EUR-Lex -  61982CC0040 - DA

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

F. CAPOTORTI

FREMSAT DEN 7. JULI 1982 ( 1 )

Høje Domstol.

1. 

Ved stævning indleveret den 4. februar d. å. har Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen statuerer, at Det forenede Kongerige ved at forbyde import og ved at indføre en importlicensordning i sektoren for fjerkrækød har undladt at opfylde de forpligtelser, der påhviler det i henhold til EØF-traktatens artikel 30.

Ifølge den britiske regering er de pågældende foranstaltninger berettigede i henhold til traktatens artikel 36, da de indgår i en række forholdsregler, som har til formål at beskytte sundhed og liv for fjerkræ, der er truet af Newcastle disease. Dette er en virusinfektion, som kan ramme fjerkræ, navnlig høns og kalkuner; den fremkalder åndedrætsbesvær og andre forstyrrelser, hæmmet vækst, ophør af ægproduktion og meget ofte det syge dyrs død. Som præventiv foranstaltning benyttes i mange lande vaccination, hvor der anvendes vaccine fremstillet af levende virus eller inaktiv virus. Vaccinationen foretages imidlertid sædvanligvis frivilligt og er følgelig begrænset til en del af fjerkræbestanden i hvert land; desuden kan vaccineret fjerkræ samt kødet og æggene heraf være skjulte bærere af smitsom virus (såkaldt »naturligt forekommende virus«). I betragtning af disse omstændigheder har visse lande foretrukket at forbyde forebyggende vaccination (således at et eventuelt udbrud af sygdommen lettere og hurtigere kan konstateres). I stedet slagtes fjerkræet i de områder, hvor sygdommen har vist sig, ligesom der udstedes forbud mod eller stilles visse betingelser for import af fjerkræ, fjerkrækød og fjerkræprodukter fra lande, hvor der anvendes forebyggende vaccination.

I Det forenede Kongerige fulgte man indtil 1962 den praksis at slagte, når og hvor en smittekilde opdagedes, idet der blev ydet erstatning til avlere, som led tab; men denne politiks store omkostninger foranledigede de kompetente myndigheder til i stedet at indføre frivillig vaccination, hvorved der blev anvendt inaktiveret vaccine i overensstemmelse med forslag fra det udvalg, som Sir Arnold Plant var formand for (jf udvalgets betænkning, svarskriftets bilag I). Nordirland indførte imidlertid ikke den nye ordning; følgelig blev import af fjerkræ fra andre dele af Det forenede Kongerige forbudt — og er det stadig — for at undgå risiko for smitte.

Resultaterne af vaccinationsordningen var gode i de år, da vaccinen blev anvendt i videst omfang (først og fremmest i perioden 1965-1969); antallet'af registrerede sygdomstilfælde pr. år faldt faktisk betydeligt. I 1970 var der en negativ udvikling med udbrud af en epidemi, som medførte alvorlige økonomiske tab; man antog, at årsagen til udbruddet for en stor del var mindre udbredt vaccination (jf. afsnittene 22-24 i Report of the Review Panel on the Newcastle Disease Epidemic, bilag 2 til svarskriftet). Konklusionen heraf var, at metoden burde anvendes i videst muligt omfang, og at det var hensigtsmæssigt at tillade anvendelse af levende vaccine. I 1971 og 1972 faldt antallet af sygdomstilfælde faktisk fra mere end 4200 til 400 og faldt fortsat hurtigt i de følgende år (svarskriftets bilag 4). Endelig bør det bemærkes, at ifølge statistikker fra International Office of Epizooties, som Kommissionen har fremlagt som bilag til sin begrundede udtalelse, er der kun registreret én smittekilde for sygdommen i Det forenede Kongerige de sidste fem år (i 1978).

Alligevel underrettede Det forenede Kongeriges faste repræsentation ved De europæiske Fællesskaber den 27. august 1981 Kommissionen om, at den britiske regering efter en revision af den politik, den førte for at bekæmpe Newcastle disease, havde besluttet at forbyde forebyggende vaccination og at genindføre obligatorisk slagtning af fjerkræ i ethvert område, som blev inficeret efter den 1. september 1981, denne foranstaltning ville bevirke, at fjerkræ på britiske gårde blev særligt sårbart over for smitterisiko som følge af import fra lande, hvor anvendelse af vaccine stadig var tilladt. Derfor ville import til Storbritannien af frisk eller frosset fjerkræ, æg og ægprodukter ikke blive tilladt, medmindre de kom fra lande, som var helt fri for Newcastle disease, og hvor anvendelse af vaccine var forbudt og reglen om obligatorisk slagtning blev anvendt i tilfælde af sygdomsudbrud (disse betingelser er i Fællesskabet kun opfyldt i Danmark og Irland).

Det korte varsel blev søgt begrundet med, at en længere frist ville have gjort det muligt for eksportører til Storbritannien at indføre og i kølehuse oplagre store mængder produkter, som ikke var i overensstemmelse med de nye regler, og således i flere måneder bringe sundheden i uvaccinerede britiske fjerkræbesætninger i fare.

Importforbudet blev iværksat effektivt fra den angivne dato. Efter drøftelser med Fællesskabets stående Veterinærkomité i Bruxelles den 1. september 1981 besluttede Det forenede Kongeriges regering imidlertid senere at tillade import af ægprodukter, som havde undergået varmebehandling under fremstillingen; partier af sådanne produkter ledsaget af en veterinærattest på, at en sådan behandling har fundet sted, er omfattet af særlige licensbetingelser. I øvrigt udstedes der fortsat globalimportlicenser for frisk eller frosset fjerkrækød for indførsler fra Danmark og Irland.

De indvendinger, som Kommissionen fremførte (i sin skrivelse af 11. september 1981) mod Det forenede Kongeriges meddelelse af 27. august 1981, fik ikke Det forenede Kongeriges regering til at ændre holdning; den fastholdt sit synspunkt, nemlig at de omtvistede foranstaltninger måtte anses for lovlige i henhold til artikel 36, og den påberåbte sig også artikel 11, stk. 1, i Rådets direktiv 71/118 af 15. februar 1971. Den 12. oktober 1981 fremsatte Kommissionen i henhold til EØF-traktatens artikel 169 en begrundet udtalelse gående ud på, at Det forenede Kongerige havde overtrådt traktatens artikel 30. Ved skrivelse af 30. oktober 1981 fastholdt Det forenede Kongeriges faste repræsentation endnu engang regeringens synspunkt.

Kommissionen anlagde derefter denne sag. Den franske og den irske regering besluttede at intervenere i sagen til støtte for henholdsvis sagsøgeren og den sagsøgte stat.

2. 

Sagens retlige aspekter er enkle. Der er ingen tvivl om, at en foranstaltning, hvorved syv medlemsstater, så længe de bevarer deres system med forebyggende vaccination, fuldstændig nægtes mulighed for at eksportere frisk eller frosset fjerkrækød til Storbritannien, og hvorved enhver import af ægprodukter samtidig er betinget af enkeltlicenser, er en foranstaltning, som svarer til en kvantitativ indførselsrestriktion. Ligeledes er der ingen tvivl om, at en foranstaltning af den art er forenelig med fællesskabsretten, hvis den falder ind under de undtagelser fra forbudet i artikel 30, som findes i EØF-traktatens artikel 36.

Tvisten må løses ikke blot på baggrund af artiklerne 30 og 36, men også under hensyn til ovennævnte rådsdirektiv 71/118 »om sundhedsmæssige problemer i forbindelse med handel med fersk fjerkrækød«. Direktivets artikel 11, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaternes sundhedsmæssige tilsynsbestemmelser for denne handel »finder anvendelse, indtil eventuelle fællesskabsbestemmelser træder i kraft«, mens samme artikels stk. 2-5 indeholder regler for den procedure, medlemsstaterne skal anvende, »hvis der er fare for spredning af husdyrsygdomme ved indførsel på dens område af fersk fjerkrækød fra en anden medlemsstat«.

Med hensyn til de omtvistede faktiske omstændigheder, som Domstolen skal tage stilling til, bør det erindres, at den traktatbrudsprocedure, i henhold til hvilken denne sag er anlagt, blev indledt af Kommissionen efter Det forenede Kongeriges foranstaltninger af 27. august 1981, navnlig de betydelige indførselsrestriktioner, som blev besluttet på denne dato. Forbudet mod vaccination i forbindelse med et forbud mod at indføre fjerkrækød fra lande eller områder, hvor der foretages vaccination, fandtes ganske vist i Nordirland også før den 27. august 1981, men der var tale om en restriktion af varebevægelserne, som var begrænset til en del af Det forenede Kongeriges område, og som ikke havde nogen skadelig virkning for indførslerne til Storbritannien, og Kommissionen anså det ikke for påkrævet at gribe ind i henhold til EØF-traktatens artikel 169. Desuden kunne det tænkes, at artikel 11, stk. 1, i direktiv 71/118, som tillod medlemsstaterne midlertidigt at opretholde deres egne veterinærbestemmelser vedrørende handel med fjerkræ og fjerkrækød, gjorde den ordning, der blev anvendt i Det forenede Kongerige på tiltrædelsestidspunktet, lovlig i enhver henseende.

Jeg er derfor af den opfattelse, at det på dette stadium i sagen er nødvendigt og tilstrækkeligt, at Domstolen tager stilling til, om Det forenede Kongeriges foranstaltninger af 27. august 1981 er lovlige i henhold til fællesskabsretten. Herved kan den undlade at tage stilling til den i Nordirland anvendte ordning, som uanset den har samme indhold som den i Det forenede Kongerige indførte ordning, bør betragtes særskilt, navnlig da den var i kraft på tiltrædelsestidspunktet. Den særskilte afgørelse, som jeg foreslår truffet på et senere tidspunkt, fortrinsvis når Domstolen træffer afgørelse i den sag, Kommissionen har anlagt mod Irland, er, at den ordning, der er indført i Nordirland og i Irland med hensyn til fjerkræsektoren, i det væsentlige er den samme.

3. 

Under den mundtlige forhandling anførte den franske regering, at Det forenede Kongeriges foranstaltninger måtte være ulovlige i henhold til artikel 11 i direktiv 71/118, undtagen for så vidt angår handelen med æg, som ikke er omfattet af direktivet. For det første må artikel 11, stk. 1, anses for en bestemmelse, der har til formål at »fastfryse« de nationale veterinærbestemmelser vedrørende handel med levende fjerkræ og fersk fjerkrækød; følgelig var det forbudt medlemsstaterne at ændre deres bestemmelser, før Fællesskabets harmoniseringsforanstaltninger trådte i kraft. Da der fandtes bestemmelser vedrørende indførelse af forholdsregler til bekæmpelse af »fare for spredning af husdyrsygdomme ved indførsel på [en medlemsstats] område af fersk fjerkrækød fra en anden medlemsstat«, havde medlemsstaterne for det andet i henhold til artikel 11, stk. 2-5, ingen lovgivningskompetence på dette område, og deres beføjelse til at forbyde eller begrænse import af kød fra andre medlemsstater af sundhedsmæssige årsager er udtrykkeligt undergivet de i stk. 2, litra a), og b), fastsatte betingelser. Det forenede Kongeriges foranstaltninger, som falder ind under denne kategori og ikke er i overensstemmelse med direktivets betingelser, er ifølge den franske regering også ulovlige ud fra dette synspunkt.

For at kunne vurdere det anførte synspunkt er det for det første nødvendigt at afklare forholdet mellem anvendelsesområdet for henholdsvis traktatens artikel 36 og det pågældende direktiv for at få fastslået, om direktivets bestemmelser skal have forrang for de beføjelser, som medlemsstaterne har i henhold til artikel 36. Dette spørgsmål må afgjort besvares bekræftende i overensstemmelse med Domstolens faste praksis (domme af 5. 10. 1977 i sag 5/77, Tedeschi, præmisserne 34 og 35; dom af 5. 4. 1979 i sag 148/78, Ratti, præmis 36; dom af 8. 11. 1979 i sag 251/78, Denkavit Futtermittel, præmis 14; Sml. 1977, s. 1555; 1979, s. 1629 og s. 3369). For at citere Denkavit-dommen: »Formålet med traktatens artikel 36 [er ikke] at forbeholde medlemsstaterne en enekompetence på visse områder, men alene at give medlemsstaterne mulighed for i deres nationale lovgivninger at gøre undtagelser fra princippet om frie varebevægelser, for så vidt som dette fortsat er begrundet for at nå de i denne bestemmelse omhandlede mål. Heraf følger, at når de i medfør af traktatens artikel 100 udstedte fællesskabsdirektiver foreskriver harmonisering af foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed, og indfører fremgangsmåder for at kontrollere, om disse foranstaltninger respekteres, ophører begrundelsen for at anvende artikel 36, og den passende kontrol må gennemføres, og beskyttelsesforanstaltninger træffes inden for de rammer, som er lagt ved harmoniseringsdirektiverne«.

I den foreliggende sag er der ingen tvivl om, at direktivet er et harmoniseringsdirektiv. Det fremgår klart, ikke blot af dets henvisning til EØF-traktatens artikel 100 i begyndelsen af direktivets præambel, men også af den tredje, femte og sidste betragtning. Navnlig i den sidste betragtning anføres det, at »de veterinære tilsynsbestemmelser for handel med levende fjerkræ og fjerkrækød vil blive fastsat ved andre fællesskabsdirektiver«, og derefter hedder det, at »det har dog allerede nu vist sig nødvendigt at foretage en første tilnærmelse af de nationale bestemmelser på dette område ved at fastlægge bestemte betingelser, på hvilke medlemsstaterne kan forbyde eller begrænse indførsel af fjerkrækød på deres område af sundhedsmæssige grunde, i hvilken forbindelse der bør fastlægges en fællesskabshasteprocedure inden for rammerne af ovennævnte stående veterinær komité, i henhold til hvilken en medlemsstats foranstaltninger kan tages op til undersøgelse og i givet fald ændres eller ophæves i snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen«. Denne udtalelse skal ses i sammenhæng med artikel 11, stk. 2, — som angiver, hvilke forholdsregler en medlemsstat kan træffe, såfremt der udbryder en epizootisk sygdom i en anden medlemsstat — og med artikel 11, stk. 4, 2. afsnit, hvorefter fremgangsmåden med høring af Den stående Veterinærkomité kan anvendes, når Fællesskabet beslutter at ophæve eller ændre forholdsregler, som en medlemsstat træffer i henhold til artikel 11, stk. 2. Den sidstnævnte bestemmelse viser, at direktiv 71/118 omfatter en procedure til sikring af dens overholdelse, i hvert fald for så vidt angår bestemmelserne i artikel 11, stk. 2.

Det er derfor forkert at slutte, at dette direktiv ikke har nogen betydning for denne sag, blot fordi den pågældende medlemsstat har udtalt, at den udøvede de beføjelser, som den har i henhold til EØF-traktatens artikel 36; tværtimod er overholdelse af direktivet det væsentligste, men naturligvis i det omfang, artikel 11 findes anvendelig.

Jeg må imidlertid her sige, at den franske regerings fortolkning af artikel 11 ikke forekommer mig overbevisende. At slutte af stk. 1, at medlemsstaterne ikke kan ændre deres veterinærbestemmelser på det område, som vi her beskæftiger os med, er efter min mening en fordrejning af dette stykkes ordlyd og formål. Fællesskabslovgiver begrænser sig til at tillade anvendelse af de eksisterende bestemmelser, »indtil eventuelle fællesskabsbestemmelser træder i kraft«; men selve den omstændighed, at sådanne behandles som en eventualitet — og derfor ikke tænkes indført hurtigt, hvilket erfaringen i øvrigt har vist — støtter den opfattelse, at der ikke er tale om et absolut forbud mod at ændre nationale bestemmelser. Dette er erkendt af Kommissionen, som korrekt har antaget, at det ville være at gå for vidt at mene, at en medlemsstat ikke i sin lovgivning kan indføre ændringer, som er foranlediget af f.eks. nye videnskabelige oplysninger.

Selv om de anførte betragtninger giver mig anledning til at forkaste det af den franske regering fremsatte synspunkt, indebærer de imidlertid ikke den konsekvens, at enhver national ændringsforanstaltning skal anses for lovlig i henhold til direktivets ovennævnte artikel 11, stk. 1. Efter min mening er de eneste nationale bestemmelser, som falder ind under denne regel, og hvis overensstemmelse med kravene i traktatens artikel 36 derfor ikke behøver at prøves, de, der allerede blev anvendt på direktivets dato (som det fremgår af udtrykket »finder ... anvendelse«) ( 2 )

Tilbage står at behandle spørgsmålet om rækkevidden af direktivets artikel 11, stk. 2-5. Det må erkendes, at den sidste betragtning i direktivets præambel, hvor det hedder, at der (naturligvis i disse stykker) er fastlagt bestemte betingelser, »på hvilke medlemsstaterne kan forbyde eller begrænse indførsel af fjerkrækød på deres område af sundhedsmæssige grunde«, støtter det franske synspunkt, da den tillægger de pågældende stykker den funktion at regulere hele spørgsmålet om begrænsninger af import af fjerkrækød, som indføres af sundhedsmæssige grunde. Under sådanne omstændigheder måtte Det forenede Kongeriges foranstaltninger, som klart ikke er i overensstemmelse med de i stk. 2 fastsatte betingelser, nødvendigvis alene af disse grunde anses for ulovlige. Men efter min mening er det væsentligt ikke at overse indledningen til den nævnte betragtning, hvori det hedder: »De veterinære tilsynsbestemmelser og handel med levende fjerkræ og fjerkrækød vil blive fastsat ved andre fællesskabsdirektiver.« Denne formulering tyder på, at artikel 11, stk. 2, skal fortolkes indskrænkende; og resultatet af en indskrænkende fortolkning er, at de eneste statslige foranstaltninger, som er omfattet af stk. 2 og de følgende stykker, er foranstaltninger til bekæmpelse af en epizootisk sygdom, som faktisk er udbrudt i en anden medlemsstat. Det kan navnlig udledes af karakteren af det i stk. 2, litra a), og b), nævnte tilfælde (»i tilfælde af forekomst af en epizootisk sygdom ...«, »i tilfælde af betydelig udbredelse af en epizootisk sygdom eller i tilfælde af forekomst af en ny alvorlig smitsom husdyrsygdom«). Dette bekræftes yderligere af stk. 3, hvorefter enhver medlemsstat straks skal give de øvrige medlemsstater og Kommissionen meddelelse dels om »forekomsten på dens område af de i stk. 2, omhandlede sygdomme samt om de forholdsregler, den har truffet til bekæmpelse heraf«, dels om sygdommens ophør. Endelig er det ligeledes af betydning, at stk. 5, skal finde anvendelse, »såfremt den situation, der er omhandlet i stk. 2, indtræder ...«; kun hvis udtrykket »situation« henviser til tilfælde, hvor en epizootisk sygdom er forekommet og ikke til en generel fare for smitte, synes de i dette stykke fastsatte konsekvenser berettigede.

Efter min mening angår artikel 11, stk. 2-5, altså ikke forholdsregler, hvorved der indføres nye nationale veterinærbestemmelser vedrørende handel med levende fjerkræ og fersk fjerkrækød; med andre ord, de angår ikke den gruppe forholdsregler, som Det forenede Kongeriges foranstaltninger af august 1981 tilhører. Jeg har allerede sagt, at ej heller artikel 11, stk. 1, henviser til sådanne omstændigheder; denne bestemmelse må imidlertid vurderes i lyset af artikel 36. Vi skal i øvrigt senere se, at der af artikel 11, stk. 2, i direktiv 71/118 kan udledes et argument, som er af betydning for fortolkningen af artikel 36 i relation til den foreliggende sag.

4. 

Som bekendt tillader EØF-traktatens artikel 36 som en undtagelse fra artiklerne 30-34 bl.a. »sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til ... beskyttelse af dyrs liv og sundhed ...«, på betingelse af, at de ikke udgør »et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne«.

Det vil være på sin plads indledningsvis at sammenfatte nogle af de fortolkninger, som Domstolen har givet af artikel 36. For det første har Domstolen understreget, at den omstændighed, at denne bestemmelse tillader afvigelser, betyder, at den må fortolkes indskrænkende (jf. dom af 12. 10. 1978 i sag 13/78, Eggers, Sml. 1978, s. 1935, præmis 30: »Artikel 36 indeholder en undtagelse fra grundprincippet om frie varebevægelser og må derfor fortolkes således, at dens virkninger ikke overskrider grænserne for, hvad der er nødvendigt for at beskytte de interesser, artiklen skal sikre«).

For det andet har Domstolen udtalt, at udtrykket »forbud eller restriktioner ... som er begrundet« betyder nødvendige, ja uundværlige begrænsninger (jf. dom af 15. 12. 1976 i sag 35/76, Simmenthal, Sml. 1976, s. 1871, præmis 19: »de restriktioner, som tillades i artikel 36, ... er ... kun i overensstemmelse med traktaten, når de er begrundede, det vil sige nødvendige for at nå de i bestemmelsen , opstillede mål ...«. En udtalelse af samme indhold findes i dommen af 12. juli 1979 i sag 153/78, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. 1979, s. 2555, præmis 5, hvori Domstolen taler om »alene at tillade ... undtagelser ... i det omfang, de er ... nødvendige«).

Domstolen har gjort to tilføjelser til ovenstående: dels har den afvist, at artikel 36 har til formål at forbeholde de deri omhandlede områder for medlemsstaternes enekompetence (jf. de ovennævnte domme, Simmenthal, præmis 24, Tedeschi, præmis 34; Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, præmis 5) ; dels har den gjort det klart, at »en national lovgivning eller praksis er ikke omfattet af undtagelsen i artikel 36, når menneskers liv og sundhed kan beskyttes lige så effektivt ved foranstaltninger, som er mindre restriktive for samhandelen inden for Fællesskabet« (dom af 20. 5. 1976 i sag 104/75, de Peijper, Sml. 1976, s. 613, præmisserne 16-18; dom af 8. 12. 1979, Denkavit Futtermittel, nævnt ovenfor, præmis 23).

Derfor kan en stat, som påberåber sig artikel 36, og som det påhviler at bevise, at de indførte restriktive foranstaltninger opfylder de i denne bestemmelse fastsatte betingelser (jf. ovennævnte dom i Denkavit Futtermittel-sagen, præmis 24) ikke nøjes med at anføre, at foranstaltningerne faktisk er baseret på en af de anførte grunde — f.eks. beskyttelse af dyrs sundhed og liv — men skal påvise, at disse foranstaltninger er nødvendige for at opnå det tilstræbte formål, og at det var umuligt at følge en alternativ fremgangsmåde, som var lige så effektiv, og som ville medføre mindre alvorlige begrænsninger i samhandelen. Når Domstolen skal tage stilling til, om de pågældende foranstaltninger er lovlige, må den foretage en realitetsprøvelse af dem ud fra deres nødvendighed og overholdelsen af proportionalitetsprincippet samt med henblik på at konstatere, om de indebærer en vilkårlig forskelsbehandling eller skal skjule en »protektionistisk« begrænsning af samhandelen.

5. 

Jeg vender tilbage til den foreliggende sag og vil for det første påpege, at den tilsidesættelse af fællesskabsforpligtelserne, som Det forenede Kongerige beskyldes for, angår to aspekter af foranstaltningerne af 27. august 1981, nemlig forbudet mod import af fjerkrækød fra de medlemsstater, som ikke anvender den i Storbritannien indførte ordning, og den ordning med enkeltlicenser, som anvendes for ægprodukter. Det drejer sig derfor om at fastslå, om disse to aspekter er berettigede i henhold til artikel 36, uden at der skal tages stilling til skiftet fra ordningen med forebyggende vaccination (den såkaldte »kontrolordning«) til ordningen uden vaccination (den såkaldte »udryddelsesordning«) ; Kommissionen synes nemlig at være uvillig til at rejse tvivl om, hvorvidt ændringen i Det forenede Kongeriges veterinærpolitik i sig selv er lovlig, det vil sige i det omfang dens virkninger på samhandelen inden for Fællesskabet kan lades ude af betragtning. Man bør imidlertid være opmærksom på, at visse importrestriktioner tilsyneladende er en integrerende del af enhver politik, som forbyder forebyggende vaccination, og som »udrydder« Newcastle disease. Selv om det er rigtigt, at det spørgsmål, der skal afgøres, er, om foranstaltningerne vedrørende import er forenelige med artikel 36, er det derfor vanskeligt at undgå at tage stilling til Det forenede Kongeriges foranstaltninger af 27. august 1981 i deres helhed på baggrund af denne artikel. Såfremt de i deres helhed er uberettigede i henhold til artikel 36, vil den særlige ordning med begrænsninger af importen naturligvis ligeledes være uberettiget; imidlertid er der den mulighed, at kun sidstnævnte ordning er uberettiget, fordi der findes andre mulige fremgangsmåder, som ville være mindre skadelige for samhandelen.

Før jeg undersøger dette spørgsmål, vil jeg gerne behandle et argument, som Det forenede Kongerige har lagt vægt på under den mundtlige forhandling, nemlig at det er ukorrekt at tale om et »forbud« mod import af fjerkræ, fordi de andre medlemsstater, der anvender samme metode til bekæmpelse af Newcastle disease som den, der nu er i kraft i Det forenede Kongerige, uden videre kan eksportere deres fjerkræprodukter til dette land. Jeg synes ærlig talt, at det er et inkonsekvent argument. Da Det forenede Kongerige indførte sin nye politik, var man udmærket klar over, at kun to andre medlemsstater ville opfylde de i skrivelsen af 27. august 1981 beskrevne betingelser, ligesom importrestriktionerne, da det var bestemt, at de skulle iværksættes næsten øjeblikkeligt, i alle tilfælde ville hindre samhandelen inden for Fællesskabet, indtil alle de øvrige medlemsstater eventuelt besluttede at ændre deres system. Selv om en af medlemsstaterne, nærmere bestemt Frankrig, som havde en særlig interesse i at eksportere fjerkrækød til Det forenede Kongerige, og som var fuldstændig fri for Newcastle disease, meddelte, at den havde forbudt vaccination og havde besluttet at kræve tvungen slagtning i tilfælde af et sygdomsudbrud (16. 9. 1981), føjede Det forenede Kongeriges regering desuden en ny betingelse til den i ovennævnte skrivelse af 27. august 1981 nævnte, nemlig at import fra Frankrig ikke kunne tillades i noget tilfælde, fordi Frankrig importerer fjerkræ fra lande, hvor den såkaldte metode til udryddelse af Newcastle disease ikke anvendes. Hvis derfor alle de øvrige medlemsstater ønskede at bringe sig i overensstemmelse med den nye britiske veterinærpolitik, måtte Fællesskabets grænser lukkes for import fra ethvert land, hvor der praktiseres forebyggende vaccination. Rent bortset fra de virkninger, som en sådan fremgangsmåde ville have på handelsforbindelserne med tredjelande, er det klart, at der her er tale om et spørgsmål, som skal afgøres ved fællesskabsbeslutninger og ikke ved en ændring af de enkelte medlemsstaters politik. Endelig synes det argument, som jeg altså forkaster, at være i strid med Det forenede Kongeriges standpunkt i den foreliggende sag. Det forenede Kongerige har påberåbt sig artikel 36 og herved indirekte anerkendt, at hvis denne bestemmelse ikke gør dets foranstaltninger af 27. august 1981 lovlige, vil de falde ind under forbudet i artikel 30; at benægte, at der er tale om et forbud mod import, giver imidlertid kun mening, hvis det hævdes, at artikel 30 ikke kan finde anvendelse. Ellers er drøftelsen af spørgsmålet blot terminologisk og ændrer ikke sagens omstændigheder.

6. 

Jeg vil nu gennemgå Det forenede Kongeriges politik til bekæmpelse af Newcastle disease ud fra det spørgsmål, om den er nødvendig for at beskytte fjerkræs sundhed og liv. Det forenede Kongeriges synspunkt kan sammenfattes således: kun »udryddelsesmetoden« (forbud mod forebyggende vaccine, obligatorisk slagtning af fjerkræ i sygdomsramte områder, forbud mod import af vaccineret fjerkræ) sikrer den højeste sundhedsmæssige standard for fjerkræ, således at hver enkelt fugl på grund af sin forøgede sårbarhed så at sige bliver en skildvagt, der viser ethvert nyt udbrud af sygdommen, som således hurtigt kan opdages, og at smitteområderne kan identificeres og sygdommen udryddes. Forebyggende vaccine nedsætter ganske vist smitterisikoen for de vaccinerede fjerkræ, men forøger på den anden side den skjulte fare, som det vaccinerede fjerkræ udgør, idet det kan være bærer af naturligt forekommende virus og derfor kan smitte uvaccineret fjerkræ; i så fald vil ethvert nyt udbrud af sygdommen blive konstateret mindre hurtigt og mindre effektivt.

Dette synspunkt bestrides af Kommissionen, som gør gældende, at kontrolordningen, der er baseret på forebyggende vaccination, giver mindst samme grad af sikkerhed; det bestrides også af den franske regering, som anser kontrolordningen for mere effektiv, og har fremhævet, at det var af denne grund, at den hurtigt blev genindført i Frankrig, efter at den ændring i veterinærpolitikken, der skete i september 1981, ikke førte til det ønskede resultat, nemlig genoptagelse af eksporten til Det forenede Kongerige.

Efter min mening er de betragtninger, der bør lægges vægt på, følgende:

a)

Den nye politik, der blev indført i Det forenede Kongerige efter august 1981, og som som nævnt var uløseligt forbundet med importrestriktionerne, skal, hvis den skal kunne være berettiget i henhold til EØF-traktatens artikel 36, være nødvendig for at beskytte fjerkræs sundhed og liv. Dette synspunkt blev heller ikke fremført af Det forenede Kongeriges regering, som blot søgte at påvise udryddelsessystemets tekniske overlegenhed.

b)

Storbritannien havde allerede tidligere (som jeg indledningsvis nævnte, indtil 1962) anvendt den politik, som landet nylig har genoptaget, og det »med energi og beslutsomhed«, som det hed i 1962 i betænkningen fra det udvalg, der havde Sir Arnold Plant som formand (afsnit 252). Alligevel forekom den akutte og subakutte form for Newcastle disease stadig (afsnit 253), og rapporten fremhæver de vanskeligheder, der følger af »smitte-reservoirer«, i hvilke sygdommen forekommer i en så mild form, at den ikke umiddelbart kan erkendes (stadig afsnit 253). Det ser derfor ud til, at der efter 15 års »udryddelsespolitik« i stedet for vaccinationspolitik (fra 1947 til 1962) stadig består den samme ulempe, som i dag tilskrives vaccineret fjerkræ.

c)

Selv efter epidemierne i 1970 og 1971 var Det forenede Kongeriges sagkyndige stadig overbeviste om, at »det eneste effektive middel til beskyttelse af fjerkræindustrien mod Newcastle disease er at gennemføre et fuldt vaccinationsprogram og at opretholde en høj standard for hygiejne og sygdomssikring inden for og mellem besætningerne. Alt, hvad der ellers gøres, er, omend det måtte være ønskeligt, af forholdsvis mindre betydning« (afsnit 2 i »Report of the Review Panel on the Newcastle Disease Epidemic«, oktober 1971).

d)

Den tvungne vaccination, der blev anset for »i høj grad ønskelig« af denne gruppe sagkyndige (betænkningens afsnit 25) blev aldrig indført på grund af de praktiske vanskeligheder i forbindelse med anvendelse og kontrol heraf — og måske også på grund af omkostningerne — men det synes klart, at det ville have gjort det muligt effektivt at udrydde sygdommens akutte former. Beviset herfor er, at når der viser sig en smittekilde blandt sårbart fjerkræ, anvendes under den nu indførte ordning i- Storbritannien »områdebegrænset vaccination« (det vil sige vaccination af alt sårbart fjerkræ i området omkring smittekilden) for at begrænse infektionen og således hindre den i at spredes.

e)

Den mulighed, at det bliver nødvendigt at benytte »områdebegrænset vaccination«, hvor sygdommen bryder ud, beviser, at selv i et land, hvor »udryddelsessystemet« anvendes, kan der igen opstå en situation, hvor vaccineret og uvaccineret fjerkræ findes side om side, en situation, der har været fremstillet som den mest alvorlige ulempe ved kontrolsystemerne.

f)

Statistikkerne fra International Office of Epizootics viser, at risikoen for et nyt udbrud af Newcastle disease i de sidste tre år ikke er blevet aktuel, hverken i lande, der anvender »udryddelsessystemet« (Danmark og Irland) eller i visse lande, hvor kontrolsystemet er blevet anvendt (Frankrig, Nederlandene, Luxembourg og Det forenede Kongerige); antallet af tilfælde i de øvrige lande i den anden gruppe har imidlertid vist en klar tendens til at falde til nul, og i 1981 registreredes der inden for Vesteuropa kun i Grækenland tolv tilfælde af sygdommen.

Efter min mening kan man med sikkerhed drage mindst to konklusioner af de foregående betragtninger: adskillige objektive faktorer modsiger det synspunkt, at »udryddelsessystemet« er bedst, og under alle omstændigheder ses der ikke at være nogen grund til, at Det forenede Kongerige absolut må indføre systemet. Efter min mening kan dette i sig selv være tilstrækkeligt grundlag for at antage, at de pågældende foranstaltninger fra Det forenede Kongeriges side ikke er berettiget i henhold til artikel 36.

7. 

Som jeg allerede har haft lejlighed til at fremhæve, kan man lade de omtvistede foranstaltninger i deres helhed ude af betragtning og blot i lyset af kriterierne i EF-retten betragte de indførsels-restriktioner, som særligt er påtalt af sagsøgeren. Jeg vil derfor inden for den nye britiske ordnings egen logik undersøge, om disse restriktioner skulle være nødvendige.

Vi er bekendt med Det forenede Kongeriges synspunkt, nemlig at kød af vaccineret fjerkræ importeret fra andre lande kan være en skjult bærer af naturligt forekommende virus. Det må naturligvis antages, at dette kød, og navnlig det fjerkræ, som det stammer fra, ikke allerede har overført sygdommen, eller i hvert fald at den ikke er brudt ud i den periode, da fuglene var i kontakt med uvaccineret fjerkræ i oprindelseslandet (ellers ville det være let at lokalisere smittekilden og kun forbyde import fra det inficerede område i overensstemmelse med den ved ovennævnte direktiv 71/118 indførte ordning). En sådan situation kunne opstå, omend meget sjældent, idet risikoens omfang er begrænset. Tilbage står det faktum, at Det forenede Kongeriges argumentation i sig selv ville berettige et forbud mod import af vaccineret fjerkræ, men ikke at dette forbud udvides til også at omfatte uvaccineret fjerkræ. Den franske regering har imidlertid hertil ubestridt anført, at det fjerkrækød, der eksporteres fra Frankrig til Storbritannien, næsten udelukkende stammede fra uvaccineret fjerkræ og derfor var modtageligt for sygdommen. Det er imidlertid ikke blevet forklaret, hvorledes også dette kød kan skjule aktivt, naturligt forekommende virus.

Jeg vil nu et øjeblik vende tilbage til artikel 11 i direktiv 71/118, navnlig stk. 2. Selv om stk. 2 ikke finder anvendelse i sagen (af de tidligere angivne grunde), er det efter min mening betydningsfuldt, at den tillader nationale myndigheder, såfremt der udbryder en epizootisk sygdom i en anden medlemsstat, at forbyde eller begrænse indførslen udelukkende af frisk fjerkrækød fra den medlemsstat, hvor sygdommen brød ud, og selv da kun som en midlertidig foranstaltning. En restriktiv foranstaltning, der er begrænset geografisk og tidsmæssigt, og som er underlagt fællesskabsmyndighedernes kontrol, blev derfor af fællesskabslovgiver anset for tilstrækkelig til at sikre beskyttelse i tilfælde af, at sygdommen faktisk udbryder. Det forenede Kongerige har ligesom alle de øvrige medlemsstater ingen beføjelse til at træffe strengere forholdsregler i tilfælde af et udbrud af Newcastle disease i en anden stat. Det ville være højst urimeligt, hvis en langt strengere foranstaltning, som består i på ubestemt tid at forbyde al import af fjerkræ fra andre medlemsstater, hvor kontrolsystemet anvendes, blev anset for nødvendig og derfor berettiget i henhold til. artikel 36 i det tilfælde, at der blot er en permanent og generel risiko for, at sygdommen kan udbryde på ny! En sådan situation (som aldrig helt kan udelukkes i betragtning af de talrige vektorer, der overfører viruset) ville således praktisk talt blive sidestillet med et tilfælde af et omfattende udbrud af en epizootisk sygdom, som i henhold til direktivet berettiger et forbud mod al import fra en medlemsstat (artikel 11, stk. 2, litra b)), men dog med den store forskel, at det i henhold til direktivet tilladte forbud er midlertidigt, og at dets opretholdelse er undergivet Kommissionens kontrol.

Desuden er den af Det forenede Kongerige valgte fremgangsmåde ikke den eneste mulige. Der findes et alternativ, som begrænser importen i mindre omfang — dette fremgår af den ordning, der er indført i Danmark, det vil sige i en anden medlemsstat, hvor »udryddel-sessystemet« anvendes — som blev beskrevet i detaljer i Kommissionens svar på de af Domstolen stillede spørgsmål (afsnit F)). De mest interessante aspekter ved det pågældende system er efter min mening følgende: For så vidt angår fjerkrækød fra lande, som anvender præventiv vaccination, sondres der for det første mellem produkter fra vaccinerede besætninger og produkter fra ikke-vaccinerede besætninger; i begge tilfælde skal fjerkrækød stamme fra en zone med en bestemt diameter (20 km), som har været fri for sygdommen i seks måneder forudfor udførslen, og en række prøver af det fjerkræ, hvis kød importeres, skal på slagtetidspunktet have været undersøgt på et laboratorium med et negativt resultat med hensyn til Newcastle disease. For så vidt angår vaccineret fjerkræ skal der desuden have været anvendt bestemte vacciner; med hensyn til uvaccineret fjerkræ kan laboratorieundersøgelsen imidlertid alternativt udføres på en prøve af dyr fra hver besætning.

Kommissionen og den franske regering har erklæret, at deres bestræbelser på at overtale Det forenede Kongerige til at indføre en ordning svarende til den danske har været forgæves, skønt sådanne bestræbelser viser, at et skift til »udryddelsessystemet« efter Kommissionens mening måtte anses for tilladeligt, og at en begrænset restriktion af importen for at sikre den nye ordnings succes forekom berettiget. Det forenede Kongeriges repræsentant har under den mundtlige forhandling anført, at omfanget af den britiske import af fjerkræ (navnlig fra Frankrig) var så meget større end Danmarks, at det var umuligt at træffe de samme foranstaltninger. I virkeligheden har det vist sig umuligt at fastslå forskellen nøjagtigt under angivelse af indførslerne som en procentdel af det samlede forbrug; ifølge en udtalelse fra den franske regerings repræsentant er procentdelen 5 % i Det forenede Kongerige imod 1,1 % i Danmark. Men under alle omstændigheder er det af Det forenede Kongerige fremførte argument faktisk ikke overbevisende.

Alt, hvad der kræves under den danske ordning, er et certifikat, faktisk en udvidelse af indholdet af det i artikel 8 i direktiv 71/118 foreskrevne sundhedscertifikat; og jeg kan ikke se, hvilke særlige vanskeligheder undersøgelsen af mere eller mindre talrige certifikater kan give indførselsstaten. Hvis den britiske holdning skulle opfattes som udtryk for mistillid til undersøgelser udført af laboratorier i andre lande, ville hele sundhedscertifikatsystemet blive draget i tvivl, da det er baseret på lokale veterinærcertifikater. Meningen med Det forenede Kongeriges indvendinger er imidlertid efter min mening, at det er mindre sandsynligt, at en laboratorieundersøgelse baseret på prøver vil afsløre tilstedeværelsen af virus, hvis den udføres på en større mængde produkter. Jeg mener, at synspunktet er forkert; det er tilstrækkeligt, at den procentdel af de importerede partier, der udtages og undersøges, forbliver den samme. I øvrigt gentager jeg, at laboratorieundersøgelser er en af faktorerne i den danske ordning; den anden består i certifikater på, at den zone, hvor kødet kommer fra, har været fri for sygdommen i seks måneder.

Endelig bør opmærksomheden henledes på »Udkast til forslag til Rådets direktiv om veterinærpolitimæssige problemer i forbindelse med Fællesskabets indre samhandel med fersk fjerkrækød«; dette udkast blev forelagt Kommissionen af Dalsager, men er endnu ikke blevet oversendt til Rådet. Det forenede Kongerige har fremlagt det som bilag til sit indlæg (bilag 6) og fremført det som et godt eksempel på et initiativ fra Kommissionens side med det formål at harmonisere lovgivningen på det område, som vi her beskæftiger os med.

Den logiske begrundelse for det nævnte udkast falder ifølge sagsøgtes repræsentant sammen med den holdning, som Det forenede Kongerige indtog efter foranstaltningerne af 1981, dvs. at hver eksporterende medlemsstat må beskytte sig selv og de importerende lande mod enhver infektion, som kan overføres af fjerkræ, der er bærere af virus. Men dette synspunkt giver klart anledning til den indvending, at mens fællesskabsinstitutionerne lovligt kan følge en bestemt linje for at harmonisere lovgivningen, kan en medlemsstat ikke på samme måde lovligt kræve at blive behandlet som et forbillede af de øvrige.

Desuden vil jeg påpege, at ovennævnte udkast, for så vidt angår vaccination, begrænser sig til at forbyde anvendelse af to typer vaccine (de, der er tilberedt af velogene stammer og vacciner af levende virus tilberedt af mesogene stammer) og indeholder ingen bestemmelser om vaccine tilberedt af lentogene stammer, som i dag anses for den mest uskadelige og den mest effektive (artikel 3). Desuden bestemmes det, at medlemsstaterne skal træffe visse foranstaltninger for at bekæmpe sygdommen i tilfælde af et udbrud inden for deres område (artiklerne 4-9); og dette forudsætter, at sygdommen kan lokaliseres, at den kan bekæmpes ved slagtning af inficeret fjerkræ og desinficering, og at det er muligt at spore sygdommens årsag ved hjælp af laboratorieundersøgelser. Kun når de foreskrevne foranstaltninger til bekæmpelse af sygdommen ikke er blevet overholdt, kan bestemmelseslandet forbyde, at kød fra den inficerede zone bringes i fri omsætning på dets område (artikel 13), mens et midlertidigt forbud mod al import fra et bestemt land er tilladt, hvis epidemi spreder sig uden for den omtalte zone (artikel 10, stk. 1). De indførselsrestriktioner, som er tilladt i henhold til udkastet, er følgelig, som Kommissionen har bemærket, på linje med dem, der nævnes i artikel 11 i direktiv 71/118, og man kan derfor heraf drage samme slutning, som gennemgangen af denne artikels stk. 2 førte til, nemlig at omstændigheder, der er mere alvorlige end en generel og permanent risiko for et nyt udbrud af sygdommen, anses for at være grundlag for restriktioner af importen, som er mindre indgribende end de af Det forenede Kongerige trufne foranstaltninger.

8. 

Ovenstående betragtninger viser efter min mening ikke blot, at disse foranstaltninger med hensyn til deres begrænsende virkning på samhandelen inden for Fællesskabet på ingen måde var nødvendige, men også, at de var for vidtgående i forhold til det tilstræbte resultat, som var at sikre, at det system, som skulle »udrydde« Newcastle disease, i sine virkninger faldt heldigt ud. Men prøvelsen af, om proportionalitetsprincippet er blevet overholdt, må også ske ud fra et andet synspunkt, nemlig ved at bedømme den skade, der er påført samhandelen inden for Fællesskabet, og sammenligne den med den fordel, som Det forenede Kongerige ud fra et veterinært synspunkt kan opnå af den nye politik. Den første faktor (skade) er afgjort iøjnefaldende; en eksportstrøm fra Frankrig, som i henhold til Eurostatstatistikkerne fra 1980 androg 4809000 ECU for dette år, er blevet afbrudt. Man kan således fæste lid til udtalelserne fra den franske regerings repræsentant, som talte om fjerkrævirksomheder, der var tvunget til at nedskære deres produktion drastisk, og som er på randen af konkurs. Derudover er der tale om en afgjort ulempe for den britiske forbruger, da priserne på fjerkræ, og navnlig på kalkuner, naturligvis steg, efter at der blev indført restriktioner for importen. Med hensyn til den anden faktor (forøget sundhed for fjerkræopdrættet i Storbritannien), har den i virkeligheden ingen betydning skønt det som sagt er rigtigt, at Newcastle disease i de seneste år ikke længere er forekommet i Storbritannien, vil en opretholdelse af denne situation — som er det bedst tænkelige resultat med den nye ordning — blot være en konsolidering af en allerede opnået fordel.

Sagsøgte har lagt stor vægt på de katastrofale økonomiske følger af en ny epidemi, men heldigvis er der ingen tegn på, at en epidemi er forestående, og ingen kan sige, hvad de økonomiske følger ville være, hvis der skete et udbrud i de stater, hvor kontrolsystemet er i kraft, og i de stater, som foretrækker udryddelsessystemet. Det forenede Kongeriges tillid til sin evne til at forsvare sig mere effektivt mod fremtidige udbrud af Newcastle disease er derfor kort sagt blevet betalt temmelig dyrt af fjerkræproducenterne i andre medlemsstater, navnlig i Frankrig. Selv hvis det erkendes, at det er en fordel for hele Fællesskabet, at den britiske fjerkræbestand er i den bedste sundhedstilstand — et punkt, der blev fremført under den mundtlige forhandling — er det efter min mening klart, at de fremtidige resultater, der tilstræbes med Det forenede Kongeriges foranstaltninger, står i misforhold til de nuværende og fremtidige ofre, der bringes af eksportører i andre medlemsstater. Jeg er derfor af den opfattelse, at proportionalitetsprincippet er blevet tilsidesat.

9. 

Kommissionen har også gjort gældende, at Det forenede Kongeriges indførselsrestriktioner er et middel til vilkårlig forskelsbehandling i strid med artikel 36, sidste punktum. Dens synspunkt er baseret på to kendsgerninger, dels dette, at mens importrestriktioner blev anvendt fra 1. september 1981, var salg i Storbritannien af vaccineret fjerkræ fra lokale besætninger tilladt i mindst ét år ud over den nævnte dato; dels at importen af stuefugle — som potentielt er farlige på grund af deres evne til at sprede Newcastle disease — var tilladt indtil 1. oktober 1981, derefter blev suspenderet, og så først blev pålagt restriktioner fra 18. januar 1982 i form af en foranstaltning, som i alle tilfælde er mindre indgribende end den, der vedrører fjerkræ (den består blot i, at der kræves veterinære undersøgelser og en karantæneperiode). Ifølge den sagsøgte stat er denne forskelsbehandling blot et aspekt af de nye veterinærbestemmelser, der blev indført for at bekæmpe Newcastle disease, og er ikke af en sådan art, at den kan bedømmes særskilt i henhold til artikel 36.

Jeg vil hertil bemærke, at begge de nævnte omstændigheder står i modsætning til de grunde, som Det forenede Kongerige har henvist til som berettigelse for sine foranstaltninger i henhold til artikel 36. Hvis den af vaccineret fjerkræ fremkaldte fare for infektion var så alvorlig, at den berettigede et importforbud, og et sådant forbud viste sig nødvendigt for at beskytte de pågældende fugles sundhed, ses det ikke, hvordan Det forenede Kongerige på samme tid kunne antage, at det havde sikret sig beskyttelse mod den fare, der udgjordes af den efterfølgende samtidige forekomst af »nationalt« vaccineret og uvaccineret fjerkræ og af det gradvise salg af fjerkrækød fra disse to grupper, eller hvordan det med hensyn til andre mulige bærere af naturligt forekommende virus kunne indføre en mindre streng politik.

For det første bekræfter de ovenfor beskrevne omstændigheder derfor, at det ikke var nødvendigt at ændre veterinærpolitikken og navnlig fuldstændigt at suspendere importen af fjerkræ. For det andet viser de, at der faktisk skete vilkårlig forskelsbehandling — ikke en forskellig behandling, der er berettiget i henhold til artikel 36, første punktum — til skade for eksportører af fjerkræprodukter fra andre medlemsstater og til fordel dels for britiske avlere, dels for importører af vilde fugle. For det tredje bekræfter den sundhedskontrolpolitik, der blev indført af hensyn til stuefugle, at der er alternativer til et fuldstændigt importforbud. Det må derfor erkendes, at Det forenede Kongerige også i denne henseende har overtrådt artikel 36.

10. 

Artikel 36, sidste punktum bestemmer, som jeg nævnte i indledningen, at de deri nævnte forbud eller restriktioner ikke må udgøre »en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne«.

Formålet med bestemmelsen er, som Domstolen har gjort klart, at »hindre, at sådanne restriktioner vedrørende handelen, som er begrundet i de i artikel 36, første punktum, anførte hensyn, misbruges til andre formål og benyttes til ... en indirekte beskyttelse af nationale produkter« (dom af 14. 12. 1979 i sag 34/79, Regina mod Henn og Darby, Smi. 1979, s. 3795). I det væsentlige må den sande natur af de restriktive foranstaltninger, som den pågældende stat træffer under henvisning til en af de i artikel 36 nævnte grunde, ikke tilsløres og udgøre et skjul for beskyttelsesforanstaltninger eller en boykot af produkter fra andre stater.

I den foreliggende sag har Kommissionen udtalt, at Det forenede Kongerige ved sine foranstaltninger af august 1981 i virkeligheden forsøgte at beskytte den nationale fjerkræproduktion mod fransk konkurrence. Importen fra Frankrig steg nemlig fra en samlet værdi på 28000 ECU i 1979 til ovennævnte tal, nemlig 4809000 ECU i 1980, hvilket udgør mere end 85 % af Det forenede Kongeriges samlede import af fjerkrækød fra andre medlemsstater.

Denne vellykkede og massive konkurrence foruroligede de britiske fjerkræavlere, navnlig kalkunavlerne, som ytrede sig ved talrige lejligheder i 1981 og krævede regeringsforanstaltninger til forhindring af eller kontrol med fransk, import; det fremgår af de af Kommissionen fremlagte avisudklip (stævningens bilag 9), navnlig artiklerne i Financial Times af 8. februar 1981 (»Turkey farmers threaten French imports blockade«), af 18. maj (»Poultrymen seek imports curb« og »Boycott call on French poultry«), af 29. maj (»Warning on French poultry«) og af 16. juli (»Minister urged to aid poultry men«). Franske producenter beskyldtes navnlig for at modtage statsstøtte og for ikke at overholde bestemmelser om dyrs sundhed lige så samvittighedsfuldt som Det forenede Kongeriges avlere. Samtidig erkendte dele af pressen dog, at der var andre krisefaktorer, som var af rent national art, som f.eks. energiomkostninger og høje rentesatser i Det forenede Kongerige (jf. artiklen »British poultry firms face closure as French expand« i Daily Telegraph af 2. 3. 1981). Således blev den sundhedsmæssige motivation for de den 27. august 1981 indførte foranstaltninger selv i Det forenede Kongeriges presse fortolket som et påskud til at få bugt med den franske konkurrence (jf. artiklen »Fowl play all around« i The.Times af 29. 8. 1981).

Det forenede Kongerige har på sin side under sagen ikke benægtet, at foranstaltningerne også kan have været nyttige fra et handelssynspunkt, men har hævdet, at denne omstændighed ikke ændrede dets opfattelse af, at foranstaltningerne var lovlige, da de først og fremmest blev truffet, fordi det var nødvendigt at beskytte fjerkræets sundhed. Heroverfor kan det let indvendes, at ovennævnte bestemmelse i artikel 36 kræver, at der foretages en sammenligning mellem de pågældende foranstaltningers officielt erklærede formål og deres eventuelle virkelige protektionistiske formål.

På den baggrund finder jeg, at vi;;se uigendrivelige kendsgerninger støtter det synspunkt, at de pågældende veterina;r-foranstaltninger er »fingerede«. Jeg skal henvise til følgende omstændigheder:

a)

protesterne og truslerne om boykot fra britiske avlere mellem februar og juli 1981 og deres pres på regeringsmyndighederne for at opnå, at den franske import på en eller anden måde blev forhindret;

b)

Det forenede Kongeriges myndigheders henvendelser til Kommissionen med anmodning om, at denne bremsede den franske eksport, hvorved man henviste til den franske regerings støtte til fjerkræavlere (jf. interview med Det forenede Kongeriges landbrugsminister Walker, som er gengivet i ovennævnte artikel »Warning on French poultry«, hvori det blev antydet, at de handlende ikke skulle regne med import af kalkuner fra Frankrig til jul);

c)

disse henvendelsers negative udfald, idet Kommissionen anså de franske støtteforanstaltninger for at være forenelige med fællesskabsreglerne (jf Kommissionens svar af 29. 1. 1982 på skriftlig forespørgsel nr. 896/81 fra Welsh (EFT C 53 af 1. 3. 1982, s. 2));

d)

den uhyre korte periode mellem vedtagelsen og ikrafttrædelsen af foranstaltningerne af 27. august 1981 — med den objektive konsekvens, at det blev umuligt at bestille og sikre leverance af franske kalkuner til julesalget;

e)

og den efterfølgende fuldstændige nægtelse af at overveje alternativer med hensyn til importbegrænsende foranstaltninger.

I lyset af disse faktorer mener jeg, at der er tilstrækkelige grunde til at antage, at de omtvistede foranstaltninger var uforenelige med artikel 36, bl.a. fordi deres sande protektionistiske natur blev skjult.

11. 

Tilbage står at undersøge spørgsmålet om de særlige importlicenser, der kræves af Det forenede Kongerige for ægprodukter, der har undergået varmebehandling. Kommissionen har påpeget, at denne hindring for de frie varebevægelser på ingen måde er berettiget efter artikel 36, da enkeltlicenser i fjerkræsektoren ikke giver sundhedsmæssige garantier ud over dem, der tilvejebringes ved sundhedscertifikater udstedt af de kompetente myndigheder i udførselsmedlemsstaten. Den pågældende restriktion står derfor ifølge Kommissionen i misforhold til det tilstræbte formål og er i strid med EØF-traktatens artikel 30.

Den sagsøgte regering har navnlig fremført den indsigelse, at de foranstaltninger, der har givet anledning til traktatbrudssagen, er de, der blev indført af Det forenede Kongerige den 27. august 1981 (og trådte i kraft den 1. september), og som ikke omfattede nogen licensordning for ægprodukter; derfor falder Kommissionens argumenter i den henseende uden for nærværende sags rammer. Dette spørgsmål behandles desuden i sag 124/81, som nu verserer for Domstolen.

Med hensyn til regeringens indsigelse vil jeg påpege, at det generelle forbud mod import af ægprodukter, som udgjorde en del af de restriktive foranstaltninger, der blev anvendt fra 1. september, nogle dage senere blev erstattet af en ordning med enkeltlicenser; det muliggjorde import af sådanne produkter til Det forenede Kongerige — hvis de havde undergået en passende varmebehandling — på basis af en licens, der blev udstedt fra gang til gang for hvert parti (skrivelse af 4. 9. 1981 fra Det forenede Kongeriges faste repræsentation til Kommissionen). Efter at Kommissionen ved denne skrivelse var blevet gjort opmærksom på den indtrufne ændring, henviste den udtrykkeligt til restriktionerne på importen af æg og ægprodukter, både i sin skrivelse til Det forenede Kongerige af 11. september 1981 og i sin begrundede udtalelse af 12. oktober s.å. Det er klart, at Kommissionen herved havde til hensigt også at henvise til ordningen med enkeltlicenser og at gøre opmærksom på, at den var uforenelig med traktaten. Denne omstændighed fremgår desuden af den måde, hvorpå man i skrivelsen af 11. september beskriver de i sag 124/81 rejste problemer med hensyn til importlicenser og af den udtrykkelige henvisning i afsnit I i den begrundede udtalelse til ordningen med enkeltlicenser for ægprodukter; i denne udtalelses konklusion siges det klart, at Det forenede Kongerige ved at anvende systemet med importlicenser på importen af ægprodukter har overtrådt traktatens artikel 30.

Den formalitetsindsigelse, som Det forenede Kongerige har fremført mod dette klagepunkt, må derfor efter min mening forkastes.

Med hensyn til sagens realitet har sagsøgte gjort gældende, at for at vurdere den omtvistede foranstaltning, bør man ikke blot tage den særlige sektor, som licenserne gælder for (i denne sag fjerkræsektoren), i betragtning, men også arten af de risici, som licenserne giver beskyttelse mod. Da enkeltlicenser i princippet er blevet accepteret af Fællesskabet i forbindelse med foranstaltninger til bekæmpelse af mund- og klovesyge og svinepest, er der efter sagsøgtes synspunkt ingen grund til at udelukke samme fremgangsmåde med hensyn til Newcastle disease.

Det bør i så henseende bemærkes, at uanset om det bevises, at dette princip er blevet »accepteret af Fællesskabet« for andre epizootiske sygdomme, må det ikke overses, at mund- og klovesyge og svinepest har været genstand for harmoniseringsdirektiver i EF, hvorved man har indført regler om alle aspekter ved bekæmpelse af disse sygdomme. Dette er, som vi har set, ikke sket med hensyn til Newcastle disease bortset fra de begrænsede regler i direktiv 71/118. Det er derfor meningsløst af fællesskabsdirek- tiverne om andre dyresygdomme at udlede et sådant »princip«, hvorefter enkeltlicenser er lovlige, som kan anvendes analogt i en sektor, der i det væsentlige er omfattet af traktatens artikel 36. Betingelserne for analog anvendelse er faktisk ikke opfyldt.

På den anden side må importørens forpligtelse til at opnå en enkeltlicens for hvert vareparti forventes at skabe både usikkerhed med hensyn til transaktionens udfald og ubelejlige forsinkelser og proceduremæssige formaliteter. Med hensyn hertil har Domstolen givet udtryk for det klare synspunkt, at nationale bestemmelser, hvorefter der, selv som en ren formalitet, kræves en import- eller eksportlicens, er i strid med artiklerne 30-34 (jf. navnlig dommen af 15. 12. 1971 i de forenede sager 51-54/71, International Fruit Smi. 1971, s. 331, dommens præmisser 8 og 9, og dommen af 16. 3. 1977 i sag 68/76, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1977, s. 515, dommens præmisser 14-16).

Disse hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet forekommer i øvrigt ikke berettiget af hensynet til at beskytte dyrs sundhed, da den nødvendige procedure, udstedelse af enkeltlicenser, intet føjer til de garantier, der følger af, at produkterne får adgang på grundlag af en foranstaltning af generel art, hvorefter der kræves dokumentation for, at de har været underkastet den ønskede varmebehandling.

12. 

Som konklusion er jeg af den opfattelse, at Det forenede Kongeriges foranstaltninger af 27. august 1981 og ændringsforanstaltningerne af 4. september s.a. vedrørende betingelserne for import af ægprodukter ikke er berettigede i henhold til EØF-traktatens artikel 36 af de talrige grunde, som jeg har redegjort for ovenfor. Følgelig foreslår jeg, at Domstolen kender for ret, at Det forenede Kongerige ved at træffe disse foranstaltninger har undladt at opfylde de forpligtelser, der påhviler det i henhold til traktatens artikel 30. Hvad endelig angår den ordning, som allerede havde været i kraft i adskillige år i Nordirland, foreslår jeg, at Domstolen udsætter sin afgørelse til et senere tidspunkt.

( 1 ) – Oversat fra italiensk.

( 2 ) – O.a.: I den franske udgave: »restent applicables«, i den engelske udgave: »continue to apply«.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. F. MANCINI

FREMSAT DEN 8. NOVEMBER 1983 ( 1 )

Høje Domstol.

1. 

Domstolen skal på ny tage stilling til, om nationale bestemmelser, hvis formål er at bekæmpe Newcastle disease og andre fjerkræsygdomme, er forenelige med ÉØF-traktaten. Som bekendt indførte Det forenede Kongerige i september 1981 et totalt forbud mod import af frosset og kølet fjerkrækød, æg (bortset fra rugeæg) og ægprodukter til England, Wales og Skotland fra de øvrige medlemsstater, bortset fra Irland og Danmark. Hensigten med forbudet var at beskytte menneskers og dyrs liv og sundhed. Tilsvarende restriktioner har, med samme begrundelse, siden 1938 været gældende for import af fjerkræprodukter til Nordirland.

Domstolen afsagde dom i sagen Kommissionen mod Det forenede Kongerige (sag 40/82) den 15. juli 1982. Domstolen fastslog da, at Det forenede Kongerige havde tilsidesat sine forpligtelser i medfør af traktaten ved at forbyde import af ovennævnte produkter til England, Wales og Skotland. Domstolen udsatte imidlertid påkendelsen af to andre stridspunkter: dels forbudet mod import til Nordirland, fordi det rejser poblemer svarende til problemerne i sag 74/82, dels lovgivningen med hjemmelen for de regler, som er indført med hensyn til Storbritannien og Nordirland, i det omfang den indeholder en importlicensordning (Sml. 1982, s. 2793).

I mit forslag til afgørelse vil jeg derfor behandle ovennævnte to grupper af regler og desuden de irske bestemmelser vedrørende import af fjerkræprodukter (sag 74/82). Bestemmelserne minder faktisk meget om hinanden; også søgsmålsgrundene og de to regeringers indsigelser er i vidt omfang de samme. Jeg vil derfor behandle argumenterne under ét.

2. 

Jeg vil kun give en kort sammenfatning af de faktiske omstændigheder i sag 74/82, da de faktiske omstændigheder i den anden sag (sag 40/82) allerede er Domstolen bekendt. Efter at have modtaget meddelelse om de britiske regler, som jeg har omtalt ovenfor, anmodede Kommissionen (den 2. 9. 1981) den irske regering om at fremsende oplysninger om de irske bestemmelser om fjerkræprodukter. Kommissionen ønskede oplyst, om Irland også forbød import af fersk fjerkrækød, æg og levende fjerkræ fra medlemsstater, der som led i bekæmpelsen af Newcastle disease tillader vaccination. Svaret (af 7. 9. 1981) var bekræftende. Den irske regering indrømmede at have indført sådanne bestemmelser, men hævdede, at de var tilladte efter artikel 11, stk. 1, i Rådets direktiv 71/118 af 15. februar 1971 om sundhedsmæssige problemer i forbindelse med handel med fersk fjerkrækød (EFT 1971 I, s. 97).

Ved åbningsskrivelse af 24. september 1981 gjorde Kommissionen opmærksom på, at de irske bestemmelser var udtryk for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner i henhold til traktatens artikel 30, og at de ikke var begrundede i henhold til artikel 36; Kommissionen anførte, at der ikke var et rimeligt forhold mellem forbudet og de risici, der søgtes imødegået, navnlig da der forelå tilfredsstillende statistiske oplysninger vedrørende fjerkræsygdomme. Irland fastholdt imidlertid sit synspunkt. Den irske regering bemærkede, at sundhedstilstanden i medlemsstaterne ikke var så tilfredsstillende, som Kommissionen havde påpeget. Importforbudet (som under alle omstændigheder ikke var absolut, idet det ikke omfattede lande, hvor sundhedstilstanden var høj) var derfor ikke i strid med artikel 30.

Den 9. november 1981 fremsatte Kommissionen den begrundede udtalelse, hvori den anmodede den irske regering om at efterkomme udtalelsen inden for fem dage. Kommissionen afviste navnlig, at den omstændighed, at den irske fjerkræbestand aldrig havde været vaccineret, var ensbetydende med en større sårbarhed end andre fjerkræbestandes, og den fremhævede, at det under alle omstændigheder ville være muligt at beskytte fjerkræbestanden ved mindre indgribende foranstaltninger; Kommissionen gentog de argumenter, den — om end sumarisk — havde gjort gældende mod importlicensordningen. I sin første svarskrivelse (af 7. 12. 1981) protesterede den irske regering imod, at Kommissionen havde reageret mod foranstaltninger, som allerede havde været gældende ved Irlands tiltrædelse af Fællesskabet. Den irske regering tilføjede, at det i henhold til den irske lovgivning var muligt at importere fjerkræ og varmebehandlede ægprodukter, daggamle kyllinger og rugeæg på betingelse af, at der anvendes karantænebestemmelser og en streng sundhedskontrol. I en supplerende svarskrivelse understregede den irske regering, at Newcastle disease og andre fjerkræsygdomme stadig forekommer inden for Fællesskabet, ligesom den påpegede risikoen for landets fjerkræbestand, hvis der frit kunne importeres fra medlemsstater, hvor fjerkræet vaccineres.

3. 

Lad mig give en kort beskrivelse af Newcastle disease og nævne, hvorledes den bekæmpes. Der er tale om en virusinfektion, som kan ramme alle typer fugle, navnlig høns og kalkuner; de får åndedrætsbesvær og andre forstyrrelser, hæmmet vækst, ligesom de ikke mere lægger æg; meget ofte dør de. For at bekæmpe sygdommen benyttes der i mange lande vaccination, idet man anvender vaccine fremstillet på grundlag af levende virus eller inaktiveret virus. Men normalt er en sådan behandling ikke tvungen, hvilket betyder, at kun en del af fjerkræbestanden i det enkelte land er beskyttet. Desuden kan vaccinerede fugle, deres kød og æg være bærere af smitsom virus (eller, som den også betegnes, »naturligt forekommende virus«). På baggrund af denne risiko foretrækkes det i visse lande at forbyde vaccination (således at et sygdomsudbrud nemmere kan opdages), at foretage slagtning af fjerkræ i de ramte områder, og at forbyde eller begrænse import af fjerkræ, fjerkrækød og fjerkræprodukter fra lande, som tillader vaccination.

Dette er tilfældet i Irland og Nordirland. Lige fra trediverne har man i Irland stedse benyttet slagtning i tilfælde af udbrud, ligesom der har været forbud mod vaccination, og man har anvendt streng indførselskontrol. Resultaterne har

været gode, så gode, at Newcastle disease sidst forekom i 1956, og ingen anden sygdom (smitsom laryngotracheitis, hønsepest, rabies, kalkunsnue og Arizona-infektion) har siden da ramt fjerkræbestanden i Irland.

De nugældende bestemmelser, der i det væsentlige har været uændrede siden 1938, har hjemmel i »Diseases of Animals Act 1966« (lov af 1966 om dyrs sygdomme). De findes i »Poultry, Poultry Carcases, Poultry Eggs and Poultry Products (Restriction on Importation) Order 1971« (SI 1971, nr. 139). I henhold til denne bekendtgørelse kan fjerkræ, slagtet fjerkræ, æg og fjerkræprodukter kun indføres i medfør af og i henhold til en licens udstedt af ministeriet for landbrug og fiskeri. Der udstedes licens, hvis der er tale om produkter fra lande, der fører en lignende politik (det vil i fællesskabssammenhæng sige Det forenede Kongerige (Nordirland) og Danmark); der udstedes også licenser til import af æg og fjerkræprodukter, der har været kogt eller varmebehandlede ved en sådan temperatur, at enhver virus er inaktiveret.

Lignende bestemmelser gælder i Nordirland. Også dér har man benyttet tvangsslagtning af alle inficerede fugle, serologiske undersøgelser af besætningerne, hyppige laboratoriundersøgelser og streng kontrol med importen. Kontrolforanstaltningerne stammer fra 1933, mens reglerne vedrørende Newcastle disease har været gældende siden 1949, hvor det blev obligatorisk at indberette udbrud til myndighederne.

De nuværende bestemmelser stammer fra »Diseases of Animals (Northern Ireland) Act 1958« og findes i »Diseases of Animals (Importation of Poultry) Order (Northern Ireland) 1965« (SI 1965, NI nr. 175). I henhold til denne bekendtgørelses artikel 4, stk. 1, kan indførsel af levende fjerkræ, slagtet fjerkræ, æg og visse former for avisudstyr kun ske i medfør af en licens udstedt af landbrugsministeriet. Artikel 4, stk. 2, bestemmer, at licens udstedes, hvis der klart ikke derved opstår risiko for, at der indføres sygdomme i området: det betyder, at der kun udstedes licens til import fra lande, som anvender de samme sundhedsmæssige kriterier, eller for produkter, som har været varmebehandlede. Efter bestemmelserne gøres der imidlertid undtagelse med hensyn til Irland, hvis produkter kan importeres i henhold til en »åben globallicens« eller uden licens, hvis de er bestemt for andre lande.

Endelig har import og brug af vaccine altid været forbudt. Reglen blev fraveget i perioden 30. november 1973 til 30. marts 1974 under en epidemi af Newcastle disease. Siden da har sygdommen forekommet sporadisk og er hver gang hurtigt blevet udryddet.

4. 

Det første spørgsmål, jeg vil behandle, vedrører de forskellige formalitetsindsigelser, den irske regering har fremført i sag 74/82. I første række har Irland påpeget forskellige formmangler, hvorved dets krav på en rimelig sagsbehandling ikke blev respekteret. Den irske regering har anført følgende omstændigheder: de meget korte frister (henholdsvis 15 og 5 dage), inden for hvilke regeringen skulle besvare åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse, den omstændighed, at den begrundede udtalelse blev udarbejdet, inden regeringen var blevet hørt på ny, det forhold, at åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse havde forskelligt indhold (spørgsmålet om importlicenser omtaltes kun i sidstnævnte), og endelig forskellen imellem stævningen og de klagepunkter, Kommissionen anførte under den administrative procedure (stævningen omtaler ikke levende fugle og rugeæg). Den irske regering har tilføjet endnu et punkt, som på en måde hænger sammen med sagens realitet: sagsøgte har hævdet, at Kommissionen betragtede artikel 11, stk. 1, i direktiv 71/118 som retsstridig, selv om dette ikke var muligt i en sag, hvor Rådet ikke er part; desuden må den omstændighed, at Kommissionen i mere end ti år ikke anfægtede de irske bestemmelser, være ensbetydende med en formodning for, at de er i overensstemmelse med fællesskabsretten.

Efter min opfattelse er alle sagsøgtes indsigelser uberettigede, og Kommissionens adfærd har i det hele været i overensstemmelse med traktaten. Den obligatoriske procedure i henhold til artikel 169 giver ganske rigtigt medlemsstaterne en vis sikkerhed og en række garantier. Domstolen har selv understreget vigtigheden af den administrative procedure og har fastslået, at den berørte stats mulighed for at fremføre sine bemærkninger til en klart defineret påtale er »en væsentlig garanti... og... et formkrav af væsentlig betydning for lovligheden af den fremgangsmåde, hvorefter en medlemsstats ikke-overholdelse fastslås« (dom af 17. 2. 1970, sag 31/69, Kommissionen mod Den italienske Republik, Sml. 1970, s. 3; org.ref. Rec. 1970, s. 27, præmis 13). Jeg fremkom med samme synspunkt i mit første forslag til afgørelse ved Domstolen (sag 211/81, Kommissionen mod Danmark): hele den administrative procedure kan antages at skulle sikre overholdelsen af grundsætningen »audiatur et altera pars«.

Uanset disse bemærkninger står det fast, at den irske regering har haft mulighed for at tage til genmæle, og at den lige fra sit første svar på skrivelsen, hvorved den anmodedes om at fremkomme med bemærkninger, kraftigt har forsvaret sig. Under alle omstændigheder er det ikke korrekt, at der forud for den begrundede udtalelse skal foretages en høring af medlemsstaten, og det kan ikke hævdes, at den frist, Irland fik til at efterkomme udtalelsen, var for kort. Traktaten nævner intet om fristens længde. Efter min opfattelse må den imidlertid være rimelig. Det ville ikke have været rimeligt, hvis Kommissionen havde indbragt sagen for Domstolen omgående. Men det gjorde den heller ikke. Den gav tværtimod Irland en længere frist og anlagde sag ved Domstolen tre måneder efter fristens udløb.

Resultatet må blive det samme med hensyn til de forskelle, der efter den irske regerings opfattelse består mellem den begrundede udtalelse og åbningsskrivelsen og mellem stævningen og meddelelserne under den administrative procedure. Heller ikke med hensyn til licensordningen indeholdt den begrundede udtalelse en påtale, som ikke, i det mindste i bredere vendinger, indeholdtes i åbningsskrivelsen; Kommissionen nøjedes blot med — hvilket for mig at se ikke er retsstridigt — at redegøre for dem mere detaljeret. For så vidt angår stævningen, er det korrekt, at den ikke omtaler levende fjerkræ eller rugeæg; det ville imidlertid være hen i vejret at hævde, at der skal være fuld overensstemmelse mellem den administrative og den judicielle procedure. I så fald, og hvis Kommissionen ikke engang kunne begrænse den kritik, den havde rettet mod den pågældende medlemsstat, ville det være ensbetydende med en forpurring af selve formålet med den administrative procedure, nemlig at dialogen mellem medlemsstaten og institutionen skal være så frugtbar som muligt.

Også sagsøgtes indsigelser med hensyn til realiteten er uberettigede. Lag mig nævne, a) at Kommissionen ikke på noget tidspunkt har antydet, at direktiv 71/118 er retsstridigt, og b) at den omstændighed, at den ikke i mere end ti år har påtalt de irske bestemmelser, eluden retsvirkning. Som bekendt har Kommissionen et frit skøn med hensyn til, hvornår den vil anfægte en medlemsstats undladelse af at opfylde sine forpligtelser. I dette tilfælde greb Kommissionen ind, efter at meddelelsen om de britiske foranstaltninger i september 1981 havde foranlediget den til at undersøge de øvrige medlemsstaters metoder til at beskytte deres fjerkræbestande.

5. 

Den retlige vurdering af de to tvister er enkel. Naturligvis er der tale om kvantitative restriktioner, når syv medlemsstater forhindres i at eksportere fersk eller kølet fjerkrækød til Irland og Nordirland, og når enhver import af fjerkræprodukter er betinget af en enkeltlicens. Det er ligeledes klart, at sådanne foranstaltninger ville være forenelige med fællesskabsretten, hvis de var omfattet af de undtagelser, der i artikel 36 gøres fra forbudet i artikel 30.

Ud over disse to bestemmelser skal der i de to sager imidlertid også tages stilling til en afledet retskilde. Jeg tænker på det tidligere omtalte direktiv 71/118, navnlig dets artikel 11. Stykke 1 bestemmer her, at medlemsstaternes sundhedsmæssige tilsynsbestemmelser finder »anvendelse, indtil eventuelle fællesskabsbestemmelser træder i kraft«, mens artiklens stk. 2 og 5 indeholder regler om, hvilke forholdsregler medlemsstaterne kan træffe, hvis der er fare for spredning af husdyrsygdomme ved indførsel af fersk fjerkrækød fra en anden medlemsstat.

6. 

De to sagsøgte staters regeringer fortolker artikel 11, stk. 1, bogstaveligt; de betragter den endda som en form for »skyskraber midt i ørkenen«. De har anført, at de anfægtede regler var gældende før vedtagelsen af direktiv 71/118: indtil der sker en harmonisering inden for Fællesskabet, er der derfor intet til hinder for at anvende reglerne. Det kan heller ikke gøres gældende, således som Kommissionen har gjort det, at de er i strid med artikel 30, og at de ikke er begrundede i henhold til artikel 36, fordi de objektive betingelser (risikoen for en epizootisk sygdom), der skal til for at udløse undtagelsesmuligheden (beskyttelse af mennesker og dyrs sundhed) ikke er opfyldt. Domstolen kan ifølge de sagsøgte ikke tage stilling til, om der består en sådan risiko, eller om de regler, der skal forhindre den, er hensigtsmæssige. I og med at Rådet har udstedt direktivet, har det allerede fastslået, at undtagelsesbestemmelsen kan finde anvendelse i denne sag, og dets afgørelse kan ikke prøves i sager anlagt i medfør af artikel 169.

Efter min opfattelse er synspunktet ikke overbevisende. Forstået på den måde, jeg har beskrevet ovenfor, ville artikel 11, stk. 1, få en umådelig rækkevidde: den ville nemlig omfatte både nationale regler svarende til bestemmelserne i artiklerne 30 og 36, og nationale regler, som afviger herfra; og i sidstnævnte tilfælde — som teoretisk set ikke kan udelukkes — ville det klart være retsstridigt. Det er derfor bedre — om ikke andet fordi det stemmer bedre med almindeligt anerkendte fortolkningsregler — at fortolke bestemmelsen indskrænkende: det er med andre ord bedre at hævde, at henvisningen i bestemmelsen til regler, der bestod forud for direktivet, forudsætter en ikke nødvendigvis skreven betingelse, men en betingelse, som kan udledes af almindelige retsgrundsætninger, og hvorefter de skal være forenelige med de primære retskilder. Og ikke nok med det. Også direktivets ordlyd og formål må tages i betragtning. Set som helhed søges der ikke ved direktivet en forøgelse, men snarere en begrænsning af de hindringer, som der ved nationale bestemmelser skabes for fersk fjerkrækøds frie bevægelighed. Desuden er det kun visse sundhedsmæssige problemer i forbindelse med handelen med fersk fjerkrækød, som er reguleret i direktivet, og altid ud fra et synspunkt om, at handelen skal lettes. For mig at se er der ingen tvivl om, at af de anførte to fortolkninger peger betragtninger af denne art i retning af sidstnævnte fortolkning.

Af alt ovennævnte følger, at Domstolen har ret og pligt til at tage stilling til de anfægtede reglers formål og til at afgøre, om de pågældende regler er egnede til at nå disse formål. Direktivets artikel 11 (som ikke er en skyskraber midt i ørkenen, men en lille hytte i et landskab med langt mere dominerende bygninger), forlader på den måde scenen, og ind kommer traktatens artikel 36.

7. 

Som bekendt hjemler artikel 36 som undtagelse fra artiklerne 30-34 blandt andet mulighed for »forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til... beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed...«, forudsat at sådanne forbud eller restriktioner hverken udgør »et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne«.

Lad mig i den forbindelse først sammenfatte de vigtigste resultater, som Domstolen er nået frem til ved fortolkningen af bestemmelsen. For det første har Domstolen understreget, at den omstændighed, at artikel 36 er en undtagelse fra hovedreglen, indebærer, at den skal fortolkes så snævert som muligt (jfr. dom af 12. 10. 1978, sag 13/78, Eggers mod Freie Hansestadt Bremen, Smi. 1978, s. 1935, præmis 30, hvorefter bestemmelsen »indeholder en undtagelse fra grundprincippet om frie varebevægelser og derfor må fortolkes således, at dens virkninger ikke overskrider grænserne for, hvad der er nødvendigt for at beskytte de interesser, artiklen skal sikre«).

Dernæst har Domstolen strammet betydningen af ordet »begrundet« i forbindelse med »forbud eller restriktioner«, idet Domstolen har givet det betydningen nødvendig eller uomgængelig (jfr. dom af 15. 12. 1976 i sag 35/76, Simmenthal, Sml. 1976, s. 1871, præmis 19: »De restriktioner, som tillades i artikel 36... er kun i overensstemmelse med traktaten, når de er begrundet, dvs. nødvendige for at nå de i bestemmelsen opstillede mål...«; i samme retning går dommen af 12. juli 1979 i sag 153/78, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 1979, s. 2555, præmis 5, hvor Domstolen taler om »restriktioner [der]... kun [er] forenelige med traktaten, såfremt de er ’begrundede’, dvs. nødvendige...«.

Domstolen har hertil føjet to yderligere betingelser: for det første har den afvist, at artikel 36 har til formål at forbeholde visse områder for medlemsstaternes enekompetence (jh. præmis 24 i ovennævnte Simmenthal-dom og præmis 5 i ovennævnte dom Kommissionen mod Tyskland); desuden har Domstolen fastslået, at »en national lovgivning eller praksis ikke [er] omfattet af undtagelsen i artikel 36, når menneskers liv og sundhed kan beskyttes lige så effektivt ved foranstaltninger, som er mindre restriktive for samhandelen inden for Fællesskabet« (dom af 20. 5. 1976, sag 104/75, De Peijper, Sml. 1976, s. 613, præmis 16-18, og dom af 8. 11. 1979, sag 251/78, Denkavit Futtermittel, Sml. 1979, s. 3369, præmis 23).

Følgerne af denne retspraksis ligger lige for. En medlemsstat, som påberåber sig artikel 36, og som har bevisbyrden for, at dens restriktive foranstaltninger opfylder betingelserne i bestemmelsen, kan ikke blot anføre, at foranstaltningerne er baseret på et af de i bestemmelsen angivne hensyn (som f.eks. beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed). Den må bevise, at foranstaltningerne er nødvendige for at nå det ønskede mål, og at der ikke er lige så effektive alternativer, som kan være mindre indgribende for samhandelen. Domstolen skal på sin side tage stilling til, om foranstaltningerne er nødvendige, og om proportionalitetsprincippet derved er overholdt; den skal naturligvis også sikre sig, at de ikke indebærer en vilkårlig forskelsbehandling eller er en skjult »protektionistisk« begrænsning af handelsstrømmene.

8. 

I lyset af ovennævnte principper vil jeg herefter nærmere behandle de foranstaltninger, der i Irland og Nordirland anvendes med henblik på at bekæmpe fjerkræsygdomme og navnlig Newcastle disease. De to regeringers standpunkter kan sammenfattes som følger: Newcastle disease findes ikke på øen; men slagtning og forbud mod vaccination betyder, at den irske fjerkræbestand er særdeles modtagelig over for sygdommen. Et forbud mod import er derfor et nødvendigt middel, som der kun kan gives afkald på, når alle de øvrige medlemsstater har indført tilsvarende bestemmelser om sundhedsniveauet. Desuden har Kommissionen selv anerkendt, at der fortsat findes smittekilder på kontinentet, og at der så sent som i 1981 var visse sygdomsudbrud i Italien og Grækenland. Det skal tilføjes, at den omstændighed, at vaccinerede fugle er immune, ikke udelukker tilstedeværelsen af den såkaldte »naturligt forekommende« virus.

Kommissionen har ikke bestridt disse oplysninger, men har uddybet dem og fremkommet med yderligere oplysninger med henblik på at tillægge dem mindre betydning. Kommissionen har understreget, at der ikke siden sidst i halvfjerdserne har været rapporteret om epidemier. Der har kun været ganske få tilfælde, som hurtigt er bragt under kontrol og uskadeliggjort, således at sygdommen aldrig har bredt sig uden for en enkelt medlemsstats grænser. Bortset fra de sygdomsudbrud, der er konstateret i Grækenland og Italien, har der ifølge The International Office of Epizootics været tretten tilfælde i Belgien, seks i Tyskland og et i Storbritannien; de stammer imidlertid alle fra tiden før 1981, og i det år var der endda ingen tilfælde overhovedet. Det er derfor ikke overdrevent at tale om en i Fællesskabet særdeles tilfredsstillende tilstand, som bliver bedre og bedre.

To opfattelser står således skarpt over for hinanden. Hvilken af dem skal man vælge? Efter min opfattelse den sidste, navnlig på baggrund af den særdeles fremtrædende plads, som de frie varebevægelser indtager blandt fællesskabsrettens grundlæggende principper. Hvis alle de lande, hvor menneskers og dyrs sundhedstilstand er tilfredsstillende, systematisk kunne forbyde import med henvisning til, at den kunne sprede sygdomme, ville artikel 30 blive reduceret fra en regel til en undtagelse, og der kunne rejses en mindesten for levnedsmidlers frie bevægelighed. Selv om den mulige risiko i nærværende sag desuden ikke helt kan afvises, har den dog ikke stor betydning. Lad mig nævne spørgsmålet om vaccination. Ikke alle eksperter er enige om, at den er farlig; men bortset herfra synes resultaterne i praksis ikke at bekræfte frygten hos de sagsøgte landes regeringer.

Jeg skal gøre opmærksom på fire sammenhænge af faktiske omstændigheder, som ligger til grund for dette resultat:

a)

Indtil september 1981 gik Storbritanniens politik ud på slagtning og vaccination; desuden importerede man store mængder fjerkræ fra en medlemsstat —Frankrig — hvor man normalt foretager vaccination. Alligevel opstod der ikke epidemier; derimod rapporteredes der kun om fjorten tilfælde i perioden 1975 — september 1981 ;

b)

Domstolens dom af 15. juli 1982 var ensbetydende med en liberalisering af handelen mellem Storbritannien og de øvrige medlemsstater; adskillige tons fjerkræ er importeret fra Nederlandene og, som tidligere, fra Frankrig. Til trods herfor er Newcastle disease ikke dukket op igen;

c)

i Danmark anvender man slagtning, men forholdsreglerne for at beskytte fjerkræbestanden er langt mindre restriktive end de irske foranstaltninger. Og dog forekom det senest rapporterede tilfælde af Newcastle disease i 1972;

d)

St. George's Channel er kun lidt bredere end Kanalen; denne omstændighed betyder dog ikke, at Irland i højere grad end Storbritannien er en ø, idet Newcastle disease også er nået det irske område. I 1973 udbrød sygdommen i Ulster (36 tilfælde), og som ovenfor nævnt blev den i fem måneder bekæmpet ved hjælp af massiv vaccination. Alligevel ser det ikke ud til, at fjerkræbestanden i området af den grund led skade.

9. 

Personligt er jeg overbevist om, at ovennævnte bemærkninger er tilstrækkelige til at udelukke, at de anfægtede regler er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 36, i det mindste med hensyn til Newcastle disease. Lad os dog antage, at der består en vis risiko. I så fald skulle det stadig bevises, at foranstaltningerne opfylder de betingelser, der er fastlagt i Domstolens praksis, det vil sige, at risikoen kun kan imødegås ved hjælp af disse foranstaltninger, hvor »kun« betyder, at der ikke er mulighed for at anvende regler, der er lige så effektive, men mindre restriktive.

Tre argumenter overbeviser mig om, at det ikke er tilfældet. Den irske og den britiske regerings indsigelse om, at vaccinerede fugle kan være bærere af »naturligt forekommende« virus, ligger til grund for det første argument. Jeg vil ikke bestride, at udsagnet kan være rigtigt. Kun vil jeg understrege, at dette ville berettige til et forbud mod import af vaccinerede fugle, men ikke til et forbud mod import af fjerkræ, som ikke er vaccineret (vaccination er som bekendt næsten altid fakultativ). Men forbudet omfatter også ikke-vaccinerede fugle. I det mindste ud fra dette synspunkt kan det derfor ikke betegnes som nødvendigt.

Det andet argument er af modsat karakter. Jeg har allerede, om end flygtigt, nævnt artikel 11, stk. 2, i direktiv 71/118. I denne forbindelse skal jeg bemærke, at i henhold til bestemmelsen kan nationale myndigheder forbyde eller begrænse importen fra stater, hvor en epizootisk sygdom er brudt ud; men dette kan kun ske midlertidigt og kun med hensyn til fersk fjerkrækød fra de ramte områder. Fællesskabsretten har med andre ord fastsat tidsmæssige, geografiske og materielle betingelser. Kan det antages, at det i henhold til artikel 36 skulle være muligt at træffe forholdsregler, der ikke indeholder skyggen af en begrænsning, og som desuden er truffet med henblik på at imødegå en risiko, som ikke er konkret, men generel og potentiel?

Men afgørende er det tredje argument, som er hentet i de danske bestemmelser. Som Irland og Nordirland følger Danmark en »udslettelses-politik«. Til trods herfor er der intet importforbud. De danske myndigheder kræver kun:

a)

at det indførte fjerkræ kommer fra områder, hvor sygdommen ikke har forekommet i de sidste seks måneder forud for eksporttidspunktet,

b)

at der kun benyttes bestemte vacciner, og

c)

at såvel vaccineret som ikke-vaccineret fjerkræ på slagtetidspunktet stikprøvevis har været underkastet laboratorieundersøgelser med negativt resultat.

Kort sagt er der tale om en kontrolordning, som — ganske vist i udvidet form — bygger på den ordning, der er fastsat i artikel 8 i direktiv 71/118 (sundhedscertifikat). Men navnlig er der tale om en ordning, som fungerer: dette bevises af de tal, jeg har nævnt under punkt 8, samt den omstændighed, at Det forenede Kongerige gennemførte en tilsvarende ordning for England, Skotland og Wales efter Domstolens dom af 15. juli 1982.

10. 

De gældende regler i Irland og Nordirland er således ikke nødvendige og samtidig for restriktive i forhold til det ønskede resultat. Men sagen vedrører ikke alene Newcastle disease. Vi må derfor rejse det spørgsmål, om resultatet er det samme for de øvrige sygdomme, som ovennævnte regler skal beskytte øens fjerkræbestand imod.

Spørgsmålet forudsætter, at Domstolen tager stilling til en formalitetsindsigelse, som Kommissionen og Frankrig har fremført over for den britiske regering. De har anført, at Det forenede Kongerige først i replikken har påberåbt sig undtagelsesbestemmelsen i artikel 36 med hensyn til sine egne regler imod de »forskellige« sygdomme, det vil sige for sent, jfr. procesreglementets artikel 42, stk. 2. Efter min opfattelse er indsigelsen ikke berettiget. Det forenede Kongeriges argument er i virkeligheden ikke et argument, om hvilket man kan diskutere, om det er nyt eller gammelt; der er tale om et argument til støtte for det reelle argument, at artikel 36 er påberåbt ud fra hensynet til beskyttelse af sundheden, og som utvivlsomt er blevet fremført allerede under den administrative procedure. Lige fra sin oprettelse har Domstolen anerkendt, at yderligere argumenter kan gøres gældende både i replikken og i duplikken (dom af 12. 6. 1958, sag 2/57, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 105).

For så vidt angår de sygdomme, som Irland og Det forenede Kongerige vil beskytte sig imod, kan der ses bort fra følgende to: rabies, som overføres med levende dyr, mens de anfægtede regler ikke omfatter levende fjerkræ, samt fjerkrækopper, hvis symptomer ikke er så åbenbare, at de umiddelbart kan konstateres. Efter stigende grad af farlighed er der således tale om følgende sygdomme: den såkaldte Arizona-infektion, kalkunsnue og smitsom laryngotracheitis. Det spørgsmål, der rejser sig med hensyn hertil, er ganske enkelt. I henhold til artikel 8 i direktiv 71/118 skal der foretages undersøgelser både før og efter slagtningen, for at man kan sikre sig, at kødet er egnet til menneskeføde; kan disse undersøgelser i tilstrækkelig grad garantere, at ovennævnte sygdomme ikke findes og derfor ikke kan overføres?

De sagsøgte landes regeringer har besvaret spørgsmålet benægtende, idet de har henvist til resultaterne af forskellige videnskabelige undersøgelser, mens spørgsmålet efter Kommissionens opfattelse bør besvares bekræftende. Endnu engang er jeg enig med Kommissionen, også fordi dens opfattelse bygger på stærke objektive omstændigheder. For det første kan Fællesskabet opvise en fornem status med hensyn til de »forskellige« sygdomme. De tilfælde, der er rapporteret inden for Fællesskabet, er få og sporadiske. Navnlig er Arizonainfektionen ikke forekommet i nogen tid i de to vigtigste eksportlande, nemlig Nederlandene og Frankrig; kalkunsnue er ikke forekommet i 1982, og tilfælde af Laryngotracheitis er yderst sjældne (22 tilfælde inden for hele Fællesskabet).

Det er desuden betegnende, at ingen af de øvrige medlemsstater forbyder eller begrænser importen for at beskytte sig mod de nævnte sygdomme. De respektive landes myndigheder anser åbenbart risikoen for minimal og har tillid til de undersøgelser, jeg har omtalt. For mig at se er dette tilstrækkeligt til at konkludere, at reglerne i Irland og Nordirland ikke står i rimeligt forhold til det formål, der ønskes tilgodeset.

11. 

Spørgsmålet om enkelt-importlicenser giver anledning til en sidste række af problemer. Kommissionen har anført, at set ud fra et synspunkt om garanti giver sådanne licenser intet ud over de attester, der udstedes af de kompetente myndigheder i eksportlandet; de er derfor alt for restriktive i forhold til de formål, de forfølger. Heroverfor har de sagsøgte landes regeringer gjort gældende, at de er berettigede i henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 71/118, subsidiært begrundede i medfør af artikel 36. Derudover har Det forenede Kongerige fremført en særlig indsigelse, nemlig at der ved vurderingen af enkelt-licenserne ikke skal tages hensyn til den enkelte sektor (i dette tilfælde fjerkræsektoren), hvor de anvendes, men til karakteren af de risici, der søges imødegået ved hjælp heraf. Efter fællesskabsretten er det tilladt at anvende sådanne licenser som led i bekæmpelsen af mund-og klovesyge samt svinepest; da risikoen med hensyn til Newcastle disease ikke er mindre, er der efter Det forenede Kongeriges opfattelse ingen grund til ikke at følge samme politik.

Dette synspunkt er ikke holdbart. Jeg har allerede påvist, at artikel 11, stk. 1, ikke giver mulighed for at opretholde bestemmelser, der afviger fra ordningen i henhold til artiklerne 30 og 36. Med hensyn til det britiske argument skal det understreges, at alle aspekter i forbindelse med bekæmpelsen af mund- og klovesyge samt svinepest er reguleret i to harmoniseringsdirektiver, mens der for Newcastle disease's vedkommmende kun findes de ufuldstændige og begrænsede bestemmelser i direktiv 71/118. En påstand om, at det af harmoniseringsdirektiverne kan udledes, at enkelt-licenser principielt er tilladt, er allerede særdeles tvivlsomt, men endnu mere tvivlsomt, for ikke at sige meningsløst, vil det være at hævde, at et sådant princip kan anvendes analogt med henblik på at forebygge en risiko (nemlig Newcastle disease), som kun eller i det væsentlige kan vurderes i lyset af artikel 36.

Lad mig herefter se på, hvordan forholdet er efter artikel 36. Et krav om enkelt-licenser for hver eneste leverance giver naturligvis en vis usikkerhed med hensyn til, om transaktionen kan gennemføres, og giver i bedste fald forsinkelser: det fører med andre ord til hindringer i samhandelen inden for Fællesskabet af den ene eller anden art. Kan sådanne hindringer være begrundede? Teoretisk set ja, men som af Domstolen selv fastslået ikke, hvis myndighederne uden at forringe den effektive »beskyttelse af dyrs sundhed« eller uden at forøge »de administrative eller økonomiske byrder, som er forbundet med forfølgelsen af dette formål«, kan »indsamle de oplysninger, som de måtte finde nødvendige, f.eks. ved hjælp af erklæringer, som er underskrevet af importørerne og i givet fald dokumenteret ved passende certifikater eller attester« (dom af 8. 2. 1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det forenede Kongerige, præmis 18; jfr. også dom af 15. 12. 1971, de forenede sager 51-54/71, International Fruit, Smi. 1971, s. 331, præmisserne 8 og 9, og dom af 16. 3. 1977, sag 68/76, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1977, s. 515, præmisserne 14-16).

Efter min opfattelse er dette tilfældet i nærværende sag. En generel foranstaltning, hvorefter der kræves dokumenter — som f.eks. ovennævnte sundhedsattester — der bekræfter de pågældende produkters sundhedstilstand, kan udmærket træde i stedet for enkeltlicenser. Desuden ville det være en yderligere sikkerhed at foretage stikprøvevise undersøgelser, på grundlag af hvilke begge staterne kan kontrollere, om produkterne er i overensstemmelse med deres regler, og afvise de leverancer, der ikke er det.

Jeg skal knytte endnu et par bemærkninger til de enkeltlicenser, som Det forenede Kongerige kræver for import af æg og varmebehandlede ægprodukter, som indføres til Storbritannien. Mens nærværende sag har verseret, og for at efterkomme Domstolens dom af 15. juli 1982, har Det forenede Kongeriges regering indført en ordning med globallicenser i stedet for enkeltlicenser. Ordningen skulle imidlertid træde i kraft den 1. juli 1983, det vil sige efter udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse. Af den grund har Kommissionen anfægtet de pågældende licenser, og jeg kan ikke tro, at Domstolen vil afholde sig fra at tage stilling til dette spørgsmål. Jeg vil naturligvis foreslå, at Domstolen træffer afgørelse på grundlag af de resultater, jeg nåede frem til ud fra gennemgangen af de tilsvarende regler i Irland og Nordirland.

12. 

Af alle ovennævnte grunde vil jeg foreslå, at Domstolen træffer følgende afgørelse i de sager, Kommissionen har anlagt mod Det forenede Kongerige ved stævning indgivet den 4. februar 1982 (sag 40/82) og mod Irland ved stævning indgivet den 18. februar 1982 (sag 74/82): Det forenede Kongerige og Irland har ikke overholdt deres forpligtelse efter EØF-traktatens artikel 30, idet de anvender regler, der hindrer import af fjerkrækød, æg og ægprodukter samt kun tillader import på grundlag af en licens, og ingen af ovennævnte regler er begrundede i henhold til traktatens artikel 36.

Med hensyn til spørgsmålet om sagens omkostninger foreslår jeg, at Det forenede Kongerige og Irland dømmes til at afholde de omkostninger, der er afholdt af Kommissionen og af Den franske Republik.

( 1 ) – Oversat fra italiensk.

Full & Egal Universal Law Academy