SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS SIMONE ROZÈS
VOM 10. MÄRZ 1983 ( 1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Das Finanzgericht Hamburg hat dem Gerichtshof eine Frage zur Vorabentscheidung über die Gültigkeit einiger Vorschriften der Kommissionsverordnungen Nr. 851/79 vom 30. April 1979 und Nr. 1309/79 vom 29. Juni 1979 zur Festsetzung der Ausfuhrerstattungen für Getreide- und Reisverarbeitungserzeugnisse vorgelegt.
I — Sachverhalt
Die Firma Nordgetreide in Lübeck, die Getreide einführt und verarbeitet, führte zwischen dem 1. August 1979 (dem Beginn des Wirtschaftsjahres 1979/80) und dem 31. August desselben Jahres sowie zwischen dem 5. und 26. September 19791400 bzw. 1000 t Flocken von Gerste der Tarifstelle 11.02 E I b 1 aa (Flocken von Gerste mit einem Aschegehalt, bezogen auf den Trockenstoff, von einem Gewichtshundertteil oder weniger und mit einem Gehalt an Rohfasern, bezogen auf den Trockenstoff, von 0,9 Gewichtshundertteilen oder weniger) nach Polen aus.
Wie das Ausgangsprodukt Gerste fällt auch dieses Erzeugnis der ersten Verarbeitungsstufe unter die gemeinsame Marktorganisation für Getreide ( 2 ). Das betroffene Unternehmen hatte daher bei der zuständigen deutschen Stelle am 31. Mai und am 31. Juli 1979 zwei Ausfuhrlizenzen beantragt. In diesen Anträgen war der Erstattungsbetrag (sowie die Währungsausgleichsbeträge), der nach Artikel 16 Absatz 4 Unterabsatz 1 der erwähnten Verordnung bei einem Ausfuhrgeschäft gewährt wird, das während der Gültigkeitsdauer dieser Ausfuhrlizenz durchgeführt wird, im voraus festgesetzt.
Für diese beiden Ausfuhrgeschäfte wurden der Firma Nordgetreide Erstattungen zu einem Satz von 396,26 DM (163,55 ECU) und von 293,12 DM (128,01 ECU) je Tonne gezahlt.
Die am Tage der Einreichung des Antrags auf Erteilung der Ausfuhrlizenz (31. Mai und 31. Juli 1979) geltende Erstattung wurde nach Maßgabe des im Monat der Ausfuhr der Verarbeitungserzeugnisse, d. h. im August und September 1979, geltenden Schwellenpreises für Gerste (das Grunderzeugnis) berichtigt.
Die Modalitäten dieser Berichtigung sind in Artikel 7 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2744/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die Regelung für die Einfuhr und die Ausfuhr von Getreide-und Reisverarbeitungserzeugnissen festgelegt. Danach erfolgt „die Berichtigung... durch Erhöhung oder Verminderung der Erstattung um die Differenz zwischen den Schwellenpreisen, die für je eine Tonne des Grunderzeugnisses im Monat der Beantragung bzw. im Ausfuhrmonat gelten, wobei die Differenz mit den in Spalte 4 des Anhangs I für die betreffenden Erzeugnisse aufgeführten Koeffizienten multipliziert wird“.
Für Flocken von Gerste beträgt dieser Koeffizient 2,00.
Der am Tag der Einreichung der Anträge auf Erteilung der Ausfuhrlizenz (am 31. Mai und am 31. Juli 1979) geltende Erstattungsbetrag war durch die Kommissionsverordnungen Nr. 851/79 vom 30. April 1979 auf 163,55 ECU je Tonne Flocken und Nr. 1309/79 vom 29. Juli 1979 auf 128,01 ECU je Tonne Flocken festgesetzt worden.
Für die Berechnung des Erstattungsbetrags muß die Auswirkung des für das Grunderzeugnis „Gerste“ festgesetzten Abschöpfungsbetrags auf die Gestehungskosten des Erzeugnisses „Flocken“ festgelegt werden. Sie bestimmt den beweglichen Teilbetrag der auf das Verarbeitungserzeugnis erhobenen Abschöpfung ( 3 ).
Im vorliegenden Fall hat die Firma Nordgetreide festgestellt, daß die Auswirkung für die Berechnung des beweglichen Teilbetrags zur Berichtigung des Erstattungsbetrags ( 4 ) mit dem Koeffizienten 1,5 statt 2,00 ( 5 ) bemessen worden sei.
Daraus ergebe sich natürlich ein Unterschied hinsichtlich des Erstattungsbetrags, der sich nach ihrer Behauptung für die Ausfuhren im September 1979 auf 146,48 oder 195,30 ECU (anstatt auf 105,31) hätte belaufen müssen.
Die Firma Nordgetreide wäre mit dem Mindestbetrag (146,48) einverstanden, aber sie ist der Auffassung, daß jedenfalls der für das Grunderzeugnis geltende Koeffizient zur Berechnung der Höhe der Erstattung, die für das Verarbeitungserzeugnis nach Antrag auf Vorausfestsetzung gewährt werde, gleich dem Koeffizienten sein müsse, der zur Berichtigung des Schwellenpreises für dasselbe Grunderzeugnis unter Berücksichtigung der monatlichen Abschöpfungszuschläge zwischen dem Tag der Vorausfestsetzung und dem Tag der Ausfuhr angewendet werden. Die Firma Nordgetreide hat daher gegen die Herabsetzung des Koeffizienten zur Berechnung des Erstattungstetrags vor der Berichtigung von 2,00 auf 1,5 Einspruch erhoben, soweit als Folge dieser Herabsetzung die Menge des Grunderzeugnisses, aus der die aus der Gemeinschaft ausgeführten Flocken gewonnen würden, im Verhältnis zur Menge des Grunderzeugnisses, die zur Berichtigimg des Erstattungsbetrags festgesetzt werde, als geringer gelte.
Das Hauptzollamt hat sich auf den Wortlaut der gemeinschaftlichen Vorschriften berufen, die es lediglich anwende.
Aufgrund dieses Sachverhalts hat das Finanzgericht Hamburg dem Gerichtshof die Frage vorgelegt, ob die in den Kommissionsverordnungen Nrn. 851/79 und 1309/79 festgesetzten Erstattungen für Flocken von Gerste im Hinblick auf die Verordnung Nr. 2744/75 des Rates gültig sind und, bei negativer Beantwortung dieser Frage, welche Rechtsfolgen sich im Fall der Ungültigkeit ergeben.
II —
1.
Aufgrund der Vorschriften von Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2744/75 des Rates und dem dazugehörigen Anhang I Spalte 4 ist der bewegliche Teilbetrag der Abschöpfung bei der Einfuhr von Gerstenflocken (Verarbeitungserzeugnis) mit Ursprung in Drittländern gleich der Abschöpfung für Gerste (Grunderzeugnis), multipliziert mit dem Koeffizienten 2,00.
Diese Vorschriften dienen ihrerseits der Durchführung von Artikel 14 der Verordnung Nr. 2727/75 des Rates, wonach der bewegliche Teilbetrag der Abschöpfung auf die Verarbeitungserzeugnisse, die aus Grunderzeugnissen hergestellt sind, „der Auswirkung der für diese Grunderzeugnisse festgesetzten Abschöpfungsbeträge auf die Gestehungskosten der verarbeiteten Erzeugnisse“ entspricht.
Dieser Koeffizient ist verarbeitungstechnisch gerechtfertigt: Um eine Tonne Gerstenflocken zu erhalten, benötigt man 2 t Gerste.
Die Firma Nordgetreide zieht die Vereinbarkeit der Wahl dieses Koeffizienten mit dem Gemeinschaftsrecht nicht ernsthaft in Zweifel, zumindest hat das nationale Gericht dem Gerichtshof die Frage nach seiner Gültigkeit nicht vorgelegt.
2.
Bei der Festsetzung der Erstattung, die für Verarbeitungserzeugnisse gewährt werden kann, werden insbesondere die Mengen der bei der Berechnung des beweglichen Teilbetrags der Abschöpfung zugrundegelegten Grunderzeugnisse berücksichtigt (Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2744/75).
Diese Vorschrift muß im Zusammenhang mit Artikel 2 Absatz 1 derselben Verordnung gesehen werden, der sich auf den für Gerstenflocken festgesetzten Koeffizienten 2,00 (Spalte 4 in Anhang I) bezieht.
Wenn jedoch zwei Tonnen Gerste im allgemeinen für die Herstellung einer Tonne Flocken notwendig sind, so fallen bei dieser Menge abgesehen von periförmig geschliffenen Getreidekörnen und dem „Schwund“ durchschnittlich auch folgende Produkte an:
—
30 bis 35 % Grobgrieß und Feingrieß von Gerste (Tarifstelle 11.02 A III a),
—
12 bis 15 % eines Folgeprodukts, das sich aus entfernten Schalen und Teilen des mehligen Kerns der Gerstenkörner zusammensetzt; dieses Produkt wird in Form von „pellets“ als Tiernahrung ausgeführt (Kleie und andere Rückstände der Tarifstelle 23.02 A II a).
Die Ausfuhr dieser Erzeugnisse begründet aber ebenfalls einen Anspruch auf Erstattung ( 6 ).
Da die Anwendung des Koeffizienten 1,5 nach Ansicht der Kommission bereits den gesamten Erstattungsbetrag für das Grunderzeugnis „Gerste“ an das Verarbeitungserzeugnis „Flocken“ weitergibt, hätte die Anwendung des Koeffizienten 2,00 eine Kumulierung von Erstattungen für verschiedene, aus dem gleichen Grunderzeugnis in ein und demselben Verarbeitungsprozeß gewonnene Erzeugnis zur Folge.
Unter diesen Umständen darf die Wahl des Koeffizienten zur Berechnung des Erstattungsbetrags nicht zur Gewährung eines Betrags für die aus einer bestimmten Ausgangsmenge Gerste hergestellten Flocken führen, der gleich dem Gesamtbetrag ist, der für die verschiedenen Verarbeitungserzeugnisse gewährt wird, auch wenn ein anderer, höherer Koeffizient für die Berechnung der Abschöpfung auf dieselbe Ausgangsmenge Gerste zur Herstellung des einzigen Verarbeitungserzeugnisses „Flocken“ festgesetzt ist.
In den Begründungserwägungen zu den angefochtenen Verordnungen wird zunächst Bezug genommen auf Artikel 2 der Verordnung Nr. 2746/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die Grundregeln für die Gewährung von Erstattungen auf dem Getreidesektor bei der Ausfuhr von Erzeugnissen nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 2727/75 (also einschließlich der Flocken von Gerste) und über die allgemeinen Kriterien für die Festsetzung des Erstattungsbetrags.
Es wird dort sodann Artikel 6 der Verordnung Nr. 2744/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 angeführt, in dem die spezifischen Kriterien festgelegt sind, die bei der Berechnung der Erstattung für Verarbeitungserzeugnisse zu berücksichtigen sind.
Wenn es auch richtig ist, daß die Mengen der bei der Berechnung des beweglichen Teilbetrags der Abschöpfung zugrundegelegten Grunderzeugnisse (Buchstabe b) zu berücksichtigen sind, so muß bei diesen spezifischen Kriterien doch auch die etwaige Kumulierung der Erstattung für die verschiedenen Erzeugnisse, die auf der Grundlage ein und desselben Grunderzeugnisses durch ein und denselben Verarbeitungsprozeß gewonnen werden (Buchstabe c), berücksichtigt werden.
Die Wahl des Koeffizienten 1,5 in den strittigen Verordnungen folgt insbesondere aus der Tatsache, daß „die Kumulierung der Erstattungen für die verschiedenen Erzeugnisse, die bei dem gleichen Herstellungsverfahren aus dem gleichen Grunderzeugnis gewonnen werden,... in gewissen Fällen eine Ausfuhr nach Drittländern zu niedrigeren Preisen als den Weltmarktpreisen möglich machen könnte“.
3.
Diese Begründung steht meines Erachtens mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften in der Auslegung durch den Gerichtshof in Einklang.
In den Urteilen vom 15. Oktober 1980 ( 7 ) hat der Gerichtshof entschieden, daß es bei der Berechnung der Währungsausgleichsbeträge unzulässig ist, einen Verarbeitungskoeffizienten in voller Höhe ohne Rücksicht auf Folgeerzeugnisse anzuwenden, wenn diese Anwendung zu einer Überkompensation führt.
Die Kommission hat daher meines Erachtens für die Berechnung der Erstattungsbeträge für Gerstenflocken im Wege der Analogie die richtige Konsequenz aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes gezogen.
4.
Das Äquivalenzverhältnis (1,5), auf dem die in den angefochtenen Verordnungen festgesetzen Beträge beruhen, sagt nicht, daß die tatsächlich von den „Flocken“-Herstellern verarbeitete Menge an Gerste nicht der Menge entspricht, die als verarbeitet gilt.
Um der These der Firma Nordgetreide zuzustimmen, müßte die Berechnung des Erstattungsbetrags genau der Berechnung der Abschöpfung entsprechen. Dies ist nicht der Fall, da diese beiden Techniken sich an verschiedenen Zielen ausrichten. So schreibt Gilsdorf ( 8 ) : „Da bei Abschöpfungen der Protektionszweck im Vordergrund steht, bei Erstattungen aber neben dem Gesichtspunkt der Marktentlastung häufig handelspolitische Aspekte, weicht die Berechnungsmethode bei beiden Beträgen erheblich voneinander ab; in der Regel ist die Abschöpfung höher als die Erstattung.“
Die bei Verarbeitungserzeugnissen zugebilligte Erstattung wird unabhängig von der Erhebung der Abschöpfung auf das Grunderzeugnis gewährt, gleich ob dieses aus Drittländern (mit Abschöpfung) eingeführt wird oder aus der Gemeinschaft (ohne Abschöpfung) stammt.
Während die Abschöpfung täglich nach Maßgabe des Unterschieds zwischen dem Schwellenpreis und dem cif-Weltmarktpreis berechnet wird, erfolgt die Erstattung nicht automatisch; sie muß nur einmal im Monat festgesetzt werden, kann jedoch in der Zwischenzeit geändert werden (im allgemeinen jede Woche). Bei ihrer Festsetzung wird der Betrag unter Berücksichtigung der Handelspolitik der Gemeinschaft sowie aufgrund des Unterschieds zwischen den fob-Preisen der Gemeinschaft und den Weltmarktpreisen bestimmt.
Für die Verarbeitungserzeugnisse aus bestimmten, in der Gemeinschaft geernteten Getreidesorten entspricht die Erstattung nicht völlig dem Differenzbetrag zwischen dem Schwellenpreis und den Notierungen auf dem Weltmarkt, denn der diese Getreidearten verarbeitende Wirtschaftsteilnehmer kauft sie nicht zum Schwellenpreis, sondern zu den niedrigeren Notierungen auf dem Binnenmarkt. Daher entspricht für bestimmte Teigwaren des Anhangs B zur Verordnung Nr. 2727/75 (Erzeugnisse, die nicht im Anhang II zu Artikel 38 des Vertrages aufgeführt sind) die Erstattung nicht exakt der Auswirkung des auf das Grunderzeugnis erhobenen Abschöpfungsbetrags.
Der Rückgriff auf die Erstattungstechnik — zu Lasten des EAGFL — ist grundsätzlich nur für das in den Mitgliedstaaten geerntete Getreide, bei dem die Gemeinschaft Überschüsse produziert, gerechtfertigt. Für die Verarbeitungserzeugnisse insbesondere von Gerste, einem Getreide, bei dem die Gemeinschaft Überschüsse produziert, sind die Ausfuhrerstattungen keinesfalls gleich hoch wie die Abschöpfungen bei der Einfuhr.
Im übrigen kann das System der monatlichen Zuschläge, die dem Schwellenpreis von Gerste während des Wirtschaftsjahres hinzuzurechnen sind, um die Kosten der Lagerung und die Notwendigkeit eines Absatzes der Lagerbestände entsprechend den Bedürfnissen des Marktes ( 9 ) zu berücksichtigen, die Ausfuhr der in der Gemeinschaft verarbeiteten Erzeugnisse aus Getreide, das aus Drittländern eingeführt worden ist, begünstigen. Durch diese Zuschläge kann die Ausfuhrerstattung für diese Erzeugnisse die tatsächliche Abschöpfung auf das eingeführte Grunderzeugnis übersteigen. Dieser Vorteil ist nicht gerechtfertigt, wenn die Erstattungen im voraus festgesetzt werden können.
5.
Die Kommission verfügt daher, nachdem sie zu ihrer Information den Verwaltungsausschuß „Getreide“ ( 10 ) angehört hat, über einen gewissen Ermessensspielraum bei der Entscheidung hinsichtlich des Prinzips, sowohl für das Grunderzeugnis wie für ein einzelnes Verarbeitungserzeugnis oder für die Verarbeitungserzeugnisse aus diesem Grundprodukt insgesamt eine Erstattung zu gewähren und die Erstattungshöhe festzusetzen.
In Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2727/75 des Rates ist ausdrücklich folgendes vorgesehen: „Um die Ausfuhr der in Artikel 1 aufgeführten Erzeugnisse als solche oder in Form von Waren des Anhangs B [nämlich insbesondere Ver-mahlungs- und Getreidestärkeprodukte] auf der Grundlage der Notierungen oder Preise zu ermöglichen, die auf dem Weltmarkt für die Erzeugnisse des Artikels 1 gelten, kann der Unterschied zwischen diesen Notierungen oder Preisen und den Preisen in der Gemeinschaft, soweit erforderlich, durch eine Erstattung bei der Ausfuhr ausgeglichen werden.“
Die Modalitäten der Festsetzung der Erstattung sowie ihrer Berichtigung sind ebenfalls geregelt und können ganz oder teilweise auf die fraglichen Erzeugnisse angewendet werden (Artikel 16 Absatz 4 Unterabsatz 3).
Zwischen der Verwendung von Grunderzeugnissen mit Ursprung in der Gemeinschaft zur Ausfuhr von Verarbeitungserzeugnissen in Drittländer und der Verwendung von Grunderzeugnissen mit Ursprung in Drittländern, die in der Gemeinschaft „veredelt“ werden, ist ein Gleichgewicht herzustellen. Zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen und zum Schutz des reibungslosen Funktionierens der gemeinsamen Marktorganisation ist es rechtmäßig, daß die Kommission den Umstand berücksichtigt, daß die Verarbeiter beim Übergang von einem Wirtschaftsjahr zum anderen unter — ebenfalls rechtmäßiger — Ausnutzung der Vorausfestsetzung und der Währungsentwicklung das Getreide aus der Gemeinschaft oder das aus Drittländern eingeführte unter besonders günstigen Voraussetzungen verwenden können und dennoch besonders hohe Erstattungen erhalten.
III —
Da der Erstattungsbetrag bei der Ausfuhr von Gerstenflocken in dem jeweiligen Anhang zu den Verordnungen Nrn. 851/79 und 1309/79 der Kommission nicht unter Verletzung der Vorschriften der Verordnung Nr. 2744/75 des Rates festgesetzt wurde, ist die zweite Frage, die das innerstaatliche Gericht dem Gerichtshof vorgelegt hat, gegenstandslos.
Da jedoch dieses Gericht den Gerichtshof ausdrücklich nach den Rechtsfolgen einer etwaigen „Ungültigkeit“ dieser Festsetzung gefragt hat, möchte ich noch folgendes vortragen.
Im Rahmen des Artikels 177, wie übrigens auch im Fall einer unmittelbaren Klage auf Nichtigerklärung, kommt es dem Organ zu, das den endgültigen Rechtsakt erlassen hat, die sich aus dem Urteil eventuell ergebenden Maßnahmen zu ergreifen, unbeschadet der anwendung dieses Urteils durch das nationale Gericht auf den Fall, mit dem es befaßt ist.
Es ist allein Sache der Kommission, im Rahmen des Verwaltungsausschußverfahrens die Erstattungen festzusetzen und daher auch im Fall der Ungültigkeit zwischen den beiden von der Firma Nordgetreide angeführten Methoden (Multiplikation des Erstattungsbetrags sowie seiner Berichtigung mit dem Koeffizienten 1,5 oder 2,00) zu wählen.
Da jedoch die Kommission „den [angefochtenen] Verarbeitungskoeffizienten seit einer bestimmten Zeit angewandt“ hat, möchte ich Ihnen vorschlagen, sich für die Lösung zu entscheiden, die Sie in den Rechtssachen, die Anlaß ihrer Urteile vom 15. Oktober 1980 waren, gewählt haben, indem Sie für Recht erkennen, daß die Ungültigkeit des Berechnungssystems von Erstattungen für Gerstenflocken gemäß den Verordnungen Nrn. 851/79 und 1309/79 nicht die Gewährung der Beträge in Frage stellen kann, die vom Hauptzollamt aufgrund dieser Verordnungen für die Zeit vor Erlaß Ihres Urteils gezahlt worden sind.
Die Beantwortung dieser Frage erübrigt sich, wenn Sie entsprechend meinem Vorschlag wie folgt für Recht erkennen:
Die in den Kommissionsverordnungen Nrn. 851/79 und 1309/79 festgesetzten Erstattungsbeträge für die Ausfuhr von Gerstenflocken entsprechen den Bestimmungen der Verordnung Nr. 2744/75 des Rates.
( 1 ) Aus dem Französischen übersetzt.
( 2 ) Artikel 1 d und Anhang A zur Verordnung Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975.
( 3 ) Artikel 14 Absatz lAa) der Verordnung Nr. 2727/75.
( 4 ) Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2744/75.
( 5 ) Artikel 2 der Verordnung Nr. 2744/75.
( 6 ) Diese ist in den angefochtenen Verordnungen auf 169,00 bzw. 132,27 ECU je Tonne Grob- oder Feingrieß und auf 25,08 bzw. 24,01 ECU je Tonne für Kleie und andere Rückstände festgesetzt.
( 7 ) Providence agricole de la Champagne, Sig. 1980, 2823 ff.; Maïseries de Beauce, Slg. 1980, 2883 ff.
( 8 ) Der Wahrungsausgleich aus rechtlicher Sicht, Köln 1978, S. 19.
( 9 ) Siebte Bcgründungscrwägung zur Ratsverordnung Nr. 2727/75.
( 10 ) Anikei 26 der Ratsverordnung Nr. 2727/75.
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