SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 6 de mayo de 1982 ( *1 )
En los asuntos acumulados 146/81, 192/81 y 193/81,
que tienen por objeto tres peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, destinadas a obtener, en los litigios pendientes entre
— BayWa AG, domiciliada en Munich (República Federal de Alemania),
Raiffeisenbank Unterspiesbeim und Umgebung eG, domiciliada en Unterspiesheim (República Federal de Alemania), y
Raiffeisenbank Bütthard eG, domiciliada en Bütthard (República Federal de Alemania), (asunto 146/81),
— Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG, domiciliada en Hannover (República Federal de Alemania), (asuntos 192/81 y 193/81),
partes demandantes,
y
Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (Instituto Federal de Regulación de los Mercados Agrícolas), domiciliado en Frankfurt am Main (República Federal de Alemania),
parte demandada,
parte interviniente llamada al procedimiento en el asunto 146/81:
Rhenus AG, domiciliada en Mannheim (República Federal de Alemania),
unas decisiones prejudiciales sobre la interpretación del apartado 2 del artículo 4 y del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento no 172/67/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967 (DO 1967, 130, p. 2602), de los apartados 3 y 5 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 1403/69 de la Comisión, de 18 de julio de 1969 (DO L 180, p. 3) y del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970 (DO L 94, p. 3; EE 03/03, p. 220),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente de Sala; A. Chloros y F. Grévisse, Jueces;
Abogado General: Sr. F. Capotorti;
Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante tres resoluciones de idéntico tenor de 30 de abril de 1981, recibidas en el Tribunal de Justicia el 9 y el 25 de junio siguientes, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del apartado 2 del artículo 4 y del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento no 172/67/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967, sobre las normas generales que regulan la desnaturalización del trigo y del centeno panificable (DO 1967, 130, p. 2602), del Anexo I del Reglamento (CEE) no 1403/69 de la Comisión, de 18 de julio de 1969, por el que se establecen las modalidades de aplicación de las disposiciones relativas a la desnaturalización del trigo blando y del centeno panifícable (DO L 180, p. 3), de los apartados 3 y 5 del artículo 4 de este último Reglamento, y del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13 ; EE 03/03, p. 220), en relación con sendos recursos presentados contra resoluciones adoptadas por el Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (Instituto Federal de Regulación de los Mercados Agrícolas; en lo sucesivo, «BALM») por las que se exige la restitución de primas a la desnaturalización indebidamente concedidas.
2
Entre 1969 y 1974, las demandantes en el procedimiento principal, cuatro cooperativas agrícolas de la República Federal de Alemania, procedieron directa o indirectamente a realizar operaciones de desnaturalización de cereales panificables con arreglo a lo dispuesto en los Reglamentos n(tm) 172/67 y 1403/69, en presencia, en la totalidad o en parte de dichas operaciones, de inspectores del BALM. No obstante, tras efectuar verificaciones contables, el BALM consideró que las operaciones de desnaturalización no se habían llevado a cabo de conformidad con las normas imperativas que consideraba aplicables. En consecuencia, ordenó la restitución de las primas a la desnaturalización abonadas. Al no haber prosperado el recurso de reposición presentado por las demandantes en el procedimiento principal contra dichas resoluciones de restitución, estas últimas interpusieron sendos recursos ante el Verwaltungsgericht.
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Con motivo de dichos litigios, el Verwaltungsgericht sometió al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales del siguiente tenor:
«1)
Una prima a la desnaturalización concedida con arreglo al apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 172/67 del Consejo, de 27 de junio de 1967 (DO 1967, 130, p. 2602), ¿se abona indebidamente tan sólo cuando la desnaturalización no consigue el objetivo mencionado en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 172/67, o es suficiente que no se haya respetado el método de referencia definido en el Anexo I del Reglamento (CEE) no 1403/69 de la Comisión, de 18 de julio de 1969 (DO L 180, p. 3)?
2)
¿Puede exigirse la restitución de una prima a la desnaturalización basándose en los resultados de una inspección de los documentos y libros contables efectuada después de finalizada la desnaturalización, o se desprende del apartado 3 del artículo 4 y del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 1403/69 que no deben tomarse en cuenta los resultados de la inspección contable a posteriori? En caso de que deba tomarse en cuenta la inspección a posteriori, ¿que importancia relativa debe atribuirse a dicha inspección con respecto a los controles contemplados en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 1403/69?
3)
El artículo 8 del Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970 (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), ¿impone a los Estados miembros la obligación de exigir en todo caso la restitución de las primas a la desnaturalización indebidamente abonadas, o permite dicho Reglamento a los Estados miembros decidir, mediante disposiciones nacionales, dejar la cuestión de la restitución al criterio de la autoridad competente en cada caso concreto?»
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Dichas cuestiones requieren las siguientes respuestas.
Sobre la primera cuestión
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De conformidad con el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento no 172/67, la prima a la desnaturalización se concede a petición del interesado siempre que se cumplan determinados preceptos de dicho Reglamento y, en particular, los del artículo 2. En el artículo 2 de dicho Reglamento se dispone, en su apartado 1, que «los medios utilizados para la desnaturalización deben garantizar que el trigo y el centeno desnaturalizados no puedan volver a utilizarse para el consumo humano» y, en su apartado 2, que «dichos medios deben ofrecer una garantía cuando menos igual a la que resultaría de la aplicación de un método de referencia por determinar». El método de referencia al que se alude fue definido en el Anexo I del Reglamento no 1403/69 de la Comisión, en el que se establece la desnaturalización mediante la utilización del colorante «Bleu Patenté V», del que define las características y las instrucciones de uso. Por ùltimo, con arreglo al párrafo segundo del artículo 1 del mismo Reglamento, «en caso de desnaturalización por coloración, sólo podrá utilizarse el método de referencia».
6
La primera cuestión planteada por el Verwaltungsgericht pretende que el Tribunal de Justicia determine si es irregular la concesión de una prima a la desnaturalización de cereales cuando el trigo y el centeno desnaturalizados continúan pudiendo ser utilizados para el consumo humano o cuando no se han respetado las normas relativas al método de referencia establecidas en el Anexo I del Reglamento no 1403/69.
7
Las demandantes en el procedimiento principal alegan que, si bien tal vez no se respetó estrictamente el método de referencia durante las operaciones de desnaturalización efectuadas por su cuenta, se alcanzó el objetivo definido por la normativa comunitaria, es decir, la desnaturalización y retirada de los cereales desnaturalizados del mercado de productos para el consumo humano. Por ello, consideran que su comportamiento está desprovisto de todo ánimo defraudatorio, como lo atestigua el resultado positivo de los controles efectuados durante la realización de las operaciones. Según las demandantes en el procedimiento principal, el estricto respeto del método de referencia no constituye un requisito para tener derecho a la prima. Esta última debe abonarse, en su opinión, siempre que los cereales no puedan volver a utilizarse para el consumo humano, con independencia de los medios utilizados para ello.
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Por el contrario, la Comisión y el Gobierno de la República Federal de Alemania sostienen que del tenor de los Reglamentos nos 172/67 y 1403/69 y de la exigencia de una aplicación uniforme del Derecho comunitario se desprende que el respeto del método de referencia comunitario, o de los medios que establezca en su lugar el Derecho nacional en las circunstancias previstas en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 172/67, es obligatorio.
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Del propio tenor del párrafo segundo del artículo 1 del Reglamento no 1403/69, antes citado, se desprende que, en caso de desnaturalización por coloración, sólo puede utilizarse el método definido en el Derecho comunitario.
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Dichas disposiciones tienen carácter imperativo. Por otra parte, dicho carácter es conforme al principio, recordado en diversas ocasiones en lajurisprudencia del Tribunal de Justicia, según el cual las disposiciones de Derecho comunitario y, en particular, las de los Reglamentos del Consejo o de la Comisión que dan derecho a recibir prestaciones financiadas por los Fondos comunitarios deben interpretarse en sentido estricto. Además, ignorar las disposiciones del párrafo segundo del artículo 1 del Reglamento no 1403/69 entrañaría un doble riesgo: Por un lado, podrían variar de unos Estados miembros a otros e incluso dentro de cada Estado miembro los criterios de apreciación para determinar si los medios utilizados para la desnaturalización han convertido el trigo o el centeno en inapropiados para el consumo humano y, por otro, podría peligrar la igualdad entre los operadores económicos que aspiran a recibir una prima a la desnaturalización con cargo a los recursos comunitarios del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA).
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En estas circunstancias, procede responder a la primera cuestión del órgano jurisdiccional de remisión que una prima a la desnaturalización concedida con arreglo al apartado 2 del artículo 4 del Reglamento no 172/67 debe considerarse indebidamente abonada, si se ha optado por el método de referencia definido en el Anexo 1 del Reglamento no 1403/69 de la Comisión, cuando no se hayan respetado las normas relativas a dicho método.
12
Las indicaciones que obran en autos permiten pensar que la desnaturalización por coloración no fue la única utilizada. En consecuencia, procede precisar la incidencia, en el derecho a la prima, del uso de otros medios de desnaturalización.
13
El Reglamento no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común, define, en su artículo 8, los principios con arreglo a los cuales la Comunidad y los Estados miembros deben organizar la ejecución de las decisiones comunitarias de intervención agrícola financiadas por el FEOGA, así como la lucha contra el fraude y las irregularidades relacionadas con dichas operaciones. Para ello, en el apartado 1 del artículo 8 se dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para:
—
asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,
—
prevenir y perseguir las irregularidades,
—
recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.»
14
De las disposiciones de dicho Reglamento no 729/70, en relación con las del artículo 2 del Reglamento no 172/67, se desprende que los Estados miembros están facultados para definir, en su Derecho nacional, métodos de desnaturalización distintos del método de referencia por coloración, siempre y cuando, como establecen las disposiciones del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 172/67 y del párrafo tercero del artículo 1 del Reglamento no 1403/69, los medios utilizados para la desnaturalización mediante un procedimiento distinto de la coloración ofrezcan una garantía cuando menos igual a la que proporciona el método de referencia.
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Por los mismos motivos indicados anteriormente, que exigen el estricto respeto del método de referencia por coloración cuando se opta por dicho método, cuando se utilizan otros procedimientos de desnaturalización, que pueden contemplarse en la legislación de los Estados miembros siempre que cumplan el requisito que acaba de evocarse, para que la operación de desnaturalización dé derecho a la prima también deben observarse exactamente las normas relativas a dichos procedimientos.
Sobre la segunda cuestión
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Con arreglo al artículo 7 del Reglamento no 172/67, «para dar derecho a la prima, la desnaturalización debe contar con el acuerdo del organismo de intervención y realizarse bajo su control». Para la aplicación de dicha disposición, en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento no 1403/69 se dispone que «la concesión de la prima a la desnaturalización está supeditada al control por el organismo de intervención de las operaciones de desnaturalización del trigo blando o de su incorporación, en su estado natural, a piensos compuestos para animales [...]». Por último, el artículo 5 del Reglamento no 1403/69 precisa que «la prima a la desnaturalización sólo se abonará cuando se cumplan los requisitos establecidos en el apartado 3 del artículo 4».
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Mediante su segunda cuestión, el Verwaltungsgericht pregunta al Tribunal de Justicia si dichas disposiciones contemplan la posibilidad de retirar la prima a la desnaturalización como consecuencia de los resultados de inspecciones contables posteriores a las operaciones de desnaturalización y, de ser así, qué valor relativo debe atribuirse a dichas inspecciones con respecto al control previsto en las disposiciones de que se trata de los Reglamentos nos 172/67 y 1403/69.
18
Las demandantes en el procedimiento principal exponen que un control a posteriori efectuado con arreglo a disposiciones de Derecho nacional no puede tener la misma fuerza que el control in situ de los agentes del BALM que, según afirman, es el control previsto en el Derecho comunitario. En efecto, en su opinión, un control in situ tiene un valor probatorio superior al de un control abstracto efectuado con posterioridad a las operaciones de desnaturalización. Por otra parte, invocan ei principio de igualdad de trato entre operadores para justificar la preponderancia dei control único efectuado in situ establecido por el Derecho comunitario.
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La Comisión y el Gobierno de la República Federal de Alemania observan, en cambio, que el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento no 729/70 del Consejo permite a los Estados miembros aprobar controles a posteriori complementarios del control establecido en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento no 1403/69, sin que los controles nacionales tengan un valor inferior al del control definido por el Derecho comunitario.
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Como ya ha señalado anteriormente el Tribunal de Justicia [sentencia de 11 de julio de 1973, Hessische Mehlindustrie/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide (3/73, Rec. p. 745), las disposiciones antes citadas de los Reglamentos nos 172/67 y 1403/69 se limitan a indicar que es indispensable practicar un control, sin especificar de qué modo y con arreglo a qué método deben cumplir su obligación de control los organismos nacionales de intervención. En aquella ocasión, el Tribunal de Justicia subrayó que diferentes métodos de control, como el sondeo, el control contable o la autorización oficial de empresas de desnaturalización, pueden, por separado o conjuntamente, tener una eficacia equivalente, si bien ninguno de ellos proporciona una garantía absoluta. Por último, como observó el Tribunal de Justicia, hasta ahora la legislación comunitaria no contiene disposiciones que regulen de manera detallada el procedimiento de control, por lo que deja a los Estados miembros la libertad de regular las modalidades de control en función de su propio ordenamiento jurídico y eligiendo, bajo su propia responsabilidad, la solución más adecuada.
21
Este reparto de competencias es conforme a los principios generales que inspiran la organización común de los mercados agrícolas, según los cuales la concesión de las primas a la desnaturalización contempladas en los Reglamentos antes citados está sujeta a normas comunes, aplicables de manera uniforme en el conjunto de la Comunidad, mientras que la gestión de dicho mecanismo de intervención corresponde a los organismos nacionales de intervención, a los que compete, en consecuencia, ejercer todas las funciones de control necesarias para asegurar que sólo se concedan primas a la desnaturalización en las circunstancias previstas en el Derecho comunitario y que se sancionen de manera adecuada todas las infracciones de las normas comunitarias que cometan los operadores económicos.
22
En su actual estado de desarrollo, el Derecho comunitario no contiene disposiciones específicas sobre el ejercicio de esta función de control por parte de las Administraciones nacionales competentes. La única exigencia que debe formularse a este respecto, desde el punto de vista comunitario, consiste en que las autoridades nacionales obren en esta materia con la misma diligencia que en la aplicación de las legislaciones nacionales correspondientes, de modo que se evite todo menoscabo de la eficacia del Derecho comunitario.
23
Estas apreciaciones, realizadas en el marco de la normativa relativa a las primas a la desnaturalización de cereales, alcanzan, por lo demás, a las disposiciones más generales del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento no 729/70 del Consejo, antes citadas, que a su vez son expresión de las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 5 del Tratado.
24
El Derecho comunitario, que, en su estado actual, no define las modalidades de control de la regularidad de las operaciones de desnaturalización de cereales, tampoco precisa el rango que corresponde a cada una de las modalidades establecidas y aplicadas por las autoridades nacionales.
25
En consecuencia, debe responderse a la segunda cuestión del órgano jurisdiccional remitente que, en su estado actual, el Derecho comunitario no limita a una modalidad determinada el control, por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros, de la regularidad de las operaciones de desnaturalización que dan derecho al abono de primas. Entre otras, dicho control puede adoptar la forma de una inspección contable. Corresponde a las autoridades nacionales competentes apreciar, bajo el control de los órganos jurisdiccionales nacionales, el valor probatorio que procede atribuir a los resultados de las diferentes modalidades de control a que se someten las operaciones de desnaturalización.
Sobre la tercera cuestión
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Con arreglo a las disposiciones antes citadas del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento no 729/70 del Consejo, los Estados miembros deben adoptar, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias para prevenir y perseguir las irregularidades que afecten a las operaciones financiadas por el FEOGA y para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
27
Mediante su tercera cuestión, tal como se aclara en los fundamentos de Derecho de su resolución, el Verwaltungsgericht pregunta al Tribunal de Justicia si dichas deposiciones imponen a los Estados miembros la obligación de exigir en todo caso la restitución de las primas a la desnaturalización indebidamente abonadas o si el artículo 8 del Reglamento no 729/70 confiere carácter facultativo a dicha obligación y permite que las legislaciones de los Estados miembros dejen la apreciación de cada caso concreto a la autoridad nacional competente.
28
A dicha cuestión, las demandantes en el procedimiento principal responden que el Derecho nacional puede, eventualmente, dejar a la autoridad competente el ejercicio de una facultad de apreciación acerca de si debe exigirse o no el reembolso de las primas indebidamente abonadas. La Comisión y la República Federal de Alemania sostienen una posición contraria a la de las cuatro cooperativas agrícolas.
29
De las disposiciones anteriormente mencionadas del artículo 8 del Reglamento no 729/70 se desprende que los Estados miembros son los encargados de realizar los trámites y diligencias necesarios para la gestión de los mecanismos comunitarios de intervención agrícola y tienen, en particular, la obligación de recuperar las primas del FEOGA indebidamente abonadas. En un supuesto como éste, en que la ejecución de un Reglamento comunitario incumbe a las autoridades nacionales bajo el control de los órganos jurisdiccionales nacionales, dicha ejecución debe atenerse a las normas de procedimiento y formales establecidas en el Derecho nacional del Estado miembro. No obstante, como ya ha subrayado el Tribunal de Justicia en una reiterada jurisprudencia, la utilización de las normas nacionales sólo es posible en la medida necesaria para la ejecución de las disposiciones de Derecho comunitario y siempre que la aplicación de dichas normas nacionales no menoscabe el alcance y la eficacia del referido Derecho comunitario.
30
En particular, procede destacar que el propio tenor del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento no 729/70, relativo a la recuperación, por los Estados miembros, de las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades, obliga expresamente a las Administraciones nacionales responsables de la gestión de los mecanismos comunitarios de intervención agrícola a recuperar las sumas indebida o irregularmente abonadas, sin que dichas Administraciones, que en ese caso actúan por cuenta de la Comunidad, puedan ejercer una facultad de apreciación sobre la oportunidad de exigir o no la restitución de los fondos comunitarios indebida o irregularmente concedidos. Una interpretación distinta tendría por efecto poner en peligro la igualdad de trato entre los operadores económicos de los diferentes Estados miembros y la aplicación del Derecho comunitario, que, en la medida de lo posible, debe ser uniforme en toda la Comunidad.
31
En consecuencia, procede responder a la tercera cuestión del órgano jurisdiccional remitente que el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento no 729/70 del Consejo impone a los Estados miembros la obligación, y no sólo la facultad, de exigir la restitución de las primas comunitarias a la desnaturalización indebida o irregularmente concedidas, sin que sea posible dejar la cuestión de dicha restitución a la apreciación de cada caso concreto por parte de la autoridad nacional competente.
Costas
32
Los gastos efectuados por la Comisión y por el Gobierno de la República Federal de Alemania, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
pronunciándose sobre las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mediante resoluciones de 30 de abril de 1981, declara:
1)
Una prima a la desnaturalización concedida con arreglo al apartado 2 del artículo 4 del Reglamento no 172/67 debe considerarse indebidamente abonada, si se ha optado por el método de referencia definido en el Anexo 1 del Reglamento no 1403/69 de la Comisión, cuando no se hayan respetado las normas relativas a dicho método.
2)
En su estado actual, el Derecho comunitario no limita a una modalidad determinada el control, por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros, de la regularidad de las operaciones de desnaturalización que dan derecho al abono de primas. Entre otras, dicho control puede adoptar la forma de una inspección contable. Corresponde a las autoridades nacionales competentes apreciar, bajo el control de los órganos jurisdiccionales nacionales, el valor probatorio que procede atribuir a los resultados de las diferentes modalidades de control a que se someten las operaciones de desnaturalización.
3)
El apartado 1 del artículo 8 del Reglamento no 729/70 del Consejo impone a los Estados miembros la obligación, y no sólo la facultad, de exigir la restitución de las primas comunitarias a la desnaturalización indebida o irregularmente concedidas, sin que sea posible dejar la cuestión de dicha restitución a la apreciación de cada caso concreto por parte de la autoridad nacional competente.
Due
Chloros
Grévisse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 6 de mayo de 1982.
Por el Secretario
J.A. Pompe
Secretario adjunto
El Presidente de la Sala Segunda
O. Due
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.
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