν μόνο μία νομοθεσία-πλαίσιο, καί αυτή ἐξ άλλου ἀτελή, καί κατευθυντήρια προγράμματα έχοντα πολιτικό καθαρώς χαρακτήρα. Εἰδικότερα συνάγεται ὅτι μέχρι τοῦ τέλους τοῦ 1981 οἱ ὀλλανδικές αρχές δέν είχαν ἀκόμη προβεί στον καθορισμό τῶν τιμών, πρός εκτέλεση τοῦ ἄρθρου 4 τῆς ὁδηγίας. Ἐλλείπουν ἐπί πλέον οἱ διατάξεις εκτελέσεως τοῦ κανόνος τοῦ ἄρθρου 4, παράγραφος 3, πού ἀπαγορεύει τήν χρησιμοποίηση, πρός παραγωγή ποσίμου ύδατος, τῶν υδάτων πού παρουσιάζουν χαρακτηριστικά κατώτερα τῶν υποχρεωτικών ὁριακών τιμών, καί οἱ ἀναγκαίοι κανόνες πρός εφαρμογή τοῦ έλεγχου πού προβλέπονται στό άρθρο 5.
Συμφώνως πρός τίς διευκρινίσεις πού παρέσχε ἡ Ἐπιτροπή κατά τήν συνεδρίαση, τίς όποιες δέν ἀμφισβήτησε τό καθ' ου, ή ἀνωτέρω παράληψη δέν μετετράπη ὡς προς κανένα ἀπό τά ἀναφερθέντα σημεία, παρά τήν έναρξη τῆς Ισχύος, τήν 1η 'Ιανουαρίου 1982, τοῦ νόμου περί ρυπάνσεως τῶν υδάτων επιφανείας. Πράγματι, ὁ νόμος αυτός περιορίζεται στόν καθορισμό τοῦ πλαισίου γιά τήν μεταγενέστερη κανονιστική δραστηριότητα τῶν κεντρικών καί τοπικών ὀλλανδικών άρχων, προβαίνοντας σέ μεταβίβαση εξουσιών σέ σχέση μέ τήν (μή ὁλοκληρωθεῖσα ἀκόμη) θέσπιση τῶν ἀναγκαίων γιά τήν εφαρμογή τῆς ὁδηγίας κανονιστικών διαταγμάτων. Ἐν πάση περιπτώσει, ἐφ᾿ ὅσον πρόκειται γιά πράξη μεταγενέστερη τῆς εισαγωγῆς τῆς υποθέσεως, δέν δύναται νά παρουσιάζει σπουδαιότητα ὅσον άφορᾶ τό βάσιμο τῆς προσφυγῆς, πού πρέπει νά εξετασθεί σέ σχέση πρός την ἡμερομηνία τῆς ἀσκήσεως της.
9.
Μένει νά εξετασθεί τό ζήτημα πού ἀποτελεί ἀντικείμενο τῆς υποθέσεως 100/81, στην ὁποία — ὅπως παρετήρησα στην ἀρχή — ἡ Ἐπιτροπή ἐπικρίνει τό Βασίλειο των Κάτω Χωρών γιά τήν μή εκτέλεση τῆς ὁδηγίας 74/561 τοῦ Συμβουλίου, τῆς 12ης Νοεμβρίου 1974, περί προϋποθέσεων ἀσκήσεως τοῦ επαγγέλματος τοῦ μεταφορέως ἐμπορευμάτων στον τομέα τῶν εσωτερικῶν καί διεθνῶν ὁδικών μεταφορών.
Ή καθ' ης κυβέρνηση περιορίσθη νά υποστηρίξει ὅτι οἱ ὑποχρεώσεις πού ἀπορρέουν ἀπό τήν ἐν λόγω ὁδηγία ἐξεπληρώθησαν ἐν μέρει στίς Κάτω Χώρες, ἐφ᾿ ὅσον ἡ ὀλλανδική νομοθεσία ὁρίζει ήδη ἀπό πολλού χρόνου τίς προϋποθέσεις πού προβλέπονται σέ κοινοτικό επίπεδο ὅσον άφορᾶ τήν επαγγελματική ικανότητα καί τήν οικονομική επιφάνεια τοῦ επιχειρηματία μεταφο-ρέως. Άντιθέτως, ὅσον άφορα τήν προϋπόθεση τῆς ἀξιοπιστίας τοῦ μεταφορέως εμπορευμάτων (άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο α), ἡ ἐν λόγω κυβέρνηση ἀναγνωρίζει ὅτι ἡ εκτέλεση τῆς ὁδηγίας καθιστά ἀναγκαίες τροποποιήσεις τῆς ἰσχυούσης νομοθεσίας, οἱ όποιες δέν έχουν ἀκόμη συντελεσθεί. Ή κυβέρνηση ἀναφέρει ὅτι ἡ καθυστέρηση εκπληρώσεως τῆς ὡς άνω υποχρεώσεως πρέπει νά ἀποδοθεί στό γεγονός ὅτι, μετά τίς ἀποφάσεις τοῦ Δικαστηρίου ἐπί τῶν υποθέσεων 145/78 καί 146/78 (Augustijn καί Wattenberg) έπρεπε νά ἐπιφέρει τροποποιήσεις στό νομοσχέδιο πού ήδη εἶχε ὑποβληθεί πρός ὅλες τίς υποχρεώσεις πού υπέχει δυνάμει της ἐν λόγω ὁδηγίας.
Δεδομένου ὅτι τό καθ' οὗ κράτος εδέχθη κατά τόν τρόπο αὐτόν ὅτι δέν ἐξετέλεσε ἀκόμη πλήρως τήν ἐν λόγω ὁδηγία, ἡ Ἐπιτροπή υποστηρίζει ὅτι αυτό ἀρκεῖ γιά νά ἀποδειχθεί τό βάσιμο τῆς προσφυγῆς. Γιά τόν λόγο αυτόν έκρινε περιττό νά λάβει θέση ἐπί τῶν σημείων ὡς πρός τά όποια ή ὀλλανδική κυβέρνηση ισχυρίζεται ὅτι ἐξεπλήρωσε τίς υποχρεώσεις της.
Πράγματι, θεωρώ περιττό νά εξετάσω ἄν ή ὁδηγία καί ἡ ὀλλανδική νομοθεσία ευρίσκονται ήδη σέ ἁρμονία, ώστε νά καθορισθεί μέ ἀκρίβεια ἡ έκταση τῆς παραβάσεως τοῦ καθ' οὖ ἡ προσφυγή κράτους. Γιά νά γίνει δεκτή ἡ προσφυγή τῆς Ἐπιτροπῆς, ἀρκεῖ ἡ διαπίστωση ὅτι τό ἐν λόγω κράτος δέν έλαβε εντός τῆς ταχθείσης προθεσμίας (ήτοι πρό τῆς 1ης 'Ιανουαρίου 1977) τά ἀναγκαία μέτρα γιά τήν πλήρη ἐκτέλεση της ὁδηγίας. Δέν εἶναι καθόλου ἀναγκαίο να ὑπομνησθεῖ σχετικώς ὅτι, κατά παγία νομολογία, οἱ δυσκολίες πού ἀπαντώνται κατά τήν διαδικασία ψηφίσεως τῆς εσωτερικής νομοθεσίας δέν δύνανται νά δικαιολογήσουν τήν καθυστέρηση ενός Κράτους μέλους κατά τήν εκπλήρωση τῶν υποχρεώσεων πού υπέχει δυνάμει τῆς ὁδηγίας.
10.
Καταλήγω, συνεπῶς, προτείνοντας νά γίνουν δεκτές οἱ προσφυγές τῆς Ἐπιτροπής κατά τοῦ Βασιλείου τῶν Κάτω Χωρών, καί νά καταδικασθεί τό καθ᾿ οὖ στά δικαστικά έξοδα.
( 1 ) Μετάφραση ἀπό τά Ιταλικά.
Full & Egal Universal Law Academy