SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 15 de julio de 1982 ( *1 )
En el asunto 245/81,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Hessischer Verwaltungsgerichtshof, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Edeka Zentrale AG, Hambourg,
y
República Federal de Alemania, representada por el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Dirección General de alimentación y de silvicultura), Frankfurt am Main,
una decisión prejudicial sobre la validez del Reglamento (CEE) n° 1102/78 de la Comisión, de 25 de mayo de 1978, por el que se adoptan medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de champiñones (DO L 139, p. 26),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por los Sres.: A. Touffait, Presidente de Sala, A.J. Mackenzie Stuart y U. Everling, Jueces;
Abogado General: Sir Gordon Slynn;
Secretario: Sr. H.A. Rühi, administrador principal;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante resolución de 17 de agosto de 1981, recibida en el Tribunal de Justicia el 9 de septiembre de 1981, el Hessischer Verwaltungsgerichtshof planteo, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la validez del Reglamento (CEE) n° 1102/78 de la Comisión, de 25 de mayo de 1978, por el que se adoptan medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de champiñones (DO L 139, p.26).
2
Dicha cuestión se suscitó en el marco de un procedimiento contencioso administrativo entre la sociedad Edeka Zentrale AG, de Hamburgo, y la República Federal de Alemania, representada por el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Dirección Federal de Alimentación y Silvicultura). El 25 de septiembre de 1979, Edeka, que importa conservas de champiñones procedentes de Taiwan y de Corea del Sur, solicitó al Bundesamt, la expedición de certificados de importación para dos entregas de champiñones originarios de dichos países. Las solicitudes fueron denegadas alegando que la expedición de certificados de importación para las conservas de champiñones procedentes de Taiwan y de Corea del Sur estaba suspendida con arreglo al Reglamento n° 1102/78.
3
Dicho Reglamento, adoptado como consecuencia del Acuerdo Comercial celebrado el 3 de abril de 1978 entre la Comunidad Económica Europea y la República Popular de China (DO L 123, p. 2), declara en su artículo 1 que, a partir del 26 de mayo de 1978, se suspende la expedición de certificados de importación para las conservas de champiñones. El apartado 1 del artículo 2 exceptúa no obstante de la aplicación de esta medida a los productos originarios de países terceros «que a juicio de la Comisión se hallan en condiciones de garantizar que sus exportaciones a la Comunidad no excederán de una determinada cantidad autorizada por la Comisión». El artículo 3 establece que a la República Popular de China se le aplicará el artículo 2.
4
Mediante el Reglamento (CEE) n° 1213/78 de la Comisión, de 5 de junio de 1978, relativo a la inaplicación de las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de champiñones (DO L 150, p. 5), se hizo extensiva dicha exención a los productos originarios de Taiwan, pero este acto fue derogado por el Reglamento (CEE) n° 1449/78 de la Comisión, de 28 de junio de 1978 (DO L 173, p. 25).
5
El Reglamento n° 1102/78 se basa en el Reglamento (CEE) n° 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 73, p. 1; EE 03/12, p. 46). El artículo 14 de este último Reglamento faculta a la Comisión a adoptar las medidas adecuadas si, en la Comunidad, el mercado de uno o de varios productos regulados por la organización de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas sufriere o estuviere amenazado con sufrir, debido a las importaciones o exportaciones, graves perturbaciones capaces de poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado. Dichas medidas sólo podrán tomarse en la medida y para el período estrictamente necesarios, tal como determina el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 521/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se definen las modalidades de aplicación de las medidas de salvaguardia en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 73, p. 28; EE 03/12, p.71).
6
Por estimar que el Reglamento n° 1102/78 violaba los principios del Derecho comunitario, en particular, la prohibición de discriminación preceptuada põiel párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado y, en consecuencia, no era válido, Edeka Zentrale AG interpuso un recurso contencioso-administrativo ante el órgano jurisdiccional competente con el objeto de que se declarase que el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft estaba obligado a expedirle los certificados de importación solicitados.
7
A fin de poder apreciar este motivo, el Hessischer Verwaltungsgerichtshof, ante el que se había interpuesto un recurso de apelación, planteó la cuestión siguiente:
«¿Era válido el Reglamento n° 1102/78 de la Comisión, de 25 de mayo de 1978, por el que se adoptan medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de champiñones (DO L 139, p. 26) o, infringía la prohibición de discriminación debido a que, como cree la demandante, impedía en la práctica, con carácter general, a algunos importadores la importación de productos procedentes de países terceros?»
8
Se desprende de autos que la demandante en el litigio principal no discute que la adopción y el mantenimiento de medidas de salvaguardia para los años 1978 y 1979 eran necesarios para hacer frente a un riesgo de graves perturbaciones del mercado, que podían poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado. Además, si bien ha alegado en la fase escrita del procedimiento que la Comisión no podía tener lícitamente en cuenta consideraciones de política comercial al adoptar las medidas de política agrícola, no mantuvo este argumento en la vista.
9
La demandante en el litigio principal impugna no obstante el Reglamento n° 1102/78 por efectuar una discriminación entre importadores, prohibida por el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, así como por violar los principios de proporcionalidad y de confianza legítima. En efecto, este Reglamento, en razón del brusco cambio de la política anteriormente aplicada, le impidió abastecerse de conservas de champiñones procedentes de Taiwan y de Corea del Sur, perjudicándola en relación con los competidores que importaban conservas de champiñones de la República Popular de China.
10
Por lo tanto, procede examinar si la política seguida por la Comisión en materia de importación de los productos de que se trata se ajusta a los mencionados principios.
Sobre el principio de no discriminación
11
Como ha declarado el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel (asuntos acumulados 117/76 y 16/77, ↔ Rec. p. 1753) y Moulins Pont-à-Mousson (asuntos acumulados 124/76 y 20/77, Rec. p. 1795), la prohibición de discriminación enunciada por el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado no es sino el reflejo concreto del principio de igualdad que forma parte de los principios fundamentales del Derecho comunitario. Este principio exige que las situaciones comparables no se traten de forma diferente, a menos que una diferenciación sejustifique objetivamente.
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Dado que la supuesta diferencia de trato entre importadores resulta de la diferencia de trato que impone el Reglamento n° 1102/78 entre los países exportadores afectados y que se basa en el hecho de que solamente la República Popular de China, a diferencia de Taiwàn y de Corea del Sur, aceptó limitar sus exportaciones a la Comunidad, la crítica contra el Reglamento controvertido se refiere en realidad a la política seguida por la Comisión durante sus negociaciones con dichos países a fin de obtener de éstos un acuerdo de autol imitación.
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En consecuencia, procede examinar si dicha política tiene un carácter arbitrario, especialmente, en la medida en que las cantidades de importación propuestas por la Comisión a los países terceros de que se trata como base de un acuerdo de autolimitación no tenían relación con las necesidades del mercado de la Comunidad.
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Por lo que respecta en primer lugar al año 1978, de las indicaciones proporcionadas por la Comisión resulta que, tanto las cantidades de conservas de champiñones ofrecidas a cada uno de los tres países de que se trata como las que exportaron efectivamente dichos países a la Comunidad, se fijaron a partiidel tonelaje anual medio exportado durante los años anteriores, sin que se haya concedido un trato preferencial a ninguno de ellos. Por lo tanto, en lo que respecta al año 1978, el Reglamento n° 1102/78 no puede perjudicar a la demandante en el litigio principal.
15
Esta apreciación no puede ser cuestionada por el hecho de que el controvertido Reglamento sólo se refiera a las importaciones procedentes de Taiwàn y de Corea del Sur, y no a las procedentes de la República Popular de China. En efecto, si este Reglamento sólo excluye de su ámbito de aplicación a la República Popular de China es porque este fue el único país que había limitado efectivamente sus exportaciones a la Comunidad sobre la base de las cantidades ofrecidas.
16
Por lo que se refiere a Taiwàn, no puede censurarse a la Comisión no haber tenido en cuenta, cuando adoptó el Reglamento el 25 de mayo de 1978, un télex de las autoridades taiwanesas, de 23 de mayo de 1978, por el cual se habían declarado dispuestas a limitar sus exportaciones a una cantidad correspondiente más o menos a la ofrecida. Dada la urgencia de las medidas que debían adoptarse, la Comisión tenía derecho a concluir el procedimiento en curso y a emprender luego las verificaciones necesarias dentro de un plazo razonable, antes de eximir, también a Taiwan, de la aplicación de las medidas de salvaguardia mediante el Reglamento n° 1213/78, de 5 de junio de 1978. Como seguidamente la Comisión se enteró de que Taiwan ya había vendido y continuaba vendiendo conservas de champiñones que excedían de las cantidades convenidas, estaba facultada para poner fin a esta exención mediante el Reglamento n° 1449/78, de 28 de junio de 1978.
17
Por el contrario, en lo que se refiere al año 1979, una comparación de las cantidades respectivamente ofrecidas a cada uno de los tres países de que se trata e importadas de estos países, revela un trato preferencial en favor de la República Popular de China y en detrimento de Taiwán y de Corea del Sur, que podía perjudicar a la demandante en el litigio principal.
18
Sin embargo, de las explicaciones de la Comisión resulta que ésta mantuvo sin modificaciones el Reglamento n° 1102/78 para el año 1979, es decir, excluyendo de su ámbito de aplicación únicamente a la República Popular de China y no a Taiwán ni a Corea del Sur, dado que sólo la República Popular de China había aceptado inicialmente un acuerdo de autolimitación, mientras que Corea del Sur no aceptó limitar sus exportaciones a la Comunidad hasta septiembre de 1979, pero sin utilizar efectivamente el contingente concedido, y que las negociaciones con Taiwàn no culminaron en un acuerdo de autolimitación antes del mes de febrero de 1980. La Comisión aumentò el contingente concedido inicialmente a la República Popular de China, en julio y agosto de 1979, respectivamente, teniendo en cuenta el estado de las negociaciones con estos tres países y tras haber comprobado que el mercado comunitario podía absorber mayores cantidades.
19
Según consta, las Instituciones comunitarias disponen de una facultad de apreciación en materia de política comercial y no existe en el Tratado, como manifestó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 22 de enero de 1976, Balkan-Import-Export (55/75, Rec. p. 19), un principio general que pueda ser invocado por los operadores económicos que obligue a la Comunidad a conceder, en sus relaciones exteriores, un trato igual en todos los aspectos a los países terceros. Por ello, no puede censurarse a la normativa de la Comisión que haya dado lugar a una desviación de las corrientes de importación de Taiwan y de Corea del Sur hacia la República Popular de China.
20
En estas circunstancias y ante los hechos antes mencionados, debe considerarse que el Reglamento n° 1102/78 responde a las necesidades del mercado de la Comunidad, tanto para los años 1978 como 1979, y la diferenciación que establece entre los países exportadores de que se trata y, por ello, entre los operadores que importan desde estos países debe considerarse objetivamente justificada, por lo que debe desestimarse la alegación basada en una violación del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado.
Sobre el principio de proporcionalidad
21
La demandante en el litigio principal alega igualmente que, aun suponiendo que esté justificada la diferencia de trato practicada por el Reglamento controvertido, éste viola el principio de proporcionalidad en que se basa el ordenamiento jurídico comunitario, dado que equivale a una prohibición casi total de las importaciones procedentes de Taiwan y de Corea del Sur cuyas consecuencias recaen con exceso en los importadores.
22
Como ha declarado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 5 de mayo de 1981, Dürbeck (112/80, Rec. p. 1095), la tentativa de la Comisión de obtener, antes de adoptar las medidas restrictivas, el acuerdo de los países exportadores sobre una autolimitación de sus exportaciones a la Comunidad, no puede ser considerada como inaceptable a la luz del Derecho comunitario, porque refleja el esfuerzo de la Comunidad por no adoptar medidas restrictivas sino como último recurso. Esta tentativa resulta particularmente procedente en el caso de autos en que tanto el Reglamento de base n° 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, como el Reglamento n° 521/77 del Consejo de la misma fecha, precisan que las medidas de salvaguardia deben limitarse a lo estrictamente necesario.
23
De ello se deduce que la Comisión, al adoptar medidas de salvaguardia, está facultada para tomar en cuenta la disposición de un país tercero a aceptar o no una autolimitación de sus exportaciones a la Comunidad. Por lo tanto, no puede censurársele que haya excedido de los límites de su facultad de apreciación al prohibir casi totalmente las importaciones procedentes de Taiwan y de Corea del Sur, países que no aceptaron dicha autolimitación, en favor de las importaciones procedentes de la República Popular de China que, por el contrario, aceptó un acuerdo de autolimitación, aun cuando dicha prohibición pueda ocasionar una desviación de las corrientes de importación de Taiwan y de Corea del Sur hacia la República Popular de China.
24
En este contexto, la demandante en el litigio principal se remite al artículo 110 del Tratado que se opone igualmente a la prohibición total de las importaciones procedentes de Taiwan y de Corea del Sur. A este respecto, basta recordar la sentencia Dürbeck, antes citada, según la cual, no puede interpretarse el artículo 110 del Tratado en el sentido de que prohibe a la Comunidad adoptar, bajo pena de violación del Tratado, cualquier medida que pueda afectar a los intercambios con países terceros, en particular cuando, como en el presente caso, la adopción de dicha medida resulta necesaria por la existencia, en el mercado de la Comunidad, de un riesgo de perturbación grave que pueda poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado y por encontrar su justificación jurídica en las disposiciones del Derecho comunitario.
25
Por consiguiente, tampoco puede estimarse en el presente asunto la alegación basada en una violación del principio de proporcionalidad.
Sobre el principio de la confianza legítima
26
La demandante en el litigio principal alega en último lugar que la prohibición casi total de las importaciones procedentes de Taiwán y de Corea del Sur es contraria al principio de la confianza legítima que exige que, en este caso, se mantengan las relaciones comerciales tradicionales. Esta exigencia está enunciada por el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 926/79 del Consejo, de 8 de mayo de 1979, relativo al régimen común aplicable a las importaciones (DO L 131, p. 15) y por el apartado 2 del artículo XIII del GATT.
27
Tampoco puede acogerse este argumento. Las Instituciones comunitarias disponen de un margen de apreciación cuando deben elegir los medios necesarios para la realización de su política y los operadores económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada por las decisiones que dichas Instituciones adopten en el marco de su facultad de apreciación. Menos aún cabe apreciar en el presente asunto una violación del principio de la confianza legítima, puesto que el Acuerdo Comercial celebrado el 3 de abril de 1978 entre la Comunidad y la República Popular de China, podía poner sobre aviso a los operadores económicos acerca de una inminente reorientación de la política comercial de la Comunidad.
28
Por todas estas razones, procede responder al Hessischer Verwaltungsgerichtshof que, el examen de la cuestión planteada no revela elementos que puedan afectar a la validez del Reglamento n° 1102/78 de la Comisión, de 25 de mayo de 1978.
Costas
29
Los gastos efectuados por la Comisión, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Hessischer Verwaltungsgerichtshof mediante resolución de 17 de agosto de 1981, declara:
El examen de la cuestión planteada no revela elementos que puedan afectar a la validez del Reglamento (CEE) n° 1102/78 de la Comisión, de 25 de mayo de 1978.
Touffait
Mackenzie Stuart
Everling
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 15 de julio de 1982.
Por el Secretario
J.A. Pompe
Secretario adjunto
El Presidente de la Sala Tercera
A. Touffait
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.
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