CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS
VAN11 MAART 1982 ( 1 )
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
Het Finanzgericht Berlijn heeft het Hof een prejudiciële vraag voorgelegd over de uitlegging van artikel 27 van verordening nr. 1430/79 van de Raad betreffende terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten.
De feiten zijn de volgende:
I —
De firma Otto Reichelt GmbH exploiteert een detailhandel in levensmiddelen met verschillende filialen. Zij importeert ruwe koffie die zij in het haar toegewezen douane-entrepôt („Offenes Zollager”) opslaat en naar behoefte in het vrije verkeer brengt. Overeenkomstig paragraaf 168 Abgabenordnung (algemene belastingwet) geeft zij maandelijks de uitgeslagen koffie bij de douane aan, berekent de daarvoor verschuldigde invoerrechten en betaalt dit bedrag aan het Hauptzollamt Berlin-Süd, verweerder in het hoofdgeding, voor zover dit douanekantoor daarin geen wijziging brengt.
Twee jaar lang, van 1 januari 1977 tot 31 december 1978, berekende Reichelt de verschuldigde invoerrechten tegen een tarief van 7 % hoewel het destijds slechts 5% bedroeg. Pas in januari 1979 bemerkte de douane dat zij een hoger bedrag ontving dan in feite was verschuldigd en bracht zij verzoekster hiervan op de hoogte. Van het door Reichelt op 9 februari 1979 teruggevorderde bedrag van in totaal DM 255027,63 betaalde verweerder DM 103240,54 terug. Terugbetaling van de over het tijdvak van 1 februari 1977 tot januari 1978 aangegeven en betaalde bedragen ad DM 151792,30 werd geweigerd op grond van de toepasselijke nationale wettelijke bepalingen, volgens welke dergelijke verzoeken die meer dan een jaar na de uitslag uit het entrepot worden ingediend, niet-ontvankelijk zijn op grond van verjaring (paragrafen 164, lid 2; 169, lid 1, en 170 Abgabenordnung).
Op 28 maart 1979 diende Reichelt wederom een verzoek om terugbetaling in, ditmaal op grond van paragraaf 227 Abgabenordnung (billijkheidsredenen). Bij beschikking van 6 april 1979 wees het Hauptzollamt dit verzoek af met een beroep op 's Hofs arrest van 28 juni 1977 (zaak 118/76, Balkan, Jurispr. 1977, blz. 1177).
Reichelt meende dat het arrest Balkan in casu niet ter zake dienend was en stelde beroep in bij het Finanzgericht Berlijn. Blijkens de overwegingen van de verwijzingsbeschikking is het Finanzgericht eveneens van mening dat de in dit arrest ontwikkelde beginselen niet zonder meer kunnen worden toegepast. Het vraagt zich echter af of een nationale bepaling die kwijtschelding om redenen van billijkheid mogelijk maakt, nog kan worden toegepast nu tussen het belastbaar feit en de uitspraak verordening nr. 1430/79 van de Raad van 2 juli 1979 betreffende de terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten in werking is getreden, die deze materie voortaan regelt.
Het Finanzgericht heeft het Hof daarom gevraagd of het gemeenschapsrecht, inzonderheid artikel 27 van verordening nr. 1430/79, zich ertegen verzet dat te veel geheven douanerechten op grond van nationaal belastingrecht worden terugbetaald indien de heffing ten aanzien van de vóór 1 juli 1980 geboekte bedragen niet binnen de wettelijke termijnen is betwist.
Verordening nr. 1430/79 is ingevolge artikel 27 op 1 juli 1980 in werking getreden. De bepaling van deze verordening die de Duitse billijkheidsregel (paragraaf 227 Abgabenordnung) het dichtst benadert, is artikel 13 dat nader is uitgewerkt in verordening nr. 1575/80 van de Commissie van 20 juni 1980. Om aan de verwijzende rechter een passend antwoord te kunnen geven, lijkt het mij nuttig achtereenvolgens twee punten te onderzoeken:
—
moeten de verordeningen nrs. 1430/79 en 1575/80, te zamen bezien, aldus worden uitgelegd dat zij terugwerkende kracht hebben zodat zij op het onderhavige geval van toepassing zijn?
—
zo neen, bestaan er algemene beginselen van gemeenschapsrecht die zich verzetten tegen toepassing van een nationaal billijkheidsvoorschrift ingeval van teruggave van een naar gemeenschapsrecht objectief onverschuldigd betaald bedrag?
Ik wijs erop dat de onderhavige zaak valt in het kader van 's Hofs rechtspraak terzake van de moeilijkheden die ontstaan bij de vaststelling van een communautaire regeling op een gebied waar tot dan toe de regelingen van de verschillende Lid-Staten noodzakelijkerwijs nog een bijrol vervulden. Het gaat om het probleem of de nieuwe communautaire regeling al dan niet terugwerkende kracht heeft en, zo niet, welke grenzen zijn gesteld aan de toepassing van nationale wettelijke regelingen.
II —
In tegenstelling tot andere communautaire regelingen, onder meer op het gebied van de sociale zekerheid van migrerende werknemers, bevatten de verordeningen nrs. 1430/79 en 1575/80 geen uitdrukkelijke bepaling omtrent hun werkingssfeer ratione temporis. Wij moeten derhalve teruggrijpen op de aan de rechtsstelsels van alle Lid-Staten gemeen zijnde algemene beginselen inzake de toepassing van voorschriften in de tijd, zoals die zijn gehanteerd in 's Hofs rechtspraak, in het bijzonder in het arrest van de Derde kamer van 12 november 1981 (gevoegde zaken 212-217/80, Salumi, nog niet gepubliceerd).
1.
Voor een toepassing met terugwerkende kracht van de onderhavige verordeningen pleit dat verordening nr. 1575/80 in feite een procedureregeling is, aangezien zij nader omschrijft wanneer invoerrechten om billijkheidsredenen krachtens artikel 13 van verordening nr. 1430/79 kunnen worden terugbetaald. In overweging 9 (eerste zin) van het arrest Salumi van 9 november 1981, heeft het Hof immers erop gewezen dat „procesregelen doorgaans (worden) geacht te gelden voor alle bij hun inwerkingtreding hangende rechtsgedingen ...”.
In casu staat vast dat verordening nr. 1575/80 van de Commissie niet los kan worden gezien van verordening nr. 1430/79 van de Raad, die daarin op een specifiek onderdeel wordt uitgewerkt. Blijkens een analyse bevat verordening nr. 1430/79 niet alleen termijnvoorschriften (binnen een termijn van drie jaar kan een verzoek tot terugbetaling worden ingediend ingeval de douaneschuld hoger is dan het bedrag dat wettelijk mocht worden geïnd) of bewijsvoorschriften (artikel 4, sub a) voor de terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten, maar ook materiële voorschriften zoals de omschrijving van de feiten op grond waarvan terugbetaling of kwijtschelding van een belasting- of douaneschuld mogelijk is.
De procedurevoorschriften zijn uit de aard der zaak ondergeschikt aan de materiële voorschriften; dit wordt in casu bevestigd doordat de termijn- en bewijsvoorschriften zijn toegesneden op de verschillende situaties waarin zij toepassing vinden. Verordening nr. 1430/79 heeft te dezen dezelfde kenmerken als verordening nr. 1697/79 van de Raad inzake de navordering van nog niet opgeëiste uitvoerrechten, die nog geen maand later, op 24 juli 1979, werd vastgesteld. Aangezien beide verordeningen een „gemengd” karakter hebben, moet de gedachte worden verworpen dat de nieuwe procedurevoorschriften, alleen omdat zij beter dan de oude zouden zijn, onmiddellijk van toepassing zijn op alle feiten waarover nog niet bij in kracht van gewijsde gegaan vonnis is beslist.
Beide verordeningen in kwestie hebben ten doel de nationale voorschriften op dit gebied, die onderling verschillen naar inhoud en wijze van toepassing, te vervangen door een communautaire regeling om te waarborgen dat gevallen waarin terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten gerechtvaardigd is, gelijk worden behandeld. Dit geldt zeker voor het bepaalde in verordening nr. 1430/79, inzonderheid artikel 1, lid 2, sub c, dat het begrip „terugbetaling” omschrijft („de ... teruggave van ... betaalde invoerrechten”), juncto artikel 2, lid 1, tweede streepje („Tot terugbetaling ... van invoerrechten wordt overgegaan indien ten genoegen van de bevoegde autoriteiten wordt vastgesteld dat het geboekte bedrag van deze rechten:... om welke reden dan ook hoger is dan het bedrag dat wettelijk mocht worden geïnd”), die hoe dan ook van toepassing waren geweest indien de onderhavige feiten zich na 1 juli 1980 hadden voorgedaan.
Voor verordening nr. 1430/79, en bijgevolg ook voor de uitvoeringsverordening daarvan, geldt dus 's Hofs overweging in het arrest Salumi naar aanleiding van verordening nr. 1697/79: „voor de desbetreffende nationale regelingen stelde zij een communautaire regeling in de plaats en zij bracht een aantal onlosmakelijk verbonden processuele en materiële regelen, welker bijzondere voorschriften, wat de ratione temporis eraan verbonden gevolgen betreft, niet op zichzelf mogen worden beschouwd” (r.o. 11).
2.
Evenals aan verordening nr. 1697/79 mag „bij gebreke van duidelijke aanwijzingen voor het tegendeel” aan de verordeningen nrs. 1430/79 en 1575/80 geen terugwerkende kracht worden toegekend (r.o. 12, eerste zin). „Bewoordingen en opzet” van verordening nr. 1430/79 „(wijzen) geenszins in de richting van terugwerkende kracht en leiden (juist) tot de gevolgtrekking dat haar bepalingen alleen voor de toekomst gelden” (r.o. 12, tweede zin).
Het eerste argument dat te dien aanzien in het arrest Salumi is aangevoerd, namelijk
dat zulks volgt „uit de tekst van haar bepalingen, waarin het inleiden van een navorderingsprocedure wordt voorgeschreven of verboden; zij kunnen derhalve geen betrekking hebben op acties die bij de inwerkingtreding der verordening reeds aanhangig waren” (r.o. 13, eerste zin), gaat hier niet op. Verordening nr. 1430/79 kent dergelijke procedures namelijk niet. Zoals de vertegenwoordiger van de Commissie ter terechtzitting evenwel heeft beklemtoond, is verordening nr. 1430/79 van 2 juli 1979 evenals verordening nr. 1697/79 van 24 juli 1979 pas op 1 juli 1980 in werking getreden; ook wat deze verordening betreft wijst het tijdsverloop dus erop „dat de Raad de inwerkingtreding der communautaire regeling niet urgent heeft geacht” (r.o. 13, tweede zin).
Bovendien zou toepassing van de verordeningen nrs. 1430/79 en 1575/80 op vóór 1 juli 1980 vastgestelde rechten tot zeer grote rechtsonzekerheid leiden. Naar in casu is gebleken, bedraagt de termijn waarbinnen terugbetaling van voldane doch niet verschuldigde rechten kan worden verzocht, drie jaar (artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1430/79).
In sommige Lid-Staten kunnen de in de nationale wetgeving voorziene termijnen voor het indienen van zodanige verzoeken echter korter of langer zijn. Toepassing van deze verordeningen met terugwerkende kracht zou dan de volgende consequenties hebben:
—
in Lid-Staten waar de wettelijke regeling strenger was dan de vervangende communautaire regeling, moet worden gevreesd dat overeenkomstig nationaal recht genomen, maar nog niet definitief geworden beschikkingen alsnog worden aangevochten;
—
in Lid-Staten waar de wettelijke regeling daarentegen liberaler was, zou het recht op terugbetaling waarop de betrokkenen, met het oog op de nationale regeling, nog geen aanspraak hadden gemaakt ten tijde van de inwerkingtreding van de verordening, teniet gaan.
Dit zou derhalve leiden „tot een ongerechtvaardigd verschil in behandeling van in vergelijkbare omstandigheden verrichte transacties”, dat „met de gelijkheids- en billijkheidsbeginselen in strijd (zou) komen” (r.o. 14).
Om al deze redenen ben ik van mening dat het Finanzgericht Berlijn in de eerste plaats moet worden geantwoord dat de verordeningen nrs. 1430/79 en 1575/80. niet van toepassing zijn op vóór 1 juli 1980 teveel geheven rechten.
III — Hoewel het gemeenschapsrecht, en met name verordening nr. 1430/79, zich dus niet verzet tegen toepassing van het nationale recht op de in geding zijnde feiten, legt het daaraan wel bepaalde grenzen en voorwaarden op.
a)
Uit 's Hofs rechtspraak volgt in het algemeen dat nationale voorschriften op situaties die een communautair aspect vertonen, in tweede instantie van toepassing kunnen zijn, en wel wanneer adequate gemeenschapsrechtelijke bepalingen ontbreken. In het arrest van 12 juni 1980 (zaak 130/79, Express Diary Foods, Jurispr. 1980, blz. 1887) heeft het Hof — ongetwijfeld om rechtsweigering te vermijden — overwogen dat verwijzing naar het nationale recht in een dergelijk geval „onontkoombaar” was; uw Hof heeft te dezen verklaard dat „waar gemeenschapsbepalingen tót harmonisatie van procedures en termijnen helaas ontbreken”, het niet de taak van het Hof is algemene materiële regels en procedurevoorschriften te geven die enkel door de bevoegde instellingen kunnen worden vastgesteld. Evenals in het onderhavige en in vele andere gevallen deed zich dus een leemte in het gemeenschapsrecht voor die enkel door de verwijzing naar het nationale recht kon worden aangevuld. De aarzeling die doorklinkt in de motivering van de door het Hof gekozen oplossing, komt voort uit het feit dat deze, in verband met de ongelijkheden in de toepasselijke nationale wetgevingen, „verschillen in behandeling binnen de Gemeenschap meebrengt” (r.o. 12).
b)
Daarom heeft uw Hof de nadruk gelegd op de beperkingen die de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht aan het nationale recht stellen, ook indien een specifieke communautaire regeling ontbreekt.
De eerste beperking, waarmee het Hauptzollamt Berlin-Süd de afwijzing van Reichelts verzoek motiveerde, berust op het beginsel van de eenvormige en volledige toepassing van het gemeenschapsrecht in alle Lid-Staten.
Dit wordt uitgedrukt, in punt 1 van het dictum van het arrest Balkan, inzake de toepassing van een soortgelijke bepaling als paragraaf 227 van de Abgabenordnung:
„De nationale douane mag op een verzoek om vrijstelling — om redenen van billijkheid — van gemeenschapsrechtelijke belastingen — in casu: monetaire compenserende bedragen — de voorschriften van zijn nationale recht niet toepassen zodra aan zodanige toepassing gevolgen zijn verbonden voor de doorwerking van het gemeenschapsrecht inzake de grondslag, de heffingsvoorwaarden of het bedrag van de betrokken belasting”.
Gezien de verschillen tussen de onderhavige casus en die welke tot het arrest Balkan heeft geleid, betwijfel ik echter met het Finanzgericht of dit beginsel in casu kan worden miskend. In de zaak Balkan waren — evenals daarvoor in de zaak Granaria (arrest van 30 november 1972, zaak 18/72, Jurispr. 1972, blz. 1163) — de litigieuze rechten immers krachtens het gemeenschapsrecht verschuldigd. Kwijtschelding van die rechten op grond van een nationale billijkheidsregel zou derhalve een eigenmachtige ingreep hebben betekend, die de draagwijdte van het gemeenschapsrecht rechtstreeks had beïnvloed.
Het staat daarentegen vast dat Reichelt onverschuldigd heeft betaald, hetgeen niet zou zijn geschied indien het gemeenschapsrecht juist was toegepast. Onder deze omstandigheden verzetten de autonomie en de voorrang van het gemeenschapsrecht zich niet tegen toepassing van een nationale billijkheidsregel volgens welke objectief gezien te hoge douanerechten die vóór 1 juli 1980 zijn geïnd, kunnen worden kwijtgescholden.
c)
De vrijheid van de nationale autoriteiten wordt evenwel beperkt door het non-discriminatiebeginsel, dat in 's Hofs rechtspraak voor talrijke gebieden is erkend. Wanneer het gaat om op het gemeenschapsrecht steunende vorderingen, mogen de nationale voorschriften niet verschillend worden toegepast naar gelang de vorderingen op het gemeenschapsrecht of alleen op nationaal recht zijn gebaseerd. In het arrest Denkavit van 27 maart 1980 (zaak 61/79, Jurispr. 1980, blz. 1205), waar het ging om de vraag „of, en zo ja, in hoeverre de Lid-Staten die nationale, heffingen of rechten hebben toegepast welke later met het gemeenschapsrecht in strijd zijn verklaard, verplicht zijn deze op vordering van de belastingplichtige terug te betalen” (r.o. 4), heeft uw Hof uitgemaakt dat de procesregels voor de rechtsvorderingen van justitiabelen tot terugbetaling van deze heffingen „niet ongunstiger mogen zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen” (r.o. 25). Het is duidelijk dat dit beginsel mutatis mutandis ook geldt voor de terugbetaling van douanerechten die in strijd met het gemeenschapsrecht zijn geheven.
Voorts moet echter ook worden voorkomen dat de nationale autoriteiten zich strenger zouden willen tonen jegens bedrijven die om terugbetaling van douanerechten — met andere woorden eigen middelen van de Gemeenschap — verzoeken dan in geval van nationale inkomsten. De gelijkheid van behandeling dient volledig te zijn: degene die zich op het gemeenschapsrecht beroept mag niet strenger of liberaler worden behandeld dan hij die zich op nationaal recht beroept.
d)
Het Finanzgericht Berlijn wijst nog op het geval dat het ten onrechte geheven bedrag is afgewenteld op de afnemers van de belastingplichtige, zodat deze zelf geen enkele schade heeft geleden.
Ik wijs slechts op de uitspraken van het Hof in de zaken 68/79 (arrest van 27 februari 1980, Just, Jurispr. 1980, blz. 501) en 61/79 (arrest van 27 maart 1980, Denkavit, Jurispr. 1980, blz. 1205). In beide zaken heeft uw Hof geoordeeld dat „de bescherming van de door de communautaire rechtsorde ter zake gewaarborgde rechten niet vergt dat ten onrechte toegepaste belastingen worden terugbetaald in omstandigheden die zouden uitlopen op een ongerechtvaardigde verrijking van de rechthebbenden”, zodat „het gemeenschapsrecht zich er dan ook niet tegen (verzet), dat de nationale rechterlijke instanties overeenkomstig hun nationaal recht rekening houden met het feit dat de ten onrechte toegepaste belastingen door de belastingplichtige ondernemingen in haar prijzen zijn verdisconteerd en op haar afnemers zijn afgewenteld” (r.o. 26 van beide arresten).
Of dit beginsel in casu toepassing kan vinden is een feitelijke vraag waarover enkel het Finanzgericht heeft te beslissen.
Bijgevolg concludeer ik dat u het Finanzgericht Berlijn antwoorde als volgt:
1.
Verordeningen nrs. 1430/79 en 1575/80 zijn niet van toepassing op vóór 1 juli 1980 te veel geheven douanerechten.
2.
Het gemeenschapsrecht verzet zich niet tegen de toepassing van een nationaal voorschrift waarin kwijtschelding van heffingen om billijkheidsredenen is voorzien, wanneer het gaat om douanerechten die objectief gezien op een te hoog percentage zijn vastgesteld en vóór 1 juli 1980 zijn geïnd. De voorwaarden voor kwijtschelding om billijkheidsredenen mogen evenwel niet gunstiger zijn dan voor vergelijkbare verzoeken om terugbetaling van ingevolge het nationale recht toegepaste heffingen.
( 1 ) Vertaald uit het Frans.
Full & Egal Universal Law Academy