Στην υπόθεση 322/82,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από το νομικό της σύμβουλο Gianluigi Campogrande, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Oreste Montako, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, κτίριο Jean Monnet, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
κατά
Ιταλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από τον Arnaldo Squillante, προϊστάμενο του τμήματος διπλωματικών διαφορών, συνθηκών και νομικών υποθέσεων του υπουργείου εξωτερικών, επικουρούμενο από τον Yvo Maria Braguglia, Avvocato dello Stato, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την ιταλική πρεσβεία,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, μη διενεργώντας τον ποιοτικό έλεγχο των οπωροκηπευτικών που τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό της ιταλικής επικράτειας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1035/72 του Συμβουλίου, της 18ης Μαΐου 1972, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των οπωροκηπευτικών, και, μη προβαίνοντας στις μηνιαίες ανακοινώσεις σχετικά με τους διενεργηθέντες ελέγχους κατά τη διάρκεια του προηγούμενου μήνα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 2638/69 της Επιτροπής, της 24ης Δεκεμβρίου 1969, περί συμπληρωματικών διατάξεων σχετικά με τον ποιοτικό έλεγχο των οπωροκηπευτικών, τα οποία τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό της Κοινότητας, που τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2150/80 της Επιτροπής, της 18ης Ιουλίου 1980,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
συγκείμενο από τους J. Menens de Wilman, πρόεδρο, Τ. Koopmans, Κ. Bahlmann και Y. Galmot, προέδρους τμήματος, P. Pescatore, Α. Ο. Keeffe, G. Bosco, O. Due και U. Everling, δικαστές,
γενική εισαγγελέας: S. Rozès
γραμματέας: Η. Α. Rühi, κύριος υπάλληλος διοικήσεως
εκδίδει την ακόλουθη
ΑΠΟΦΑΣΗ
Περιστατικά
Τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως, η εξέλιξη της διαδικασίας, τα αιτήματα, καθώς και οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων συνοψίζονται ως εξής:
Ι — Ιστορικό
Ο κανονισμός 23 του Συμβουλίου, της 4ης Απριλίου 1962, περί βαθμιαίας δημιουργίας κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των οπωροκηπευτικών (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/001, σ. 5) θεώρησε ότι, στα πλαίσια των επιδιωκόμενων στόχων, ένα από τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν για τη βαθμιαία δημιουργία της κοινής οργανώσεως αγοράς είναι ο καθορισμός κοινών κανόνων ποιότητας, οι οποίοι πρέπει να εφαρμοστούν προοδευτικά στα οπωροκηπευτικά που αποτελούν αντικείμενο διακοινοτικών ανταλλαγών, καθώς και στα ίδια προϊόντα που τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό του παραγωγέα κράτους μέλους.
Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 23 προβλέπει τον καθορισμό, κατά προϊόν ή κατά ομάδα προϊόντων, κοινών κανόνων ποιότητας, ταξινομήσεως κατά μέγεθος και συσκευασίας. Τα προϊόντα στα οποία εφαρμόζονται οι κανόνες ποιότητας γίνονται δεκτά στις ανταλλαγές μεταξύ κρατών μελών μόνο αν ανταποκρίνονται στους εν λόγω κανόνες γίνονται δεκτά κατά την εισαγωγή προελεύσεως τρίτων χωρών μόνο αν ανταποκρίνονται στους προαναφερθέντες κανόνες ποιότητας ή τουλάχιστον σε ισοδύναμους κανόνες.
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 23 προέβλεπε τη σταδιακή εφαρμογή των κανόνων ποιότητας στα οπωροκηπευτικά που τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό του παραγωγέα κράτους μέλους.
Κατ' εφαρμογή της διατάξεως αυτής, το Συμβούλιο θέσπισε, στις 25 Οκτωβρίου 1966, τον κανονισμό 158/66 περί εφαρμογής των κανόνων ποιότητας στα οπωροκηπευτικά που τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό της Κοινότητας 00 1966, σ. 3282).
Ο κανονισμός αυτός, στα άρθρο του 5, παράγραφος 1, θέσπισε έλεγχο προς διαπίστωση της συμφωνίας προς τους κοινούς κανόνες, διενεργούμενο με δειγματοληψία, σε όλα τα στάδια της εμπορίας καθώς και κατά τη διάρκεια της μεταφοράς, από τους οργανισμούς που υποδεικνύει προς το σκοπό αυτό κάθε κράτος μέλος και κοινοποιεί στα άλλα κράτη μέλη και στην Επιτροπή. Ο έλεγχος αυτός πρέπει να διενεργείται, κατά προτίμηση προ της αναχωρήσεως από τη ζώνη παραγωγής, κατά τη συσκευασία ή κατά τη φόρτωση του εμπορεύματος.
Οι λεπτομέρειες εφαρμογής του άρθρου 5 του κανονισμού 158/66 θεσπίστηκαν κατά τη διαδικασία που λέγεται διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως, από τον κανονισμό 2638/69 της Επιτροπής, της 24ης Δεκεμβρίου 1969 περί συμπληρωματικών διατάξεων σχετικά με τον ποιοτικό έλεγχο των οπωροκηπευτικών, τα οποία τίθενται
σε εμπορία στο εσωτερικό της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 36).
Ο κανονισμός αυτός προσδιόρισε ιδίως, στο παράρτημα του Ι, τις γεωγραφικές περιφέρειες που θεωρούνται ως ζώνες αποστολής. Όσον αφορά ειδικότερα την Ιταλία προσδιόρισε πέντε ζώνες αποστολής.
Το Συμβούλιο, με τον κανονισμό 1035/72, της 18ης Μαΐου 1972 περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των οπωροκηπευτικών (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/007, σ. 250) προέβη στην κωδικοποίηση των διαφόρων διατάξεων που αφορούν τον τομέα αυτό.
Ο κανονισμός 1035/72 ειδικότερα επανέλαβε στα άρθρα του 2 έως 7 τις προγενέστερες διατάξεις που αφορούν τους κοινούς κανόνες ποιότητας και, στο άρθρο του 8, τις διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 158/66 περί δειγματολο-γικού ελέγχου τηρήσεως των διατάξεων.
Ο κανονισμός 2638/69, που είχε διατηρηθεί σε ισχύ με τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 8, παράγραφος 2, του άρθρου 41, παράγραφος 2, και του παραρτήματος IV του κανονισμού 1035/72, τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2150/80 της Επιτροπής, της 18ης Ιουλίου 1980 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/030, σ. 72). Ειδικότερα, το άρθρο 5 του κανονισμού 2638/69 αντικαταστάθηκε από νέα διάταξη, της οποίας η πρώτη παράγραφος ορίζει:
«Κάθε κράτος μέλος ανακοινώνει κάθε μήνα στην Επιτροπή περιληπτική κατάσταση του αριθμού των ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν τον προηγούμενο μήνα, η οποία περιλαμβάνει τις ακόλουθες ενδείξεις:
—
την καταγωγή του ελεγχθέντος εμπορεύματος,
—
τον προορισμό του εμπορεύματος αυτού,
—
το στάδιο εμπορίας κατά τη διάρκεια του οποίου πραγματοποιήθηκε ο έλεγχος, καθορίζοντας τον αριθμό των παρτίδων στις οποίες έγινε ο έλεγχος,
—
τον αριθμό των διαπιστωθεισών περιπτώσεων μη συμφωνίας προς τις ισχύουσες προδιαγραφές.»
Ήδη από τις 15 Ιανουαρίου 1980, η Επιτροπή είχε επιστήσει την προσοχή της κυβερνήσεως της Ιταλικής Δημοκρατίας επί της σημασίας της τηρήσεως των κανόνων ποιότητας για την ορθή διαχείριση της αγοράς των οπωροκηπευτικών και την είχε καλέσει να της ανακοινώσει, μέχρι τις 31 Ιανουαρίου, τα μέτρα που είχαν ληφθεί στην Ιταλία προς διασφάλιση αυστηρού ελέγχου ποιότητας των οπωροκηπευτικών που είχαν τεθεί σε εμπορία ή αποσυρθεί από την αγορά καθώς και τα αποτελέσματα των διενεργηθέντων ελέγχων από τις εθνικές υπηρεσίες.
Στις 28 Μαΐου, αργότερα στις 28 Ιουλίου 1980, η Επιτροπή απεύθυνε στην ιταλική κυρέρνηση υπομνήσεις δεδομένου ότι καμία απάντηση δεν είχε δοθεί στο έγγραφο της της 15ης Ιανουαρίου.
Με έγγραφο της 20ής Ιουλίου 1981, η Επιτροπή υπέμνησε στην ιταλική κυβέρνηση τις υποχρεώσεις της στο θέμα των ποιοτικών κανόνων στον τομέα των οπωροκηπευτικών, που απορρέουν κυρίως από τον κανονισμό 2150/80 και διαπίστωσε ότι η Ιταλική Δημοκρατία, μη προβαίνοντας στις προβλεπόμενες ανακοινώσεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 2638/69, ο οποίος τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2150/80.
Η Επιτροπή θεώρησε την παράλειψη της ιταλικής κυβερνήσεως ως επιβεβαίωση των πληροφοριών που είχε και από τις οποίες προέκυπτε ότι ο ποιοτικός έλεγχος δεν διενεργούνταν με κατάλληλο τρόπο για τα οπωροκηπευτικά που τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό του εδάφους της Ιταλικής Δημοκρατίας. 'Ετσι, η ιταλική κυβέρνηση δεν εκπληρούσε, κατά την Επιτροπή, τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1035/72.
Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 169 της συνθήκης ΕΟΚ, η Επιτροπή καλούσε την ιταλική κυβέρνηση να της διατυπώσει τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών.
Δεδομένου ότι και αυτή η ανακοίνωση δεν έφερε αποτέλεσμα, η Επιτροπή διατύπωσε στις 24 Μαρτίου 1982 και κοινοποίησε στην κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας στις 31 Μαρτίου την προβλεπόμενη από το άρθρο 169 της συνθήκης αιτιολογημένη γνώμη.
Η Επιτροπή διαπίστωνε στην εν λόγω αιτιολογημένη γνώμη ότι η Ιταλική Δημοκρατία, μη διενεργώντας τον ποιοτικό έλεγχο των οπωροκηπευτικών που τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό του ιταλικού εδάφους, παρέβη μία από τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1035/72 και ότι, μη προβαίνοντας στις μηνιαίες ανακοινώσεις σχετικά με τους διενεργηθέντες ελέγχους κατά τη διάρκεια των προηγουμένων μηνών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 2638/69, ο οποίος τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2150/80.
Η Επιτροπή καλούσε την Ιταλική Δημοκρατία να λάβει τα απαιτούμενα μέτρα για να συμμορφωθεί προς την εν λόγω αιτιολογημένη γνώμη εντός προθεσμίας δύο μηνών από της κοινοποιήσεως της.
II — Έγγραφη διαδικασία
Δεδομένου ότι δεν δόθηκε καμία συνέχεια στην αιτιολογημένη γνώμη, η Επιτροπή κατέθεσε στις 17 Δεκεμβρίου 1982, κατ' εφαρμογή του άρθρου 169, δεύτερη παράγραφος, της συνθήκης, προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου για τις προσαπτόμενες στην Ιταλική Δημοκρατία παραβάσεις στο θέμα του ποιοτικού ελέγχου των οπωροκηπευτικών.
Η έγγραφη διαδικασία διεξήχθηκε ομαλά' η Επιτροπή παραιτήθηκε από την κατάθεση απαντήσεως.
Το Δικαστήριο, κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα αποφάσισε την έναρξη της προφορικής διαδικασίας χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
Κάλεσε όμως την Επιτροπή και την κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας να απαντήσουν εγγράφως σε ορισμένα ερωτήματα' οι απαντήσεις δόθηκαν εντός της ταχθείσας προθεσμίας.
III — Αιτήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο
α)
να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία
—
μη διενεργώντας τον ποιοτικό έλεγχο των οπωροκηπευτικών που τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό της ιταλικής επικράτειας παρέβη μία από τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1035/72 του Συμβουλίου, της 18ης Μαΐου 1972,
—
μη προβαίνοντας στις μηνιαίες ανακοινώσεις σχετικά με τους διενεργηθέντες ελέγχους κατά τη διάρκεια των προηγουμένων μηνών παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 2638/69 της Επιτροπής, της 24ης Δεκεμβρίου 1969, που τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2150/80 της Επιτροπής, της 18ης Ιουλίου 1980,
6)
να καταδικαστεί η Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Η κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας δεν διατύπωσε ρητά αιτήματα.
IV — Οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων κατά τη διάρκεια της έγγραφης διαδικασίας
Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι δυνάμει του άρθρου 189 της συνθήκης ΕΟΚ, η Ιταλική Δημοκρατία έχει την υποχρέωση να συμμορφώνεται προς το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1035/72 διενεργώντας τον ποιοτικό έλεγχο των οπωροκηπευτικών που θεσπίστηκε από τον κανονισμό 2638/69 και, από την 1η Ιανουαρίου 1981, να συμμορφώνεται προς το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2150/80, ανακοινώνοντας στην Επιτροπή τις προβλεπόμενες από αυτό πληροφορίες.
Η Ιταλική Δημοκρατία, κατά πάσα πιθανότητα, δεν έδωσε συνέχεια στην τελευταία αυτή διάταξη. Εξάλλου, η έλλειψη ανακοινώσεων ως προς τους διενεργηθέντες ελέγχους δικαιολογεί το συμπέρασμα ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν έχει τίποτε να ανακοινώσει το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνει τις πληροφορίες που διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή από τους επαγελματικούς κύκλους και επιβεβαιώνεται από την έλλειψη απαντήσεως στο έγγραφο που απευθύνθηκε βάσει του άρθρου 169 της συνθήκης και στην αιτιολογημένη γνώμη.
Η παράβαση της Ιταλικής Δημοκρατίας είναι επομένως πρόδηλη.
Κατά την κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας, το έγγραφο της Επιτροπής της 15ης Ιανουαρίου 1980 καταδεικνύει ότι η εφαρμογή της κοινοτικής ρυθμίσεως στο θέμα του κοινοτικού ελέγχου των οπωροκηπευτικών προκάλεσε και εξακολουθεί να προκαλεί σοβαρά προβλήματα.
α)
Η Ιταλική Δημκρατία, από πολλού χρόνου, ειδικότερα με το décret-loi 1272 της 23ης Ιουνίου 1927 (Gazz. uff. 181 της 6. 8. 1927) και με τον κανονισμό εφαρμογής που εγκρίθηκε με το décret royal 2213 της 20ής Δεκεμβρίου 1937 (Gazz. uff. 8 της 12ης Μαΐου 1938), έχει οργανώσει σύστημα ποιοτικού ελέγχου των οπωροκηπευτικών που προορίζονται για εξαγωγή σε άλλες χώρες.
Όσον αφορά τα οπωροκηπευτικά που τίθενται σε εμπορία στο ίδιο το εθνικό έδαφος, ο έλεγχος και οι προβλεπόμενες από την ισχύουσα νομοθεσία κυρώσεις έχουν ως σκοπό την προστασία της υγιεινής και της δημόσιας υγείας καθώς και την καταστολή των δολίων ενεργειών στον τομέα των τροφίμων.
6)
Η κοινοτική ρύθμιση, ειδικότερα το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1035/72, θέσπισε και οργάνωσε, για τα οπωροκηπευτικά, σύστημα ελέγχου τηρήσεως των διατάξεων σε όλα τα στάδια της εμπορίας, καθώς και κατά τη διάρκεια της μεταφοράς, εξαιρετικά λεπτομερειακό, του οποίου οι οργανωτικές δυσχέρειες επιτείνονται σημαντικά από το διαχωρισμό του ιταλικού εδάφους σε πέντε ζώνες αποστολής.
Οι αρμόδιες εθνικές αρχές, από ορισμένου χρόνου, μελετούν τον τρόπο αποτελεσματικής οργανώσεως ενός συστήματος ποιοτικού ελέγχου των οπωροκηπευτικών που τίθενται σε εμπορία εντός του ιταλικού εδάφους. Οι δύο οργανισμοί που έχουν υποδειχθεί για το σκοπό αυτό, το ΑΙΜΑ (Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo) και το ICE (Istituto nazionale per il commercio estero) και το ιταλικό υπουργείο γεωργίας και δασών βρίσκονται σε διαρκή επαφή για να συγκεκριμενοποιήσουν τις αναγκαίες ενέργειες οι οποίες συνεπάγονται πολύ σημαντικές επιβαρύνσεις. Οι ενέργειες αυτές θα έπρεπε να συντονιστούν με τις περιοχές οι οποίες, στην έννομη ιταλική τάξη, διαθέτουν ορισμένες αρμοδιότητες στον τομέα του εφαρμοστέου συστήματος στο χονδρικό και λιανικό εμπόριο των τροφίμων.
Οι δυσχέρειες αυτές εμπόδιζαν μέχρι σήμερα την εφαρμογή αποτελεσματικού συστήματος ποιοτικού ελέγχου εντός του εθνικού εδάφους σημαντική μείωση των δυσχερειών αυτών θα μπορούσε να επιτευχθεί αν, όπως επανειλημμένα ζήτησε η ιταλική κυβέρνηση, το εθνικό έδαφος διαχωριζόταν σε μικρότερο αριθμό ζωνών αποστολής από ό,τι σήμερα.
γ)
Η κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας δεν αγνοεί ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, οι σοβαρές αυτές δυσχέρειες δεν θεωρούνται ως ισχυρή δικαιολογία των παραβάσεων που αποτελούν το αντικείμενο της προσφυγής της Επιτροπής. Δεν πρόκειται, εντούτοις, περί «ηθελημένων» παραβάσεων με σκοπό να καταστήσουν τους κανόνες ποιότητας στην πραγματικότητα ανενεργούς επί του εθνικού εδάφους, αλλά περί καθυστερήσεων που προέρχονται από τα οικονομικά και οργανωτικά προβλήματα που συνεπάγεται η εφαρμογή αποτελεσματικού συστήματος ελέγχου.
Όλες οι προσπάθειες έχουν καταβληθεί για να επισπευθούν οι ενέργειες ώστε, εντός λογικής προθεσμίας, να εφαρμοστεί το προβλεπόμενο σύστημα ελέγχου και επί του εθνικού ιταλικού εδάφους.
V — Γραπτές απαντήσεις των διαδίκων στα ερωτήματα που έθεσε το Δικαστήριο
Στα τρία ερωτήματα που τους έθεσε το Δικαστήριο, οι διάδικοι έδωσαν κυρίως τις ακόλουθες απαντήσεις:
α)
Προκειμένου περί του ποιοτικού ελέγχου των οπωροκηπευτικών που εξάγονται από το ιταλικό έδαφος, η Επιτροπή θεώρησε ότι ανταποκρίνεται στις καθορισθείσες απαιτήσεις για τις εξαγωγές προς άλλα κράτη μέλη, με τους κανονισμούς 1035/72 και 2638/69 και, για τις εξαγωγές προς τρίτες χώρες, με τον κανονισμό 486/70 της Επιτροπής, της 17ης Μαρτίου 1970 περί των πρώτων διατάξεων επί του ποιοτικού ελέγχου των οπωροκηπευτικών που αποτελούν αντικείμενο εξαγωγών προς τις τρίτες χώρες (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 64). Η κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας προσκόμισε στοιχεία ως προς τις λεπτομέρειες και τις προϋποθέσεις του ελέγχου αυτού, που θεωρεί επίσης ότι ανταποκρίνεται στις διατάξεις της κοινοτικής ρυθμίσεως. Το σύστημα, εντούτοις, αυτό δεν είναι δυνατό να επεκταθεί στα προϊόντα που τίθενται σε εμπορία επί του ιταλικού εδάφους για λόγους που αφορούν την ποσότητα (η ποσότητα των οπωροκηπευτικών που προορίζονται για εσωτερική κατανάλωση είναι ασυγκρίτως ανώτερη από την ποσότητα των οπωροκηπευτικών που προορίζονται για εξαγωγή) και για λόγους που αφορούν τη διάρθρωση (ο έλεγχος κατά την εξαγωγή, κατά γενικό κανόνα, οργανώνεται σε ορισμένα σημεία — σταθμούς, λιμένες, αεροδρόμια, τοποθεσίες — ενώ ο έλεγχος των προϊόντων που τίθενται σε εμπορία επί του εθνικού εδάφους έπρεπε, αντιθέτως, να διενεργείται σε όλα τα στάδια της εμπορίας καθώς και κατά τη διάρκεια της μεταφοράς, κατά προτίμηση προ της αναχωρήσεως από τις ζώνες παραγωγής, κατά τη συσκευασία ή τη φόρτωση του εμπορεύματος).
6)
Όσον αφορά τον καθορισμό, επί του ιταλικού εδάφους, πέντε γεωγραφικών περιφερειών που θεωρούνται ως ζώνες αποστολής, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το σύστημα αυτό, που εφαρμόζεται στα μεγαλύτερης εκτάσεως κράτη μέλη, όπου η παραγωγή των οπωροκηπευτικών είναι ιδιαιτέρως σημαντική, ανταποκρίνεται στην ανάγκη να διευκολυνθεί το έργο των εθνικών οργάνων ελέγχου. Ένα σύστημα προηγούμενης ενημερώσεως, από τον αποστολέα, του οργανισμού ελέγχου, όσον αφορά τις από απόψεως ποσότητας σημαντικότερες αποστολές, θα επέτρεπε την οργάνωση του ελέγχου κατά την αναχώρηση με ελαστικότερο τρόπο. Δεδομένου ότι η γνωστοποίηση θα ήταν δυνατό να αποτελέσει σοβαρή επιβάρυνση για τον οργανισμό ελέγχου, η Επιτροπή θα εξαιρούσε της υποχρεώσεως γνωστοποιήσεως τις από απόψεως ποσότητας σημαντικές αποστολές που προορίζονται σε αγορές πλησίον του τόπου παραγωγής. Η κατανομή σε ζώνες των κρατών μελών με τη μεγαλύτερη έκταση θα χρησίμευε στον προσδιορισμό, με απλό τρόπο και τηρώντας τα υφιστάμενα ρεύματα ανταλλαγών, της εννοίας του προορισμού πλησίον του τόπου παραγωγής. Εξάλλου, η κατανομή αυτή δεν θα είχε επίπτωση επί του αριθμού των προς διενέργεια ελέγχων ή δεν θα απαιτούσε τον πολλαπλασιασμό ή την αποκέντρωση των οργανισμών ελέγχου. Πρέπει να σημειωθεί ότι ο κανονισμός 2638/69 και η κατανομή σε ζώνες που συνεπάγεται θεσπίστηκαν κατόπιν ομόφωνης γνώμης της Επιτροπής διαχειρίσεως, επομένως με τη συναίνεση του αντιπροσώπου της Ιταλικής Δημοκρατίας.
Η κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας θεωρεί ότι οι δυσχέρειες, που είναι ήδη πραγματικές, για να διασφαλιστεί ο ποιοτικός έλεγχος των οπωροκηπευτικών επί του ιταλικού εδάφους επαυξάνονται με το διαχωρισμό του εδάφους σε πέντε ζώνες αποστολής. Το σύστημα θα έπρεπε να οργανωθεί κατά τέτοιο τρόπο ώστε να διενεργείται έλεγχος ακόμα και των προϊόντων που μεταφέρονται από μια ζώνη αποστολής σε άλλη εξάλλου, τα προϊόντα θα ήταν δυνατό να υποβληθούν σε τρεις ελέγχους ποιότητας, με την εξέλιξη των συναφών υποχρεώσεων και διατυπώσεων που αυτός συνεπάγεται. Θα έπρεπε, επομένως, να οργανωθούν πολλές περιφερειακές διοικητικές δομές, αποτελίσμα-τικές, αλλά αρκετά ελαστικές για να μην εμποδίζουν την κυκλοφορία των προϊόντων και να πλαισιωθούν με το αναγκαίο διοικητικό και ελεγκτικό προσωπικό. Η ιταλική κυβέρνηση δεν παρέλειψε ποτέ να τονίζει στο πλαίσιο των διαφόρων κοινοτικών αρχών, την επαύξηση των δυσχερειών εφαρμογής που συνεπάγεται ο διαχωρισμός του εθνικού εδάφους σε πέντε ζώνες αποστολής' επανειλημμένα ζήτησε τροποποίηση της κατανομής αυτής υπό την έννοια το ιταλικό έδαφος να θεωρείται ως ενιαία ζώνη αποστολής ή, τουλάχιστον, το έδαφος να διαχωριστεί σε δύο ζώνες αποστολής μόνο: την ηπειρωτική Ιταλία και τις κύριες νήσους (Σικελία, Σαρδηνία).
γ)
Τα απαιτούμενα εκτελεστικά μέτρα για να διασφαλιστεί η λειτουργία, στην Ιταλία, του ποιοτικού ελέγχου που προβλέπει η κοινοτική ρύθμιση συνεπάγονται, κατά την Επιτροπή, τη θέσπιση από την Ιταλική Δημοκρατία επαρκούς νομικού μηχανισμού, από απόψεως εσωτερικού δικαίου, ώστε να απονεμηθεί σε έναν ή περισσότερους οργανισμούς που ήδη υφίστανται η αρμοδιότητα διενεργείας του ποιοτικού ελέγχου των οπωροκηπευτικών που προορίζονται για την εθνική αγορά ή για να δημιουργήσει, στην ανάγκη, νέο οργανισμό. Η Ιταλική Δημοκρατία θα έπρεπε να πλαισιωθεί με επαρκή όργανα (προσωπικό, εθνικά μέσα, δομές) για την ενέργεια του αναγκαίου δειγματοληπτικού ελέγχου λαμβάνοντας υπόψη, για την τήρηση του ενιαίου χαρακτήρα της κοινής αγοράς, το γεγονός ότι πρέπει να διασφαλιστεί μια σχετική ισορροπία μεταξύ του αριθμού των ελέγχων των προϊόντων που προορίζονται για εξαγωγή και του αριθμού των ελέγχων των προϊόντων που προορίζονται για την εθνική αγορά.
Η κνδέρνηοη της Ιταλικής Δημοκρατίας επιβεβαιώνει ότι γίνονται ενέργειες για την εγκαθίδρυση του αναγκαίου τύπου οργανώσεως προς εφαρμογή των ελέγχων στην Ιταλία. Η λύση του σοβαρού αυτού προβλήματος θα ήταν δυνατό να διευκολυνθεί αν, στο πλαίσιο των αρμοδίων αρχών, λαμβάνονταν υπόψη οι ιταλικές αιτήσεις περί καταργήσεως ή περιορισμού των ζωνών αποστολής και περί χορηγήσεως της κατάλληλης οικονομικής ενισχύσεως για τα έξοδα οργανώσεως και λειτουργίας του συστήματος.
VI — Προφορική διαδικασία
Η Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον Campogrande και η κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενη από τον Braguglia, ανέπτυξαν προφορικά, στη συνεδρίαση της 29ης Ιουνίου 1983, τις παρατηρήσεις τους και τις απαντήσεις τους στα ερωτήματα που είχε θέσει το Δικαστήριο.
Η γενική εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις της στη συνεδρίαση της 4ης Οκτωβρίου 1983.
Σκεπτικό
1
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 17 Δεκεμβρίου 1982, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία μη διενεργώντας τον ποιοτικό έλεγχο των οπωροκηπευτικών που τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό της ιταλικής επικράτειας, ο οποίος προβλέπεται από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1035/72 του Συμβουλίου, της 18ης Μαΐου 1972, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των οπωροκηπευτικών (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/007, σσ. 250 και επ.) και μη προβαίνοντας στις μηνιαίες ανακοινώσεις σχετικά με τους διενεργηθέντες ελέγχους κατά τη διάρκεια του προηγούμενου μήνα, που προβλέπονται από το άρθρο 5 παράγραφος 1, του κανονισμού 2638/69 της Επιτροπής, της 24ης Δεκεμβρίου' 1969, περί συμπληρωματικών διατάξεων σχετικά με τον ποιοτικό έλεγχο των οπωροκηπευτικών, τα οποία τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό της Κοινότητας !ČL e/o5A έκδ 03/005 σσ 36 καιεπ) όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2150/80 της Επιτροπής, της 18ης Ιουλίου 1980 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/030, σσ. 72 και επ.), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη συνθήκη.
2
Πρέπει να υπομνηστεί ότι τα πρώτα στοιχεία κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των οπωροκηπευτικών, βασιζόμενης στον καθορισμό κοινών κανόνων ποιότητας, έθεσε ο κανονισμός 23 του Συμβουλίου, της 4ης Απριλίου 1962 (ΕΕ ειδ έκδ. 03/001, σσ. 5 και επ.). Το άρθρο 16 του κανονισμού αυτού επέβαλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λάβουν όλα τα μέτρα για την προσαρμογή των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών τους διατάξεων, με τρόπο ώστε οι διατάξεις περί κοινής οργανώσεως αγοράς να μπορέσουν να εφαρμοστούν αποτελεσματικά από την 1η Ιουλίου 1962.
3
Η κανονιστική ρύθμιση, κατ' επανάληψη τροποποιηθείσα και συμπληρωθείσα εν συνέχεια, κωδικοποιήθηκε από τον κανονισμό 1035/72 του Συμβουλίου του οποίου το άρθρο 8 προβλέπει τη διενέργεια ελέγχου περί της τηρήσεως' των κανόνων ποιότητας, πραγματοποιούμενου, σε όλα τα στάδια της εμπορίας καθώς και κατά τη διάρκεια της μεταφοράς, από οργανισμούς υποδεικνυόμενους από κάθε κράτος μέλος. Η ίδια διάταξη προβλέπει ότι τα κράτη μέλη ανακοινώνουν στα άλλα κράτη μέλη και στην Επιτροπή τους οργανισμούς τους οποίους όρισαν ως υπεύθυνους για τον έλεγχο. Κατά το άρθρο 38 του ίδιου κανονισμού, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή ανακοινώνουν αμοιβαία τα αναγκαία στοιχεία για την εφαρμογή του κανονισμού αυτού επιπλέον, τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να ανακοινώνουν στην Επιτροπή, το αργότερο ένα μήνα μετά τη θέσπιση τους, τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που θεσπίζονται κατ' εφαρμογή του κανονισμού.
4
Με τον κανονισμό 2638/69, η Επιτροπή είχε θεσπίσει, βάσει της ισχύουσας τότε ρύθμισης, διάφορες διατάξεις περί του ποιοτικού ελέγχου των οπωροκηπευτικών που τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό της Κοινότητας. Ο εν λόγω κανονισμός προβλέπει, στο άρθρο του 1, τον καθορισμό ζωνών αποστολής που χρησιμεύουν ως πλαίσιο για τη διενέργεια του ελέγχου το παράρτημα Ι περιλαμβάνει, για την Ιταλία, τον καθορισμό πέντε διακεκριμένων ζωνών αποστολής.
5
Το άρθρο 5 του ίδιου κανονισμού προέβλεπε την υποχρέωση, για τα κράτη μέλη, να διαπιστώνουν τις περιπτώσεις παραδόσεως οπωροκηπευτικών προελεύσεως άλλων κρατών μελών που δεν είναι σύμφωνα με τις ισχύουσες προδιαγραφές και να ενημερώνουν την Επιτροπή περί των διαπιστωθεισών περιπτώσεων ασυμφωνίας προς τις ισχύουσες προδιαγραφές. Η εν λόγω υποχρέωση ανακοινώσεως επεκτάθηκε αργότερα και διευκρινίστηκε με τον κανονισμό 2150/80 της Επιτροπής, που τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 1981. Η νέα διατύπωση του άρθρου 5 προβλέπει την υποχρέωση, για τα κράτη μέλη, να ανακοινώνουν κάθε μήνα στην Επιτροπή περιληπτική κατάσταση των ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν στο έδαφος τους επιπλέον των πληροφοριών των σχετικών με τις διαπιστωθείσες περιπτώσεις ασυμφωνίας προς τις ισχύουσες προδιαγραφές όσον αφορά τις παραδόσεις οπωροκηπευτικών προελεύσεως άλλων κρατών μελών.
6
Όπως προκύπτει από τη δικογραφία, στις 15 Ιανουαρίου 1980, η Επιτροπή απεύθυνε στον ιταλό υπουργό γεωργίας έγγραφο εφιστώντας την προσοχή του επί της ανεπάρκειας του διενεργούμενου από τους εθνικούς οργανισμούς ποιοτικού ελέγχου, κυρίως όσον αφορά τα οπωροκηπευτικά που τίθενται σε εμπορία εντός των χωρών παραγωγέων. Η Επιτροπή, αν και δηλώνει ότι έχει επίγνωση των δυσχερειών που προκαλεί η εφαρμογή της ισχύουσας ρύθμισης, τονίζει, στην εν λόγω ανακοίνωση, ότι η παρουσία στην αγορά προϊόντων μη ικανοποιητικής ποιότητας έχει αρνητικές επιπτώσεις επί της ίδιας της σταθερότητας της εν λόγω αγοράς και επί του επιπέδου των τιμών, πράγμα που επισύρει τον κίνδυνο να προκληθεί μεγαλύτερος αριθμός αποσύρσεων, με συνέπεια την αδικαιολόγητη αύξηση των δαπανών εις βάρος του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, γεγονός που επισημαίνεται στις εκθέσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή ζητεί από την ιταλική κυβέρνηση να της ανακοινώσει, το αργότερο στις 31 Ιανουαρίου 1980, τα ληφθέντα μέτρα προς διασφάλιση αυστηρού ελέγχου της ποιότητας των οπωροκηπευτικών που τίθενται σε εμπορία ή αποσύρονται από την αγορά καθώς και τα αποτελέσματα των διενεργηθέντων ελέγχων υπό των εθνικών υπηρεσιών από την αρχή του τρέχοντος έτους.
7
Η ιταλική κυβέρνηση δεν απάντησε σε τηλετύπημα της 28ης Μαΐου 1980, με το οποίο γινόταν υπόμνηση της παραπάνω ανακοινώσεως ούτε σε γραπτή υπόμνηση της 28ης Ιουλίου 1980.
8
Κατόπιν της θέσεως σε ισχύ του κανονισμού 2150/80, ο οποίος διευκρίνισε τις υποχρεώσεις των κρατών μελών όσον αφορά τα στοιχεία που πρέπει να παρέχουν ως προς τους διενεργούμενους στη δική τους επικράτεια ελέγχους η Επιτροπή απεύθυνε, στις 20 Ιουλίου 1981, νέα ανακοίνωση προς την ιταλική κυβέρνηση. Στο έγγραφο αυτό, μετά από υπόμνηση της προηγηθείσας αλληλογραφίας, η Επιτροπή αναφέρει ότι οι ιταλικές αρχές δεν έχουν προβεί στις ανακοινώσεις που προβλέπει το άρθρο 5 του κανονισμού 2638/69, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2150/80. Διαπιστώνοντας για μια ακόμα φορά ότι ο ποιοτικός έλεγχος δεν διενεργείται με τον κατάλληλο τρόπο για τα οπωροκηπευτικά που τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό της ιταλικής επικράτειας η Επιτροπή θεωρεί ότι η Ιταλία παρέβη επίσης τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1035/72. Κατά συνέπεια, καλεί την ιταλική κυβέρνηση, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 169 της συνθήκης να της γνωρίσει τις παρατηρήσεις της.
9
Δεδομένου ότι και το έγγραφο αυτό παρέμεινε αναπάντητο, η Επιτροπή διατύπωσε στις 24 Μαρτίου 1982, την αιτιολογημένη γνώμη της σύμφωνα με το ώρθρο 169 που κοινοποιήθηκε στην ιταλική κυβέρνηση στις 31 του ίδιου μήνα Επειδή η Ιταλική Δημοκρατία δεν συμμορφώθηκε προς τα αιτήματα της γνώμης αυτής, η προσφυγή ασκήθηκε στις 17 Σεπτεμβρίου 1982.
10
Η ιταλική κυβέρνηση, παρόλον ότι τονίζει ότι όλα τα αναγκαία μέτρα έχουν ληφθεί από πολλού χρόνου προς εφαρμογή συστήματος ποιοτικού ελέγχου των προϊόντων που προορίζονται για εξαγωγή, δεν αμφισβητεί το γεγονός ότι παρέλειψε να λάβει τα κατάλληλα μέτρα για την οργάνωση των προβλεπόμενων από την κοινοτική ρύθμιση ελέγχων των οπωροκηπευτικών που παράγονται και τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό του εθνικού εδάφους. Ισχυρίζεται ότι η εφαρμογή των αναγκαίων προς το σκοπό αυτό οργανωτικών μέτρων θα προκαλούσε σημαντικά διοικητικά, συντονιστικά και οικονομικά προβλήματα, επιδεινούμενα από το γεγονός ότι το ιταλικό έδαφος έχει διαχωριστεί σε πέντε ζώνες αποστολής, πράγμα που επιβαρύνει σε μέγιστο βαθμό τις οργανωτικές δαπάνες που θα υποστεί για την εφαρμογή αποτελεσματικού συστήματος ελέγχου Περιορισμός του αριθμού των ζωνών αυτών είναι αναγκαίος για να καταστεί δυνατή η οργάνωση στην Ιταλία κατάλληλου ελέγχου χωρίς τη δημιουργία υπέρμετρων οικονομικών επιβαρύνσεων.
11
Χωρίς να παραβλέπει την πραγματική ύπαρξη των δυσχερειών που αντιμετωπίζει η ιταλική κυβέρνηση, το Δικαστήριο οφείλει να διαπιστώσει ότι τα πρώτα στοιχεία οργανώσεως αγοράς στον τομέα των οπωροκηπευτικών θεσπίστηκαν ήδη από το 1962 και ότι η οργάνωση της αγοράς έλαβε την τωρινή της μορφή το 1972. Ο καθορισμός των ζωνών αποστολής έγινε το 1969 από την Επιτροπή, κατόπιν σύμφωνης γνώμης της επιτροπής διαχειρίσεως!
12
Αν και η εφαρμογή αποτελεσματικού συστήματος ελέγχου έχει προσκρούσει σε πραγματικές δυσχέριες μέσα στο πλαίσιο που έχει καθοριστεί με τον τρόπο αυτό, το χρονικό διάστημα που διέρρευσε από τη θέση σε ισχύ των σχετικών με τον καθορισμό της κοινής οργανώσεως αγοράς κανόνων έπρεπε να επιτρέψει από πολλού χρόνου στις ιταλικές αρχές να αναπτύξουν τις αναγκαίες πρωτοβουλίες προς άρση των υφισταμένων δυσχερειών, διασφάλιση εφαρμογής συστήματος αποτελεσματικού ελέγχου και εκπλήρωση των περί ανακοινώσεως υποχρεώσεων, όπως καθορίστηκαν από τον κανονισμό 2150/80.
13
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Δικαστήριο δεν μπορεί παρά να διαπιστώσει την παράβαση, όπως διατυπώνεται στα αιτήματα της Επιτροπής.
Επί των δικαστικών εξόδων
14
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Δεδομένου ότι η καθής ηττήθη, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διά ταύτα
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
κρίνει και αποφασίζει:
1)
Η Ιταλική Δημοκρατία μη διενεργώντας τον ποιοτικό έλεγχο των οπωροκηπευτικών που τίθχνται σε εμπορία στο εσωτερικό της ιταλικής επικράτειας, ο οποίος προβλέπεται από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1035/72 του Συμβουλίου, της 18ης Μαΐου 1972, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των οπωροκηπευτικών (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/007, σσ. 250 και επ.) και μη προβαίνοντας στις μηνιαίες ανακοινώσεις σχετικά με τους διενεργηθέντες ελέγχους κατά τη διάρκεια του προηγούμενου μήνα, που προβλέπονται από το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 2638/69 της Επιτροπής, της 24ης Δεκεμβρίου 1969, περί συμπληρωματικών διατάξεων σχετικά με τον ποιοτικό έλεγχο των οπωροκηπευτικών, τα οποία τίθενται σε εμπορία στο εσωτερικό της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σσ. 36 και επ.), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2150/80 της Επιτροπής, της 18ης Ιουλίου 1980 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/030, σσ. 72 και επ.), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη συνθήκη.
2)
Καταδικάζει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Menens de Wilman
Koopmans
Bahlman
Galmot
Pescatore
O'Keeffe
Bosco
Due
Everling
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 15 Νοεμβρίου 1983.
Ο γραμματέας
Ρ. Heim
Ο πρόεδρος
J. Menens de Wilmars
( 1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.
Full & Egal Universal Law Academy