SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 3 de marzo de 1982 ( *1 )
En el asunto 14/81,
Alpha Steel Ltd., con domicilio social en Londres, 2, Raymond Buildings, Gray's Inn, representada por Me André Elvinger, Abogado de Luxemburgo, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de dicho Me Elvinger, 15, Côte-d'Eich,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico, Sr. Michel van Ackere, asistido por el Sr. Frank Benyon, miembro de su Servicio Jurídico, que designa como domicilio en Luxemburgo el del Sr. Oreste Montalto, miembro de su Servicio Jurídico, edificio Jean Monnet, Kirchberg, Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto que se anule una Decisión individual de la Comisión relativa a la fijación de cuotas de producción para determinados productos siderúrgicos (artículo 33 dei Tratado CECA),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: J. Mertens de Wilmars, Presidente; G. Bosco, A. Touffait y O. Due, Presidentes de Sala; P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, T. Koopmans, U. Everling, A. Chloros y F. Grévisse, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Reischl;
Secretario: Sr. P. Heim;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de enero de 1981, la sociedad inglesa Alpha Steel Ltd., solicitó, con arreglo al párrafo segundo del artículo 33 del Tratado CECA, la anulación de la Decisión individual de la Comisión de 19 de diciembre de 1980, relativa a la fijación de las cuotas de producción de la demandante correspondientes al primer trimestre de 1981, adoptada con arreglo a la Decisión general no 2794/80/CECA de la Comisión, de 31 de octubre de 1980 (DO L 291, p. 1), por la que se establece un régimen de cuotas de producción de acero.
2
La Decisión general no 2794/80/CECA prevé, en los apartados 1 y 2 de su artículo 4, que las cuotas se fijarán aplicando un tipo de reducción, fijado para el conjunto de las empresas siderúrgicas de la Comunidad, a la producción de referencia calculada para cada empresa de la forma prevista en dicha Decisión. No obstante, esta producción de referencia puede incrementarse en circunstancias especiales, cuando se cumplen los requisitos previstos en los apartados 3, 4 y 5 del mismo artículo 4.
3
La Decisión individual de 19 de diciembre de 1980 mencionó determinadas cifras como producción de referencia, indicando que las mismas se habían adaptado aplicando el artículo 4, aunque sin precisar que, como más tarde se puso de manifiesto, se trataba del apartado 3 del artículo 4.
4
Mediante otra Decisión individual de 24 de febrero de 1981, posterior a la interposición del presente recurso, la Comisión revocó la Decisión impugnada, alegando que se había aplicado por error, en beneficio de la demandante, el apartado 3 del artículo 4, de modo que la producción de referencia se había fijado en un nivel excesivamente elevado. La nueva Decisión fija las producciones de referencia reales en un nivel que la demandante no discute. Permite a la demandante acogerse a las posibilidades de adaptar las cuotas de cada empresa, ofrecidas por el artículo 14 de la Decisión general en caso de que resulte que las reducciones de la producción o de los suministros ocasionan dificultades excepcionales a una empresa. En consecuencia, la Comisión no aplicó, para fijar la cuota de producción, un tipo de reducción relativo a la producción de referencia, de manera que la cuota es igual a dicha producción. No obstante, las cuotas así fijadas son inferiores a las que resultan de la Decisión de 19 de diciembre de 1980.
5
Inicialmente, el recurso, en la medida en que estaba formulado contra la Decisión de 19 de diciembre de 1980, tenía por objeto que se anulase dicha Decisión basándose en tres motivos, el primero de los cuales era que las cifras indicadas por la Comisión como producción de referencia no se correspondían con las cifras reales de producción. En opinión de la demandante, habían sido ajustadas al alza, aunque era imposible determinar de qué modo se había efectuado dicho ajuste.
6
Una vez que la Comisión adoptó su Decisión de 24 de febrero de 1981, la demandante amplió su escrito de réplica con el fin de adaptar sus pretensiones y solicitar la anulación de la Decisión de 19 de diciembre de 1980, tal como fue modificada el 24 de febrero de 1981. Renunció a formular el primer motivo, basado en la inexactitud de las cifras indicadas en la Decisión de 19 de diciembre de 1980.
En cuanto al sobreseimiento
7
La Comisión sostiene, con carácter preliminar, que la Decisión individual de 19 de diciembre de 1980 fue «anulada» y no sólo adaptada por la Decisión individual de 24 de febrero de 1981. Dado que la demandante no ha interpuesto un nuevo recurso contra ésta, la Comisión entiende que el Tribunal de Justicia debe sobreseer el asunto.
8
No cabe acoger este motivo. La Decisión de 24 de febrero de 1981 que, durante el procedimiento, sustituyó a una Decisión anterior que tenía el mismo objeto, a saber, la fijación de una cuota correspondiente al mismo período, debe considerarse un elemento nuevo que permite a la demandante adaptar sus pretensiones y motivos. Obligar a la demandante a interponer un nuevo recurso ante el Tribunal de Justicia iría en contra de la buena administración de justicia y de la exigencia de economía procesal. Además, sería injusto que la Comisión pudiera, para hacer frente a las críticas contenidas en un recurso contra una Decisión presentado ante el Tribunal de Justicia, adaptar la Decisión impugnada o sustituirla por otra e invocar, durante el procedimiento, dicha modificación o sustitución para privar a la otra parte de la posibilidad de hacer extensivas sus pretensiones y motivos iniciales a la Decisión ulterior o formular nuevos motivos y pretensiones contra esta última.
En cuanto al fondo
Motivo dirigido contra la nueva Decisión de 24 de febrero de 1981
9
Remitiéndose al Derecho administrativo de determinados Estados miembros, la demandante sostiene, en primer lugar, que la Comisión no puede revocar una Decisión que es objeto de un recurso o, cuando menos, no tiene derecho a sustituirla por otra Decisión aún más desfavorable para la demandante.
10
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, definida en sus sentencias de 12 de julio de 1957, Algera (asuntos acumulados 7/56 y 3/57 a 7/57, Rec. pp. 89 y ss., especialmente, p. 116); de 12 de julio de 1962, Hoogovens (14/61, Rec. pp. 491 y ss., especialmente, p. 520), y de 13 de julio de 1965, Lemmerz-Werke (111/63, Rec. pp. 836 y ss., especialmente, p. 852), la revocación de un acto ilegal se permite si se produce en un plazo razonable y si la Comisión ha tenido en cuenta, suficientemente, hasta qué punto la demandante ha podido, eventualmente, confiar en la legalidad del acto.
11
En el caso de autos, la demandante no confió en la legalidad de la Decisión, ya que interpuso un recurso de anulación. También era consciente de que la Comisión consideraba que la demandante no podía acogerse a las disposiciones del apartado 3 del artículo 4 de la Decisión general no 2794/80/CECA, ya que, en sus escritos, ella misma se remitió a un intercambio de correspondencia sobre este extremo con la Comisión, de la que sabía que había cometido un error.
12
El retraso de la Comisión en corregir dicho error puede explicarse, al menos en parte, por el hecho de que tenía que tratar informaciones relativas a un gran número de empresas. La demandante no ha demostrado por qué le perjudicó el período transcurrido hasta el 24 de febrero de 1981. Del conjunto de las circunstancias que anteceden parece desprenderse que la revocación de la Decisión de 19 de diciembre de 1980 se produjo dentro de un plazo razonable, y procede desestimar este motivo.
Segundo motivo, basado en la supuesta ilegalidad de la Decisión general no 2794/80/CECA
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De las consideraciones que anteceden se deriva que las imputaciones de ilegalidad formuladas contra la Decisión revocada deben considerarse dirigidas igualmente contra la Decisión de 24 de febrero de 1981.
a) Insuficiencia de motivación e infracción del apartado 1 del artículo 5 8 y del artículo 74 del Tratado CECA
14
En apoyo de su imputación de ilegalidad, la demandante alega, en primer lugar, que la Comisión habría debido examinar la necesidad de adoptar las medidas de política comercial previstas en el artículo 74 del Tratado CECA, al tiempo que examinaba la posibilidad de establecer un régimen de cuotas. En los considerandos de su Decisión debería haber figurado una referencia a dicho examen y, a su entender, la falta de la misma constituye un incumplimiento de la obligación de motivación. Además, en opinión de la demandante, la necesidad de adoptar medidas respecto a las importaciones es indiscutible, y el hecho de que no se adoptasen, estableciendo al mismo tiempo cuotas de producción, constituye una infracción de los artículos 58 y 74 del Tratado CECA.
15
Del tenor del artículo 58 del Tratado CECA se desprende que la Comisión tiene la facultad, «en tanto fuere necesario», de adoptar medidas basándose en el artículo 74, a la vez que cualquier posible medida basada en el artículo 58. Corresponde a la Comisión apreciar la necesidad de adoptar dichas medidas, sin perjuicio del control por parte del Tribunal de Justicia de la legalidad del ejercicio de semejante competencia.
16
A este respecto, debe señalarse que la demandante no ha expuesto ninguna prueba en apoyo de su alegación según la cual la Comisión abusó de su facultad discrecional. Por el contrario, antes de establecer un régimen de cuotas, la Comisión adoptó medidas para controlar el nivel de los precios y la cantidad de las importaciones de productos siderúrgicos procedentes de países terceros. En especial, fijó un precio de base, celebró acuerdos con países terceros y adoptó medidas de vigilancia. En el momento de adoptar la Decisión no 2794/80/CECA, reforzó de nuevo dicha vigilancia y revisó los precios de base. Por otro lado, según las cifras aportadas por la Comisión, entre 1977 y 1979 se produjo un descenso del volumen de las importaciones, tendencia que se mantuvo antes y después del establecimiento del régimen de cuotas.
17
Por tanto, no cabe reprochar a la Comisión el que no intentase luchar suficientemente contra las importaciones procedentes de países terceros, sobre todo si se tiene en cuenta que, en sus negociaciones con los países terceros, la Comisión se enfrenta a dificultades nada desdeñables debido al hecho de que la Comunidad es exportadora neta de acero y, al mismo tiempo, está obligada a garantizar la continuación de las exportaciones comunitarias y a tratar de limitar las importaciones en la Comunidad; en tales circunstancias, podía temer que, al adoptar Decisiones restrictivas y no negociadas respecto a países terceros, daría lugar a que éstos adoptasen medidas de represalia perjudiciales para el interés común.
18
Por lo que respecta a la motivación de la Decisión no 2794/80/CECA, incumbe a la Comisión explicitar de forma sucinta, aunque tan clara y pertinente como sea posible, los principales puntos de hecho y de Derecho que sirvan de apoyo a su Decisión y que sean necesarios para hacer comprensible el razonamiento que haya sido determinante para la Comisión (sentencia de 4 de julio de 1963, Alemania/Comisión, 24/62,↔ Rec. p. 129). Sin embargo, no se exige que la Comisión discuta todas las objeciones que podrían invocarse contra la Decisión (sentencia de 20 de marzo de 1957, Geitling/Alta Autoridad, 2/56,↔ Rec. p. 9). Tampoco puede exigirse que indique los motivos por los que se ha abstenido de adoptar medidas distintas de las indicadas en la Decisión y que podría haber adoptado en el marco de sus facultades discrecionales.
19
En consecuencia, no era necesario que la Comisión mencionase, entre los considerandos de su Decisión, el hecho de que había examinado la posibilidad de adoptar las medidas previstas en el artículo 74 del Tratado CECA. De ello se sigue que la alegación de vicios sustanciales de forma carece de fundamento.
b) Infracción del apartado 2 del artículo 58 del Tratado CECA
20
Según la demandante, la Decisión general no es compatible con el apartado 2 del artículo 58 del Tratado CECA, según el cual las cuotas deben establecerse «en forma equitativa». Critica la Decisión en tres aspectos que procede examinar por separado.
21
La demandante reprocha el que la Decisión general tome como referencia el período comprendido entre julio de 1977 y junio de 1980, lo cual, a su entender, perjudica a las empresas que comenzaron a producir en el período mencionado o cuya capacidad sólo se utilizó en parte durante dicho período. Además, en su opinión, el método de cálculo basado en la producción efectiva favorece a las empresas que tuvieron una producción excesiva en el pasado. La demandante estima que habría sido más equitativo fijar las cuotas con referencia a la capacidad de producción de las empresas.
22
Este motivo carece de fundamento. En efecto, procede destacar que el apartado 2 del artículo 58 del Tratado no limita la libertad de la Comisión en lo que respecta a la elección de la base utilizada para determinar equitativamente las cuotas, en una situación económica dada. De las explicaciones proporcionadas durante el procedimiento se desprende que no cabe razonablemente discutir el que la opción que tomó la Comisión por el criterio basado en la producción efectiva de las empresas puede constituir una «forma equitativa» de actuar, en el sentido del apartado 2 del artículo 58. En efecto, este criterio, tal como se regula en el artículo 4 de la Decisión no 2794/80/CECA, representa, por un lado, una base de apreciación objetiva que evita las incertidumbres inherentes a la evaluación de un dato en parte coyuntural, como es la capacidad de producción, y permite, por otro lado, reducir la producción global sin modificar por ello las respectivas posiciones de las empresas en el mercado.
23
Según la demandante, está justificado modificar las respectivas posiciones en el mercado de las empresas subvencionadas por el Estado, que trabajan con un índice elevado de utilización de la capacidad, con instalaciones obsoletas y abundante mano de obra, y las restantes empresas, inspiradas en un deseo de rentabilidad. Sin pronunciarse sobre el fundamento de esta alegación, basta con declarar que el artículo 58 no tiene por objeto enmendar las distorsiones de la competencia debidas a las subvenciones estatales, frente a las cuales la Comisión dispone de otros medios de actuación.
24
Tampoco puede reprocharse a la Comisión el que tomase el período de julio de 1977 a junio de 1980 como período de referencia. El hecho de que las empresas dispusieran de la posibilidad de una fijación de cuotas calculadas basándose en sus mejores resultados durante ese período no constituye una discriminación contra las empresas cuyas recientes instalaciones no funcionaban plenamente en julio de 1977. Si las cuotas que les fueron concedidas en consecuencia les ocasionan dificultades, pueden dirigir una solicitud de adaptación a la Comisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Decisión general. Dicho artículo es una cláusula de equidad, cuya utilidad y valor no pueden discutirse y que permite, en su caso, efectuar una corrección apropiada de los efectos de las restantes disposiciones de la Decisión general.
25
Por último, la demandante critica, en particular, las disposiciones contenidas en el apartado 3 del artículo 4 de la Decisión general no 2794/80/CECA, que, a su entender, fueron concebidas para favorecer a una empresa perfectamente determinada y discriminan a las nuevas empresas cuyos programas de producción no pudieron basarse en el año 1974.
26
Esta alegación es infundada. Un tratamiento diferente no es discriminatorio si se aplica a una situación diferente que justifica, objetivamente, una diferencia de trato.
27
En el caso de autos, el apartado 3 del artículo 4 de la Decisión general se destina a tener en cuenta la situación de determinadas empresas que resultaron especialmente perjudicadas al participar voluntariamente en el programa de suministro. En efecto, para estas empresas, a diferencia de aquellas cuyas instalaciones entraron en servicio más tarde y para las cuales la fijación del programa de suministro se basó en la capacidad de producción, este programa se basó en su producción efectiva y no tuvo en cuenta las instalaciones que todavía no se encontraban en servicio.
c) Violación de los principios nulla poena sine lege y de la confianza legítima
28
La demandante critica el hecho de que la posibilidad de acogerse al apartado 3 del artículo 4 de la Decisión general se reserve a las empresas que participaron en un programa voluntario de suministro. Ello equivaldría a otorgar, ex post facto, carácter vinculante a unas medidas que no lo tienen y, en su opinión, vulnera así el principio nulla poena sine lege, al igual que el de la confianza legítima de los administrados. La demandante formula el mismo reproche con respecto al apartado 4 del mismo artículo, al que sólo pueden acogerse las empresas que hayan tenido en cuenta un Dictamen negativo de la Comisión en materia de inversiones.
29
Procede desestimar este motivo. El apartado 3 del artículo 4 de la Decisión general no 2794/80/CECA tiene por objeto compensar las desventajas sufridas por las empresas que están comprendidas en su ámbito de aplicación. Ello no constituye, en modo alguno, una sanción contra las restantes empresas y, por tanto, no puede considerarse que dicha disposición viole el principio de nulla poena sine lege.
30
Tampoco violó la Comisión el principio de la confianza legítima de los administrados. Las empresas que no participaron en los programas de suministro voluntarios no podían esperar, legítimamente, que continuarían disfrutando, después del establecimiento del régimen de cuotas, de su ventaja competitiva frente a las empresas que participaron en esos programas.
31
En la medida en que se dirige contra el apartado 4 del artículo 4 de la Decisión general, no cabe admitir el motivo, ya que la demandante no afirma, ni podría afirmar, que debería haber obtenido una adaptación de su cuota (basándose en dicha norma.)
Tercer motivo, basado en la nulidad de la Decisión individual por vulneración de la Decisión general no 2794/80/CECA
32
La demandante sostiene que la Comisión habría debido concederle la posibilidad de acogerse al apartado 3 del artículo 4 de la Decisión general no 2794/80/CECA, que exige que la empresa haya participado entre julio de 1977 y junio de 1980 en los programas de suministro establecidos por la Comisión y que la fijación del programa para dicha empresa se haya basado en el año 1974. Para que dicho párrafo tenga sentido, la fijación del programa de suministro para las empresas cuyas instalaciones no habían entrado en servicio en 1974, o lo habían hecho sólo en parte, debía considerarse basada en este último año, ya que sus programas se habrían establecido mediante referencia a la situación general de dicho sector industrial en ese año.
33
Admitir esta tesis equivaldría no a una interpretación sino a una revisión de un texto claro e inequívoco. De todos modos, aun cuando se admitiera su tesis, la demandante no cumpliría todas las condiciones del apartado 3, que exige no sólo que el programa de suministro de la empresa se haya basado en el año 1974, sino también que la empresa haya participado en los programas de suministro entre julio de 1977 y junio de 1980; en efecto, la demandante participó en los programas de suministro sólo desde el tercer trimestre de 1978. En consecuencia, la Comisión aplicó correctamente la disposición controvertida, al denegar a la demandante la posibilidad de disfrutar de la adaptación que se contempla en el apartado 3 del artículo 4 de la Decisión general.
34
La demandante considera, asimismo, que la Comisión debería haber aplicado el artículo 14 de la Decisión general teniendo en cuenta la capacidad de producción y no la producción efectiva, y haberle concedido una cuota más elevada. En efecto, mediante su Decisión de 24 de febrero de 1981, la Comisión concedió un incremento de la cuota correspondiente a 1981. Habida cuenta del porcentaje de utilización de la capacidad de producción de la demandante, redujo a cero el tipo de reducción, de manera que la cuota fuese igual a la producción de referencia, aunque estimó que las actuaciones previstas en el artículo 14 no deberían, en principio, conducir a cuotas que excediesen de las producciones anteriores y, por tanto, estimó que no podía incrementar más la cuota de la demandante.
35
A la luz de las informaciones facilitadas por la Comisión, resulta que la demandante sólo utilizó una parte de su cuota correspondiente al primer trimestre de 1981. En la vista, la demandante argüyó que las asignaciones de cuotas tendrían influencia en el futuro a causa del nuevo régimen de cuotas decidido por la Comisión para el período posterior a junio de 1981, ya que las cuotas se calcularían en parte basándose en las concedidas al amparo del régimen antiguo. Por consiguiente, la demandante afirma estar interesada en conservar el derecho a la cuota más elevada posible, para poder sacar partido de una mejora de la situación del mercado.
36
Si, posteriormente, la situación del mercado permitiese a la demandante producir y vender una cantidad más elevada de productos siderúrgicos, podrá presentar a la Comisión una solicitud de adaptación con arreglo a la normativa vigente, e incumbirá entonces a la Comisión pronunciarse teniendo en cuenta el conjunto de los elementos de que disponga, incluido el porcentaje de utilización de la capacidad de producción de la demandante. En tales circunstancias, por lo que respecta al período controvertido, no perjudica a la demandante la negativa de la Comisión a concederle una cuota más elevada.
37
Por lo demás, el artículo 14 de la Decisión general permite una adaptación de las cuotas si las restricciones impuestas ocasionan dificultades excepcionales a la empresa. En el caso de autos, el hecho de que la producción efectiva de la demandante se situase a un nivel muy bajo durante todo este período pone de manifiesto que las dificultades que actualmente atraviesa la demandante no fueron ocasionadas, en modo alguno, por las restricciones impuestas por el régimen de cuotas. Hay que añadir que el objetivo del artículo 14 no consiste en permitir a una empresa que el cálculo de sus cuotas correspondientes a períodos posteriores se efectúe sobre una base ficticia.
38
Por tanto, procede desestimar este motivo.
Costas
39
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas.
40
No obstante, a tenor del apartado 3 del mismo artículo, el Tribunal podrá condenar a una parte, incluso a la vencedora, a reembolsar a la otra los gastos que aquélla le hubiere causado y que el Tribunal considere abusivos.
41
La Comisión admitió el fundamento del primer motivo invocado por la demandante, al adoptar la Decisión individual de 24 de febrero de 1981 durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia.
42
Parece, pues, equitativo que la Comisión cargue con una parte de los gastos efectuados por la demandante, gastos que hubieran podido evitarse de haber motivado la Comisión correctamente su primera Decisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
La Comisión cargará con tercio de los gastos efectuados por la demandante. Por lo demás, cada parte cargará con sus propias costas.
Mertens de Wilmars
Bosco
Touffait
Due
Pescatore
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Koopmans
Everling
Chloros
Grevisse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 3 de marzo de 1982.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
J. Mertens de Wilmars
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
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