SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 7. JULI 1982 ( 1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Mit ihrer am 4. Februar 1982 eingereichten Klage hat die Kommission beantragt, der Gerichtshof möge feststellen, daß das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es die Einfuhr von Geflügelerzeugnissen verboten und ein Einfuhrlizenzsystem für diese Erzeugnisse eingeführt hat.
Die britische Regierung meint, diese Maßnahmen seien gemäß Artikel 36 des Vertrages gerechtfertigt, da sie zu einem Gesamtsystem von Vorkehrungen zum Schutz der Gesundheit und des Lebens des von der Newcastle-Krankheit bedrohten Geflügels gehörten. Bei dieser Krankheit handelt es sich um eine Virusinfektion, die Geflügel, insbesondere Hähnchen und Truthähne, befallen kann und neben Atmungs- und anderen Beschwerden Wachstumsstörungen hervorruft, die Eierproduktion stoppt und in vielen Fällen zum Tod des erkrankten Tieres führt. Zur Vorbeugung wird in vielen Ländern auf die Impfung zurückgegriffen, wobei Impfstoffe aus lebenden Viren und aus inaktiven Viren benutzt werden. Diese Impfung ist jedoch in der Regel freiwillig und erfaßt daher nur einen Teil des Geflügels in einem bestimmten Land; darüber hinaus kann von geimpftem Geflügel sowie von dessen Fleisch und Eiern der ansteckende Virus („Wildstamm-Virus“ genannt) verdeckt übertragen werden. Deshalb ziehen es einige Länder vor, die vorbeugende Impfung zu untersagen (so daß ein etwaiges Auftreten der Krankheit leichter und schneller festgestellt werden kann), das Geflügel in den Gebieten, in denen die Krankheit in Erscheinung getreten ist, zu schlachten und die Einfuhr von Geflügel, Geflügelfleisch und Geflügelerzeugnissen aus Ländern, in denen vorbeugend geimpft wird, zu verbieten oder bestimmten Anforderungen zu unterwerfen.
Die im Vereinigten Königreich bis 1962 verfolgte Politik bestand darin, das Geflügel dort, wo ein Krankheitsherd entdeckt wurde, zu schlachten und die betroffenen Erzeuger zu entschädigen; die damit verbundene Belastung veranlaßte die zuständigen Behörden jedoch, in Übereinstimmung mit den Empfehlungen des von Sir Arnold Plant geleiteten Ausschusses (ich verweise dazu auf den Bericht dieses Ausschusses in der Anlage 1 zur Klagebeantwortung) anstelle dieser Politik die fakultative Impfung mit einem inaktiven Impfstoff einzuführen. Nordirland blieb allerdings von dem neuen System ausgeschlossen, mit der Folge, daß die Einfuhr von Geflügel aus anderen Teilen des Vereinigten Königreichs untersagt wurde — und immer noch wird —, um Ansteckungsgefahren auszuschließen.
Die Ergebnisse dieser Impfpolitik waren während der Jahre, in denen der Impfstoff weitestgehend benutzt wurde (vor allem in dem Zeitraum von 1965 bis 1969), gut; die jährlich festgestellten Krankheitsfälle gingen in der Tat beträchtlich zurück. 1970 setzte eine negative Entwicklung ein, als eine Epidemie ausbrach, die zu schwerwiegenden wirtschaftlichen Schäden führte; das Ereignis wurde größtenteils auf den weitgehenden Rückgang der Impfung zurückgeführt (ich verweise auf die Nrn. 22 bis 24 des „Report of the Review Panel on the Newcastle Disease Epidemie“, Anlage 2 zur Klagebeantwortung). Daraus wurde die Schlußfolgerung gezogen, diese Methode sollte in größtmöglichem Umfang angewandt sowie die Benutzung lebender Impfstoffe zweckmäßigerweise gestattet werden. Es steht fest, daß von 1971 bis 1972 die Anzahl der Krankheitsfälle von mehr als 4200 auf 400 zurückging und in den folgenden Jahren weiterhin schnell abnahm (Anlage 4 zur Klagebeantwortung). Schließlich ist daran zu erinnern, daß nach den Statistiken des Internationalen Tierseuchenamts, die von der Kommission als Anlage zu ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vorgelegt wurden, in den letzten fünf Jahren nur ein Krankheitsherd (im Jahre 1978) im Vereinigten Königreich gemeldet wurde.
Trotzdem teilte die Ständige Vertretung des Vereinigten Königreichs bei den Europäischen Gemeinschaften der Kommission am 27. August 1981 mit, daß die britische Regierung infolge einer Überprüfung ihrer Politik zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit beschlossen habe, ab 1. September 1981 die vorbeugende Impfung zu verbieten und die Zwangsschlachtung von Geflügel in den Gebieten wieder einzuführen, in denen eine Infektion ausbrechen sollte. Das habe zur Folge, daß die britischen Geflügelbestände gegen Ansteckungsgefahren aufgrund von Einfuhren aus Ländern, in denen die Benutzung von Impfstoff noch gestattet sei, besonders anfällig würden. Deshalb würden Einfuhren von frischem oder tiefgekühltem Geflügelfleisch, Eiern und Eierprodukten nach Großbritannien nicht mehr zugelassen, es sei denn, sie stammten aus Ländern, die vollkommen frei von der Newcastle-Krankheit seien, in denen die Impfung verboten sei und in denen für den Fall eines Ausbruchs der Krankheit Zwangsschlachtungen vorgesehen seien (Bedingungen, die in der Gemeinschaft nur von Dänemark und Irland erfüllt werden).
Die Kürze der Benachrichtigungsfrist wurde damit gerechtfertigt, daß ein längerer Zeitraum es den Exporteuren ermöglicht hätte, große Mengen von Erzeugnissen nach Großbritannien einzuführen und in Kühlhäuser einzulagern, die den neuen Bestimmungen nicht entsprächen, und dadurch mehrere Monate lang die Gesundheit der nicht geimpften britischen Geflügelbestände zu gefährden.
Das Einfuhrverbot wurde mit Wirkung von dem angekündigten Datum tatsächlich in Kraft gesetzt. Im Anschluß an Erörterungen, die mit dem Ständigen Veterinärausschuß der Gemeinschaft am 1. September 1981 in Brüssel geführt worden waren, beschloß die britische Regierung allerdings später, die Einfuhr von Eierprodukten zu gestatten, die während ihrer Herstellung wärmebehandelt worden waren: Sendungen dieser Erzeungisse, denen eine die genannte Behandlung bestätigende veterinärärztliche Bescheinigung beigefügt ist, unterliegen einem System besonderer Lizenzen. Zum anderen werden weiterhin allgemeine Lizenzen für die Einfuhren von frischem oder tiefgekühltem Geflügelfleisch aus Dänemark und aus der Republik Irland erteilt.
Die von der Kommission (mit Schreiben vom 11. September 1981) gegen die britische Mitteilung vom 27. August 1981 vorgebrachten Bedenken veranlaßten die Regierung des Vereinigten Königreichs nicht, ihr Vorgehen zu ändern; sie hielt an ihrer Auffassung fest, die beanstandeten Maßnahmen seien gemäß Artikel 36 als rechtmäßig anzusehen, und berief sich außerdem auf Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118/EWG des Rates vom 15. Februar 1971. Am 12. Oktober 1981 gab die Kommission gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag ihre mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie dem Vereinigten Königreich vorwarf, gegen Artikel 30 des Vertrages zu verstoßen. Mit Schreiben vom 30. Oktober 1981 trug die Ständige Vertretung des Vereinigten Königreichs noch einmal den Standpunkt ihrer Regierung vor.
Die Kommission hat dann die vorliegende Klage erhoben. Die französische und die irische Regierung sind dem Rechtsstreit auf Seiten der Klägerin bzw. des beklagten Staates beigetreten.
2.
Die rechtlichen Gesichtspunkte des Rechtsstreits sind einfach. Es unterliegt keinem Zweifel, daß eine Maßnahme durch die sieben Mitgliedstaaten, weil diese ihr System der präventiven Impfung beibehalten, jegliche Möglichkeit genommen wird, frisches oder tiefgefrorenes Geflügelfleisch nach Großbritannien einzuführen, und durch die gleichzeitig alle Einfuhren von Eierprodukten besonderen Lizenzen unterworfen werden, einer mengenmäßigen Einfuhrbeschränkung gleichkommt. Es besteht ebenfalls kein Zweifel daran, daß eine derartige Maßnahme mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar wäre, wenn sie in den Geltungsbereich der Ausnahmebestimmung fiele, die in Artikel 36 EWG-Vertrag gegenüber dem Verbot des Artikels 30 vorgesehen ist.
Zur Entscheidung des Rechtsstreits sind jedoch nicht nur die Artikel 30 und 36, vielmehr ist auch die bereits genannte Richtlinie 71/118/EWG des Rates „zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch“ zu berücksichtigen. Denn in Artikel 11 Absatz 1 dieser Richtlinie heißt es, daß die viehseuchenrechtlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten für den genannten Handelsverkehr „bis zum Inkrafttreten etwaiger ... Gemeinschaftsvorschriften ... in Kraft [bleiben]“, während in den Absätzen 2 bis 5 desselben Artikels das Verhalten eines jeden Mitgliedstaats geregelt ist, falls „die Gefahr einer Ausbreitung von Tierkrankheiten durch das Verbringen von frischem Geflügelfleisch aus einem anderen Mitgliedstaat in sein Hoheitsgebiet besteht“.
Im Hinblick auf die umstrittenen, vom Gerichtshof zu beurteilenden Ereignisse ist zu beachten, daß das Verfahren wegen einer Zuwiderhandlung, aus dem die vorliegende Klage hervorgegangen ist, von der Kommission infolge der britischen Maßnahmen vom 27. August 1981 und insbesondere der an diesem Tage beschlossenen fühlbaren Einfuhrbeschränkungen in Gang gesetzt wurde. Ein Impfverbot zusammen mit einem Einfuhrverbot für Geflügelfleisch aus Ländern oder Gebieten, in denen geimpft wird, gab es zwar in Nordirland auch schon vor dem 27. August 1981, dabei handelte es sich jedoch um eine Beschränkung des Warenverkehrs, die auf einen Teil des Hoheitsgebiets des Vereinigten Königreichs beschränkt war und die Einfuhren nach Großbritannien nicht beeinträchtigte, und die Kommission hielt es nicht für angezeigt, auf der Grundlage von Artikel 169 EWG-Vertrag vorzugehen. Im übrigen konnte man die Auffassung vertreten, nach dem zitierten Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118/EWG, der den Mitgliedstaaten gestattete, vorübergehend ihre viehseuchenrechtlichen Vorschriften für den Handelsverkehr mit Geflügel und Geflügelfleisch in Kraft zu lassen, seien die im Vereinigten Königreich zur Zeit des Beitritts geltenden Regelungen in jeder Hinsicht zulässig.
Ich halte es folglich in diesem Stadium des Verfahrens für notwendig, aber auch ausreichend, wenn der Gerichtshof prüft, ob die britischen Maßnahmen vom 27. August 1981 rechtmäßig sind. Dabei kann er von der Beurteilung der in Nordirland geltenden Regelung absehen, die, obwohl sie denselben Inhalt wie die in Großbritannien durch die genannten Maßnahmen eingeführte Regelung hat, getrennt geprüft werden sollte, vor allem deshalb, weil sie im Zeitpunkt des Beitritts bereits in Kraft war. Die von mir vorgeschlagene getrennte Entscheidung könnte später ergehen, vorzugsweise dann, wenn der Gerichtshof über die Klage der Kommission gegen die Republik Irland entscheiden wird, denn die im Norden und im Süden dieser Insel geltenden Regelungen für Geflügel sind im wesentlichen identisch.
3.
In der mündlichen Verhandlung wurde von Seiten der französischen Regierung vorgebracht, die Rechtswidrigkeit der britischen Maßnahmen ergebe sich aus Artikel 11 der Richtlinie 71/118/EWG; das gelte nur nicht für den Handel mit Eiern, der nicht in den Geltungsbereich der Richtlinie falle. Denn Artikel 11 Absatz 1 müsse in erster Linie als eine Bestimmung angesehen werden, durch welche die nationalen viehseuchenrechtlichen Vorschriften für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel und frischem Geflügelfleisch „eingefroren“ werden sollten; folglich sei den Mitgliedstaaten jede Änderung dieser Vorschriften bis zum Inkrafttreten gemeinschaftsrechtlicher Harmonisierungsvorschriften untersagt. In zweiter Linie sei den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 11 Absätze 2 bis 5 dadurch, daß der Erlaß von Maßnahmen zur Bekämpfung der „Gefahr einer Ausbreitung von Tierkrankheiten durch das Verbringen von frischem Geflügelfleisch aus einem ... Mitgliedstaat in ... [das] Hoheitsgebiet [eines anderen Mitgliedstaats]“ geregelt worden sei, jede gesetzgeberische Kompetenz auf diesem Gebiet entzogen worden, und die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die Einfuhr von Fleisch aus anderen Mitgliedstaaten aus Gesundheitsgründen zu verbieten oder zu beschränken, sei in vollem Umfang den in Absatz 2 Buchstaben a und b niedergelegten Voraussetzungen unterworfen. Die britischen Maßnahmen, die zu der genannten Kategorie gehörten und den Richtlinienvoraussetzungen nicht entsprächen, seien auch unter diesem Gesichtspunkt rechtswidrig.
Bei der Prüfung dieser Auffassung muß zunächst Klarheit über den Zusammenhang zwischen dem Geltungsbereich von Artikel 36 des Vertrages und der in Rede stehenden Richtlinie geschaffen werden, damit festgestellt werden kann, ob die durch die Richtlinie eingeführte Regelung Vorrang vor der den Mitgliedstaaten nach Artikel 36 belassenen Befugnis haben muß. Diese Frage ist aufgrund einer gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofes sicherlich zu bejahen (Urteile vom 5. 10. 1977 in der Rechtssache 5/77, Tedeschi, Randnrn. 33/35 der Entscheidungsgründe, vom 5. 4. 1979 in der Rechtssache 148/78, Ratti, Randnr. 36 der Entscheidungsgründe, sowie vom 8. 11. 1979 in der Rechtssache 251/78, Denkavit Futtermittel, Randnr. 14 der Entscheidungsgründe — Slg. 1977, 1555; Slg. 1979, 1629 und 3369). In dem Urteil Denkavit heißt es dazu, daß „Artikel 36 nicht bestimmte Sachgebiete der ausschließlichen Zuständigkeit der MitgliedStaaten vorbehalten soll, sondern lediglich Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs durch innerstaatliche Normen insoweit zuläßt, als dies zur Erreichung der in dieser Vorschrift bezeichneten Ziele gerechtfertigt ist und weiterhin gerechtfertigt bleibt. Daraus folgt: Wenn in Anwendung des Artikels 100 EWG-Vertrag Richtlinien der Gemeinschaft die Harmonisierung der zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit von Menschen und Tieren notwendigen Maßnahmen vorsehen und gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln, ist der Rückgriff auf Artikel 36 nicht mehr gerechtfertigt, und der durch die Harmonisierungsrichtlinien gezogene Rahmen ist nunmehr maßgeblich für die Durchführung der geeigneten Kontrollen und den Erlaß von Schutzmaßnahmen.“
In dem Fall, der uns zur Prüfung vorliegt, besteht kein Zweifel daran, daß wir es mit einer Harmonisierungsrichtlinie zu tun haben: Das ergibt sich nicht nur aus dem an den Anfang der Präambel gestellten Hinweis auf Artikel 100 EWG-Vertrag, sondern auch aus der dritten, fünften und letzten Begründungserwägung. Vor allem in der letzten Begründungserwägung heißt es, daß „die viehseuchenrechtlichen Bestimmungen für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel und frischem Geflügelfleisch ... durch andere Richtlinien der Gemeinschaft erlassen [werden]“; weiter wird ausgeführt, daß es sich „schon jetzt als notwendig erwiesen [hat], eine erste Angleichung der betreffenden einzelstaatlichen Vorschriften dadurch vorzunehmen, daß bestimmte Bedingungen, unter denen die Mitgliedstaaten das Verbringen von Geflügelfleisch in ihr Hoheitsgebiet aus viehseuchenrechtlichen Gründen verbieten oder beschränken können, festgelegt werden und ein gemeinschaftliches Dringlichkeitsverfahren in dem [Ständigen] Veterinärausschuß vorgesehen wird, nach dem die Maßnahmen eines Mitgliedstaats in enger Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission geprüft und gegebenenfalls geändert oder aufgehoben werden können“. Diese Ausführungen beziehen sich auf Artikel 11 Absatz 2 — in dem die Maßnahmen genannt sind, die ein Mitgliedstaat bei Ausbruch einer Tierseuche in einem anderen Mitgliedstaat ergreifen darf — sowie auf Artikel 11 Absatz 4 Unterabsatz 2, nach dem das Konsultationsverfahren im Ständigen Veterinärausschuß im Hinblick auf eine Entscheidung der Gemeinschaft durchgeführt werden kann, die die Aufhebung oder Änderung der von einem Mitgliedstaat aufgrund des Artikels 11 Absatz 2 getroffenen restriktiven Maßnahmen anordnet, die letztgenannte Bestimmung zeigt, daß die Richtlinie 71/118/EWG auch ein Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung enthält, zumindest insoweit, als die Vorschriften des Artikels 11 Absatz 2 betroffen sind.
Deshalb läßt sich nicht vertreten, die in Rede stehende Richtlinie sei im vorliegenden Fall allein deshalb irrelevant, weil der betroffene Mitgliedstaat erklärt habe, er habe eine ihm gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag übertragene Befugnis ausgeübt; es geht im Gegenteil vorrangig darum, ob die Richtlinie beachtet worden ist, natürlich nur insoweit, als Artikel 11 zur Anwendung kommt.
Ich muß allerdings in diesem Zusammenhang gestehen, daß mich die von der französischen Regierung vorgenommene Auslegung des Artikels 11 nicht überzeugt. Wollte man aus Absatz 1 herleiten, daß den Mitgliedstaaten eine Änderung ihrer gesundheitspolizeilichen Vorschriften in dem uns interessierenden Bereich verwehrt ist, so würde meines Erachtens dem Wortlaut und der Zielrichtung dieses Absatzes Gewalt angetan.
Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat sich darauf beschränkt, die Fortgeltung der bereits bestehenden Bestimmungen „bis zum Inkrafttreten etwaiger Gemeinschaftsvorschriften“ zu gestatten; gerade wegen der Tatsache, daß diese Vorschriften als eine Eventualität ins Auge gefaßt sind — und deshalb nicht schnell erlassen werden sollen, was im übrigen die Erfahrung gezeigt hat —, muß jedoch ausgeschlossen werden, daß jede Änderung der einzelstaatlichen Bestimmungen verboten wäre. Das hat die Kommission anerkannt, die zu Recht die Auffassung als zu weitgehend bezeichnet hat, ein Mitgliedstaat dürfe auch etwa auf neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen basierende Gesetzesänderungen nicht vornehmen.
Wenn diese Bemerkungen mich auch dazu veranlassen, den Standpunkt der französischen Regierung abzulehnen, so haben sie doch nicht zur Folge, daß jede innerstaatliche Änderung wegen des Artikels 11 Absatz 1 der Richtlinie als rechtmäßig anzusehen wäre. Nach meinem Dafürhalten sind die einzigen unter diese Bestimmung fallenden innerstaatlichen Vorschriften, die nicht auf ihre Vereinbarkeit mit Artikel 36 des Vertrages geprüft zu werden brauchen, diejenigen, die bereits im Zeitpunkt des Richtlinienerlasses gegolten haben (wie die Formulierung ... „bleiben in Kraft“ beweist).
Zu prüfen bleibt noch der Anwendungsbereich von Artikel 11 Absätze 2 bis 5 dieser Richtlinie. Es muß anerkannt werden, daß die bereits zitierte letzte Begründungserwägung, in der es heißt, daß „bestimmte Bedingungen, unter denen die Mitgliedstaaten das Verbringen von Geflügelfleisch in ihr Hoheitsgebiet aus viehseuchenrechtlichen Gründen verbieten oder beschränken können“, festgelegt werden (in diesen Absätzen natürlich), ein Argument für den französisehen Standpunkt liefert, da sie den betreffenden Absätzen die Aufgabe zuweist, die gesamte Problematik der Einfuhrbeschränkungen für Geflügelfleisch aus Gesundheitsgründen zu regeln. Wäre es so, dann müßten die britischen Maßnahmen, die gewiß nicht den Voraussetzungen von Absatz 2 entsprechen, allein aus diesem Grund als rechtswidrig angesehen werden. Meines Erachtens darf jedoch nicht die Anfangspassage dieser Begründungserwägung übersehen werden, in der ausgeführt wird, daß „die viehseuchenrechtlichen Bestimmungen für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel und frischem Geflügelfleisch ... durch andere Richtlinien der Gemeinschaft erlassen [werden]“: Diese Formulierung spricht für eine einschränkende Auslegung des Artikels 11 Absatz 2. Und eine einschränkende Auslegung führt zu dem Ergebnis, daß die in diesem Absatz wie auch in den folgenden Absätzen geregelten staatlichen Maßnahmen ausschließlich solche zur Bekämpfung einer Tierkrankheit sind, die tatsächlich in einem anderen Mitgliedstaat aufgetreten ist. Das ergibt sich insbesondere aus der Art der in Absatz 2 Buchstaben a und b vorgesehenen Fälle („bei Ausbruch einer Tierseuche ...“, „im Falle einer epizootischen Ausbreitung oder des Auftretens einer neuen schweren ansteckenden Tierkrankheit“). Bestätigt wird dies außerdem durch Absatz 3, aufgrund dessen jeder Mitgliedstaat den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission „das Auftreten der Krankheiten im Sinne des Absatzes 2 in seinem Hoheitsgebiet sowie die von ihm getroffenen Bekämpfungsmaßnahmen“ mitzuteilen hat und sie auch vom Erlöschen der Krankheit in Kenntnis setzen muß. Von Bedeutung ist schließlich auch, daß Absatz 5 zur Anwendung kommen muß, „wenn die in Absatz 2 vorgesehene Lage eintritt ...“: Nur wenn der Begriff „Lage“ sich auf das Auftreten einer Tierseuche und nicht auf eine allgemeine Ansteckungsgefahr bezieht, erscheinen die in diesem Absatz geregelten Folgen gerechtfertigt.
Abschließend meine ich, daß sich Artikel 11 Absätze 2 bis 5 nicht auf Maßnahmen bezieht, mit denen ein Staat eine neue gesundheitspolizeiliche Regelung für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel und frischem Geflügelfleisch einführt, wie es bei den Bestimmungen der Fall ist, zu denen die britischen Maßnahmen vom August 1981 gehören. Ich habe bereits ausgeführt, daß auch Artikel 11 Absatz 1 einen derartigen Vorgang nicht erfaßt: Dieser muß somit nach Artikel 36 beurteilt werden. Wir werden in der Folge allerdings noch sehen, daß sich aus Artikel 11 Absatz 2 Richtlinie 71/118/EWG ein brauchbares Argument für die Auslegung von Artikel 36 im vorliegenden Fall herleiten läßt.
4.
Es ist allgemein bekannt, daß Artikel 36 EWG-Vertrag in Abweichung von den Artikeln 30 bis 34 unter anderem „Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverbote oder -beschränkungen ..., die ... zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von ... Tieren ... gerechtfertigt sind“, gestattet, wenn sie „weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten“ darstellen.
Es ist angebracht, zunächst einige Auslegungsergebnisse zu rekapitulieren, zu denen der Gerichtshof in bezug auf Artikel 36 gelangt ist. In erster Linie hat er hervorgehoben, daß diese Bestimmung wegen ihres Ausnahmecharakters eng auszulegen sei (ich verweise auf das Urteil vom 12. Oktober 1978 in der Rechtssache 13/78, Eggers, Slg. S. 1935, Randnr. 30 der Entscheidungsgründe: „Artikel 36 enthält eine Ausnahme von dem grundlegenden Prinzip des freien Warenverkehrs und ist deshalb so auszulegen, daß er in seinen Wirkungen nicht über das hinausgeht, was zum Schutz der Interessen erforderlich ist, deren Schutz er gewährleisten soll.“).
In zweiter Linie hat er die Formulierung „... Verbote oder Beschränkungen ... gerechtfertigt“ im Sinne notwendiger, ja sogar unumgänglicher Einschränkungen verstanden (dazu heißt es in dem Urteil vom 15. 12. 1976 in der Rechtssache 35/76, Simmenthai, Sig. S. 1871, Randnrn. 18/19 der Entscheidungsgründe: „Die nach Artikel 36 zulässigen Beschränkungen ... sind ... mit dem Vertrag nur insoweit vereinbar, als sie gerechtfertigt, das heißt nötig sind, um die in dieser Bestimmung genannten Zwecke zu erreichen ...“; in die gleiche Richtung geht das Urteil vom 12. Juli 1979 in der Rechtssache 153/78, Kommission/Bundesrepublik Deutschland, Slg. S. 2555, Randnr. 5 der Entscheidungsgründe, in dem der Gerichtshof „Beschränkungen ... nur insoweit... als sie ... nötig sind“, für zulässig erklärt).
Das hat der Gerichtshof in zwei Punkten noch ergänzt: Zum einen hat er entschieden, Artikel 36 solle nicht die in ihm geregelten Sachgebiete der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten vorbehalten (so in den zitierten Urteilen Simmenthai, Randnrn. 23/25 der Entscheidungsgründe, Tedeschi, Randnrn. 33/35, und Kommission/Bundesrepublik Deutschland, Randnr. 5); zum anderen hat er erklärt, daß „eine nationale Regelung oder Praxis nicht unter die Ausnahmebestimmungen des Artikels 36 fällt, wenn die Gesundheit oder das Leben von Menschen und Tieren genauso wirksam durch Maßnahmen geschützt werden kann, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränken“ (so in dem bereits zitierten Urteil vom 8. 11. 1979, Denkavit Futtermittel, Randnr. 23 der Entscheidungsgründe, und in dem Urteil vom 20. 5. 1976 in der Rechtssache 104/75, de Peijper, Slg. S. 613, Randnrn. 14/18 der Entscheidungsgründe).
Folglich kann sich der Staat, der sich auf Artikel 36 beruft und der nachzuweisen hat, daß die eingeführten restriktiven Maßnahmen den in dieser Bestimmung aufgestellten Kriterien gerecht werden (so das zitierte Urteil Denkavit Futtermittel, Randnr. 24 der Entscheidungsgründe), nicht auf die Erklärung beschränken, es handele sich wirklich um Maßnahmen, die auf einen der genannten Gründe — zum Beispiel Schutz der Gesundheit und des Lebens von Tieren — gestützt seien, sondern er muß nachweisen, daß die Maßnahmen unumgänglich sind, um das angestrebte Ziel zu erreichen, und daß es ihm nicht möglich war, auf eine alternative, ebenso wirksame Lösung zurückzugreifen, die weniger schwerwiegende Beeinträchtigungen des Handelsverkehrs bewirkt hätte. Der Gerichtshof muß dann im Rahmen seiner Rechtmäßigkeitsprüfung die betreffenden Maßnahmen in sachlicher Hinsicht auf ihre Notwendigkeit und die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes untersuchen sowie ermitteln, ob sie eine willkürliche Diskriminierung enthalten oder dazu dienen, eine „protektionistiselle“ Beschränkung des Handels zu verschleiern.
5.
Was nun den vorliegenden Einzelfall betrifft, so stellen wir zunächst fest, daß sich die dem Vereinigten Königreich vorgeworfene Verletzung der gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen auf zwei Gesichtspunkte der Maßnahmen vom 27. August 1981 bezieht, nämlich das Einfuhrverbot für Geflügelfleisch aus den Mitgliedstaaten, die nicht das in Großbritannien eingeführte System praktizieren, und den für Eierprodukte geltenden Mechanismus der besonderen Lizenzen. Es geht folglich um die Feststellung, ob diese beiden Aspekte nach Artikel 36 gerechtfertigt sind, und zwar unabhängig von jeder Stellungnahme zu dem Übergang von dem System der präventiven Impfung (der sogenannten „Kontrolle“) zu dem des Impfverbots (der sogenannten „Ausmerzung“); in der Tat scheint die Kommission nicht in Frage stellen zu wollen, daß der britische Wechsel der Veterinärpolitik als solcher rechtmäßig ist, das heißt insoweit, als seine Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr außer acht gelassen werden können. Es ist jedoch zu berücksichtigen, daß bestimmte Einfuhrbeschränkungen einen integrierenden Bestandteil jeder Politik des Verbotes präventiver Impfung und der „Ausmerzung“ der Newcastle-Krankheit darstellen. Deshalb ist es zwar richtig, daß die zu entscheidende Frage dahin geht, ob die die Einfuhren betreffenden Maßnahmen mit Artikel 36 vereinbar sind; es ist jedoch schwierig, dabei von einer Gesamtbetrachtung der britischen Maßnahmen vom 27. August 1981 im Hinblick auf diesen Artikel abzusehen. Sollten sie insgesamt nicht nach Artikel 36 gerechtfertigt sein, so würde das selbstverständlich auch für das spezielle System der Einfuhrbeschränkungen gelten; es ist aber möglich, daß nur dieses System ungerechtfertigt ist, da es andere, dem Handelsverkehr weniger schädliche Alternativen gibt.
Bevor ich darauf eingehe, möchte ich zunächst ein Argument zurückweisen, das von Seiten der britischen Regierung vor allem in der mündlichen Verhandlung mit Nachdruck vorgebracht wurde: Es sei nicht richtig, von einem vollständigen Verbot der Geflügeleinfuhren zu sprechen, da die anderen Mitgliedstaaten, in denen das gleiche Verfahren zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit praktiziert werde wie heute im Vereinigten Königreich, ihre Geflügelerzeugnisse völlig frei in dieses Land einführen dürften. Ich halte, offen gesagt, dieses Argument für nicht stichhaltig. Als die britische Regierung ihre neue Politik einführte, wußte sie sehr genau, daß nur zwei Mitgliedstaaten die in ihrem Schreiben vom 27. August 1981 beschriebenen Voraussetzungen erfüllten und daß, da sie selbst ein praktisch sofortiges Inkrafttreten der Einfuhrbeschränkungen verfügt hatte, diese Beschränkungen in jedem Fall den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr so lange behindern würden, bis gegebenenfalls alle anderen Mitgliedstaaten beschließen würden, ihr eigenes System zu ändern. Als im übrigen ein Mitgliedstaat, nämlich Frankreich, das an der Ausfuhr von Geflügelfleisch in das Vereinigte Königreich besonders interessiert und völlig frei von der Newcastle-Krankheit ist, bekanntgab (am 16. September 1981), es habe die Impfung verboten und Maßnahmen der Zwangsschlachtung bei Auftreten der Krankheit beschlossen, fügte die britische Regierung den in dem genannten Schreiben vom 27. August 1981 aufgeführten Bedingungen eine weitere hinzu, indem sie erklärte, Einfuhren aus Frankreich könnten jedenfalls deshalb nicht zugelassen werden, weil Frankreich seinerseits Geflügel aus Ländern einführe, in denen das sogenannte Verfahren der Ausmerzung der Newcastle-Krankheit nicht praktiziert werde. Wenn also alle übrigen Mitgliedstaaten sich der neuen britischen Veterinärpolitik anpassen wollten, müßten die Grenzen der Gemeinschaft gegen Einfuhren aus all den Ländern geschlossen werden, in denen die präventive Impfung durchgeführt wird; ganz abgesehen von den Auswirkungen einer derartigen Verhaltensweise auf die Handelsbeziehungen mit Drittstaaten, ist es offensichtlieh, daß diese Angelegenheit auf Gemeinschaftsebene entschieden werden müßte und nicht von der Richtungsänderung einzelner Mitgliedstaaten abhängen kann. Schließlich dürfte das von mir zurückgewiesene Argument dem Standpunkt widersprechen, den das Vereinigte Königreich in diesem Fall eingenommen hat: Es hat sich auf Artikel 36 berufen und implizit anerkannt, daß seine Maßnahmen vom 27. August 1981, wenn sie nicht nach dieser Bestimmung zulässig sein sollten, unter das Verbot des Artikels 30 fielen; es hat jedoch nur einen Sinn, ein Einfuhrverbot zu leugnen, wenn man geltend machen will, daß Artikel 30 unanwendbar ist. Anderenfalls ist die Erörterung dieser Frage rein terminologischer Natur und ändert nichts an den Gegebenheiten des Falles.
6.
Prüfen wir nun die neue britische Politik zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit darauf, ob sie zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Geflügel erforderlich ist. Der britische Standpunkt läßt sich wie folgt zusammenfassen: Allein das Verfahren der „Ausmerzung“ (Verbot der präventiven Impfung, Zwangsschlachtung des Geflügels in den Gebieten, in denn die Krankheit auftritt, Einfuhrverbot für geimpftes Geflügel) gewährleiste den höchsten Stand der Geflügelgesundheit, indem jeder Vogel aufgrund seiner erhöhten Anfälligkeit gewissermaßen zu einem Wächter gemacht werde, der jedes Wiederauftreten der Krankheit anzeige; dadurch könne die Krankheit schnell erkannte eingedämmt und ausgemerzt werden. Dagegen nehme bei präventiver Impfung trotz Verringerung der Ansteckungsgefahr für geimpftes Geflügel ein latentes Risiko zu, für das gerade das geimpfte Geflügel verantwortlich sei, denn dieses könne Wildstamm-Viren übertragen und somit das nicht geimpfte Geflügel anstecken; in einem solchen Fall lasse sich ein neuer Ausbruch der Krankheit nicht so schnell und erfolgreich feststellen.
Diesen Standpunkt bestreiten die Kommission — die das System der Kontrolle mittels präventiver Impfung für mindestens genauso sicher hält — und die französische Regierung, die dieses System für wirksamer hält und betont, daß es deshalb in Frankreich rasch wieder eingeführt worden sei, nachdem der im September 1981 vorgenommene Wechsel der Veterinärpolitik nicht zu dem gewünschten Ergebnis der Wiederaufnahme der Ausfuhren in das Vereinigte Königreich geführt habe.
Meines Erachtens sind folgende Überlegungen anzustellen:
a)
Die vom Vereinigten Königreich am 27. August 1981 eingeführte neue Politik, die wie gesagt untrennbar mit Einfuhrbeschränkungen zusammenhängt, müßte, um nach Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt werden zu können, zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Geflügel unbedingt erforderlich sein. Das hat nicht einmal die britische Regierung behauptet, die nur versucht hat, die technische Überlegenheit des Systems der Ausmerzung zu beweisen.
b)
Großbritannien hatte bereits in der Vergangenheit (bis 1962, wie von mir zu Beginn erwähnt) die kürzlich wieder eingeführte Politik praktiziert, und das „mit Nachdruck und Entschiedenheit“, wie es 1962 in dem Bericht des Ausschusses unter Vorsitz von Sir Arnold Plant hieß (Nr. 252). Trotzdem waren die akuten und subakuten Formen der Newcastle-Krankheit nicht verschwunden (Nr. 253), und der Bericht hebt die Schwierigkeiten hervor, die sich daraus ergeben, daß Infektions-„Reservoirs“ bestehen, wo die Krankheit in einer so leichten Form auftritt, daß sie nicht schnell erkannt werden kann (immer noch Nr. 253). Es scheint somit, daß nach fünfzehn Jahren einer Politik der „Ausmerzung“ und des Impfverbots (1947—1962) gerade der Mißstand nicht beseitigt war, der heute mit geimpftem Geflügel in Verbindung gebracht wird.
c)
Auch nach der Seuche von 1970— 1971 blieben die britischen Sachverständigen davon überzeugt, daß „das einzige wirksame Mittel zum Schutz der Geflügelindustrie gegen die New-castle-Krankheit darin besteht, ein umfassendes Impfprogramm durchzuführen und den höchsten Hygieneund Vorsorgestandard innerhalb eines jeden Tierbestandes und zwischen den Tierbeständen einzuhalten. Jede andere Maßnahme, so wünschenswert sie sein mag, ist von relativ geringer Bedeutung“ (Nr. 2 des Report of the Review Panel on the Newcastle Disease Epidemie vom Oktober 1971).
d)
Das Verfahren der obligatorischen Impfung, das von derselben Sachverständigengruppe als „höchst wünschenswert“ angesehen wurde (Nr. 25 des erwähnten Berichts) wurde wegen der praktischen Schwierigkeiten seiner Anwendung und Kontrolle — und vielleicht auch wegen seiner Kosten — niemals angewandt, mit diesem Verfahren hätten aber offensichtlich die akuten Krankheitsformen wirksam ausgemerzt werden können. Das beweist die Tatsache, daß nach dem zur Zeit in Großbritannien praktizierten System bei Auftreten eines Krankheitsherdes unter anfälligem Geflügel die „Ring-Impfung“ (das heißt die Impfung des gesamten anfälligen Geflügels, das sich in einem an den Herd angrenzenden Gebiet befindet) vorgeschrieben ist, um die Ansteckung zu begrenzen und ihre Ausbreitung zu verhindern.
e)
Daß es bei Auftreten der Krankheit notwendig werden kann, auf die „Ring-Impfung“ zurückzugreifen, beweist, daß auch in einem Land, in dem das System der „Ausmerzung“ gilt, die Situation, daß geimpfte und nicht geimpfte Geflügelbestände nebeneinander gehalten werden, bestehen kann, die doch als größter Nachteil für das System der Kontrolle bezeichnet wurde.
f)
Die Statistiken des Internationalen Tierseuchenamts zeigen, daß sich in den letzten drei Jahren die Gefahr eines Auftretens der Newcastle-Krankheit weder in den Ländern, die das System der „Ausmerzung“ praktizierten (Dänemark, Irland), noch in manchen Ländern, in denen das System der Kontrolle in Kraft war (Frankreich, Niederlande, Luxemburg, Vereinigtes Königreich), realisiert hat; immerhin wurde in den übrigen Ländern dieser zweiten Gruppe eine deutliche Tendenz in Richtung auf ein totales Verschwinden der Krankheit sichtbar, und 1981 verzeichnete in Westeuropa nur Griechenland zwölf Krankheitsfälle.
Aus diesen Überlegungen lassen sich meines Erachtens mindestens zwei Schlußfolgerungen ziehen: Mehrere objektive Faktoren widersprechen der These von der Überlegenheit des Systems der „Ausmerzung“ der Krankheit; jedenfalls spricht nichts dafür, daß der Übergang zu diesem System für das Vereinigte Königreich unbedingt erforderlich gewesen wäre. Das könnte meines Erachtens ausreichen, um zu dem Ergebnis zu kommen, daß die in Rede stehenden britischen Maßnahmen nicht durch Artikel 36 gerechtfertigt sind.
7.
Wie ich bereits ausgeführt habe, brauchen die beanstandeten Maßnahmen nicht in ihrer Gesamtheit beurteilt zu werden, sondern es ist möglich, die Prüfung anhand der gemeinschaftsrechtlichen Kriterien auf die Einfuhrbeschränkungen zu begrenzen, gegen die sich die Klägerin ganz besonders wendet. Untersuchen wir also, ob diese Beschränkungen nach der eigenen Logik der neuen britischen Regelung unumgänglich waren.
Wir kennen die Auffassung des Vereinigten Königreichs: Das Fleisch von eingeführtem geimpftem Geflügel aus anderen Ländern könne latenter Überträger des Wildstamm-Virus sein. Dabei muß selbstverständlich vorausgesetzt werden, daß dieses Fleisch und insbesondere das Geflügel, von dem es stammt, während der Zeit, in der es in Kontakt mit nicht geimpftem Geflügel in dem Herkunftsland war, nicht bereits die Krankheit übertragen hat oder zumindest, daß diese nicht ausgebrochen ist (anderenfalls wäre es leicht, den Krankheitsherd zu lokalisieren und allein die Ausfuhren aus dem infizierten Gebiet nach der Regelung der Richtlinie 71/118/EWG zu blockieren). Ein derartiger Fall kann eintreten, ist aber sehr selten; daher ist das Risiko gering. Es bleibt die Tatsache, daß die von der britischen Regierung angeführte Begründung an sich nur ein Einfuhrverbot für geimpftes Geflügel rechtfertigen würde, nicht aber die Ausdehnung dieses Verbots auch auf nicht geimpftes Geflügel. Die französische Regierung hat aber erklärt, ohne daß ihr insoweit widersprochen worden wäre, daß das aus Frankreich nach Großbritannien ausgeführte Geflügelfleisch fast vollständig von nicht geimpftem und somit gegen die Krankheit anfälligem Geflügel stammte. Es wurde nicht erläutert, wie auch dieses Fleisch einen aktiven Wildstamm-Virus verdecken könnte.
Wenden wir uns nun für einen Augenblick Artikel 11 der Richtlinie 71/118/EWG und besonders Absatz 2 zu. Obwohl dieser auf den vorliegenden Fall (aus den zuvor genannten Gründen) keine Anwendung findet, halte ich es für bedeutsam, daß er den nationalen Behörden gestattet, bei Ausbruch einer Tierseuche in einem anderen Mitgliedstaat das Verbringen allein von frischem Geflügelfleisch aus den verseuchten Teilen des Hoheitsgebiets zu verbieten oder zu beschränken, und das auch nur vorübergehend. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat also eine räumlich und zeitlich begrenzte und der Kontrolle durch die Gemeinschaftsorgane unterworfene restriktive Maßnahme für ausreichend erachtet, um bei einem tatsächlichen Ausbruch der Krankheit Schutz zu bieten. Das Vereinigte Königreich ist ebenso wie alle übrigen Mitgliedstaaten nicht befugt, bei Auftreten der Newcastle-Krankheit in einem anderen Staat strengere Maßnahmen zu ergreifen. Es wäre völlig unverhältnismäßig, wenn eine viel strengere Maßnahme, nämlich die auf unbestimmte Zeit angelegte Verhinderung aller Geflügeleinfuhren aus anderen Mitgliedstaaten, in denen das System der Kontrolle gilt, als notwendig und deshalb gerechtfertigt im Sinne von Artikel 36 angesehen würde, und das in einer Situation, in der lediglich das immer gegebene allgemeine Risiko besteht, daß die Krankheit wieder auftritt! Eine solche Situation (die sich wegen der zahlreichen Virusüberträger niemals völlig ausschließen läßt) würde praktisch dem Auftreten einer ausgedehnten Tierseuche gleichgestellt, das nach der Richtlinie das Verbot aller Einfuhren aus einem Mitgliedstaat rechtfertigt. (Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe b), allerdings mit dem großen Unterschied, daß das nach der Richtlinie erlaubte Verbot nur vorübergehend gilt und der Kontrolle durch die Kommission unterliegt.
Darüber hinaus ist die vom Vereinigten Königreich praktizierte Lösung nicht die einzig mögliche. Es gibt eine die Einfuhren weniger beschränkende Alternative: Das beweist das System in Dänemark — das heißt in einem anderen Mitgliedstaat, in dem die „Ausmerzung“ praktiziert wird —, das die Kommission in ihrer Antwort auf die Fragen des Gerichtshofes im einzelnen beschrieben hat (unter F). Die interessantesten Aspekte dieses Systems scheinen mir folgende zu sein: Bei Geflügelfleisch aus Ländern, welche die präventive Impfung praktizieren, wird zunächst zwischen Erzeugnissen aus geimpften und Erzeugnissen aus nicht geimpften Beständen unterschieden; in beiden Fällen muß das Geflügel aus Gebieten mit einem begrenzten Durchmesser (20 km) kommen, in denen innerhalb der letzten sechs Monate vor der Ausfuhr kein Krankheitsfall aufgetreten ist, und von dem Geflügel, dessen Fleisch eingeführt wird, muß beim Schlachten eine Reihe von Stichproben einer Laboruntersuchung mit negativem Ergebnis hinsichtlich der Newcastle-Krankheit unterzogen worden sein. Außerdem muß bei geimpftem Geflügel die Impfung mit bestimmten Impfstoffen durchgeführt werden, während sich bei nicht geimpftem Geflügel die Laboruntersuchung alternativ auf eine Stichprobe von Tieren aus jedem Bestand beziehen kann.
Die Kommission und die französische Regierung haben erklärt, ihre Bemühungen, das Vereinigte Königreich von der Einführung eines dem dänischen entsprechenden Systems zu überzeugen, seien ergebnislos geblieben, obwohl diese Versuche gezeigt hätten, daß vom Standpunkt der Kommission her der Übergang zum System der „Ausmerzung“ als zulässig angesehen werden müsse und daß eine begrenzte Beschränkung der Einfuhren zur Absicherung des Erfolgs des neuen Systems als gerechtfertigt erscheine. Von Seiten der britischen Regierung wurde in der mündlichen Verhandlung erklärt, der Umfang der britischen Geflügeleinfuhren (insbesondere aus Frankreich) sei im Vergleich zu Dänemark so groß, daß es unmöglich sei, ähnliche Maßnahmen zu ergreifen. In Wirklichkeit konnte der genaue Unterschied, berechnet nach dem prozentualen Anteil der Einfuhren am Gesamtverbrauch, nicht festgestellt werden; nach einer Erklärung seitens der französischen Regierung beträgt der Prozentsatz 5 % für das Vereinigte Königreich gegenüber 1,1 % für Dänemark. Aber wie dem auch sei, die britische Argumentation überzeugt ganz und gar nicht.
Alles, was das dänische System verlangt, ist die Vorlage einer Bescheinigung, oder vielmehr eine Erweiterung des Inhalts der nach Artikel 8 der Richtlinie 71/118/EWG vorgeschriebenen Genußtauglichkeitsbescheinigung, und ich vermag nicht zu sehen, welche besondere Schwierigkeit die Prüfung mehr oder weniger zahlreicher Bescheinigungen für den Einfuhrstaat darstellen könnte. Sollte in dem britischen Standpunkt ein gewisses Mißtrauen gegenüber Laboruntersuchungen in anderen Ländern zum Ausdruck kommen, so würde das gesamte System der Genußtauglichkeitsbescheinigung in Frage gestellt, da dieses auf Bescheinigungen örtlicher Veterinärämter beruht. Allerdings scheinen mir die britischen Einwände folgende Bedeutung zu haben: daß eine Laboruntersuchung von Stichproben weniger geeignet ist, den Virus zu entdecken, wenn sie für eine größere Menge von Erzeugnissen durchgeführt wird. Ich halte das nicht für richtig; es genügt, daß der Prozentsatz der entnommenen und untersuchten Stichproben im Verhältnis zu den eingeführten Sendungen unverändert bleibt. Im übrigen wiederhole ich, daß die Laboruntersuchungen nur ein Element des dänischen Systems sind; das andere besteht in der Bescheinigung, daß das Gebiet, aus dem das Fleisch stammt, seit sechs Monaten frei von der Krankheit ist.
Schließlich ist auf den „Entwurf eines Vorschlags für eine Richtlinie des Rates zur Regelung tierseuchenrechtlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch“ hinzuweisen, der von Herrn Dalsager der Kommission zugeleitet, aber noch nicht dem Rat vorgelegt wurde. Das Vereinigte Königreich hat ihn seinem Schriftsatz beigefügt (Anlage 6) und als gutes Beispiel für eine Initiative der Kommission zur Angleichung der Rechtsvorschriften in dem uns interessierenden Bereich bezeichnet.
Von Seiten der beklagten Partei wurde vorgebracht, die ratio dieses Entwurfs sei dieselbe, wie sie dem Vorgehen des Vereinigten Königreichs nach den Maßnahmen von 1981 zugrunde liege: daß jeder Ausfuhrstaat sich selbst und die Einfuhrstaaten gegen die Ansteckung schützen müsse, die durch den Virus übertragendes Geflügel erfolgen könne. Dagegen läßt sich jedoch leicht einwenden, daß zwar die Gemeinschaftsorgane durchaus befugt sind, eine bestimmte Linie zu verfolgen, wenn sie die Angleichung der Rechtsvorschriften vorbereiten, daß jedoch ein Mitgliedstaat nicht von den übrigen Mitgliedstaaten verlangen darf, sie sollten ihn zum Modell nehmen.
Abgesehen davon gebe ich zu bedenken, daß der betreffende Entwurf sich im Hinblick auf die Impfung darauf beschränkt, die Verwendung von zwei Impfstoffarten zu untersagen (Impfstoffe aus schnell wachsenden Stämmen oder Lebendvirus-Impfstoffe aus mittelschnell wachsenden Stämmen), und keine Vorschrift über den Impfstoff aus langsam wachsenden Stämmen, der heutzutage als der unschädlichste und wirkungsvollste angesehen wird, enthält (Artikel 3). Außerdem haben die Mitgliedstaaten bei Auftreten der Krankheit auf ihrem Hoheitsgebiet bestimmte Bekämpfungsmaßnahmen zu ergreifen (Artikel 4 bis 9); das setzt voraus, daß die Krankheit selbst lokalisiert und durch Schlachten des erkrankten Geflügels sowie durch Desinfektion bekämpft werden kann und daß es möglich ist, den Verlauf der Krankheit mittels Laboruntersuchungen zu überprüfen. Nur wenn die vorgesehenen Bekämpfungsmaßnahmen nicht angewandt worden sind, kann das Bestimmungsland untersagen, daß in seinem Hoheitsgebiet Fleisch aus dem verseuchten Gebietsteil in den Verkehr gebracht wird (Artikel 13), während das vorübergehende Verbot sämtlicher Einfuhren aus einem bestimmten Land bei Ausbreitung der Seuche über diesen Gebietsteil hinaus zulässig ist (Artikel 10 Absatz 1). Die nach dem Entwurf zulässigen Einfuhrbeschränkungen liegen somit, wie die Kommission ausgeführt hat, auf der gleichen Linie wie die Beschränkungen gemäß Artikel 11 der Richtlinie 71/118/EWG, und deshalb läßt sich daraus die gleiche Schlußfolgerung ziehen, die bereits am Ende der Prüfung von Absatz 2 dieses Artikels stand: Schwerwiegendere Situationen als die des allgemeinen und ständigen Risikos eines Wiederauftretens der Krankheit wurden als Grundlage für Einfuhrbeschränkungen genommen, die weniger streng sind als die britischen Maßnahmen.
8.
Die bisherigen Überlegungen zeigen meines Erachtens nicht nur, daß diese Maßnahmen im Hinblick auf ihre den innergemeinschaftlichen Handel beschränkenden Auswirkungen keineswegs unbedingt erforderlich waren, sondern daß sie auch gemessen an dem angestrebten Ergebnis — den Erfolg des Systems der „Ausmerzung“ der Newcastle-Krankheit sicherzustellen — zu restriktiv waren. Die Frage, ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet worden ist, muß aber auch unter einem anderen Aspekt geprüft werden: Der entstandene Schaden für den innergemeinschaftlichen Handel ist zu bewerten und mit dem Vorteil zu vergleichen, den das Vereinigte Königreich unter tierheilkundlichen Gesichtspunkten von seiner neuen Politik erwarten kann. Der erste Faktor (Schaden) hat sicher ein beträchtliches Ausmaß: Ein Strom von Ausfuhren aus Frankreich wurde unterbrochen, der nach den Eurostat-Statistiken im Jahr 1980 einen Wert von 4809000 ERE hatte. Man kann somit den Erklärungen der französischen Regierung Glauben schenken, die davon gesprochen hat, daß Geflügelunternehmen gezwungen waren, ihre Produktion drastisch zu verringern, und an den Rand des Bankrotts geraten sind. Hinzu kommt mit Sicherheit ein Nachteil für den britischen Verbraucher, denn die Geflügelpreise, insbesondere die für Truthähne, stiegen nach den Einfuhrbeschränkungen natürlich an. Was den zweiten Faktor (Vorteil für die Gesundheit des in Großbritannien aufgezogenen Geflügels) betrifft, so ist sein Gewicht tatsächlich gleich Null: Zwar ist, wie ich bereits ausgeführt habe, in den letzten Jahren die Newcastle-Krankheit in Großbritannien nicht mehr aufgetreten, die Beibehaltung dieser Situation — das heißt das bestmögliche Ergebnis der neuen Regelung — wird aber nur die Konsolidierung einer bereits erreichten günstigen Lage darstellen.
Die beklagte Partei hat mit Nachdruck auf die katastrophalen wirtschaftlichen Auswirkungen hingewiesen, die mit einem Wiederauftreten der Seuche verbunden wären; zum Glück gibt es aber keine Anzeichen dafür, daß eine Seuche droht, und niemand vermag zu sagen, welche wirtschaftlichen Konsequenzen bei einem Ausbruch in den Staaten aufträten, die das System der Kontrolle praktizieren, und welche in denjenigen, die das System der Ausmerzung vorziehen. Um es kurz zu sagen: Die Zuversicht des Vereinigten Königreichs, sich wirksamer gegen etwaige künftige Ausbrüche der Newcastle-Krankheit schützen zu können, wurde von den Geflügelerzeugern aus den übrigen Mitgliedstaaten, vor allem aus Frankreich, teuer genug bezahlt. Selbst wenn man einräumt, daß es für die gesamte Gemeinschaft von Vorteil ist, wenn sich der britische Geflügelbestand bester Gesundheit erfreut — dieser Punkt wurde in der mündlichen Verhandlung vorgebracht —, besteht für mich kein Zweifel daran, daß das mit den britischen Maßnahmen angestrebte künftige Ergebnis außer Verhältnis zu dem gegenwärtigen und künftigen Opfer für die Exporteure aus den übrigen Mitgliedstaaten steht. Ich bin somit der Auffassung, daß der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt wurde.
9.
Die Kommission hat auch vorgetragen, die britischen Einfuhrbeschränkungen stellten ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung dar und verstießen deshalb gegen Artikel 36 Satz 2. Diese Auffassung wird auf zwei Tatsachen gestützt: Zum einen wurde in Großbritannien der Verkauf von geimpftem Geflügel aus inländischen Beständen mindestens noch ein Jahr lang nach dem 1. September 1981 gestattet, während die Einfuhren ab diesem Datum beschränkt wurden; zum anderen wurde die Einfuhr exotischer Vögel — die als mögliche Überträger der Newcastle-Krankheit eine potentielle Gefahr darstellen — bis zum 1. Oktober 1981 erlaubt, dann eingestellt und schließlich erst ab 18. Januar 1982 Beschränkungen in der Form einer Maßnahme unterworfen, die jedenfalls weniger streng ist als die für Geflügel (sie schreibt nur tierärztliche Untersuchungen und einen Quarantänezeitraum vor). Nach Ansicht des beklagten Staates stellt diese unterschiedliche Behandlung lediglich einen Gesichtspunkt der neuen, zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit eingeführten veterinärrechtlichen Regelung dar; deshalb könne sie nicht isoliert nach Artikel 36 beurteilt werden.
Ich möchte in diesem Zusammenhang bemerken, daß die beiden genannten Tatsachen im Widerspruch zu der Begründung stehen, die das Vereinigte Königreich angeführt hat, um seine Maßnahmen gemäß Artikel 36 zu rechtfertigen. Wenn die durch geimpftes Geflügel hervorgerufene Ansteckungsgefahr wirklich so groß war, daß sie ein Einfuhrverbot rechtfertigte, und wenn ein solches Verbot tatsächlich unumgänglich war, um die Gesundheit der fraglichen Tiere zu schützen, dann ist es mir unerfindlich, wie die britische Regierung gleichzeitig annehmen konnte, sie sei gegen die sich daraus ergebende Gefahr geschützt, daß weiter geimpftes und nicht geimpftes „inländisches“ Geflügel nebeneinander gehalten und daß nach und nach das Fleisch dieser beiden Geflügelarten verkauft wurde; ich vermag auch nicht einzusehen, wieso die britische Regierung in bezug auf andere potentielle Überträger von Wildstamm-Viren eine viel weniger strenge Politik verfolgen konnte.
Die dargelegten Umstände bestätigen folglich erstens, daß es nicht notwendig war, die Veterinärpolitik zu ändern und insbesondere die Geflügeleinfuhren vollständig zu stoppen. Zweitens beweisen beide Umstände das tatsächliche Vorliegen einer willkürlichen Diskriminierung — und nicht einer nach Artikel 36 Satz 1 gerechtfertigten unterschiedlichen Behandlung — zum Nachteil der Exporteure von Geflügelerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten und zum Vorteil der britischen Züchter sowie der Importeure von Wildvögeln. Drittens belegt die in bezug auf exotische Vögel praktizierte Politik der Gesundheitskontrolle, daß es Alternativen gegenüber einem vollständigen Einfuhrverbot gibt. Auch insoweit muß deshalb davon ausgegangen werden, daß das Vereinigte Königreich gegen Artikel 36 verstoßen hat.
10.
Im letzten Satz dieses Artikels heißt es, wie ich bereits zu Beginn erwähnt habe, daß die darin genannten Einfuhrverbote oder -beschränkungen keine „verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten“ darstellen dürfen.
Wie der Gerichtshof klargestellt hat, besteht der Zweck dieser Bestimmung darin, „zu verhindern, daß auf Gründe des Artikels 36 Satz 1 gestützte Beschränkungen des innergemeinschaftlichen Handels mißbraucht und ... zum mittelbaren Schutz bestimmter nationaler Produktionen verwandt werden“ (Urteil vom 14. 12. 1979 in der Rechtssache 34/79, Strafverfahren gegen Henn und Darby, Sig. S. 3795). Im wesentlichen dürfen also die restriktiven Maßnahmen, die der betreffende Staat unter Berufung auf einen der in Artikel 36 aufgeführten Gründe rechtfertigt, nicht verdecken, daß sie in Wirklichkeit eine ganz andere Zielrichtung haben, und sie dürfen nicht protektionistische Maßnahmen oder einen Boykott von Erzeugnissen aus anderen Staaten verschleiern.
Im vorliegenden Fall hat die Kommission erklärt, das Vereinigte Königreich habe mit seinen Maßnahmen vom August 1981 in Wirklichkeit das Ziel verfolgt, die nationale Geflügelerzeugung gegen die französische Konkurrenz zu schützen. Die Einfuhren aus Frankreich waren in der Tat von insgesamt 28000 ECU 1979 auf die bereits genannte Zahl von 4809000 ECU 1980 angestiegen und stellten mehr als 85 % der Gesamteinfuhren von Geflügel aus anderen Mitgliedstaaten in das Vereinigte Königreich dar.
Diese massive und erfolgreiche Konkurrenz hatte die britischen Erzeuger von Geflügel und vor allem von Truthähnen alarmiert, aus deren Reihen im Laufe des Jahres 1981 viele Stimmen die Regierung aufforderten, Maßnahmen zur Verhinderung oder Kontrolle französischer Einfuhren zu treffen; das zeigen die von der Kommission vorgelegten Presseausschnitte (Anlage 9 zu der Klageschrift) und vor allem die Artikel, die in der Financial Times vom 8. Februar 1981 („Turkey farmers threaten French imports blockade“), vom 18. Mai („Poultrymen seek imports curb“ und „Boycott call on French poultry“), vom 29. Mai („Warning on French poultry“) und vom 16. Juli („Minister urged to aid poultry men“) erschienen. Den französischen Erzeugern wurde insbesondere vorgeworfen, sie erhielten staatliche Beihilfen und beachteten die Gesundheitsvorschriften nicht mit derselben Gewissenhaftigkeit wie die britischen Züchter, wenn auch ein Teil der Presse gleichzeitig anerkannte, daß es andere, rein nationale Faktoren der Krise wie die Energiekosten und die hohen Zinsen in Großbritannien gab (ich verweise insoweit auf den Artikel „British poultry firms face closure as French expand“ im Daily Telegraph vom 2. März 1981). Folglich wurde selbst in der britischen Presse die gesundheitspolitische Rechtfertigung der am 27. August 1981 ergriffenen Maßnahmen als Vorwand für den Ausschluß der französischen Konkurrenz verstanden (so in dem Artikel „Fowl play all round“ in der Times vom 29. August 1981).
Das Vereinigte Königreich hat im Verlauf dieses Verfahrens nicht bestritten, daß die genannten Maßnahmen möglicherweise auch für den Handel nützlich waren; es war jedoch der Ansicht, dies hindere nicht daran, sie als rechtmäßig anzusehen, da sie in erster Linie auf die Notwendigkeit gestützt seien, die Gesundheit von Tieren zu schützen. Darauf läßt sich leicht entgegnen, daß nach der genannten Bestimmung des Artikels 36 die offiziell erklärten Ziele der fraglichen Maßnahmen deren etwa tatsächlich verfolgtem protektionistischen Zweck gegenüberzustellen sind.
Im Hinblick darauf scheinen mir bestimmte unbestreitbare Faktoren die Auffassung zu stützen, daß die in Rede stehenden Veterinärmaßnahmen „simuliert“ sind. Ich verweise auf folgende Umstände:
a)
die Proteste und Boykottdrohungen der britischen Erzeuger zwischen Februar und Juli 1981 und ihren Druck auf die Regierungsstellen, um eine wie auch immer geartete Behinderung der französischen Einfuhren zu erreichen;
b)
die Versuche der britischen Behörden, die Kommission unter Hinweis auf die von der französischen Regierung den Geflügelzüchtern gewährten Beihilfen zu einer Reduzierung der französischen Ausfuhren zu veranlassen (ich verweise insoweit auf das Interview mit dem britischen Landwirtschaftsminister Walker, das in dem bereits genannten Artikel „Warning on French poultry“ wiedergegeben ist und in dem die Händler dazu aufgerufen wurden, für Weihnachten nicht auf Truthahneinfuhren aus Frankreich zurückzugreifen) ;
c)
den Mißerfolg dieser Versuche, da die Kommission die französischen Unterstützungsmaßnahmen für vereinbar mit den Gemeinschaftsbestimmungen hielt (das ergibt sich aus der Antwort der Kommission vom 29. Januar 1982 auf die schriftliche Anfrage Nr. 896/81 von Herrn Welsh, ABl. C 53 vom 1. 3. 1981, S. 2);
d)
den extrem kurzen Zeitraum zwischen Erlaß und Inkrafttreten der Maßnahmen vom 27. August 1981 mit der objektiven Folge, daß die Bestellungen und das Eintreffen französischer Truthähne für die Weihnachtsverkäufe unmöglich wurden;
e)
die anschließende vollständige Weigerung, bezüglich der die Einfuhren beschränkenden Maßnahmen Alternativen ins Auge zu fassen.
Angesichts dieser Faktoren meine ich, daß es genügend Gründe gibt, die umstrittenen Maßnahmen auch deshalb für unvereinbar mit Artikel 36 zu halten, weil ihr in Wahrheit protektionistischer Charakter verschleiert worden ist.
11.
Es bleibt das Problem der besonderen Einfuhrlizenzen zu prüfen, die das Vereinigte Königreich für wärmebehandelte Eierprodukte vorgeschrieben hat. Die Kommission trägt vor, diese Beeinträchtigung des freien Warenverkehrs könne nicht gemäß Artikel 36 gerechtfertigt werden, da die besonderen Lizenzen im Geflügelsektor keine gesundheitlichen Garantien böten, die über die von den zuständigen Behörden des ausführenden Mitgliedstaats ausgestellten Bescheinigungen hinausgingen. Die fragliche Beschränkung stehe deshalb außer Verhältnis zu dem verfolgten Ziel und verstoße gegen Artikel 30 EWG-Vertrag.
Die beklagte Regierung hält dem vor allem entgegen, daß es sich bei den „beanstandeten“ Maßnahmen um diejenigen handele, die das Vereinigte Königreich am 27. August 1981 erlassen habe (und die am 1. September in Kraft getreten seien). Diese enthielten kein Lizenzsystem für Eierprodukte; deshalb hätten die diesbezüglichen Argumente der Kommission mit dem Streitgegenstand dieses Verfahrens nichts zu tun. Im übrigen sei die Problematik Gegenstand der zur Zeit beim Gerichtshof anhängigen Rechtssache 124/81.
Zu diesem Einwand möchte ich bemerken, daß das generelle Einfuhrverbot für Eierprodukte, das Bestandteil der mit Wirkung vom 1. September angewandten restriktiven Maßnahmen war, einige Tage später durch das System der besonderen Lizenzen ersetzt wurde; er ermöglichte auf der Grundlage einer von Fall zu Fall für jede Sendung erteilten Lizenz die Einfuhr solcher Erzeugnisse in das Vereinigte Königreich, die einer geeigneten Wärmebehandlung unterzogen worden waren (Schreiben der Ständigen Vertretung des Vereinigten Königreichs bei der Kommission vom 4. September 1981). Die durch dieses Schreiben von der erfolgten Änderung unterrichtete Kommission bezog sich sowohl in ihrem Schreiben an das Vereinigte Königreich vom 11. September 1981 als auch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 12. Oktober 1981 ausdrücklich auf die Einfuhrbeschränkungen für Eier und Eierprodukte. Damit wollte die Kommission eindeutig auch das System der besonderen Lizenzen in Bezug nehmen, um deren Unvereinbarkeit mit dem Vertrag zu rügen. Das ergibt sich außerdem aus dem Wortlaut des genannten Schreibens vom 11. September, in dem auf die in der Rechtssache 124/81 aufgeworfenen Probleme der Einfuhrlizenzen verwiesen wurde, sowie aus dem ausdrücklichen Hinweis in Absatz I der mit Gründen versehenen Stellungnahme auf das System der besonderen Lizenzen für Eierprodukte. In dem abschließenden Teil dieser Stellungnahme wird deutlich erklärt, daß das Vereinigte Königreich durch die Anwendung des Lizenzsystems auf Einfuhren von Eierprodukten gegen Artikel 30 des Vertrages verstoßen habe.
Die vom Vereinigten Königreich gegen diese Rüge erhobene prozeßhindernde Einrede dürfte deshalb unbegründet sein.
In der Sache trägt der Beklagte vor, bei der Beurteilung der beanstandeten Maßnahme dürfe nicht nur der spezifische Sektor berücksichtigt werden, auf den die Lizenzen Anwendung fänden (hier: der Geflügelsektor), sondern es müsse auch die Art der Risiken in Betracht gezogen werden, gegen welche die Lizenzen Schutz gewährten. Da der Grundsatz der besonderen Lizenzen von der Gemeinschaft im Rahmen des Kampfes gegen die Maul- und Klauenseuche sowie die Schweinepest akzeptiert worden sei, gebe es keinen Grund, das gleiche Vorgehen hinsichtlich der Newcastle-Krankheit auszuschließen.
Dazu ist zu sagen: Unabhängig von einer Nachprüfung der Behauptung, dieser Grundsatz sei für andere Seuchen „von der Gemeinschaft akzeptiert“ worden, darf nicht außer acht gelassen werden, daß die Maul- und Klauenseuche sowie die Schweinepest Gegenstand gemeinschaftsrechtlicher Harmonisierungsrichtlinien sind, in denen alle Gesichtspunkte der Bekämpfung dieser Krankheiten geregelt worden sind. Das ist, wie wir gesehen haben, für die Newcastle-Krankheit mit Ausnahme der begrenzten Regelung in der Richtlinie 71/118/EWG noch nicht geschehen. Daher hat es keinen Sinn, aus den andere Tierkrankheiten betreffenden Gemeinschaftsrichtlinien einen „Grundsatz“ der Zulässigkeit besonderer Lizenzen herzuleiten und dessen analoge Anwendung in einem Bereich zu verlangen, für den im wesentlichen Artikel 36 des Vertrages maßgeblich ist. Die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung sind in keiner Weise erfüllt.
Dagegen ist zu berücksichtigen, daß der Importeur für jede Warensendung eine besondere Lizenz erlangen muß, was sowohl zu Unsicherheit über den Ausgang des Geschäfts führt als auch mit nachteiligen Verzögerungen und Verfahrensmöglichkeiten verbunden ist. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof bereits deutlich erklärt, daß die Artikel 30 bis 34 nationalen Rechtsvorschriften entgegenstehen, die das Erfordernis von Ein- oder Ausfuhrlizenzen auch nur formal aufrechterhalten (so insbesondere in den Urteilen vom 15. Dezember 1971 in den Rechtssachen 51 bis 54/71, International Fruit, Slg. S. 1107, Randnrn. 8/9 der Entscheidungsgründe, und vom 16. März 1977 in der Rechtssache 68/76, Kommission/Französische Republik, Slg. S. 515, Randnrn. 14/16 der Entscheidungsgründe).
Diese Beeinträchtigungen des innergemeinschaftlichen Handels dürften andererseits nicht deshalb gerechtfertigt sein, weil sie dem Schutz der Tiergesundheit dienen sollen, denn das für die Erteilung der besonderen Lizenz notwendige Verfahren bietet nicht mehr Garantien, als wenn die Erzeugnisse auf der Grundlage einer Maßnahme allgemeiner Art zugelassen würden, nach der Unterlagen zum Nachweis der verlangten Wärmebehandlung der Erzeugnisse beizubringen wären.
12.
Zusammenfassend bin ich der Auffassung, daß die britischen Maßnahmen vom 27. August 1981 und die am 4. September 1981 dazu ergangenen Änderungen bezüglich der Einfuhrregelung für Eierprodukte aus den von mir dargelegten zahlreichen Gründen nicht gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt sind. Ich schlage folglich dem Gerichtshof vor, festzustellen, daß das Vereinigte Königreich durch den Erlaß dieser Maßnahmen gegen seine Verpflichtung aus Artikel 30 dieses Vertrages verstoßen hat. Was schließlich die bereits seit mehreren Jahren in Nordirland geltende Regelung anbelangt, so schlage ich dem Gerichtshof vor, seine Entscheidung auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben.
( 1 ) Aus dem Italienischen übersetzt.
Full & Egal Universal Law Academy