SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 30. JUNI 1982 ( 1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Das Problem der zollrechtlichen Behandlung von eingeschmuggelten Betäubungsmitteln, das der gemeinsame Gegenstand der beiden Verfahren in den Rechtssachen 221/81 und 240/81 ist, ist kürzlich bereits vom Gerichtshof geprüft worden und hat Anlaß zum Urteil vom 5. Februar 1981 in der Rechtssache 50/80, Horvath/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Slg. 1981, 385), gegeben. In diesem Urteil wurde für Recht erkannt: „Seit Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs ist ein Mitgliedstaat nicht mehr befugt, Zölle auf eingeschmuggelte und nach ihrer Entdeckung vernichtete Betäubungsmittel zu erheben; es bleibt ihm jedoch unbenommen, die- begangenen Zuwiderhandlungen strafrechtlich zu verfolgen und alle vom Strafrecht vorgesehenen Rechtsfolgen auch finanzieller Art zu verhängen.“
Die in den beiden vorliegenden Rechtssachen gestellten Fragen erfordern nun eine Weiterentwicklung und Vertiefung der früheren Prüfung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen auf dem Gebiet des Zolltarifs (und insbesondere der in Artikel 9 Absatz 1 und in den Artikeln 18 bis 29 EWG-Vertrag enthaltenen Bestimmungen). Es geht im wesentlichen um die Entscheidung darüber, ob die Entdeckung und die anschließende Vernichtung der eingeschmuggelten Betäubungsmittel entscheidende Voraussetzungen dafür darstellen, daß ein Staat nicht mehr befugt ist, Zölle zu erheben, und insbesondere ob bei der Wiederausfuhr von in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingeschmuggelten Betäubungsmitteln diese Befugnis ebenfalls zu verneinen ist.
Ich fasse kurz die den beiden Rechtssachen zugrundeliegenden Sachverhalte zusammen.
A. —
Am 26. April 1976 wurde Herr Wilfried Wolf vom Landgericht Düsseldorf wegen eines vorsätzlichen fortgesetzten Verstoßes gegen das deutsche Betäubungsmittelgesetz zu einer Freiheitsstrafe von acht Jahren verurteilt. Das Gericht hatte festgestellt, daß er zwischen Juli und Oktober 1975 am Absatz von 742 Gramm Heroin und 150 Gramm Kokain mitgewirkt hatte, nachdem er sich diese Stoffe nicht nur dadurch verschafft hatte, daß er sie in Deutschland erwarb, sondern auch dadurch, daß er sie — in einem einzigen Fall — persönlich aus den Niederlanden einführte. Auf der Grundlage der sich aus dem Strafurteil ergebenden Angaben erklärte das Hauptzollamt Düsseldorf (mit später geändertem Bescheid vom 3. Dezember 1976), Herr Wolf sei Zollschuldner, weil er die Zollanmeldung der eingeführten Betäubungsmittel unterlassen habe, und weil er eingeführtes Zollgut nach Entstehen, aber vor Erlöschen der Zollschuld gekauft habe. Der Zollwert der in Frage stehenden Stoffe wurde für das Heroin auf 74200 DM und für das Kokain auf 15000 DM festgesetzt.
Nachdem Herr Wolf gegen den Steuerbescheid erfolglos Einspruch eingelegt hatte, erhob er Klage vor dem Finanzgericht Düsseldorf. Dieses setzte das Verfahren mit Beschluß vom 10. Juni 1981 aus und legte dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vor:
„1.
Sind die Vorschriften des EWG-Vertrags über die Zollunion (Artikel 9 Absatz 1, Artikel 12 bis 29) dahin auszulegen, daß seit Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs ein Mitgliedstaat nicht (mehr) befugt ist, Zölle auf eingeschmuggelte Betäubungsmittel zu erheben, die im Falle, ihrer Entdeckung beschlagnahmt und vernichtet werden müßten?
2.
Für den Fall, daß die gestellte Frage verneint wird und Zoll zu erheben ist, werden die vom Finanzgericht Hamburg in seinem Vorlagebeschluß vom 15. Januar 1980 (IV 89/78 H), Rechtssache 50/80, formulierten Vorlagefragen hilfsweise gestellt.“
B. —
Mit Urteil vom 27. Juli 1977 verurteilte das Landgericht Freiburg Frau Senta Einberger wegen Verstoßes gegen das Betäubungsmittelgesetz zu einem Jahr Freiheitsstrafe. Die von Frau Ein-, berger begangene Straftat bestand im einzelnen darin, daß sie sich zwischen Frühjahr und Herbst 1974 mehrmals aus der Bundesrepublik Deutschland in die Schweiz begeben und dort zu verschiedenen Zeitpunkten und in zwischen 30 und 100 Gramm schwankenden Mengen 280 Gramm Morphin verkauft hatte, das zuvor unerlaubt und ohne Zahlung des Einfuhrzolls in die Bundesrepublik Deutschland eingeführt worden war. Aufgrund dieses Strafurteils erließ das Hauptzollamt Freiburg am 19. Januar 1978 gegenüber Frau Einberger einen Steuerbescheid über Einfuhrabgaben in Höhe von insgesamt 10960,30 DM.
Nachdem Frau Einberger erfolglos Einspruch eingelegt hatte, erhob sie vor dem Finanzgericht Baden-Württemberg Klage auf Aufhebung des Steuerbescheids gegen das Hauptzollamt. Das Finanzgericht hat mit Beschluß vom 16. Juni 1981 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag die folgende Frage vorgelegt:
„Ist seit Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs ein Mitgliedstaat befugt, Zölle auf eingeschmuggelte und wieder aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachte Betäubungsmittel zu erheben?“
Mit Beschluß vom 3. Februar 1982 hat der Gerichtshof wegen ihres objektiven Zusammenhangs die Verbindung der beiden Rechtssachen für die Zwecke des mündlichen Verfahrens angeordnet.
2.
Die von den beiden deutschen Gerichten vorgelegten Fragen sind im wesentlichen darauf gerichtet, vom Gerichtshof eine Auslegung des Urteils in der Rechtssache Horvath, das ich zu Anfang erwähnt habe, zu erhalten. Das Finanzgericht Düsseldorf hat stillschweigend den in der Rechtssache Horvath bestätigten Grundsatz — das heißt, daß auf eingeschmuggelte Betäubungsmittel, die entdeckt und vernichtet werden, kein Zoll erhoben werden kann — als Ausgangspunkt genommen und hat sich gefragt, ob das Einschmuggeln allein — ohne nachfolgende Entdeckung und Vernichtung — bereits zur Folge hat, daß keine Zölle erhoben werden dürfen, wenn vorgeschrieben ist, daß die eingeschmuggelten Betäubungsmittel bei Entdeckung beschlagnahmt und vernichtet werden müssen. Das Finanzgericht Baden-Württemberg hat sich seinerseits auf den gleichen Standpunkt gestellt und sich gefragt, ob das Einschmuggeln ausreicht, um die Erhebung der Zölle auch dann auszuschließen, wenn die Betäubungsmittel anschließend wieder in ein Land außerhalb der Gemeinschaft verbracht werden.
Bei dieser Sachlage scheint mir die vom Finanzgericht Düsseldorf vorgelegte Frage die andere Frage mit einzuschließen: Bejaht man nämlich, daß die tatsächliche Beschlagnahme und Vernichtung der Betäubungsmittel keine wesentlichen Voraussetzungen für die Nichtanwendung des Zolltarifs sind und daß für diese Rechtsfolge vielmehr allein die Tatsache des Einschmuggeins entscheidend ist (mit Rücksicht auf das Bestehen einer Bestimmung, die die Beschlagnahme und die Vernichtung des Rauschgiftes vorschreibt), dann ergibt sich die Antwort auf die vom Finanzgericht Baden-Württemberg vorgelegte Frage von selbst, ohne daß es noch erforderlich wäre, sich mit dem Umstand der Wiederausfuhr eingehender zu befassen, die offenkundig nach dem Einschmuggeln in das Hoheitsgebiet der Gemeinschaft erfolgte.
3.
Es scheint mir, daß man das Hor-vath-Urteil aufmerksam prüfen muß, da es objektiv den grundlegenden Bezugspunkt darstellt, und nicht nur deshalb, weil die Gerichte, die die Fragen gestellt haben, es berücksichtigt haben. Ich beschränke mich darauf, hierzu zu bemerken, daß dieses Urteil eine durchdachte und angemessen begründete Stellungnahme enthält: Die Tatsache, daß es von meinen Schlußanträgen vom 27. November 1980 (Slg. 1981, 399) abweicht, gibt mir keine Veranlassung, die Auffassung, die ich vorzog, erneut darzulegen, sondern vielmehr dazu, den Versuch zu unternehmen, den Grundgedanken der Argumentation des Gerichtshofes zu begreifen und eingehend zu erläutern.
Gewiß, wenn man sich auf die Lektüre des Tenors (den ich oben zitiert habe) beschränken würde, könnte man zu der Auffassung kommen, daß die Entdekkung und sofortige Vernichtung der eingeschmuggelten Betäubungsmittel wesentliche Voraussetzungen dafür sind, daß keine Zölle mehr erhoben werden. Hierzu hat das Finanzgericht Düsseldorf zu Recht bemerkt, wenn man einer derartigen Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften auf dem Gebiet des Gemeinsamen Zolltarifs folge, so führe dies dazu, daß das Schicksal der Zollschuld von einem vollständig zufälligen Ereignis abhänge, dem der Entdekkung der geschmuggelten Waren durch die Zollbehörden. Der angedeuteten Auslegung ist jedoch nicht zu folgen: Die Entscheidungsgründe des Horvath-Urteils zeigen, daß der Gerichtshof im Urteilstenor auf den Fall der eingeführten und entdeckten Betäubungsmittel nur Bezug genommen hat, weil im konkreten Sachverhalt diese Merkmale vorlagen, daß er aber in Wirklichkeit einen Standpunkt vertreten wollte, der eine andere Tragweite hat und weiter reicht.
In dieser Hinsicht ¡st die Randnummer 11 der Entscheidungsgründe aufschlußreich, in der festgestellt wird, daß dort, wo der Gemeinsame Zolltarif ein Betäubungsmittel erfasse (es handelte sich in dieser Rechtssache um Heroin) „sich dies nur auf die Einfuhr zu einer erlaubten Verwendung beziehen“ könne. Die Gründe für diese Auslegung werden unmittelbar im Anschluß daran angegeben: „Denn ein Wertzoll kann nicht auf Waren erhoben werden, die nach ihrer Natur in keinem Mitgliedstaat in Verkehr gebracht werden dürfen, sondern von den zuständigen Behörden nach ihrer Entdeckung zu beschlagnahmen und aus dem Verkehr zu ziehen sind.“ Dies macht klar, daß die Nichterhebung der Zölle nach dem Gedankengang des Hor-vath-Urteils nicht davon abhängig ist, daß die Betäubungsmittel entdeckt und vernichtet werden, sondern davon, daß derartige Erzeugnisse aufgrund ihrer Schädlichkeit und ihrer Bestimmung zu einer unerlaubten Verwendung nicht in die Mitgliedstaaten eingeführt und in den Wirtschaftskreislauf aufgenommen werden könnte (vgl. hierzu auch die Randnummern 9 und 12 der Entscheidungsgründe).
4.
Daß das Horvath-Urteil in Wirklichkeit diese Bedeutung hat, wird durch die in ihm herangezogenen Vorschriften und die Art und Weise ihrer Auslegung bestätigt. In Randnummer 13 der Entscheidungsgründe wird Artikel 18 EWG-Vertrag genannt, daß heißt die Vorschrift, die am Anfang des Abschnitts über „Die Aufstellung des Gemeinsamen Zolltarifs“ steht und in der es heißt: „Die Mitgliedstaaten sind bereit, zur Entwicklung des zwischenstaatlichen Handels und zum Abbau der Handelsschranken durch den Abschluß von Abkommen beizutragen, die auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen die Senkung der Zollsätze unter die allgemeine Höhe zum Ziel haben, die aufgrund der Errichtung der Zollunion statthaft wäre.“ Dazu bemerkt der Gerichtshof: „Da... nach Artikel 18 EWG-Vertrag die Aufstellung des Gemeinsamen Zolltarifs zur Entwicklung des zwischenstaatlichen Handels und zum Abbau der Handelsschranken beitragen soll, kann sich der Zolltarif nicht auf die Einfuhr von Betäubungsmitteln beziehen, die zu unerlaubter Verwendung bestimmt sind und nach ihrer Entdeckung aus dem Verkehr gezogen werden.“ Im gleichen Sinne könnte man sich außerdem — wie es der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung getan hat — noch auf Artikel 29 EWG-Vertrag berufen, in dem die allgemeinen Kriterien angegeben werden, von denen die Kommission bei der Ausübung ihrer Aufgaben auf dem Gebiet des Gemeinsamen Zolltarifs auszugehen hat, und eine Reihe von Gesichtspunkten genannt werden, die sicherlich mit der Anwendung des Tarifs auf zur unerlaubten Verwendung bestimmte Betäubungsmittel nicht vereinbar sind: die „Notwendigkeit, den Handelsverkehr zwischen den MitgliedStaaten und dritten Ländern zu fördern“ (Buchstabe a), die „Entwicklung der Wettbewerbsbedingungen innerhalb der Gemeinschaft“ (Buchstabe b), der „Versorgungsbedarf der Gemeinschaft an Rohstoffen und Halbfertigwaren“ (Buchstabe c) und die „Notwendigkeit, ernsthafte Störungen im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten zu vermeiden und eine rationelle Entwicklung der Erzeugung sowie eine Ausweitung des Verbrauchs innerhalb der Gemeinschaft zu gewährleisten“ (Buchstabe d).
Im Horvath-Urteil wird auch die Verordnung Nr. 803/68 des Rates über den Zollwert der Waren herangezogen und hervorgehoben, daß ihre Bestimmungen „davon ausgehen, daß die eingeführten Erzeugnisse in Verkehr gebracht und in den Wirtschaftskreislauf aufgenommen werden können“ (vgl. Randnummer 12 der Entscheidungsgründe). Dies scheint mir der bedeutsamste Teil der Entscheidungsgründe. Meinerseits weise ich darauf hin, daß die sechste Begründungserwägung in der Präambel der zitierten Verordnung Nr. 803/68 die Auffassung bestätigt, daß die Bestimmungen dieser Verordnung nur für Waren gelten, die in den Handel gebracht werden können. Dort wird nämlich festgestellt, daß die einheitliche Ermittlung des Zollwerts unter anderem dazu dienen soll, „alle Verkehrs- und Tätigkeitsverlagerungen sowie alle Wettbewerbsverzerrungen ... [zu vermeiden], die sich aus Unterschieden zwischen den einzelstaatlichen Vorschriften ergeben könnten“, und es scheint mir unbestreitbar, daß ein solcher Zweck nicht verfolgt werden kann, wenn es sich um Waren handelt, die wie die Betäubungsmittel weder eingeführt noch in den Handel gebracht werden dürfen (wobei natürlich „ein streng überwachter und, beschränkter Handel ausgenommen ist, der der. erlaubten Verwendung zu pharmazeutischen und medizinischen Zwecken dient“: vgl. Randnummer 10 (am Ende) der Entscheidungsgründe).
Der Gerichtshof hat schließlich noch die Artikel 10 und 11 der Verordnung Nr. 1430/79 des Rates über die Erstattung oder den Erlaß von Eingangs- oder Ausfuhrabgaben genannt. Obwohl diese Verordnung aus Gründen ihrer zeitlichen Geltung auf die vorliegenden Rechtssachen nicht anzuwenden ist, liefert sie doch nützliche Anhaltspunkte für die Auslegung der Vorschriften des EWG-Vertrags über den Zolltarif. Nach diesen Artikeln werden „Eingangsabgaben insoweit erstattet oder erlassen ... als die Waren, auf die diese Abgaben erhoben wurden, unter zollamtlicher Überwachung vernichtet oder zerstört werden“ (Randnummer 14 der Entscheidungsgründe); daraus ist zu entnehmen, daß das Bestehen der Zollschuld damit verknüpft ist, daß die Ware in den Wirtschaftskreislauf eingeführt werden kann. Im Rahmen desselben Gedankengangs ist auch Artikel 2 der Richtlinie 79/623/EWG des Rates vom 25. Juni 1979 zur Harmonisierung der Rechtsund Verwaltungsvorschriften über die Zollschuld zu nennen. Wie das Finanzgericht Düsseldorf ausgeführt hat, sieht diese Bestimmung das Entstehen der Zollschuld bei normaler Zollabfertigung (s. Buchstabe a) und in einer Reihe von im einzelnen abschließend angegebenen Fällen von Verstößen gegen bestimmte Zollvorschriften (s. Buchstaben b bis f) vor, sie sieht aber das Entstehen einer Zollschuld dann überhaupt nicht vor, wenn es sich um Waren handelt, für die ein absolutes Einfuhrverbot besteht wie für nicht zu pharmazeutischen Zwecken bestimmte Betäubungsmittel.
5.
Zugunsten der im Horvath-Urteil vertretenen Auslegung des Gemeinsamen Zolltarifs ist während des vorliegenden Verfahrens außerdem die Überlegung vorgebracht worden, daß es sehr schwierig sei, die Menge der eingeschmuggelten Betäubungsmittel nachzuweisen, bei denen die Entdeckung und Beschlagnahme nicht möglich gewesen sei, mit der Folge, daß es nicht gelinge, den Gesamtzollwert der geschmuggelten Waren für die Zwecke der Festsetzung des zu erhebenden Zolls zu bestimmen. Ich bin jedoch nicht der Meinung, daß ein derartiges Argument erheblich, noch daß es erforderlich ist. Vor allem bezweifle ich, daß sich aus Gründen rein praktischer Opportunität Hinweise zur Definition des Anwendungsbereichs einer Regelung herleiten lassen: Wir haben gesehen, daß dieser vielmehr an ein grundsätzliches Motiv anknüpft, nämlich an die Funktion, die dem Gemeinsamen Zolltarif im Rahmen der wirtschaftlichen Integration der Gemeinschaft zukommt. Außerdem scheinen mir die angeblichen Beweisschwierigkeiten kein unüberwindliches Hindernis für die Erhebung der Zölle darzustellen. In den Fällen, in denen die Menge der eingeführten Ware nicht mit Sicherheit festgestellt werden kann, greifen die Zollverwaltungen oft auf induktive Feststellungsmethoden zurück.
6.
Im wesentlichen gelangt man also auf der Grundlage der Argumentation im Horvath-Urteil (ergänzt durch einige andere, in die gleiche Richtung gehende Argumente, die darzulegen ich Gelegenheit gehabt habe) zur Entscheidung in den beiden vorliegenden Rechtssachen. Der Gerichtshof wird sich auf der gleichen Linie mit den bereits getroffenen Feststellungen bewegen, wenn er entscheidet, daß auf eingeschmuggelte Betäubungsmittel unabhängig von ihrer Entdeckung und Vernichtung oder ihrer eventuellen Wiederausfuhr kein Zoll erhoben werden darf.
Natürlich gibt es auch die Möglichkeit einer erlaubten Einfuhr von Betäubungsmitteln, und es trifft zu, daß der Gemeinsame Zolltarif diese Stoffe aufführt und die Höhe der auf sie zu erhebenden Zölle vorsieht; es handelt sich um diejenigen Einfuhren, die im Rahmen „ein[es] streng überwachte[n] und beschränkte[n] Handel[s] [durchgeführt werden], der der erlaubten Verwendung zu pharmazeutischen und medizinischen Zwecken dient“ (s. die bereits zitierte Randnummer 10 der Entscheidungsgründe des Horvath-Urteils).
Berücksichtigt man dies, so läßt sich allgemein sagen, daß die Zollschuld bei der Einfuhr von Betäubungsmitteln je nach der Verwendung, für die die Ware bestimmt ist und je nach der offenen oder heimlichen Art und Weise der Einfuhr entsteht oder nicht entsteht. Man könnte einwenden, daß die Verwendung des Rauschgifts, die der Importeur sich vorgenommen hat, ein subjektiver Faktor sei, der im Widerspruch zu der notwendigen Bestimmtheit der Zollregelung stehe. Meiner Ansicht nach kann man darauf aber leicht antworten, daß man bei einer heimlichen Einfuhr eine unerlaubte Verwendung annehmen kann, während eine offene Einfuhr, auch wenn sie unter Umständen vorschriftswidrig ist (zum Beispiel wegen des Fehlens einer der erforderlichen Genehmigungen), die Zollschuld entstehen läßt, wenn die vom Importeur deklarierte Verwendung rechtmäßig ist.
Man kann sich schließlich die Frage stellen, wie sich die unterschiedliche zollmäßige Behandlung im Vergleich zu anderen eingeschmuggelten Waren (Spirituosen, Zigaretten, Waffen) rechtfertigt, bei denen kein Zweifel daran besteht, daß die Zollschuld entsteht und erfüllt werden muß, wenn die Einfuhr von den Behörden festgestellt wird. Meiner Ansicht nach läßt sich die Rechtfertigung darin finden, daß — anders als bei den anderen Erzeugnissen festzustellen ist — praktisch der gesamte Verkehr mit Betäubungsmitteln als Schmuggel mit dem Ziel der unerlaubten Verwendung abgewickelt wird, so daß die Einführung dieser Stoffe in den Wirtschaftskreislauf sich als etwas Nebensächliches und Außergewöhnliches ansehen läßt. Außerdem ist es bei eingeschmuggelten Betäubungsmitteln normal, daß sie nach der Entdeckung und Beschlagnahme vernichtet werden; während es in den seltenen Fällen, in denen die Verwaltung beschließt, sie an die pharmazeutische Industrie zu verkaufen, sicherlich — vom Gemeinsamen Zolltarif her gesehen — zulässig ist, wenn von dem Erwerber verlangt wird, daß er auch den für ordnungsgemäße Einfuhren vorgesehenen Zoll zahlt. In jedem Fall hat die Auslegung der Zollvorschriften, die der Gerichtshof in bezug auf die Betäubungsmittel vorgenommen hat, Ausnahmecharakter und darf nicht auf andere Erzeugnisse ausgedehnt werden, die ebenfalls nur im Rahmen eines Genehmi-gungs- und Kontrollsystems eingeführt und in den Verkehr gebracht werden können.
7.
Aufgrund der vorstehenden Überlegungen schlage ich vor, daß der Gerichtshof mit Bezug auf die erste vom Finanzgericht Düsseldorf mit Beschluß vom 10. Juni 1981 formulierte Frage in der Rechtssache 221/81, Wolf/Hauptzollamt Düsseldorf, folgendermaßen für Recht erkennt: „Die Bestimmungen des EWG-Vertrags über die Zollunion (Artikel 9 Absatz 1 und die Artikel 18 bis 29) sind dahin auszulegen, daß ein Mitgliedstaat seit Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs nicht mehr befugt ist, Zölle auf Betäubungsmittel zu erheben, soweit deren Einfuhr und deren Inverkehrbringen verboten ist.“ Ich weise darauf hin, daß die zweite Frage dieses Gerichts hilfsweise gestellt ist, das heißt allein für den Fall, daß die Hauptfrage verneint wird. Da die von mir vorgeschlagene Antwort einen bejahenden Inhalt hat, braucht die zweite Frage nicht mehr geprüft zu werden.
Was nun die vom Finanzgericht Baden-Württemberg mit Beschluß vom 16. Juni 1981 vorgelegte Frage in der Rechtssache 240/81, Einberger/Hauptzollamt Freiburg, angeht, bin ich der Meinung, daß die Antwort mit den gleichen Worten wie den oben vorgeschlagenen formuliert werden sollte, wobei folgendes hinzuzufügen ist: „Zölle dürfen folglich auch dann nicht erhoben werden, wenn die eingeschmuggelten Betäubungsmittel wieder aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht worden sind.“
( 1 ) Aus dem Italienischen übersetzt.
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