SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS SIMONE ROZÈS
VOM 19. JANUAR 1983 ( 1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Die Kommission hat beim Gerichtshof gegen das Königreich Belgien Klage wegen einer Vertragsverletzung erhoben, in der es um das Erfordernis geht, daß derjenige, der eine Genehmigung für den Vertrieb von Pflanzenschutzmitteln und nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestiziden beantragt, in Belgien ansässig ist.
I —
1.
Dieser Klage liege eine Beschwerde der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission aus dem Jahr 1979 zugrunde. Wir haben in der mündlichen Verhandlung gehört, daß das fragliche Erzeugnis eine Flüssigkeit zum Schutz von Pferden und Ponys gegen Belästigungen und Stiche von Insekten, insbesondere Fliegen ist. Nach Angaben des in Deutschland ansässigen Herstellers hat dieses Erzeugnis, das in der Gemeinschaft weit verbreitet sei, seit seinem Vertrieb, der sich über dreizehn Jahre erstrecke, niemals einen Unfall verursacht.
Die Kommission hat daher am 5. November 1979 ein erstes Schreiben an die belgische Regierung gerichtet, in dem sie die Probleme herausstellte, die sich aufgrund der Forderung in den belgischen Bestimmungen hinsichtlich der Artikel 30 ff. des Vertrages ergeben. In ihrer Antwort vom 31. Dezember 1979 rechtfertigte die belgische Regierung ihre Forderung mit dem Schutz der Volksgesundheit angesichts der mit dem Gebrauch der betroffenen Erzeugnisse verbundenen Gefahren.
Das vorgerichtliche Verfahren nach Artikel 169 des Vertrages wurde am 27. März 1981 förmlich eingeleitet. In ihrem Aufforderungsschreiben trug die Kommission vor, daß die belgischen Bestimmungen gegen Artikel 30 des Vertrages verstießen, da sie den Absatz eingeführter Erzeugnisse gegenüber dem Absatz inländischer Erzeugnisse erschwerten und nicht durch Artikel 36 gerechtfertigt seien. In ihrer Äußerung vom 21. Mai 1981 räumte die belgische Regierung ein, daß die Bestimmungen „zwar scheinbar die Wirkung haben könnten, den Absatz eingeführter Erzeugnisse gegenüber dem Absatz inländischer Erzeugnisse zu erschweren“. Sie rechtfertigte die Bestimmungen jedoch mit der Gefährlichkeit der Erzeugnisse, die außerordentlich strenge Vorschriften notwendig mache, insbesondere hinsichtlich der Kontrollen. Die Benennung einer für die Qualität jedes Erzeugnisses verantwortlichen Person im Inland sei zweckentsprechend und nicht übertrieben, um den Schutz der Verbraucher sicherzustellen.
Die Kommission hat dennoch am 23. Oktober 1981 eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgegeben und diese den belgischen Behörden am 30. Oktober 1981 zugestellt. In ihr forderte sie die belgische Regierung auf, innerhalb von zwei Monaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die angeführte Vertragsverletzung zu beenden. Die belgische Regierung leistete dieser Verpflichtung nicht Folge, sondern betonte vielmehr in ihrem Schreiben vom 18. Februar 1982, das streitige Erfordernis sei ihrer Meinung nach zum Schutz der Volksgesundheit unerläßlich.
Aufgrund dieses Sachverhalts hat die Kommission mit Klageschrift, die am 17. Mai 1982 eingegangen ist, den Gerichtshof angerufen.
2.
Die Bestimmung, deren Rechtmäßigkeit nach Gemeinschaftsrecht bestritten wird, steht in dem Arrêté royal vom 5. Juni 1975 über die Aufbewahrung, den Handel und die Verwendung von Pestiziden und Pflanzenschutzmitteln. In dieser Regelung geht es im wesentlichen um folgendes:
—
kein Pflanzenschutzmittel oder Pestizid darf ohne vorherige Genehmigung in den Handel gebracht werden;
—
die Verpackung und Kennzeichnung unterliegen strengen Vorschriften, um die Sicherheit und Aufklärung jeder Person, die mit diesen Erzeugnissen umgeht, zu gewährleisten;
—
die Vermarktung und in bestimmten Fällen die Verwendung derjenigen dieser Erzeugnisse, die als die gefährlichsten angesehen werden — und die im Anhang zum Arrêté royal aufgeführt sind —, sind qualifizierten Personen vorbehalten und unterliegen besonderen Vorschriften.
Artikel 12 Absatz 2 des Arrêté royal lautet:
„Der Antrag auf Genehmigung oder Zulassung, der Antrag auf Erneuerung der Genehmigung oder Zulassung sowie der Antrag auf Ergänzung der Genehmigung oder der Zulassung sind auf einem Formular entsprechend dem Muster in Anhang 1 dieses Arrêté einzureichen. Der Antrag ist von der in Belgien ansässigen Person, die für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels oder des nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestizids sei es als Hersteller, Einfuhrer, Eigentümer oder Konzessionsinhaber verantwortlich ist, in dreifacher Ausfertigung an den zuständigen Minister zu richten.“
Nach Ansicht der belgischen Regierung wird aufgrund von Artikel 12 „derjenige, der über die vollständige Zusammensetzung und sämtliche physikalisch-chemischen und biologischen Eigenschaften dieser Erzeugnisse informiert ist, Inhaber des amtlichen Zulassungs- oder Genehmigungszertifikats, das für das fragliche Produkt ausgestellt wird“. Die Forderung, daß der Inhaber in Belgien ansässig sei, sei deswegen gerechtfertigt, weil dieser für alle Folgen, die sich daraus ergäben, daß sich das Erzeugnis auf dem Markt befinde, insbesondere für die Folgen hinsichtlich der Volksgesundheit hafte.
Artikel 12 gilt für zwei Arten von Erzeugnissen, die in Artikel 1 des Arrêté royal definiert werden: die Pflanzenschutzmittel und die nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestizide. Die erste Art umfaßt die zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestizide und bedarf der Zustimmung des Landwirtschaftsministers. Die zweite unterliegt der Zulassung durch den Gesundheitsminister. Soweit der Antragsteller in Belgien ansässig ist, spielt seine Eigenschaft keine Rolle. Dies ergibt sich bereits aus den letzten Worten des Artikels 12 Absatz 2. Außerdem hat die belgische Regierung in diesem Verfahren erklärt, es könne sich ebenso um einen örtlichen Vertreter der Einfuhrfirma oder auch um einen Groß- oder sogar Einzelhändler handeln.
Die belgische Regierung hat auf eine der ihr vom Gerichtshof gestellten Fragen geantwortet, das Erfordernis einer in Belgien ansässigen Person bestehe nach ihren Rechtsvorschriften ebenso für pharmazeutische und explosionsgefährliche Erzeugnisse. Der Vertreter der Kommision hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, die Kommission werde es nicht versäumen, hieraus die notwendigen Konsequenzen zu ziehen.
Schließlich möchte ich erwähnen, daß Bestimmungen wie die belgischen Gegenstand von Vertragsverletzungsverfahren in der Vergangenheit gewesen sind, heute sind oder unverzüglich sein werden. So ist die Kommission gegenüber der Bundesrepublik Deutschland eingeschritten, deren Pflanzenschutzgesetz unter anderem in Artikel 12 vorsah, daß auf den Verpackungen der Erzeugnisse der Name oder die Firma des „im Geltungsbereich des Gesetzes ansässigen“Herstellers, Einführers oder Vertriebsunternehmens angegeben sein müsse. Infolge dieses Einschreitens änderte Deutschland diesen Wortlaut dahin: „in einem Mitgliedstaat der EG ansässigen“, und das von der Kommission eingeleitete Verfahren konnte eingestellt werden. Die Kommission eröffnete ebenso ein Verfahren gegen die Französische Republik, das zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung das Stadium der Abgabe einer mit Gründen versehenen Stellungnahme verreicht hatte. In dem Verfahren geht es um einen Erlaß des Landwirtschaftsministers vom 7. Oktober 1974 über das Zulassungsverfahren für Erzeugnisse, die in Artikel 1 des Gesetzes vom 11. November 1943 über die nähere Durchführung der Kontrolle von Erzeugnissen zur Schädlingsbekämpfung aufgeführt sind. In diesem Erlaß ist nämlich bestimmt, daß „der Antrag auf Zulassung... für jedes spezielle Mittel von dem in Frankreich ansässigen Warenzeicheninhaber an den Landwirtschaftsminister zu richten ist“.
Schließlich wurde die Kommission aufgrund eines Hinweises der belgischen Regierung im Rahmen dieses Verfahrens über eine vergleichbare Situation in Italien informiert, und sie beabsichtigt, gegen diesen Mitgliedstaat unverzüglich das Verfahren nach Artikel 169 einzuleiten.
3.
Derzeit beschränken sich die speziell für Pestizide und Pflanzenschutzmittel erlassenen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen auf eine Harmonisierungsrichtlinie des Rates über die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe ( 2 ).
Es ist darüber hinaus jedoch der Vorschlag für eine Richtlinie über das Inverkehrbringen von EWG-zugelassenen Pflanzenschutzmitteln zu erwähnen, den die Kommission dem Rat am 4. August 1976 vorgelegt hat ( 3 ). Dieser Vorschlag sieht unter anderen vor, daß jeder, der für ein Pflanzenschutzmittel einen Antrag auf „EWG-Zulassung“ stellt, in der Gemeinschaft einen rechtlichen Sitz haben muß ( 4 ). Diese gemeinschaftsrechtliche Lösung der Frage der Niederlassung ist jedoch auf den Widerstand bestimmter Mitgliedstaaten gestoßen, unter anderem Belgiens, die eine nationale Lösung in der Art, wie sie Gegenstand dieses Verfahrens ist, vorziehen. Der Zeitpunkt, zu dem die Arbeiten des Rates abgeschlossen werden können, ist derzeit noch nicht abzusehen.
II —
1.
Die praktische Bedeutung des Rechtsstreits ist nach Ansicht beider Parteien ziemlich begrenzt.
Zum einen räumt die Kommission selber ein, die Forderung der derzeitigen Regelung sei in der großen Mehrzahl der Fälle erfüllt, da die betroffenen Firmen aus verkaufsstrategischen Gründen meistens bereits einen Vertreter an Ort und Stelle hätten. Sie betont aber gleichzeitig, daß diese Forderung für die kleinen und mittleren Unternehmen, die ihre Erzeugnisse nach Belgien ausführen möchten, ein Hindernis darstellen könne. Diese letzte Erwägung scheint mir besonderer Beachtung wert. Es trifft nämlich zu, daß die Besonderheiten der nationalen Bestimmungen und Praktiken die kleinen Unternehmen härter trifft und folglich gerade ihnen gegenüber besonders diskriminierend sind.
Zum andern sind sich die Parteien darüber einig, daß die fraglichen Erzeugnisse gefährlich sein können und ihr Inverkehrbringen von einer vorherigen Zulassung abhängig gemacht werden kann. So trägt das Etikett des anscheinend harmlosen Produktes „lotion antimouches“, das dieses Verfahren ausgelöst hat, den Hinweis, wie wir in der mündlichen Verhandlung gehört haben: „Giftig für Bienen und Fische. Nur für Tiere. Außer Reichweite von Kindern aufzubewahren. Nicht zur innerlichen Anwendung. Feuergefährlich“.
Der Rechtsstreit beschränkt sich folglich allein auf die Forderung, daß die Zulassungsanträge von einer in Belgien ansässigen Person gestellt werden, gleich, in welcher Eigenschaft sie auftritt (Hersteller, Importeur, Konzessionsinhaber, Groß-, Einzelhändler).
Nach Ansicht der Kommission erschwert dieses Erfordernis den Absatz eingeführter Erzeugnisse gegenüber dem inländischer Erzeugnisse. Es stelle daher eine Maßnahme gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen dar, die von Artikel 30 des Vertrages verboten sei, und sei von diesem Verbot nicht durch die Ausnahmevorschrift von Artikel 36 des Vertrages befreit.
2.
Zunächst ist es richtig, daß Artikel 30 des Vertrages im vorliegenden Fall anwendbar ist. Es gibt zwar im Bereich der Vermarktung von Pflanzenschutzmitteln und nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestiziden
keine gemeinsamen oder harmonisierten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen. Es ist deshalb Sache der Mitgliedstaaten, „zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten“ wollen ( 5 ). Sie haben aber zu beachten, „daß ihren Maßnahmen durch den Vertrag Grenzen gesetzt sind“, unter anderem durch die Artikel 30 ff. ( 6 ).
Als nächstes ist zu entscheiden, ob die streitige Maßnahme tatsächlich gegen Artikel 30 verstößt. Wie der Gerichtshof bereits mehrfach festgestellt hat, genügt hierfür allgemein, daß die fragliche Maßnahme geeignet ist, „den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern“ ( 7 ).
Ich möchte weiter bemerken, daß, wenn die strittige Regelung bei Inkrafttreten des Vertrages bestanden hätten, Belgien nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 70/50/EWG der Kommission vom 22. Dezember 1969, „gestützt auf die Vorschriften des Artikels 33 Absatz 7 über die Beseitigung von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, die nicht unter andere aufgrund des EWG-Vertrags erlassene Vorschriften fallen“ zu ihrer Änderung verpflichtet gewesen wäre. Die Regelung hätte nämlich gegen Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe g dieser Richtlinie verstoßen, der Maßnahmen betrifft, „die den Zugang zum Inlandsmarkt für eingeführte Waren von der Bedingung abhängig machen, daß auf dem Gebiet des Einfuhrmitgliedstaats eine verantwortliche Person oder ein Vertreter bestellt ist“. Allein aus diesem Grund scheint bereits die Behauptung kaum möglich, daß die streitige Maßnahme, da sie nach Inkrafttreten des Vertrages erlassen worden sei, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sei. Es erscheint mir im Gegenteil weit bedenklicher, eine gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßende Maßnahme, wie Belgien im vorliegenden Fall getan hat, nach statt vor dem Inkrafttreten des Vertrages zu erlassen.
Unabhängig von dieser Erwägung ist in Betracht zu ziehen, daß die streitige Maßnahme Einfuhren aufgrund der besonderen Verpflichtungen behindert, die sie demjenigen auferlegt, der die Zulassung beantragt. Wie die Kommission im Anschluß an die Stellungnahme der belgischen Regierung bemerkt hat, sind diese Verpflichtungen offensichtlich schwer, da der Antragsteller unter anderem nachweisen muß, daß die Erzeugnisse mit den Angaben in den Zulassungspapieren übereinstimmen und er bei einem Unfall zivil- und strafrechtlich verantwortlich ist.
Schließlich hat die belgische Regierung selber eingeräumt, daß Artikel 12 des Arrêté royal gegen Artikel 30 verstößt, wobei sie lediglich vorgetragen hat, daß die Auswirkungen ihrer Bestimmungen auf den Handel begrenzt seien, und weiter darauf hingewiesen hat, daß die Mehrzahl der Rechts- und Verwaltungsvorschriften mittelbar beschränkende Wirkungen auf den freien Warenverkehr hätten.
III —
Das Hauptproblem in der vorliegenden Rechtssache stellt sich demzufolge im Bereich des Artikels 36. Nach Ansicht der belgischen Regierung ist es unerläßlich, um den Schutz der Volksgesundheit sicherzustellen, daß derjenige, der die Zulassung beantragt, in Belgien ansässig ist. Die Volksgesundheit stelle einen der in Artikel 36 in Satz 1 genannten Gründe dar, die Einfuhrbeschränkungen rechtfertigen könnten, und sogar den Grund, der „unter den in Artikel 36 geschützten Gütern und Interessen... den ersten Rang“ einnimmt ( 8 ).
1.
Bevor ich auf die Argumente der Parteien hierzu eingehe, scheint es mir richtig, daran zu erinnern, daß „Artikel 36 nach ständiger Rechtsprechung eng auszulegen ist ( 9 )“. Außerdem müssen nach dem Wortlaut dieses Artikels die Einfuhrbeschränkungen, um gesetzmäßig zu sein, noch „aus Gründen... der Gesundheit und des Lebens von Menschen... gerechtfertigt“ sein. Der Ausdruck „gerechtfertigt aus“ bedeutet, daß diese Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit erforderlich sein müssen ( 10 ) und sich außerdem kein Mittel findet, das den Warenverkehr weniger behindert ( 11 ). Mit anderen Worten, wie die belgische Regierung selber eingeräumt hat, „müssen die von den Staaten im Rahmen des Artikels 36 getroffenen Maßnahmen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen“.
Schließlich möchte ich daran erinnern, daß bei der Prüfung von Artikel 36 der Regierung, die sich auf eine der in diesem Artikel genannten Ausnahmen beruft, die Beweislast dafür obliegt, daß ihre innerstaatlichen Bestimmungen im Hinblick auf diese Ausnahme gerechtfertigt sind ( 12 ).
2.
Die belgische Regierung legt vor allem Gewicht auf die Gefährlichkeit der Insektizide und Pflanzenschutzmittel. Sie betont, diese Erzeugnisse könnten bei unvorsichtigem Umgang mit ihnen schwerwiegende, manchmal dramatische Folgen für die Volksgesundheit haben. Diese Gefahren seien um so akuter geworden, als die Anwendung dieser Mittel in den letzten Jahren stark angestiegen sei. Ein weiterer erschwerender Umstand sei, daß sich unter den Benutzern nicht nur Fachleute, sondern auch Privatleute befänden, die sich weniger auf den richtigen Umgang mit den Mitteln verständen. Schließlich trägt die belgische Regierung vor, daß die schädlichen Wirkungen dieser Erzeugnisse manchmal langfristig zu Tage treten könnten.
Die Kommission bestreitet nicht die Notwendigkeit und die Rechtmäßigkeit, in dem betroffenen Bereich ein System der Überwachung, der Überprüfung und der Kontrolle zu errichten und die notwendigen Schutzmaßnahmen zur Sicherung der Volksgesundheit zu treffen. Sie weist aber darauf hin, daß die Mitgliedstaaten manchmal versuchen, sich der möglichen Gefährlichkeit eines Erzeugnisses als Vorwand zu bedienen, um ihren Markt gegen die Einfuhren von gleichartigen Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten zu schützen. Die führt hierzu das Beispiel eines Mitgliedstaats an, der versucht hatte, unter Hinweis auf die Gefährlichkeit von Mofas die Forderung zu rechtfertigen, daß derjenige, der die Zulassung zum Inverkehrbringen dieser Produkte beantragte, auf dem Staatsgebiet ansässig sein mußte, so daß er gegebenenfalls strafrechtlich zur Verantwortung zu ziehen war.
Die Kommission betont, mit ihrer Klage wolle sie nur bestreiten, daß die mögliche Gefährlichkeit bestimmter betroffener Erzeugnisse es rechtfertige, daß die Anträge auf Genehmigung oder Zulassung zwangsläufig von einer in Belgien ansässigen Person gestellt werden müssen.
Die Auseinandersetzung ist somit auf die Frage begrenzt, ob das von den belgischen Bestimmungen aufgestellte Erfordernis, in Belgien ansässig zu sein, zum Schutz der Volksgesundheit unerläßlich ist und ob sich keine andere Regelung findet, die die Gesundheit gleichermaßen schützt, aber den Warenverkehr weniger behindert.
3.
Die belgische Regierung trägt zunächst vor, der Umstand, daß der Inhaber der Zulassung in Belgien ansässig sei, biete die größten Garantien, um zum einen Unglücksfälle zu verhüten und zum anderen die Unglücksfolgen zu vermindern.
Nach Ansicht der belgischen Regierung ist ein in Belgien ansässiger Inhaber der Zulassung besser als ein im Ausland befindlicher Inhaber imstande, der Verwaltung nach Erteilung der Erstzulassung bei der Überprüfung behilflich zu sein, ob die tatsächlich verkauften Erzeugnisse mit den Erfordernissen der Regelung übereinstimmten. Für die zu dieser Überprüfung durchzuführenden Kontrollen, zum Beispiel hinsichtlich der Zusammensetzung und der Kennzeichnung der Warenpartien, sei es unerläßlich, sich schnell mit den Zulassungsinhabern in Verbindung setzen zu können. Da diese Kontrollen der Unfallverhütung dienten, sei es somit unerläßlich, daß diese Inhaber in Belgien ansässig seien.
Diese Argumentation scheint mir zu weit zu gehen. Selbst wenn man unterstellt, daß die Anwesenheit des Zulassungsinhabers in Belgien die von der belgischen Regierung genannten Kontrollen erleichtern könnte, bezweifele ich, daß es sich um einen Umstand handelt, der zur Verhütung der durch die unglückliche Verwendung von Pestiziden und Pflanzenschutzmitteln verursachten Unfälle unerläßlich ist. Soweit nach der Vermarktung durchgeführte Konformitätskontrollen unerläßlich sind, ist es Sache der Verwaltung selbst, hierfür die Hauptverantwortung zu übernehmen. Vor allem bin ich der Meinung, daß ihre Laboratorien in der Lage sind, die Übereinstimmung der untersuchten Warenpartien mit der Zusammensetzung des Erzeugnisses, wie sie sich aus den Zulassungspapieren ergibt, zu überprüfen, ohne sich an eine mit der Vermarktung der Ware betraute Person wenden zu müssen. Im übrigen sehe ich nicht ein, warum nicht irgendeine für den Absatz des Erzeugnisses verantwortliche Person die gewünschten Auskünfte liefern könnte. Mir scheint mit anderen Worten, daß die Forderung in den belgischen Bestimmungen nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht.
Die belgische Regierung hebt außerdem die Sicherheiten hervor, die die Gegenwart des Zulassungsinhabers in Belgien bei einem Unfall gebe. In einem solchen Fall sei es unerläßlich, daß der Benutzer oder der ihn behandelnde Arzt mit diesem Inhaber als demjenigen, der über die vollständige Zusammensetzung des Erzeugnisses sowie seine toxikologischen Eigenschaften Bescheid wisse, in Kontakt treten könne. Dies sei offenkundig mit einer in Belgien ansässigen Person, deren Name und Adresse sich auf dem Etikett jedes Erzeugnisses befinde, leichter möglich als mit jemandem, der in einem vom Unglücksort viel weiter entfernten Ort der Gemeinschaft ansässig sei.
Die Kommission hat dem aber mit Recht entgegengehalten, daß ein anderes System wirksamer wäre, da der Zulassungsinhaber — wie die belgische Regierung selber vorgetragen habe — nicht notwendigerweise in Biologie, Chemie oder Landwirtschaft fachlich qualifiziert sein muß. Dieses System bestände in der Mitteilung der Zusammensetzung und der toxikologischen Eigenschaften der zugelassenen Erzeugnisse durch die zuständigen Behörden an das besondere Hilfszentrum, das Zentrum zur Behandlung von Vergiftungen.
4.
Das Hauptargument der belgischen Regierung besteht in der Behauptung, der Schutz der Gesundheit verlange, daß der Inhaber der Genehmigung in Belgien ansässig sei, da er für die Vermarktung des Erzeugnisses verantwortlich sei und dies auch in strafrechtlicher Hinsicht. Die Wirksamkeit strafrechtlicher Maßnahmen habe zur Voraussetzung, daß derjenige, der ihnen ausgesetzt sei, in dem Land ansässig sei, das sie erlassen habe. Hierfür müßte die belgische Regierung drei Punkte beweisen:
1.
Der Schutz der Volksgesundheit verlangt strafrechtliche Maßnahmen.
2.
Diese Maßnahmen müssen, um wirksam zu sein, jemanden treffen, der in Belgien ansässig ist.
3.
Die Wirksamkeit dieser Maßnahmen verlangt weiterhin, daß sie allein die Inhaber der Genehmigung oder Zulassung treffen.
Der Schutz der Volksgesundheit erfordert nach Ansicht der beklagten Regierung, daß der Verstoß gegen Vorschriften über das Inverkehrbringen der streitigen Erzeugnisse strafrechtlich geahndet werde. Diese Sanktionen wirkten über ihren repressiven Charakter hinaus auch abschreckend gegenüber denen, die versucht seien, unvorschriftsmäßige Erzeugnisse in Verkehr zu bringen. Außerdem müßten die von den Gerichten verhängten Strafen, um wirksam zu sein, Personen treffen, die in Belgien ansässig seien. Beim gegenwärtigen Stand der Dinge seien nämlich die rechtlichen Mittel auf dem Gebiet der internationalen Zusammenarbeit im Strafrecht (Auslieferung, Mitteilung der tatsächlichen Umstände und Vollstreckung strafrechtlicher Urteile) wirkungslos. Sie seien vollkommen wirkungslos hinsichtlich der Freiheitsstrafen; bei Geldstrafen seien sie es ebenso, wenn der Verurteilte in Belgien kein Vermögen habe.
Diese beiden ersten Argumente im Vorbringen der belgischen Regierung werden von der Kommission nicht ernsthaft bestritten. Sie bezweifelt lediglich, daß eine Strafverfolgung in der Praxis die Rolle spielen könne, die die belgische Regierung ihr in dieser Rechtssache beimesse, aber sie bestreitet nicht ausdrücklich deren Notwendigkeit und ebensowenig den Umstand, daß Strafurteile letztlich gegenüber im Ausland ansässigen Personen verhältnismäßig wirkungslos sind.
Hierzu möchte ich betonen, daß selbst, wenn ich die gemeinsame Beurteilung der Parteien teile, strafrechtliche Sanktionen, d. h. in der Praxis meistens Geldbußen, weit weniger abschreckend sind als Verwaltungsmaßnahmen wie die zeitweilige oder endgültige Untersagung der Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten im Zusammenhang mit den betreffenden Erzeugnissen.
In der Auseinandersetzung, wie sie sich darstellt, ist demzufolge die entscheidende Frage, ob es notwendig ist, daß die strafrechtlichen Sanktionen, um wirksam zu sein, allein den Inhaber der Zulassung treffen.
Nach Ansicht der belgischen Regierung ist es logisch, nur den Inhaber der Zulassung für die Richtigkeit der Zulassungspapiere und der Übereinstimmung des auf den Markt gebrachten Erzeugnisses mit dem registrierten Muster und den Vorschriften über die Verpackung und Kennzeichnung verantwortlich zu machen. Wenn die Verantwortlichkeit auf den Personen ruhte, die dieses Erzeugnis im Inland zum Verkauf anböten, würde daraus eine Verwässerung der Verantwortung folgen, so daß die Wirkung der Vorschrift vermindert würde: Mehrere verantwortliche Personen würden zweifellos versuchen, sich gegenseitig von jeglicher Verantwortung zu befreien. Und außerdem müßten sie sämtliche Einzelheiten der Zulassungspapiere im selben Umfang wie der Inhaber der Zulassung kennen. Um diese Verpflichtung durchzusetzen, müßte ein System errichtet werden, das mindestens die gleichen Zwänge wie das derzeitige System enthielte. Schließlich verlören die Kontrollen viel von ihrer Wirksamkeit, da man sinnvollerweise nicht in Betracht ziehen könne, sie im Bereich der möglichen Käufer der Erzeugnisse durchzuführen.
Dieses Vorbringen scheint mir angreifbar.
Ich möchte nämlich bemerken, daß die gefährlichsten Erzeugnisse (die in den Listen A, B und C im Anhang zum streitigen Arrêté royal aufgeführt sind) „nur von Personen, die vom Minister, in dessen Zuständigkeitsbereich die Volksgesundheit fällt, zugelassen sind und die als zugelassene Verkäufer qualifiziert sind, eingeführt, erworben oder im Hinblick auf den Verkauf gelagert, zum Verkauf angeboten, verkauft oder gratis abgegeben werden können“. Mir scheinen diese Personen demzufolge ebenso wie die Zulassungsinhaber durchaus die strafrechtlichen Folgen für das Inverkehrbringen nicht vorschriftsmäßiger Erzeugnisse tragen zu können. Es wäre außerdem in Betracht zu ziehen, daß die Rücknahme ihrer Zulassung für sie abschreckender wirken würde als die Verhängung einer Geldstrafe.
Bei den Erzeugnissen, die nicht von zugelassenen Verkäufern verkauft werden müssen, können ähnliche Einwände vorgebracht werden. Ich sehe nicht ein, warum die Wirksamkeit des belgischen strafrechtlichen Systems vermindert würde, da nichts dem entgegensteht, den Einführer oder den Verkäufer strafrechtlich zur Verantwortung zu ziehen, ja sogar beide gegebenenfalls gleichzeitig, wenn beide definitionsgemäß in Belgien ansässig sind.
Folglich stellt meines Erachtens die Forderung, daß derjenige, der die Genehmigung oder Zulassung für den Vertrieb von Pflanzenschutzmitteln oder Pestiziden beantragt, in Belgien ansässig sein muß, eine Behinderung der Einfuhren in dieses Land dar, die nicht durch den Schutz der Volksgesundheit im Sinne des Artikels 36 Satz 1 des Vertrages gerechtfertigt ist.
5.
Hilfsweise möchte ich summarisch untersuchen, ob die streitige Maßnahme gegen die Forderungen in Artikel 36 Satz 2 verstößt. Danach sind nämlich Maßnahmen, die durch einen der in Satz 1 dieses Artikels genannten Gründe gerechtfertigt sind, unzulässig, wenn sie ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.
In diesem Punkt möchte ich gerne glauben, daß das eigentliche Ziel der streitigen Voraussetzung gerade der Schutz der Volksgesundheit und nicht der Schutz der innerstaatlichen Produktion ist. Ich gehe von der Aufrichtigkeit der belgischen Regierung aus, da nach ihrer Angabe, der nicht widersprochen wurde, mehr als 95 % der betreffenden, in Belgien vertriebenen Erzeugnisse Einfuhrerzeugnisse sind.
Dagegen bin ich nicht überzeugt, daß die Verpflichtung, in Belgien ansässig zu sein, nicht diskriminierend ist. Zwar gilt diese Voraussetzung für sämtliche Personen, die eine Zulassung beantragen, ob sie nun Belgier oder Ausländer sind. Aber sie ist automatisch von den belgischen Erzeugern erfüllt, während sie, wie die dieser Klage zugrundeliegende Beschwerde zeigt, für die Erzeuger aus anderen Mitgliedstaaten ein Problem darstellen kann. Wenn man genauer hinsieht, stellt sie demzufolge keine Maßnahme dar, die gleichermaßen für inländische wie ausländische Erzeugnisse gilt.
Unter diesen Umständen schlage ich ihnen vor festzustellen, daß das Königreich Belgien gegen die ihm gemäß den Artikeln 30 und 36 EWG-Vertrag obliegenden Verpflichtungen verstoßen hat, indem es bestimmt hat, daß die Genehmigung und Zulassung hinsichtlich der Pflanzenschutzmittel und der Pestizide nur von einer in Belgien ansässigen Person beantragt werden kann; ferner beantrage ich, das Königreich Belgien zur Tragung der Kosten des Verfahrens zu verurteilen.
( 1 ) Aus dem Französischen übersetzt.
( 2 ) Richtlinie Ć7/548/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe, ABl. Nr. 196 vom 16. 8. 1967, S. 1.
( 3 ) ABl. C 212 vom 9. 9. 1976, S. 3.
( 4 ) Artikel 5 Absatz 2.
( 5 ) Randnummer 15 der Entscheidungsgrunde des Urteils vom 20. Mai 1976, Rechtssache 104/75, de Peijper, Slg. 1976, 613, 635; Randnummer 12 der Entscheidungsgründc des Urteils vom 17. Dezember 1981, Rechtssache 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Slg. 1981, 3277, 3290.
( 6 ) Randnummer 12 der Entscheidungsgründe des zitierten Urteils vom 17. Dezember 1981, Biologische Producten, a.a.O.
( 7 ) Zuletzt Randnummer 24 der Entscheidungsgründe des Urteils vom 9. Juni 1982, Kommission/Italienische Republik, Slg. 1982,2187,2203.
( 8 ) Randnummer 15 der Entscheidungsgründe des vorgenannten Urteils vom 20. Mai 1976, de Peijper, Slg. 1976, 613, 635.
( 9 ) Randnummer 27 der Entscheidungsgründe des vorgenannten Urteils vom 9. Juni 1982, Rechtssache 95/81, Kommission/Italien, Slg. 1982, 2187, 2204.
( 10 ) Randnummer 21 der Entscheidungsgründe des Urteils vom 8. November 1979, Rechtssache 251/78, Denkavit, Slg. 1979,3369,3391.
( 11 ) Zuletzt Randnummer 12 der Entscheidungsgründe des Urteils vom 10. November 1982, Rechtssache 262/81, Rau: „Hat ein Mitgliedstaat die Wahl zwischen verschiedenen zur Erreichung desselben Ziels geeigneten Mitteln, so hat er das Mittel zu wählen, das den freien Warenverkehr am wenigsten behindert.“
( 12 ) Randnummer 24 des vorgenannten Urteils vom 8. November 1979, Denkavit, S. 3392.
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