Στην υπόθεση 232/81,
Agricola Commerclale Olio Srl, με έδρα το Ostuni,
ASTOLIO Srl, με έδρα το Ostuni,
Azienda Agricola Bellaria SpA, με έδρα το Trecate,
Italiana Olii e Risi SpA, με έδρα την Aprilia,
S. Giorgio Sezione Agricoltura SpA, με έδρα την Pomezia,
εκπροσωπούμενες και επικουρούμενες από τους δικηγόρους Giuseppe Celona, Giovanni Β. Compagno, Giuseppe Guarino και Paolo Tabellini, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο το δικηγόρο Georges Margue, 20, rue Philippe-Il, Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσες,
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενης από τον Peter Karpenstein, νομικό σύμβουλο της Επιτροπής, επικουρούμενο από τον Guido Berardis, μέλος της νομικής υπηρεσίας της Επιτροπής, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Oreste Montako, κτίριο Jean Monnet, Kirchberg,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο την ακύρωση, βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, των κανονισμών (ΕΟΚ) 2238 και 2239/81 της Επιτροπής, της 3ης Αυγούστου 1981 (ΕΕ L 218, σ. 27 και 28),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα)
συγκείμενο από τους Ο. Due, πρόεδρο τμήματος, Κ. Κακούρη, U. Everling, Υ. Galmot και R. Joliεt, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: C. Ο. Lenz
γραμματέας: Η. Α. Rühi, κύριος υπάλληλος διοικήσεως
εκδίδει την ακόλουθη
ΑΠΟΦΑΣΗ
Περιστατικά
Τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως, η εξέλιξη της διαδικασίας, τα αιτήματα καθώς και οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων συνοψίζονται ως εξής:
Ι — Περιστατικά
Με τον κανονισμό 71/81, της 12ης Ιανουαρίου 1981 (ΕΕ L 11, σ. 5) η Επιτροπή αποφάσισε να τεθούν προς πώληση από τον ιταλικό οργανισμό παρεμβάσεως Azienda di stato per gli Interventi sul Mercato Agricolo (ΑΙΜΑ) 33000 περίπου τόνων παρθένου ελαιολάδου που προερχόταν από τις παρεμβάσεις της ελαιοκομικής περιόδου 1977/78.
Το ελαιόλαδο αυτό είχε επανειλημμένα προσφερθεί προς πώληση με διαγωνισμό ως εξαιρετικό παρθένο ελαιόλαδο χωρίς να βρεθεί αγοραστής. Η Επιτροπή έκρινε ότι η κατάσταση της αγοράς στις 12 Ιανουαρίου 1981 ήταν ευνοϊκή για να προσφερθεί και πάλι το εν λόγω ελαιόλαδο προς πώληση.
Το ελαιόλαδο προσφέρθηκε προς πώληση σε έξι παρτίδες των 5500 τόνων περίπου η κάθε μία (άρθρο 2), η δε τιμή πωλήσεως είχε οριστεί σε 210000 λιρέτες ανά 100 χιλιόγραμμα (άρθρο 4).
Την πρώτη ημέρα της προθεσμίας εντός της οποίας μπορούσαν να υποβληθούν αιτήσεις αγοράς, δηλαδή στις 2 Φεβρουαρίου 1981, υπέβαλαν προσφορές εξήντα επιχειρήσεις, η κάθε μία για το σύνολο των έξι παρτίδων των 5500 τόνων.
Για την περίπτωση αυτή ο κανονισμός 71/81 προέβλεπε κλήρωση (άρθρο 6, παράγραφος 1, εδάφιο 3). Η κλήρωση αυτή δεν έγινε αμέσως. Ορισμένες επιχειρήσεις αμφισβήτησαν το παραδεκτό των αιτήσεων ορισμένων άλλων επιχειρήσεων, ιδίως εκείνων οι οποίες είχαν συσταθεί ειδικά ενόψει της συμμετοχής στην πώληση.
Η Επιτροπή συμφώνησε για την αναστολή της διαδικασίας του διαγωνισμού για το χρόνο που ήταν αναγκαίος για να γίνουν οι έλεγχοι. Η κλήρωση έγινε μόλις την 1η Ιουνίου 1981 και κατακυρώθηκε από μια παρτίδα στις πέντε προσφεύγουσες στην παρούσα υπόθεση καθώς και στην προσφεύγουσα στην υπόθεση 264/81.
Στις 3 Αυγούστου 1981, η Επιτροπή θέσπισε τον κανονισμό 2238/81 (ΕΕ L 218, σ. 27) ο οποίος καταργούσε από τις 13 Ιανουαρίου 1981 τον προαναφερθέντα κανονισμό 71/81. Στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 2238/81 ανέφερε ότι, ενόψει της καθυστερήσεως που σημειώθηκε στην πραγματοποίηση της πωλήσεως, λόγω της εξετάσεως των προαναφερθεισών ενστάσεων, οι συνθήκες της αγοράς ελαιολάδου εξελίχθηκαν, εν τω μεταξύ, κατά τρόπο που η πραγματοποίηση της πωλήσεως βάσει των όρων που προεβλέποντο αρχικά θα προκαλούσε σοβαρές διαταραχές στην εν λόγω αγορά η Επιτροπή έκρινε ότι για το λόγο αυτό, είναι απαραίτητο λόγω υπέρτερου κοινωνικού συμφέροντος, να ακυρωθεί η εν λόγω πώληση.
Την ίδια ημέρα η Επιτροπή θέσπισε τον κανονισμό 2239/81 (ΕΕ L 218, σ. 28) περί θέσεως εκ νέου προς πώληση με διαγωνισμό του ευρισκόμενου στην κατοχή του ιταλικού οργανισμού παρεμβάσεως ελαιολάδου. Στη νέα αυτή πώληση μπορούσαν να μετάσχουν μόνο οι έξι επιχειρήσεις που κληρώθηκαν (άρθρο 3). Ωστόσο, δεν υφίστατο πλέον ορισμένη τιμή, αλλά αγοραστής θα αναδεικνυόταν εκείνος που θα προσέφερε την υψηλότερη τιμή, υπό την προϋπόθεση ότι η προσφερόμενη τιμή θα είναι τουλάχιστον ίση με την κατωτάτη τιμή που θα έπρεπε να καθοριστεί το βραδύτερο μέχρι τις 31 Αυγούστου 1981, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 38 του κανονισμού ΕΟΚ 136/66, βάσει των ληφθεισών προσφορών (άρθρο 6). Οι αιτήσεις αγοράς έπρεπε να υποβληθούν το βραδύτερο μέχρι τις 24 Αυγούστου 1981, ώρα 14.00 (τοπική ώρα) (άρθρο 4). Οι αγορασθείσες ποσότητες έπρεπε να αποσυρθούν, από της 15ης Σεπτεμβρίου 1981, ανά περίοδο 30ημερών και κατά ποσοστό τουλάχιστον 10% και το πολύ 20 ο/ο (άρθρο 9).
II — Έγγραφη διαδικασία και διεξαγωγή αποδείξεων
Με δικόγραφο που κατέθεσαν στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 10 Αυγούστου 1981, οι προσφεύγουσες άσκησαν, δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης, υπό κρίση προσφυγή ακυρώσεως των κανονισμών 2238/81 και 2239/81.
Με αίτηση που υπέβαλαν βάσει του άρθρου 83 του κανονισμού διαδικασίας του Δικαστηρίου, οι προσφεύγουσες ζήτησαν, επίσης, την αναστολή εκτελέσεως των εν λόγω κανονισμών. Με αίτηση της 19ης Αυγούστου 1981, η μετοχική εταιρία Savma ζήτησε να γίνει δεκτή ως παρεμβαίνουσα στη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων προς υποστήριξη των αιτημάτων της καθής. Η παρέμβαση έγινε δεκτή με διάταξη του προέδρου του Δικαστηρίου της 20ής Αυγούστου 1981.
Με διάταξη της 21ης Αυγούστου 1981, ο πρόεδρος διέταξε τη μερική αναστολή εκτελέσεως του άρθρου 10 του κανονισμού 2239/81. Οι προσφεύγουσες που θα υπέβαλαν προσφορές για τον νέο διαγωνισμό υποχρεούνταν να καταβάλουν μόνο το
ποσό που όφειλαν να πληρώσουν για την εκτέλεση της πωλήσεως δυνάμει του κανονισμού 71/81. Η καταβολή του επιπλέον ποσού ανεστάλη μέχρι την έκδοση της επί της ουσίας αποφάσεως του Δικαστηρίου
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα το Δικαστήριο αποφάσισε αρχικά την έναρξη της διαδικασίας χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων. Κάλεσε, ωστόσο, την Επιτροπή να απαντήσει σε ορισμένα ερωτήματα και να παράσχει ορισμένες πληροφορίες.
Η Επιτροπή απάντησε στα ερωτήματα αυτά και παρέσχε τις πληροφορίες με έγγραφο της 15ης Ιουνίου 1982.
Ενόψει των απαντήσεων αυτών το Δικαστήριο αποφάσισε τη διεξαγωγή αποδείξεων τις οποίες ανέθεσε στο τρίτο τμήμα. Το εν λόγω τμήμα ζήτησε από τους διαδίκους να του αναφέρουν ονόματα μαρτύρων που είναι οι περισσότερο κατάλληλοι για να το διαφωτίσουν ως προς την κατάσταση της αγοράς ελαιολάδου στην Ιταλία κατά το 1981. Δόθηκε, επίσης, η ευκαιρία στις προσφεύγουσες να σχολιάσουν τις απαντήσεις της Επιτροπής στα ερωτήματα του Δικαστηρίου.
Το Τμήμα έθεσε επίσης ορισμένα ερωτήματα στην ιταλική κυβέρνηση, σύμφωνα με το άρθρο 21 του Οργανισμού του Δικαστηρίου.
Οι προσφεύγουσες σχολίασαν τα στοιχεία που παρέσχε η Επιτροπή με υπόμνημα της 20ής Οκτωβρίου 1982.
Το Τμήμα υπέβαλε κατόπιν αίτηση, σύμφωνα με το άρθρο 21 του κανονισμού, στο κεντρικό ινστιτούτο στατιστικής της Ιταλίας, καθώς και μια δεύτερη σειρά ερωτημάτων στην Επιτροπή.
Στις 19 Μαΐου 1983, το τρίτο τμήμα εξέτασε τον μάρτυρα Mario Guida, γενικό γραμματέα της Fedoliva (ευρωπαϊκής ομοσπονδίας βιομηχανιών ελαιολάδου) και γενικό διευθυντή της Assito] (ιταλικής ενώσεως βιομηχανιών ελαιολάδου).
Μετά τη διεξαγωγή των αποδείξεων, κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να αναθέσει την υπόθεση προς εκδίκαση στο πέμπτο τμήμα.
III — Αιτήματα των διαδίκων
Οι προσφεύγουσες ζητούν από το Δικαστήριο:
1.
να κρίνει την παρούσα προσφυγή παραδεκτή και βάσιμη,
2.
να ακυρώσει τους κανονισμούς 2238/81 και 2239/81,
3.
να καταδικάσει την καθής στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζψά από το Δικαστήριο:
1.
να κρίνει την προσφυγή απαράδεκτη ή να την απορρίψει ως αβάσιμη,
2.
να καταδικάσει τις προσφεύγουσες στα δικαστικά έξοδα.
IV — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
1. Επίνου παραοεκτού
Η Επιτροπή εκφράζει σοβαρές αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό της προσφυγής. Ο κανονισμός 2238/81 κατάργησε τον κανονισμό 71/81 που ήταν ένας πραγματικός κανονισμός. Ο κανονισμός 2238/81 αποτελεί πράξη διαχειρίσεως της αγοράς ελαιολάδου, η οποία δεν λαμβάνει υπόψη τον κατά το μάλλον ή ήττον περιορισμένο αριθμό επιχειρηματιών που αφορά άμεσα.
Επιπλέον, αφενός μεν, οι προσφεύγουσες δεν είχαν αποκτήσει δικαιώματα και, αφετέρου, οι αποκλειόμενοι επιχειρηματίες άσκησαν προσφυγές ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων γεγονός που αποδεικνύει ότι η ενέργεια της Επιτροπής έβαινε πολύ πέραν από τις προσφεύγουσες.
Η Επιτροπή πεπεισμένη, όπως υποστηρίζει, για το βάσιμο της ενέργειας της επί του οικονομικού και νομικού πεδίου, δεν επιθυμεί να επιμείνει επί της απόψεως αυτής η οποία αφορά τη διαδικασία και για την οποία επαφίεται στην κρίση του Δικαστηρίου.
Οι προοφείψουοες αμφισβητούν την ένσταση της Επιτροπής. Οι εν λόγω δύο κανονισμοί είναι στην πραγματικότητα αποφάσεις. Ο κανονισμός 2238/81 επιφανειακώς μόνον έχει γενικό και αφηρημένο περιεχόμενο. Στην πραγματικότητα πρόκειται για πράξη της δημοσίας αρχής με ειδικό και συγκεκριμένο περιεχόμενο που απευθύνεται στις έξι επιχειρήσεις στις οποίες κατακυρώθηκαν οι παρτίδες και στον ΑΙΜΑ και με την οποία ακυρώθηκαν έννομες σχέσεις συμβατικής φύσεως που είχαν ήδη συγκεκριμενοποιηθεί. Ο κανονισμός 2239/81 σαφώς προέβλεπε τη διεξαγωγή διαγωνισμού στον οποίο εκα-λούντο να μετάσχουν μόνο οι εταιρίες εκείνες στις οποίες είχαν κατακυρωθεί οι προς πώληση παρτίδες σύμφωνα με τον κανονισμό 71/81. Κατά συνέπεια, ο κανονισμός αυτός αφορούσε άμεσα και ατομικά τις προσφεύγουσες.
Οι προσφεύγουσες, προς στήριξη των επιχειρημάτων τους, επικαλούνται τη νομολογία του Δικαστηρίου.
Η Επιτροπή απαντά ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει γενικό χαρακτήρα και θεσπίστηκε αποκλειστικά για την αντιμετώπιση επιτακτικών αναγκών δημοσίου συμφέροντος και όχι για να θιγεί αυτός ή εκείνος ο επιχειρηματίας. Οι συνέπειες του κανονισμού γίνονται άμεσα αισθητές επί της καταστάσεως στην αγορά όλων των άλλων επιχειρηματιών του τομέα.
2. Επί της παραβιάσεως ουσιωδών τύπων
Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι η Επιτροπή δεν ακολούθησε τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 38 του κανονισμού 136/66 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/002, σ. 33). Το άρθρο αυτό προβλέπει την προηγούμενη γνώμη της επιτροπής διαχειρίσεως λιπαρών ουσιών. Σε περίπτωση διαφωνίας το ζήτημα παραπέμπεται στο Συμβούλιο. Για τον κανονισμό 71/81 υπήρξε η σύμφωνη αυτή γνώμη ενώ ο κανονισμός 2238/81 αναφέρει ρητώς ότι η επιτροπή διαχειρίσεως δεν εξέδωσε καμία γνώμη και ότι εξακολουθούσε να ισχύει η γνώμη που είχε διατυπωθεί προηγουμένως.
Η Επιτροπή εξηγεί ότι πρόκειται για πλάνη των προσφευγουσών. Η επίδικη αιτιολογική σκέψη δεν σημαίνει ότι δεν ζητήθηκε η γνώμη της επιτροπής διαχειρίσεως αλλά ότι, αντίθετα, δεν υπήρξε καμία πλειοψηφία ούτε υπέρ ούτε κατά του σχεδίου κανονισμού. Στην περίπτωση αυτή η Επιτροπή είχε το δικαίωμα να θεσπίσει τον κανονισμό. Το Συμβούλιο αποφαίνεται μόνο στην περίπτωση που υπάρχει πλειοψηφία κατά του σχεδίου.
Οι προσφεύγουσες απαντούν ότι η Επιτροπή είχε το δικαίωμα να λάβει τις αποφάσεις αυτές μόνο μετά από σύμφωνη γνώμη της επιτροπής διαχειρίσεως. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή δεν μπορεί να λάβει απόφαση χωρίς να λάβει προηγουμένως υπόψη τη γνώμη της επιτροπής διαχειρίσεως.
Η Επιτροπή επιμένει ότι το άρθρο 38 του κανονισμού 136/66 προβλέπει ότι η Επιτροπή θεσπίζει τα μέτρα εφόσον υπάρχει σύμφωνη γνώμη της επιτροπής διαχειρίσεως ή εφόσον δεν υπάρχει πλειοψηφία 45 ψήφων υπέρ ή 45 ψήφων κατά.
3. Παράνομος χαρακτήρας λόγω προαδολής κεκτημένων δικαιωμάτων
Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι ο κανονισμός 2238/81 βρίσκεται προφανώς
σε άμεση αντίθεση προς τη γενική αρχή σύμφωνα με την οποία είναι παράνομη η ανάκληση πράξεων που θίγουν κεκτημένα δικαιώματα τρίτων. Η πράξη είναι παράνομη και η Επιτροπή είναι αναρμόδια να τη θεσπίσει διότι αποκλείεται να είχε μεταβιβάσει το Συμβούλιο στην Επιτροπή την εξουσία να θίγει με τον τρόπο αυτό κεκτημένα δικαιώματα τρίτων.
Οι προσφεύγουσες απέκτησαν όλα τα δικαιώματα του αγοραστή με τις συμβάσεις πωλήσεως που συνήφθησαν μετά τη δημόσια προσφορά στην οποία προέβη η ανακοίνωση της θέσεως προς πώληση, τις κανονικά υποβληθείσες αιτήσεις και την κλήρωση.
Δεδομένου ότι οι παρτίδες εξατομικεύονται σαφώς στην ανακοίνωση θέσεως προς πώληση οι προσφεύγουσες κατέστησαν κύριες των παρτίδων, δυνάμει του άρθρου 1376 του ιταλικού αστικού κώδικα το οποίο προβλέπει ότι το δικαίωμα κυριότητας αποκτάται με την απλή συναίνεση στην περίπτωση συμβάσεως πωλήσεως ορισμένου πράγματος.
Δεδομένου ότι ο κανονισμός 71/81 μετά την έναρξη της ισχύος του κατέστη κανόνας του εσωτερικού δικαίου του ιταλικού κράτους είναι προφανές ότι η νομιμότητα της ανακλήσεως του πρέπει να εξεταστεί βάσει των αρχών του ιταλικού δικαίου.
Κατά το ιταλικό δίκαιο η ανάκληση διοικητικής πράξεως αναπτύσσει έννομες συνέπειες μόνο ex nunc χωρίς να θίγει τις συνέπειες που έχουν ήδη παραχθεί. Τα όρια αυτά πρέπει, κατά μείζονα λόγο, να ισχύουν στην κοινοτική έννομη τάξη.
Η κατάργηση του κανονισμού 71/81 είχε ως συνέπεια να θιγούν κεκτημένα δικαιώματα των προσφευγουσών γεγονός που αντιβαίνει στη νομολογία του Δικαστηρίου ιδίως στην απόφαση της 6ης Μαρτίου 1979(Simmenthai κατά Επιτοοπής, 92/78, Race, σ. 777).
Αν ο κανονισμός 2238/81 θεωρηθεί ως είδος πράξεως απαλλοτριώσεως, είναι παράνομος καθόσον ελλείπει η αποζημίωση.
Η Επιτροπή αναφέρεται στον κανονισμό 136/66 και στις μεταγενέστερες τροποποιήσεις του (6λ. ιδίως κανονισμό 1562/78 του Συμβουλίου, της 29. 6. 1978, ΕΕ ειδ. έκδ. 03/021, σ. 248) που καθορίζουν μια ενδεικτική τιμή που ο σκοπός της είναι να διασφαλίσει εύλογο εισόδημα στους παραγωγούς. Προς επίτευξη του σκοπού αυτού προβλέπονται σταθεροποιητικοί μηχανισμοί μεταξύ των οποίων είναι η αγορά ελαιολάδου από τους οργανισμούς παρεμβάσεως και η πώληση του μέσα στην Κοινότητα υπό συνθήκες που να διασφαλίζουν ότι δεν θα διαταραχθεί η αγορά (άρθρα 8 και 12).
Η Επιτροπή αναφέρει ότι η παρέμβαση έχει τη διπλή λειτουργία να στηρίζει τις τιμές αγοράς με την απόσυρση των επιπλέον ποσοτήτων και να επανεισάγει το προϊόν στο εμπόριο, στην κατάλληλη στιγμή, φροντίζοντας επιμελώς να μην προκληθούν διαταραχές. Οι αγορές και πωλήσεις στις οποίες προβαίνει ο οργανισμός παρεμβάσεως δεν αποτελούν απλή άσκηση διαδοχικών μεταβιβάσεων κυριότητας. Πρέπει να χαρακτηρισθούν ως «σχέσεις δημοσίου δικαίου», σχέσεις στα πλαίσια των οποίων οι δημόσιες αρχές μπορούν να απαλλαγούν από συμβατικές υποχρεώσεις όταν η πραγματική κατάσταση μεταβάλλεται κατά τέτοιο τρόπο που να μην μπορεί πλέον να ικανοποιηθεί το δημόσιο συμφέρον παρά μόνο με την κατάργηση ή την τροποποίηση της ισχύουσας σύμβασης.
Σε κοινοτικό επίπεδο, η Επιτροπή θεωρεί ότι υπέχει την υποχρέωση να παρακολουθεί ανελλιπώς την ορθή λειτουργία των κοινών οργανώσεων αγοράς και να λαμβάνει σχετικά όλα τα επιβαλλόμενα μέτρα προκειμένου να αποφευχθούν οι διαταραχές.
Η Επιτροπή διατυπώνει αμφιβολίες ως προς το αν οι προσφεύγουσες απέκτησαν από την κλήρωση δικαίωμα κυριότητας.
Η διαδικασία πωλήσεως του κανονισμού 71/81 προβλέπει διάφορες φάσεις το τέλος των οποίων ακολουθεί η απόδοση του εμπορεύματος με συστημένη επιστολή που υπογράφεται από το γενικό διευθυντή του ΑΙΜΑ. Αυτή η επιστολή με την οποία αποδίδεται το εμπόρευμα κλείνει τη διαδικασία και κηρύσσει εκείνον στον οποίο κατακυρώθηκε το εμπόρευμα ως κύριο της παρτίδας. Επίσης, μετά από τη λήψη της εν λόγω επιστολής ο αγοραστής δεσμεύται από τις υποχρεώσεις που προκύπτουν από το διαγωνισμό, οφείλει να καταβάλει την εγγύηση και να προβεί παρουσία των μερών σφράγιση των δεξαμενών.
Μόνο τότε ολοκληρώνεται η συμβατική σχέση, καθόσον οι δημόσιες αρχές αποφάνθηκαν οριστικά για το ενδεδειγμένο της ενέργειας η οποία συνιστά πράξη διαχειρίσεως της αγοράς ελαιολάδου και όχι μια απλή πράξη αγοράς-πωλήσεως χωρίς άλλο σκοπό.
Η υποχρέωση-καθήκον (που επιβεβαιώνεται με το άρθρο 12, παράγραφος 2, του κανονισμού 136/66) ελέγχου του ενδεδειγμένου των πράξεων γεωργικής διαχειρίσεως πρέπει να αναγνωριστεί στην Επιτροπή στο πλαίσιο της διακριτικής της εξουσίας να προβαίνει σε οικονομικές εκτιμήσεις ιδίως όταν — όπως στην προκειμένη περίπτωση — οι προσφεύγουσες δεν είχαν κανένα δικαίωμα κυριότητας.
Ακόμα και αν οι προσφεύγουσες είχαν καταστεί κύριες του εμπορεύματος, η Επιτροπή θεωρεί ότι είχε το δικαίωμα να προβεί σε απαλλοτρίωση. Όλα τα εθνικά δίκαια αναγνωρίζουν στις δημόσιες αρχές την εξουσία να προβαίνουν σε απαλλοτρίωση, έναντι εύλογης αποζημίωσης, αγαθού που ανήκει σε ιδιώτη όταν αυτό το επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον. Η Επιτροπή θεωρεί ότι απέδειξε επαρκώς την ύπαρξη τέτοιου δημοσίου συμφέροντος.
Οι προσφεύγουσες έλαβαν εύλογη αποζημίωση με το να έχουν τη δυνατότητα να αποκτήσουν το ελαιόλαδο, κατά προτεραιότητα, και σε τιμή μεγαλύτερη βεβαίως από την προηγούμενη τιμή, που τους αφήνει όμως περιθώριο κέρδους περισσότερο από ικανοποιητικό. Αν, για τον ένα ή τον άλλο λόγο, μια από τις εταιρίες δεν αποκτούσε μια από τις παρτίδες, η Επιτροπή θα χορηγούσε την ενδεδειγμένη αποζημίωση υπό άλλη μορφή.
Οι προσφεύγουσες απαντούν ότι ακόμα και σύμφωνα με την ορολογία του κανονισμού 71/81 και της ανακοινώσεως της θέσεως προς πώληση του ΑΙΜΑ, της 28ης Ιανουαρίου 1981, πρόκειται για «πώληση» και για «σύμβαση» η εκτέλεση της οποίας έπρεπε να διασφαλιστεί και προβλέπεται ότι σε περίπτωση καθυστερήσεως το εμπόρευμα θα παρέμενε στις αποθήκες με κίνδυνο του «αγοραστή». Σε περίπτωση μη συστάσεως εγγυήσεως ο ΑΙΜΑ μπορούσε να θεωρήσει την πώληση ως de jure «καταγελθείσα» γεγονός που προϋποθέτει την ύπαρξη συμβάσεως που έχει ήδη συναφθεί και είναι ολοκληρωμένη.
Ο κανονισμός 2238/81 αναφέρεται επίσης σε μία «πώληση» που πρέπει να ακυρωθεί. Ο κανονισμός αυτός θεσπίζει διατάξεις που εφαρμόζονται αναδρομικώς στην έννομη σχέση μεταξύ του ΑΙΜΑ και των έξι επιχειρήσεων η οποία είναι ήδη ορισμένη.
Οι συνέπειες του κανονισμού 71/81 εξαντλήθηκαν με την πώληση του ελαιολάδου από τον ΑΙΜΑ. Επομένως, η Επιτροπή δεν μπορούσε, επομένως, να λάβει μέτρα σχετικά με τις έννομες αυτές συνέπειες.
Η απαγόρευση της αναδρομικότητας και ο σεβασμός των κεκτημένων δικαιωμάτων αναγνωρίζονται τόσο από τα διάφορα εθνικά δίκαια όσο και από το κοινοτικό δίκαιο. Εφόσον το κοινοτικό δίκαιο προστατεύει τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ιδιωτών, κατά μείζονα λόγο πρέπει να γίνουν σεβαστά τα κεκτημένα δικαιώματα ιδιοκτησίας.
Στο πλαίσιο μιας «κοινής αγοράς» πρέπει να τηρηθεί η βασική αρχή μιας «αγοράς», το απαραβίαστο δηλαδή των συμβάσεων.
Το να καλείται «αποζημίωση» η δυνατότητα του κυρίου από τον οποίο αφαιρέθηκε βίαια ένα αγαθό να αγοράσει εκ νέου το ίδιο αγαθό είναι μια τόσο πρωτότυπη και παράλογη ιδέα ώστε να περιττεύει κάθε σχόλιο.
Τα επιχειρήματα της Επιτροπής που αφορούν τις συμβάσεις δημοσίου δικαίου είναι εντελώς μοναδικά. Ο υπαινιγμός για το πολεοδομικό δίκαιο, που διέπεται από το δημόσιο συμφέρον, δεν έχει θέση στο πλαίσιο συμβάσεων του ιδιωτικού δικαίου.
Στις απαντήσεις και ανταπαντήσεις τους οι διάδικοι ανταλλάσσουν παρατηρήσεις ως προς το αν η σφράγιση των δεξαμενών και η σύσταση εγγυήσεων πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο της πρώτης πωλήσεως.
Η Επιτροπή απαντά ότι η εξουσία-υποχρέωση της Επιτροπής να ελέγχει το πότε είναι ενδεδειγμένες οι ενέργειες διαχειρίσεως μιας γεωργικής αγοράς ασκείται τόσο στο πλαίσιο μιας περίπλοκης διαδικασίας πωλήσεως που ολοκληρώνεται με την «απόδοση» του εμπορεύματος, η οποία συνιστά την τελική και οριστική εκδήλωση της βουλήσεως της δημοσίας αρχής να προβεί στην προβλεπόμενη ενέργεια, κινούμενη αποκλειστικά προς το δημόσιο συμφέρον. Μόνο τότε ολοκληρώνεται η συμβατική σχέση.
Η Επιτροπή δεν συμμερίζεται τους ισχυρισμούς των προσφευγουσών κατά τους οποίους ο κανονισμός 71/81 δεν παράγει πλέον έννομες συνέπειες. Εκτός από την απόδοση του εμπορεύματος, έμενε ακόμα να γίνει η καταβολή των εγγυήσεων, η σφράγιση των δεξαμενών και η κλιμακωμένη απόσυρση του ελαιολάδου.
Η Επιτροπή υιοθετεί τα επιχειρήματα των προσφευγουσών ως προς το δημόσιο συμφέρον και την πολεοδομία και πιστεύει ότι επιβεβαιώνουν την άποψη της.
Αν υποτεθεί ότι υπήρξε απαλλοτρίωση, η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι ελήφθησαν δεόντως υπόψη τα συμφέροντα των προσφευγουσών σε σχέση με το δημόσιο συμφέρον.
Τους δόθηκε αποζημίωση ειδικής μορφής που την ενέπνευσε, αφενός μεν, το δημόσιο συμφέρον που διασφαλίστηκε με την υψηλότερη τιμή πωλήσεως και, αφετέρου, το ιδιωτικό συμφέρον, υπό την έννοια ότι αντί να χορηγηθούν ως αποζημίωση σημαντικά χρηματικά ποσά παραχωρήθηκαν σημαντικές ποσότητες ελαιολάδου υπό ευνοϊκούς όρους προκειμένου να συνεχιστεί η παραγωγική τους δραστηριότητα. Η Επιτροπή θα μπορούσε να επαναλάβει την πώληση του ελαιολάδου προσφέροντάς το σε μεγαλύτερο αριθμό επιχειρήσεων, γεγονός που θα μείωνε ακόμα περισσότερο τις δυνατότητες των προσφευγουσών.
4. Ανεπαρκής αιτιολογία και πλάνη ως προς τη διατάραξη της αγοράς
Κατά τις προσφεύγουσες, οι αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 2238/81 δεν διευκρινίζουν ούτε την έκταση ούτε τη φύση των γεγονότων στα οποία αναφέρονται, περιοριζόμενες σε υπαινιγμούς τόσο αόριστους ώστε να μπορούν να χρησιμοποιηθούν για οποιοδήποτε μέτρο και σε οποιοδήποτε χρόνο, τόπο ή περίσταση.
Η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε την αιφνίδια αλλαγή προσανατολισμού, μετά από μια περίοδο κατά τη διάρκεια της οποίας δεν είχε αντιδράσει αν και εγνώριζε τις εξελίξεις.
Οι προσφεύγουσες αμφισβητούν τους ισχυρισμούς της Επιτροπής που αφορούν την εξέλιξη της αγοράς και τις επιπτώσεις που θα είχε στην αγορά η πώληση του ελαιολάδου. Η Επιτροπή στηρίχθηκε σε εσφαλμένες διαπιστώσεις και προφανώς πλανάται ως προς τα πραγματικά περιστατικά.
Η Επιτροπή στηρίχθηκε στην αύξηση της τιμής του ελαιολάδου στην αγορά, ενώ οι αυξήσεις αυτές μπορούσαν να προβλεφθούν, αφενός μεν, λόγω της γενικής τάσεως της αγοράς και, αφετέρου, λόγω των τιμών που καθόρισε το Συμβούλιο για την περίοδο εμπορίου 1980/81 μαζί με τις κανονικές αυξήσεις που προβλέπει το άρθρο 9 του κανονισμού 136/66.
Οι εν λόγω ποσότητες δεν αντιπροσώπευαν περισσότερο από το 7 °/ο της ετήσιας κατανάλωσης ελαιολάδου στην Ιταλία, οι δε ποσότητες αυτές δεν μπορούσαν να διοχετευθούν στην αγορά ταυτοχρόνως.
Ο κανονισμός 71/81 προβλέπει επίσης τη δυνατότητα να πωληθεί το σύνολο του ελαιολάδου σε ένα μόνο αγοραστή.
Η πώληση σε ευνοϊκές τιμές δεν θα είχε ως συνέπεια τη διατάραξη της αγοράς, αλλά την αύξηση των περιθωρίων κέρδους των προσφευγουσών, δεδομένου ότι οι τιμές διαμορφώνονται βάσει της προσφοράς και της ζητήσεως.
Η Επιτροπή απαντά ότι έκρινε απαραίτητη την ακύρωση της πωλήσεως του ελαιολάδου διότι η απρόβλεπτη καθυστέρηση της διαδικασίας είχε ως συνέπεια την πραγματοποίηση της πωλήσεως σε μια στιγμή κατά την οποία οι συνθήκες της αγοράς είχαν ριζικά μεταβληθεί, σε σχέση με τις αρχικές συνθήκες, γεγονός που διατάραξε σοβαρά την αγορά ελαιολάδου. Η Επιτροπή έκαμε έτσι χρήση της εξουσίας εκτιμήσεως που της αναγνωρίζει το Δικαστήριο κατά τη διαχείριση μιας περίπλοκης και δύσκολης να αναλυθεί οικονομικής καταστάσεως.
Κατά το χρόνο της πωλήσεως στην τιμή των 210000 λιρετών ανά 100 χιλιόγραμμα, η τιμή παρεμβάσεως της εποχής (Δεκέμβριος 1980) ανερχόταν σε 200000 λιρέτες περίπου. Η τιμή του εξευγενισμένου ελαίου στην αγορά κυμαινόταν γύρω στις 220000 λιρέτες γεγονός που επέτρεπε την πραγματοποίηση ουσιώδους κέρδους.
Μετά τις καθυστερήσεις που σημειώθηκαν στη διαδικασία του διαγωνισμού οι όροι της αγοράς μεταβλήθηκαν ριζικά. Αφενός μεν, η συγκομιδή της περιόδου 1980/81 ήταν κατά πολύ μικρότερη από ό,τι αναμενόταν και, αφετέρου, οι τιμές αυξήθηκαν πέρα από κάθε πρόβλεψη, λόγω της μικρότερης παραγωγής, των μικρών ποσοτήτων φωτιστικού ελαιολάδου που ήταν διαθέσιμες στη διεθνή αγορά και, εν μέρει, λόγω της υποτιμήσεως της πράσινης λιρέτας.
Κατά συνέπεια, οι όροι πωλήσεως που ήταν ήδη ευνοϊκοί κατέστησαν υπέρμετρα ευνοϊκοί, γεγονός που επέτρεπε σε ένα περιορισμένο αριθμό επιχειρηματιών όχι μόνο να πραγματοποιήσουν τεράστια κέρδη εις βάρος τους ευρωπαίου φορολογούμενου, αλλά και να μπορούν να ρυθμίζουν πλήρως την αγορά ελαιολάδου στην Ιταλία αποκλείοντας από την αγορά όλους τους άλλους επιχειρηματίες οι οποίοι δεν μπορούσαν να προμηθευτούν τον τόπο αυτό ελαιολάδου παρά μόνο υπό όρους πολύ λιγότερο ευνοϊκούς.
Σε ό,τι αφορά την αιτιολογία αυτή είναι ίσως σύντομη, αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι είναι ανεπαρκής. Οι έξι ενδιαφερόμενες εταιρίες γνώριζαν περί τίνος επρόκειτο.
Οι προσφεύγουσες απαντούν ότι η Επιτροπή ζήτησε από τον ΑΙΜΑ να προχωρήσει στην κλήρωση κατά το τέλος Μαΐου, ο δε επίτροπος Dalsager θεώρησε δεδομένη την πώληση ελαιολάδου με απάντηση του, της 22ας Ιουνίου, σε ερώτημα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Οι απρόβλεπτες συνέπειες τις οποίες επικαλείται η Επιτροπή για να δικαιολογήσει την ενέργειά της είχαν ήδη επέλθει πριν από τη διαβεβαίωση αυτή.
Το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η συγκομιδή 1980/81 διαγραφόταν πολύ μικρότερη από ό,τι αναμενόταν δεν αναφερόταν στις αιτιολογικές σκέψεις των προσβαλλόμενων πράξεων.
Οι αριθμοί που παραθέτει η Επιτροπή για τις τιμές, τα έξοδα και τα κέρδη δεν είναι ακριβείς.
Αντίθετα προς τις προβλέψεις της Επιτροπής, το εν λόγω ελαιόλαδο διοχετεύθηκε στην αγορά, μετά από τη διάταξη του προέδρου του Δικαστηρίου, της 21ης Αυγούστου 1982, χωρίς να υπάρξουν καταστροφικές συνέπειες.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι προσφεύγουσες επιχειρούν να συνάγουν από την απάντηση του κομμισσαρίου Dalsager συμπεράσματα που υπερβαίνουν εκείνα που μπορούν λογικά να συναχθούν. Η απάντηση του ήταν ότι κατά το χρόνο θεσπίσεως του κανονισμού 71/81 υπήρχαν οι προϋποθέσεις για την πραγματοποίηση της πωλήσεως. Το γεγονός ότι η απάντηση αυτή φέρει ημερομηνία 22 Ιουνίου 1981 δεν αποδεικνύει τίποτα. Οι αποφάσεις της Επιτροπής απαιτούν βαθιά σκέψη και η περίοδος ωριμάνσεώς τους μπορεί να είναι μακρά.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τον ισχυρισμό των προσφευγουσών ότι το ελαιόλαδο διοχετεύθηκε στην αγορά χωρίς να προκαλέσει κανενός είδους διαταραχή. Πράγματι, η τιμή φωτιστικού ελαίου στην αγορά ήταν περίπου 235000-236000 λιρέτες με τάσεις αυξήσεως (περίπου 240000 λιρέτες το Μάρτιο του 1982), λόγω της συνεχιζόμενης ελλείψεως στην αγορά, ενώ η τιμή παρεμβάσεως αυξήθηκε γρήγορα μέχρι 242000 λιρέτες το Μάρτιο του 1982. Αντίθετα, η τιμή του εξευγενισμένου ελαίου στην αγορά μειώθηκε κανονικά από τη στιγμή που διατέθηκε στην αγορά το προϊόν των προσφευγουσών.
Το γεγονός αυτό έφερε τους άλλους επιχειρηματίες σε δύσκολη θέση. Δεδομένου ότι ήταν υποχρεωμένοι να προμηθεύονται από την αγορά σε τιμή μεγαλύτερη, έπρεπε να μειώσουν την τιμή των εξευγενισμένων προϊόντων τους και να περιορίσουν κατ' αυτόν τον τρόπο το περιθώριο κέρδους τους.
Οι δυσκολίες αυτές θα ήταν ακόμα μεγαλύτερες αν η τιμή του φωτιστικού ελαίου στην αγορά ήταν πλησιέστερη προς την τιμή παρεμβάσεως, αντί να απομακρύνεται από αυτήν, φαινόμενο εντελώς αδικαιολόγητο σε μια υγιή κατάσταση της αγοράς.
5. Κατάχρηση εξονοίας
Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι σκοπός των προσβαλλόμενων κανονισμών δεν ήταν η προστασία της αγοράς, αλλά η νομιμοποίηση της μη εκτελέσεως μιας συμβάσεως, η απάλειψη των κερδών των προσφευ-γουσών, που είναι δικαιολογημένα στα πλαίσια του εμπορικού κινδύνου και η εύνοια ενός άλλου σαφώς καθορισμένου ομίλου.
Η Επιτροπή παραβίασε επίσης το άρθρο 42 της Συνθήκης το οποίο θέτει τη γενική αρχή της μη εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού στην παραγωγή και εμπορία γεωργικών προϊόντων, δεδομένου ότι οι δήθεν διαταραχές της αγοράς δεν αποτελούν παρά το αποτέλεσμα του ανταγωνισμού σε μια κατάσταση χαρακτηριστική του κάθε διαγωνισμού.
Η Επιτροπή απαντά ότι σκοπός της ήταν να αποτρέψει σοβαρές διαταραχές της αγοράς που θα προκαλούσε η διάθεση στο εμπόριο μιας τεραστίας ποσότητας ελαιολάδου σε τιμή εξαιρετικά χαμηλή. Ο περιορισμός του αστρονομικού περιθωρίου κέρδους των προσφευγουσών απετέλεσε δευτερεύουσα συνέπεια και όχι κύριο σκοπό του κανονισμού.
Η αναφορά στο άρθρο 42 της Συνθήκης είναι ανακριβής, καθόσον ο κανονισμός 26 του Συμβουλίου επεξέτεινε και στη γεωργία μεγάλο μέρος των κανόνων του ανταγωνισμού, εν πάση δε περιπτώσει οι κανόνες αυτοί δεν αφορούν την παρούσα υπόθεση.
Η έννοια της «διαταραχής» επανελήφθη στο άρθρο 12, παράγραφος 2, του κανονισμού που αφορά την πώληση ελαιολάδου από τους οργανισμούς παρεμβάσεως.
V — Εξέταση του μάρτυρα
Κατά την εξέταση του ο μάρτυρας — Guida — δήλωσε ότι οι τιμές αποτελούν το καλύτερο θερμόμετρο της αγοράς. Μεταξύ Οκτωβρίου 1980 και Οκτωβρίου 1981η τιμή του φωτιστικού ελαιολάδου αυξήθηκε κατά 15 ο/ο. Η αύξηση αυτή οφείλεται σε διάφορους λόγους: πρώτον, στην εφαρμογή των μηνιαίων αυξήσεων της τιμής παρεμβάσεως, κατόπιν στην υποτίμηση της πράσινης λιρέτας και, τέλος, στον πληθωρισμό στην Ιταλία. Εξαλλου, είναι φυσικό να παρατηρείται αύξηση της τιμής κατά το καλοκαίρι που η κατανάλωση ελαιολάδου είναι μεγαλύτερη και έχει ως συνέπεια η ζήτηση να υπερβαίνει την προσφορά. Η εξέλιξη των τιμών πρέπει να θεωρηθεί ως ομαλή.
Εξάλλου, δεν μπορεί να γίνει λόγος για έλλειψη, υπό την έννοια της παντελούς έλλειψης εμπορευμάτων το γεγονός ότι προσκομίστηκε τελικά προς τον οργανισμό παρεμβάσεως μικρή μόνο ποσότητα φωτιστικού ελαιολάδου σημαίνει απλώς ότι μπόρεσε να διατεθεί στην αγορά και ότι, επομένως, υπήρχε επαρκής ποσότητα για να καλύψει τις ανάγκες της καταναλώσεως. Ως προς τις βιομηχανίες εξευγενισμού, από ορισμένου χρόνου εργάζονται με ζημία λόγω του ανεπαρκούς περιθωρίου μεταξύ των τιμών αγοράς και των τιμών πωλήσεως των προϊόντων τους. Ωστόσο, ο μάρτυς δεν είχε υπόψη του καμία περίπτωση κατά την οποία οι βιομηχανίες εξευγενισμού να είχαν δυσκολίες να προμηθευτούν φωτιστικό ελαιόλαδο.
VI — Προφορική διαδικασία
Στην συνεδρίαση της 19ης Ιουνίου 1984, οι προσφεύγουσες, εκπροσωπούμενες από τους δικηγόρους G. Celona, Ρ. Tabellini, G. Β. Compagno και G. Guarino και η Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον G. Berardis, ανέπτυξαν προφορικά τις παρατηρήσεις τους.
Απαντώντας σε ερώτημα που υπέβαλε το Δικαστήριο, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι ως κίνδυνο διαταραχής της αγοράς ελαιολάδου εννοούσε τον κίνδυνο να καταλάβει η προσφεύγουσα μέρος της αγοράς το οποίο δεν της ανήκει, αποκλείοντας έτσι άλλους εμπόρους από την ίδια αυτή αγορά.
Ο γενικός εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις του στη συνεδρίαση της 25ης Σεπτεμβρίου 1984.
Σκεπτικό
1
Με δικόγραφο που κατέθεσαν στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 10 Αυγούστου 1981 οι ιταλικές επιχειρήσεις Agricola Commerciale Olio Srl, Astolio Sri, Azienda Agricola Bellaria SpA, Italiana Olii e Risi SpA και San Giorgio Sezione Agricoltura SpA, άσκησαν, δυνάμει του άρθρου 173, δεύτερη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΟΚ. προσφυγή με την οποία ζητούν την ακύρωση του κανονισμού της Επιτροπής 2238/81, της 3ης Αυγούστου 1981, περί καταργήσεως του κανονισμού 71/81 περί της θέσεως σε πώληση ελαιολάδου που ευρίσκεται στην κατοχή του ιταλικού οργανισμού παρεμβάσεως (ΕΕ L 218, σ. 27) και του κανονισμού της Επιτροπής 2239/81, της 3ης Αυγούστου 1981, περί θέσεως εκ νέου προς πώληση με διαγωνισμό του ελαιολάδου που ευρίσκεται στην κατοχή του ιταλικού οργανισμού παρεμβάσεως (ΕΕ L 218, σ. 28).
2
Πρέπει να υπομνηστεί ότι το άρθρο 12 του κανονισμού 136/66, περί δημιουργίας κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των λιπαρών ουσιών (ΕΕ ειδ. εκδ. 03/002, σ. 33), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 1562/78 του Συμβουλίου, της 29ης Ιουνίου 1978 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/021, σ. 248), προβλέπει, ως μέσο σταθεροποιήσεως της αγοράς ελαιολάδου, την υποχρέωση των οργανισμών παρεμβάσεως, που ορίζονται από τα κράτη μέλη παραγωγής, να αγοράζουν υπό ορισμένους όρους και στην τιμή παρεμβάσεως που ορίζεται για τη σχετική περίοδο εμπορίας το ελαιόλαδο κοινοτικής καταγωγής που τους προσφέρεται από τους παραγωγούς. Σύμφωνα με την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου, οι οργανισμοί παρεμβάσεως πωλούν το ελαιόλαδο αυτό στο εσωτερικό της Κοινότητας με τέτοιους όρους ώστε να μη διαταράσσεται η αγορά στο στάδιο της παραγωγής.
3
Η θέση προς πώληση του ελαιολάδου που βρίσκεται στην κατοχή των οργανισμών παρεμβάσεως ρυθμίζεται με τους κανονισμούς 2960/77 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 1977, περί των λεπτομερειών πωλήσεως του ελαιολάδου που βρίσκεται στην κατοχή των οργανισμών παρεμβάσεως (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/019, σ. 221) και 2754/78 του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1978, περί της παρεμβάσεως στον τομέα του ελαιολάδου (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/023, σ. 65). Οι αιτιολογικές σκέψεις των δύο αυτών κανονισμών υπογραμμίζουν ότι η πώληση πρέπει να πραγματοποιείται χωρίς διακρίσεις μεταξύ των αγοραστών της Κοινότητας και με τους καλύτερους δυνατούς οικονομικούς όρους, καθώς και ότι η μέθοδος της δημοπρασίας φαίνεται ως η πλέον ενδεδειγμένη για το σκοπό αυτό. Για το λόγο αυτό τα άρθρα 2, παράγραφοι 1, των κανονισμών προβλέπουν ότι η πώληση δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί με άλλη διαδικασία παρά μόνο αν το επιβάλλουν ειδικές περιστάσεις. Τέλος στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 2960/77 δηλώνεται σαφώς ότι σε περίπτωση κινδύνου διαταραχής της αγοράς, πρέπει να υπάρχει η δυνατότητα περιορισμού της μεγίστης ποσότητας η οποία μπορεί να κατακυρωθεί σε κάθε έναν από τους συμμετέχοντες στη δημοπρασία.
4
Με τον κανονισμό 71/81, της 12ης Ιανουαρίου 1981 (ΕΕ L 11, σ. 5), η Επιτροπή διέταξε να τεθούν προς πώληση, από τον ιταλικό οργανισμό παρεμβάσεως, τον «ΑΙΜΑ», 33000 τόνων περίπου παρθένου ελαιολάδου προερχόμενου από παρεμβάσεις της ελαιοκομικής περιόδου 1977/78, κατανεμημένου σε έξι παρτίδες 5500 τόνων περίπου εκάστη, στην ορισμένη τιμή των 210000 ιταλικών λιρετών ανά 100 χιλιόγραμμα. Όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού, το ελαιόλαδο που αγόρασε ο ιταλικός οργανισμός παρεμβάσεως κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου είχε τεθεί επανειλημμένα προς πώληση με δημοπρασία, όμως μικρό μόνο μέρος του ελαιολάδου αυτού μπόρεσε να πωληθεί. Σύμφωνα πάντα με τις εν λόγω αιτιολογικές σκέψεις, η κατάσταση της αγοράς κατά την εποχή εκείνη εμφανιζόταν ευνοϊκή για την εκ νέου θέση προς πώληση των ελαίων αυτών, η δε παραγωγή ελαιολάδου κατά την περίοδο 1980/81 αναμενόταν μεγάλη. Ωστόσο, προκειμένου να αποφευχθούν διαταραχές της κανονικής διαθέσεως της παραγωγής της τρέχουσας ελαιοκομικής περιόδου, με τις αιτιολογικές σκέψεις κρίθηκε σκόπιμο να προβλεφθεί η υποχρέωση για τον αγοραστή να προβεί σε εξευγενισμό των ελαίων που θα αγοράσει ή να τα διαθέσει στο εμπόριο εκτός της ιταλικής και της ελληνικής αγοράς.
5
Ο προαναφερθείς κανονισμός προέβλεπε ότι η πώληση αρχίζει τη δεκάτη ημέρα μετά την τοιχοκόλληση της ανακοινώσεως της πωλήσεως και ότι η χορήγηση των παρτίδων πραγματοποιείται ανάλογα με τη σειρά καταθέσεως των αιτήσεων αγοράς μέχρι να εξαντληθούν οι παρτίδες. Σε περίπτωση αιτήσεων που έχουν κατατεθεί την ίδια ημέρα για την ίδια παρτίδα, ο ΑΙΜΑ ορίζει ως αγοραστή εκείνον που υπέβαλε αίτηση αγοράς για πολλές παρτίδες ή, άλλως, ορίζει τον αγοραστή με κλήρωση. Τέλος, το έλαιο έπρεπε να αποσύρεται κάθε τριάντα ημέρες, από της 15ης Μαρτίου 1981, σε ίσες δόσεις τουλάχιστον των 10 ο/ο και το πολύ των 20 ο/ο της αγορασθείσης ποσότητας. Για κάθε αποσυρόμενη δόση ελαίου, ο αγοραστής όφειλε να καταβάλει την τιμή αγοράς το αργότερο κατά τη λήξη του πέμπτου μήνα μετά την απόσυρση της σχετικής ποσότητας.
6
Από τις 2 Φεβρουαρίου 1981, πρώτη ημέρα κατά την οποία μπορούσαν να υποβληθούν οι αιτήσεις, εξήντα επιχειρήσεις υπέβαλαν σχετικές αιτήσεις, η κάθε μια για το σύνολο των παρτίδων που είχαν τεθεί προς πώληση. Η διάθεση των παρτίδων καθυστέρησε, με τη συναίνεση της Επιτροπής, διότι ορισμένοι επιχειρηματίες αμφισβήτησαν το παραδεκτό των αιτήσεων που υπέβαλαν άλλες επιχειρήσεις. Έτσι, η κλήρωση που προέβλεπε ο κανονισμός έγινε μόλις την 1η Ιουνίου 1981, αναδεικνύοντας τις προσφεύγουσες στην παρούσα υπόθεση καθώς και μια άλλη επιχείρηση (προσφεύγουσα στην υπόθεση 264/81), κάθε μια από αυτές ως αγοράστρια μιας από τις έξι παρτίδες.
7
Στις 3 Αυγούστου 1981, η Επιτροπή θέσπισε τον πρώτο από τους κανονισμούς την ακύρωση των οποίων ζητούν οι προσφεύγουσες, δηλαδή τον κανονισμό 2238/81 ο οποίος καταργούσε, από 13ης Ιανουαρίου 1981, τον προαναφερθέντα κανονισμό 71/81. Στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 2238/81η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η πραγματοποίηση της πωλήσεως καθυστέρησε λόγω της εξετάσεως των προαναφερθεισών ενστάσεων, αλλά ότι τελικώς, οι παρτίδες που είχαν τεθεί σε πώληση κατακυρώθηκαν σε ορισμένους από εκείνους που είχαν λάβει μέρος στο διαγωνισμό, σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού 71/81. Περαιτέρω η Επιτροπή αναφέρει ότι «εν τω μεταξύ οι συνθήκες αγοράς ελαιολάδου εξελίχθηκαν κατά τρόπο που η πραγματοποίηση της πωλήσεως βάσει των όρων που αρχικά προεβλέποντο θα προκαλούσε σοβαρές διαταραχές στην εν λόγω αγορά. ότι κυρίως θα ήταν δυνατόν να τεθούν σε εμπορία από τους εμπόρους αυτούς ποσότητες σε τιμές που θα απέκλειαν από την αγορά άλλους εμπόρους» και ότι, για το λόγο αυτό, «είναι απαραίτητο προς το μέγιστο [ύψιστο] κοινωνικό [δημόσιο] συμφέρον να ακυρωθεί η εν λόγω πώληση». Τέλος, προβλεπόταν η λήψη παραλλήλων μέτρων προκειμένου να ληφθεί υπόψη η κατάσταση εκείνων από τους συμμετάσχοντας στο διαγωνισμό στους οποίους είχαν κατακυρωθεί οι παρτίδες.
8
Τα μέτρα αυτά θεσπίστηκαν με τον κανονισμό 2239/81, της ιδίας ημέρας, που αποτελεί το δεύτερο από τους επίδικους κανονισμούς και δυνάμει του οποίου οι ποσότητες ελαιολάδου στις οποίες αναφέρεται ο κανονισμός 71/81 τέθηκαν προς πώληση με διαγωνισμό, κατανεμημένες σε έξι παρτίδες. Στην πώληση αυτή «συμμετέχουν μόνον οι υποβάλλοντες (αιτήσεις) που καθορίζονται σύμφωνα με τον κανονισμό 71/81». Το ελαιόλαδο έπρεπε να πωληθεί το βραδύτερο μέχρι τις 10 Σεπτεμβρίου και η απόσυρση κατά δόσεις των ποσοτήτων που θα αγοράζονταν έπρεπε να αρχίσει στις 15 Σεπτεμβρίου 1981. Ο αγοραστής είχε την υποχρέωση να καταβάλει την τιμή αγοράς για την κάθε δόση ελαίου κατά τη στιγμή της αποσύρσεως.
9
Κατόπιν αιτήσεως των προσφευγουσών, ο πρόεδρος του Δικαστηρίου διέταξε με διάταξη της 21ης Αυγούστου 1981 (Συλλογή σ. 2193), τη μερική αναστολή εκτελέσεως του κανονισμού 2239/81, υπό την έννοια ιδίως ότι οι προσφεύγουσες δεν όφειλαν να καταβάλουν, για την παρτίδα που τους κατακυρώθηκε κατόπιν της προσφοράς τους, παρά εκείνο μόνο το μέρος του προσφερθέντος τιμήματος που αντιστοιχεί στο ποσό το οποίο όφειλαν να καταβάλουν εις εκτέλεση της πωλήσεως που πραγματοποιήθηκε δυνάμει του κανονισμού 71/81. Η καταβολή του επιπλέον ποσού ανεστάλη μέχρι την έκδοση της αποφάσεως του Δικαστηρίου επί της ουσίας της προσφυγής.
Επί του παραδεκτού
10
Η Επιτροπή διατυπώνει αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό της προσφυγής. Παρατηρεί ότι οι επίδικοι κανονισμοί έχουν γενικό και αφηρημένο περιεχόμενο και ότι δεν αφορούν άμεσα και ατομικά τις προσφεύγουσες κατά την έννοια του άρθρου 173, δεύτερη παράγραφος, της Συνθήκης. Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι κατά το χρόνο θεσπίσεως των εν λόγω κανονισμών, ο ΑΙΜΑ δεν είχε ακόμα αποστείλει στις προσφεύγουσες τα έγγραφα κατακυρώσεως των εν λόγω παρτίδων. Μόνο τα έγγραφα αυτά κατακυρώσεως θα είχαν ολοκληρώσει τη διαδικασία πωλήσεως και θα είχαν αναδείξει τις προσφεύγουσες κυρίες των παρτίδων.
11
Πρέπει σχετικά να υπογραμμιστεί ότι ο κανονισμός 71/81 καθόρισε, χωρίς καμία επιφύλαξη, όχι μόνο την τιμή και τις ποσότητες των εμπορευμάτων που θα ετιθεντο προς πώληση, αλλά επίσης και όλους τους άλλους όρους της πωλήσεως, ώστε να μην έχει αφήσει θέση για συμπληρωματικές συμβατικές διατάξεις. Οι αιτήσεις αγοράς ήταν ανέκκλητες και ο κανονισμός προέβλεπε τον καθορισμό με κλήρωση των αγοραστών μεταξύ όλων εκείνων που είχαν υποβάλει αιτήσεις, χωρίς οι συνέπειες της κληρώσεως αυτής να εξαρτώνται από την αποστολή οποιουδήποτε «εγγράφου κατακυρώσεως». Επομένως, το βραδύτερο από την πραγματοποίηση της κληρώσεως η κατάσταση είχε διαμορφωθεί μεταξύ αγοραστή και πωλητή. Χωρίς να απαιτείται να επιλυθεί το ζήτημα του χρόνου κατά τον οποίο πραγματοποιήθηκε η μεταβίβαση της κυριότητας, είναι φανερό οτι κάθε παρέμβαση των κοινοτικών οργάνων που έχει ως αποτέλεσμα να εμποδίσει τον ΑΙΜΑ να εκτελέσει τις υποχρεώσεις του έναντι εκείνων από τους συμ-μετασχόντες στο διαγωνισμό που αναδείχτηκαν με την κλήρωση, συνιστά χωρίς αμφιβολία πράξη που ενδιαφέρει τους τελευταίους κατά τρόπο άμεσο και ατομικό. Κατά συνέπεια η προσφυγή είναι παραδεκτή.
Επί της ουσίας
12
Στην ουσία, οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι ο κανονισμός 2238/81 παραβιάζει τη γενική αρχή κατά την οποία δεν μπορεί να ανακληθεί μια πράξη όταν με την ανάκληση αυτή θίγονται κεκτημένα δικαιώματα τρίτων. Ακόμα και αν θεωρηθεί ως πράξη απαλλοτριώσεως, ο κανονισμός είναι παράνομος, ελλείψει πλήρους αποζημιώσεως. Εξάλλου, οι προσφεύγουσες αμφισβητούν τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, που περιέχονται στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού, σχετικά με την εξέλιξη της αγοράς ελαιολάδου και των συνεπειών που θα είχε επί της εν λόγω αγοράς η συναφθείσα πώληση· η Επιτροπή ξεκίνησε, επομένως, από εσφαλμένα δεδομένα και υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη ως προς τα πραγματικά περιστατικά. Εξάλλου, συντρέχει κατάχρηση εξουσίας,^ δεδομένου ότι ο σκοπός των κανονισμών δεν ήταν η προστασία της αγοράς, αλλά η κατάργηση των κερδών των προσφευγουσών.
13
Η Επιτροπή, ως μόνο λόγο που δικαιολογεί την αναδρομική κατάργηση του κανονισμού 71/81, επικαλείται το γεγονός ότι η εκτέλεση της πωλήσεως υπό τους όρους που προέβλεπε ο καταργηθείς κανονισμός θα προκαλούσε σοβαρές διαταραχές στην αγορά ελαιολάδου. Ισχυρίζεται ότι κατά το χρονικό διάστημα που μεσολάβησε μεταξύ των δύο προαναφερθέντων κανονισμών, οι όροι της αγοράς μεταβλήθηκαν ριζικά. Αφενός μεν, η συγκομιδή 1980/81 ήταν κατά πολύ μικρότερη από τις προβλέψεις αφετέρου δε, οι τιμές αυξήθηκαν πέρα από κάθε πρόβλεψη λόγω της μειώσεως της παραγωγής και των μικρών ποσοτήτων φωτιστικού ελαιολάδου που ήταν διαθέσιμες στην παγκόσμια αγορά, καθώς και λόγω της υποτιμήσεως της πράσινης λιρέτας.
14
Υπό τα δεδομένα αυτά, οι όροι της πωλήσεως που ήταν ήδη ευνοϊκοί κατέστησαν υπέρμετρα ευνοϊκοί και έδιναν τη δυνατότητα σε μικρό αριθμό επιχειρηματιών όχι μόνο να πραγματοποιήσουν τεράστια κέρδη εις βάρος του ευρωπαίου φορολογούμενου, αλλά επίσης και τη δυνατότητα «να καθορίζουν το πότε θα βρέξει ή το πότε θα έχει ήλιο» στην αγορά ελαιολάδου της Ιταλίας, αποκλείοντας από την αγορά όλους τους άλλους επιχειρηματίες^ οποίοι δεν μπορούσαν να προμηθευτούν τον τύπο αυτό ελαιολάδου παρά μόνο υπό όρους πολύ λιγότερο ευνοϊκούς.
15
Ενόψει αυτών των επιχειρημάτων πρέπει πρώτα να υπογραμμιστεί ότι και μόνο ο αριθμός των αιτήσεων αγοράς που υποβλήθηκαν την πρώτη ημέρα της θέσεως προς πώληση, έπρεπε να κάνει την Επιτροπή να καταλάβει ότι οι όροι πωλήσεως ήταν ήδη, από τότε, ιδιαίτερα ευνοϊκοί σε σχέση με τους συνήθεις όρους της αγοράς. Εξάλλου, τα μέσα παρακολουθήσεως της αγοράς που διαθέτει η Επιτροπή θα έπρεπε να της είχαν επιτρέψει να αναθεωρήσει τις προβλέψεις της ως προς τη συγκομιδή 1980/81 πολύ πριν από τη θέσπιση των επιδίκων κανονισμών.
16
Επιπλέον, από τις πληροφορίες που συγκέντρωσε το Δικαστήριο δεν προκύπτει καθόλου ότι οι αλλαγές για τις οποίες γίνεται λόγος είχαν χαρακτήρα τόσο ριζικό όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή. Ετσι, ένας μάρτυρας την αρμοδιότητα του οποίου αναγνώρισαν όλοι οι διάδικοι, διευκρίνισε ότι για την εν λόγω περίοδο δεν μπορεί να γίνει λόγος για πραγματική έλλειψη και ότι αγνοούσε την ύπαρξη καταστάσεως κατά την οποία οι βιομηχανίες εξευγενισμού να αντιμετώπισαν δυσκολίες για να προμηθευτούν φωτιστικό ελαιόλαδο. Σε ό,τι αφορά τις τιμές, ο μάρτυρας κατέθεσε ότι παρατηρήθηκε αύξηση περίπου 15 ο/ο για το φωτιστικό ελαιόλαδο μεταξύ Οκτωβρίου 1980 και Οκτωβρίου 1981 και ότι η εξέλιξη αυτή έπρεπε να θεωρηθεί ως φυσιολογική, αν ληφθούν υπόψη οι εποχικές διακυμάνσεις, οι μηνιαίες αυξήσεις της τιμής παρεμβάσεως και η υποτίμηση της πράσινης λιρέτας, καθώς και ο πληθωρισμός στην Ιταλία.
17
Εξάλλου, η Επιτροπή δεν εξήγησε πώς είναι δυνατόν να διαταραχθεί μια αγορά που χαρακτηρίζεται από έλλειψη προϊόντων και από ανοδική τάση των τιμών από μόνο το γεγονός της αφίξεως, σε κανονικά διαστήματα, συμπληρωματικής ποσότητας εμπορευμάτων που μπορούν να πωληθούν σε μικρότερες τιμές. Επίσης, η Επιτροπή αποδέχτηκε, ιδίως κατά τη διάρκεια της προφορικής διαδικασίας, ότι η διαταραχή που φοβόταν είχε περισσότερο έμμεσο χαρακτήρα, υπό την έννοια ότι τα κέρδη που θα πραγματοποιούσαν οι επιχειρήσεις τις οποίες ευνόησε η κλήρωση θα τους επέτρεπε να καταλάβουν μέρος της αγοράς το οποίο δεν τους ανήκε, αποκλείοντας έτσι άλλους επιχειρηματίες από την ίδια αγορά.
18
Ως προς το θέμα αυτό, μόνο το γεγονός ότι οι όροι που καθόρισε η Επιτροπή για την πώληση των προϊόντων από τον εθνικό οργανισμό αποδείχτηκαν ευνοϊκοί, και μάλιστα εξαιρετικά ευνοϊκοί, για τους αγοραστές, δεν μπορεί να δικαιολογήσει την παρεμβολή από την Επιτροπή εμποδίων στην εκτέλεση συμβάσεως που έχει συνάψει ο εν λόγω οργανισμός σύμφωνα με τους πιοπάνω όρους. Σε ό,τι αφορά τη δυνατότητα καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως των κερδών, πρέπει να υπομνηστεί ότι η ποσότητα που τέθηκε προς πώληση κατανεμήθηκε μεταξύ έξι ανεξαρτήτων επιχειρήσεων. Η Επιτροπή δεν επεχείρησε καν να αποδείξει πώς και γιατί η μια ή η άλλη από τις εν λόγω επιχειρήσεις θα έκανε χρήση των κερδών που πέτυχε με τον τρόπο αυτό, η οποία δα είχε ως σκοπό ή ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό από την αγορά άλλων επιχειρηματιών.
19
Ο μοναδικός, επομένως, λόγος που επικαλέστηκε η Επιτροπή για να δικαιολογήσει την κατάργηση του κανονισμού 71/81 είναι πεπλανημένος περί τα πράγματα. Κατά συνέπεια, και χωρίς να απαιτείται να εξεταστεί αν, υπό άλλες περιστάσεις, η Επιτροπή θα είχε το δικαίωμα να καταργήσει αναδρομικώς τον εν λόγω κανονισμό και ποιες θα ήταν οι συνέπειες αυτής της καταργήσεως ως προς το δικαίωμα των επιχειρήσεων για αποζημίωση, πρέπει να ακυρωθεί ο κανονισμός 2238/81, που κατάργησε τον κανονισμό 71/81, και, κατά συνέπεια, και ο κανονισμός 2239/81.
20
Ενόψει αυτού του ενδεχομένου, η Επιτροπή ζήτησε από το Δικαστήριο να εφαρμόσει το άρθρο 174, δεύτερη παράγραφος, κρίνοντας αποφαινόμενο ότι η κατάργηση των προθεσμιών πιστώσεως που προέβλεπε ο κανονισμός 71/81 πρέπει να θεωρηθεί ως οριστική. Η Επιτροπή υπογράμμισε ότι οι προθεσμίες αυτές συντελούν στην περαιτέρω μείωση της πραγματικής τιμής, ενώ η ονομαστική τιμή είναι ήδη εξαιρετικά ευνοϊκή.
21
Το αίτημα αυτό δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Οι εν λόγω προθεσμίες πιστώσεως αποτελούν αναπόσπαστο μέρος των όρων πωλήσεως που καθόριζε ο κανονισμός 71/81. Υπό τα δεδομένα της παρούσας υπόθεσης το Δικαστήριο δεν κρίνει αναγκαίο να επιφυλαχθεί διαφορετική μεταχείρηση στον όρο αυτό σε σχέση με τον όρο που αφορά την τιμή.
Επί των δικαστικών εξόδων
22
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθη, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, περιλαμβανομένων και εκείνων που αφορούν τη διαδικασία ασφαλιστικών μέτρων. Η επιχείρηση SpA Savma η οποία παρενέβη προς υποστήριξη των αιτημάτων της Επιτροπής, στη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα)
αποφασίζει:
1)
Ακυρώνει τον κανονισμό 2238/81 της Επιτροπής, της 3ης Αυγούστου 1981, περί καταργήσεως του κανονισμού 71/81 περί της θέσεως σε πώληση ελαιολάδου που ευρίσκεται στην κατοχή του ιταλικού οργανισμού παρεμβάσεως.
2)
Ακυρώνει τον κανονισμό 2239/81 της Επιτροπής, της 3ης Αυγούστου 1981, περί θέσεως εκ νέου προς πώληση με διαγωνισμό του ελαιολάδου που ευρίσκεται στην κατοχή του ιταλικού οργανισμού παρεμβάσεως.
3)
Καταδικάζει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα, περιλαμβανομένων και εκείνων που αφορούν τη διαδικασία ασφαλιστικών μέτρων. Η επιχείρηση SpA Savma φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
Due
Κακούρης
Everling
Galmot
Joliet
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 27 Νοεμβρίου 1984. Κατ' εντολή του
γραμματέα
Η. Α. Rühi
Κύριος υπάλληλος διοικήσεως
Ο πρόεδρος του πέμπτου τμήματος
Ο. Due
Full & Egal Universal Law Academy