ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ CARL OTTO LENZ
ΠΟΥ ΑΝΑΠΤΫΧΘΗΚΑΝ ΣΤΙΣ 7 ΙΟΥΝΊΟΥ 1984 ( 1 )
Περιεχόμενα
Α — Πραγματικά περιστατικά
Τα προς απάντηση ερωτήματα
Β — Η άποψη μου
1. Επί της ερμηνείας του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ
α) Απαγόρευση: μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος
6) Προϊόντα παραχθέντα παρανόμως
2. Επί της ερμηνείας του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ
α) Περίληψη των υποβληθέντων ερωτημάτων
6) Επί του επικίνδυνου χαρακτήρα των παρασιτοκτόνων
γ) Επί της εξουσίας απαγορεύσεως των κρατών μελών
δ) Επί του ολλανδικού συστήματος χορηγήσεως αδείας
ε) Επί του καθορισμού της ποσότητας καταλοίπων
στ) Η σχετική νομολογία του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
ζ) Επί της αρχής της αναλογικότητας
Γ — Προτάσεις
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Η παρούσα υπόθεση, που αφορά αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με την ερμηνεία των άρθρων 30 και 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, στηρίζεται σε ποινική δίκη που κινήθηκε στις Κάτω Χώρες κατά της επιχειρήσεως Albert Heijn BV.
A —
Στην κατηγορούμενη, η οποία διατηρεί αλυσίδα καταστημάτων σούπερ μάρκετ στις Κάτω Χώρες, προσάπτεται ότι τον Ιανουάριο του 1981, στην έδρα της, στο Zaanstad, διατηρούσε αποθέματα με σκοπό τη μεταπώληση ορισμένων μήλων του τύπου «Granny Smith», τα οποία παρουσίαζαν κατάλοιπα παρασιτοκτόνου του αποκαλούμενου «vinchlozoline» σε ανεπίτρεπτη ποσότητα. Αρχικά, τα μήλα στα οποία διαπιστώθηκαν κατάλοιπα vinchlozoline κατά ένα mg ανά κιλό μήλων κατασχέθηκαν, αλλά 14ημέρες αργότερα επιτράπηκε ξανά η πώληση τους.
Η καθής στην κύρια δίκη δεν αμφισβητεί την πράξη, για την οποία κατηγορείται. Προβάλλει όμως ότι οι ολλανδικές διατάξεις, σύμφωνα με τις οποίες απαγορεύεται η αποθήκευση των υπό αμφισβήτηση μήλων, προελεύσεως Ιταλίας, συνιστούν μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικό περιορισμό επί των εισαγωγών που απαγορεύεται σύμφωνα με το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Η ολλανδική ρύθμιση, για τις λεπτομέρειες της οποίας μπορώ να παραπέμψω στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση, σε γενικές γραμμές έχει ως εξής: Σύμφωνα με το νόμο περί παρασιτοκτόνων (Bestrijdingsmiddelenwet) του 1962, απαγορεύεται καταρχήν η πώληση παρασιτοκτόνου, η αποθεματοποίησή του, η αποθήκευση του ή η χρησιμοποίηση του, εφόσον ο αρμόδιος υπουργός δεν έχει χορηγήσει σχετική άδεια. Σχετικά με τα κατάλοιπα παρασιτοκτόνων, το άρθρο 16 αυτού το νόμου ορίζει σε συνδυασμό με το διάταγμα περί καταλοίπων (Residubesluit) του 1964 ότι αυτά δεν μπορούν να υπερβούν ορισμένη ανώτατη τιμή που καθορίζεται από τον αρμόδιο υπουργό. Από τη σχετική απόφαση περί καταλοίπων (Residubeschikking) του 1965 προκύπτει ότι στην περίπτωση των μήλων απαγορεύεται κάθε κατάλοιπο του παρασιτοκτόνου vinchlozoline. Στην περίπτωση άλλων γεωργικών προϊόντων, εντούτοις, επιτρέπονται κατάλοιπα vinchlozoline μέχρι ορισμένη ποσότητα. Κατόπιν αιτήσεως, που μπορεί να υποβληθεί, μεταξύ άλλων, Kat από εισαγωγείς τροφίμων ή ποτών, ο αρμόδιος υπουργός μπορεί, εντούτοις, να μεταβάλλει το όριο ανοχής για παρασιτοκτόνα που έχει καθοριστεί στην απόφαση περί καταλοίπων.
Ο Economische Politierechter του Arrondissementsrechtbank Haarlem, ο οποίος πρέπει να κρίνει αν αυτή η ρύθμιση είναι σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο, ανέβαλε την έκδοση οριστικής αποφάσεως με απόφαση της 25ης Απριλίου 1983 και ζήτησε από το Δικαστήριο, σύμφωνα με το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως επί των εξής ερωτημάτων:
1.
Η απαγόρευση εμπορίας σε ένα κράτος μέλος μήλων που εισάγονται από άλλο κράτος μέλος, λόγω του ότι τα μήλα αυτά περιέχουν κατάλοιπα παρασιτοκτόνου — που δεν αναφέρεται στο παράρτημα II της οδηγίας (76/895/ΕΟΚ) του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1976 —, πράγμα που είναι αντίθετο προς τις εν προκειμένω ισχύουσες εθνικές νομοθετικές διατάξεις, οι οποίες απαγορεύουν την εμπορία τροφίμων και ποτών που περιέχουν κατάλοιπα παρασιτοκτόνου, εκτός αν τα κατάλοιπα αυτά είναι κατώτερα από ένα ανώτατο όριο, το οποίο καθορίζεται για κάθε προϊόν και για κάθε παρασιτοκτόνο, συνιστά μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό επί των εισαγωγών, απαγορευόμενο βάσει του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ;
2.
Μέχρι ποιου σημείου η απάντηση στο πρώτο ερώτημα εξαρτάται από την απάντηση στο ερώτημα αν τα ανωτέρω μήλα παρήχθησαν και τέθηκαν σε κυκλοφορία στο κράτος μέλος προελεύσεως σύμφωνα με τις εκεί ισχύουσες νομοθετικές διατάξεις;
3.
α)
Αν στο πρώτο ερώτημα δοθεί καταφατική απάντηση, οι αναφερόμενες εκεί εθνικές νομοθετικές διατάξεις μπορούν να θεωρηθούν ότι συνιστούν απαραίτητη προστασία της δημόσιας υγείας κατ' εφαρμογή του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ;
6)
Η απάντηση στο ανωτέρω ερώτημα 3α επιβάλλει να διαπιστωθεί ότι η απαγόρευση που εφαρμόζεται στη συγκεκριμένη περίπτωση σε σχέση με ορισμένο παρασιτοκτόνο για τα μήλα δικαιολογείται ως απαραίτητη προστασία της δημόσιας υγείας ή η απαγόρευση αυτή μπορεί επίσης να θεωρηθεί ως δικαιολογημένη αν θεσπίστηκε συνεπεία γενικής πολιτικής που αποβλέπει στην κατά το δυνατό παρεμπόδιση υπάρξεως καταλοίπων παρασιτοκτόνων στα τρόφιμα και τα ποτά και στο πλαίσιο της οποίας καθορίζεται ανοχή καταλοίπων μόνο όταν ορισμένο παρασιτοκτόνο για συγκεκριμένο προϊόν φαίνεται αναγκαίο και όταν δεν υπάρχουν από απόψεως δημόσιας υγείας, λαμβανομένων υπόψη των εθνικών συνηθειών διατροφής, σοβαρές αντιρρήσεις ως προς αυτό τον καθορισμό;
4.
α)
Έχει σημασία για την απάντηση στα ανωτέρω ερωτήματα, στοιχείο 3, το ότι οι εθνικές νομοθετικές διατάξεις της χώρας εισαγωγής δεν επιτρέπουν κατάλοιπα ορισμένου παρασιτοκτόνου για ορισμένα τρόφιμα και ποτά, αλλά καθορίζουν μία ανωτάτη αποδεκτή ποσότητα καταλοίπων αυτού του παρασιτοκτόνου για άλλα τρόφιμα και ποτά;
6)
'Η συγκεκριμένα, πρέπει να δοθεί σημασία στο γεγονός ότι στις Κάτω Χώρες απαγορεύεται η ύπαρξη καταλοίπων vinchlozoline στα μήλα, παρόλο που επιτρέπεται για άλλα γεωργικά και κηπευτικά προϊόντα, ενώ το επιτρεπόμενο ανώτατο όριο vinchlozoline για ορισμένα απ' αυτά τα προϊόντα είναι μάλιστα ανώτερο από την ποσότητα που διαπιστώθηκε στην παρτίδα των επιδίκων μήλων;
Β —
Επ' αυτού η άποψη μου είναι η ακόλουθη:
1. Επί του πρώτου και του δεύτερου ερωτήματος(δηλαδή,επί της ερμηνείας του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ)
α)
Με το πρώτο ερώτημα επιζητείται να διευκρινιστεί αν η απαγόρευση εμπορίας μήλων καταγωγής άλλου κράτους μέλους, τα οποία παρουσιάζουν κατάλοιπα παρασιτοκτόνων που δεν προβλέπονται στην κοινοτική νομοθεσία, πρέπει να θεωρηθεί μέτρο κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Ως προς το ερώτημα αυτό συμφωνούν όλοι οι διάδικοι και τονίζουν ότι πρέπει βασικά να δοθεί καταφατική απάντηση. Το επίμαχο ένζυμο vinchlozoline αναμφισβήτητα δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 76/895/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1976, περί του καθορισμού της μέγιστης περιεκτικότητας για τα κατάλοιπα των φυτοφαρμάκων πάνω και μέσα στα οπωροκηπευτικά (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/016, σ. 179). Ρύθμιση που απαγορεύει απόλυτα την παρουσία καταλοίπων αυτού του παρασιτοκτόνου πάνω στα μήλα είναι δυνατό να αποτελεί, όσο οι ανώτατες ποσότητες δεν έχουν εναρμονιστεί, εμπόδιο για την εισαγωγή τέτοιων προϊόντων από άλλα κράτη μέλη, τα οποία προβλέπουν άλλα όρια ανοχής. Επομένως, πρέπει βασικά να θεωρηθεί, σύμφωνα με τη διατύπωση στην υπόθεση Dassonville ( 2 ), ως μέτρο «που είναι πρόσφορο να εμποδίσει το ενδοκοινοτικό εμπόριο άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά».
6)
Με αυτή τη βασική διαπίστωση συνδέεται άμεσα το δεύτερο ερώτημα, στο οποίο είναι πιο δύσκολο να δοθεί απάντηση και το οποίο καταλήγει στο αν μπορεί να γίνει λόγος για μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικούς περιορισμούς επί των εισαγωγών κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ και στην περίπτωση που ένα προϊόν δεν έχει παραχθεί και/ή έχει τεθεί σε κυκλοφορία νομίμως στο κράτος μέλος από το οποίο εισήχθη. Το ζήτημα αυτό, στο οποίο αναφέρεται και η Επιτροπή, επηρεάζεται εμφανώς από την απόφαση Cassis de Dijon (υπόθεση 120/78, Rewę ( 3 )), στην οποία το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι ακόμη και καθορισμός ελάχιστου αλκοολικού τίτλου για αποστάγματα οίνου προοριζόμενα για κατανάλωση που ισχύει χωρίς διάκριση για εγχώρια και εισαγόμενα ποτά εμπίπτει στην απαγόρευση του άρθρου 30, «αν πρόκειται για την εισαγωγή αλκοολούχων ποτών που νομίμως παρήχθησαν σε άλλο κράτος μέλος και τέθηκαν εκεί σε κυκλοφορία». Από αυτή τη φράση μπορεί εκ πρώτης όψεως να συναχθεί ότι πρέπει να θεωρηθεί ότι πρόκειται για μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια του άρθρου 30 μόνο εφόσον εμποδίζεται η εισαγωγή ή η εμπορία προϊόντος καταγωγής άλλου κράτους μέλους, το οποίο νομίμως παρήχθη και τέθηκε σε κυκλοφορία. Υπέρ μιας τέτοιας απόψεως θα μπορούσε ασφαλώς να προβληθεί ότι σύμφωνα με το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ απαγορεύονται μόνο τα μέτρα που είναι ικανά να παρεμποδίσουν το ενdοκοινοτικό εμπόριο. Ακόμη μπορεί να προβληθεί το επιχείρημα ότι προϊόν που δεν παρήχθη και/ή δεν τέθηκε στην κυκλοφορία κανονικά, στη χώρα καταγωγής, δεν μπορεί, εξ' ορισμού, να αποτελέσει αντικείμενο της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων που εξασφαλίζει η Συνθήκη ΕΟΚ.
Προσεκτικότερη όμως ανάλυση της απόφασης Cassis de Dijon ( 4 ) 1 και της νομολογίας που επακολούθησε δείχνει ότι το Δικαστήριο δεν θέλει να εκληφθεί το ζήτημα αν η παραγωγή και η θέση σε κυκλοφορία προϊόντος στη χώρα καταγωγής πραγματοποιήθηκαν κατά τρόπο νόμιμο ως πρόσθετο κριτήριο για την παραδοχή μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος. Από την πιο πάνω απόφαση και μετά έχει διευκρινιστεί ότι και εθνικές ρυθμίσεις περί εμπορίας που εφαρμόζονται αδιακρίτως μπορούν να αποτελέσουν εμπόδιο για το ενδοκοινοτικό εμπόριο, εφόσον παρόμοιες διατάξεις δεν είναι απαραίτητες για να τηρηθούν ορισμένες επιτακτικές απαιτήσεις, όπως αποτελεσματικοί φορολογικοί έλεγχοι, η προστασία της εντιμότητας στο εμπόριο και η προστασία των καταναλωτών. Με την εν λόγω φράση επιδιώχθηκε να διευκρινιστεί, όπως επίσης αυτό σαφώς εκφράζεται και στη μεταγενέστερη νομολογία (βλ. υπόθεση 53/80, Eyssen υπόθεση 272/80, Frans-Nederlands Maatschappij) ( 5 ) ότι αν ένα προϊόν παρήχθη και τέθηκε στην κυκλοφορία στο κράτος μέλος καταγωγής νομίμως, πρόσθετες προϋποθέσεις στο κράτος εισαγωγής τότε μόνο είναι νόμιμες, αν επιβάλλονται από τις αναφερθείσες επιτακτικές απαιτήσεις. Αυτή η διαπίστωση που αναφέρεται στα δεδομένα πραγματικά περιστατικά, δεν δικαιολογεί καθαυτή το εξ αντιδιαστολής συμπέρασμα ότι η παρεμπόδιση της εισαγωγής προϊόντος που δεν ανταποκρίνεται στις διατάξεις της χώρας καταγωγής δεν πρέπει να θεωρηθεί ως μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια του άρθρου 30.
Η εξέταση του ερωτήματος αν προϊόν παρήχθη και τέθηκε σε κυκλοφορία στη χώρα καταγωγής κατά τρόπο σύμφωνο με τις εκεί ισχύουσες νομικές διατάξεις, χωρίς να ληφθούν υπόψη τα πραγματικά περιστατικά, θα ήταν κατά την άποψη μου λανθασμένη ακόμη και από συστηματική άποψη. Στο ερώτημα αν η παρεμπόδιση του εμπορίου πρέπει να θεωρηθεί ως μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια του κοινοτικού δικαίου μπορεί να δοθεί απάντηση μόνο βάσει του κοινοτικού δικαίου και όχι βάσει των διαφορετικών εθνικών εννόμων τάξεων.
Η λήψη υπόψη των εσωτερικών εννόμων τάξεων κατά την εξέταση του ερωτήματος αν εθνική εμπορική ρύθμιση μπορεί να θεωρηθεί ως μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ θα συνεπήγετο επιπλέον και πρακτικές δυσκολίες.
Οι ρυθμίσεις, για τις οποίες γίνεται λόγος εν προκειμένω, είναι συχνά πολύ περιπτωσιολογικές, περίπλοκες και δυσνόητες. Αν θα έπρεπε οι τελωνειακές αρχές κράτους μέλους να αποφανθούν σχετικά με το αν ορισμένο εμπόρευμα τέθηκε σε κυκλοφορία νομίμως σύμφωνα με το δίκαιο άλλου κράτους μέλους, θα προσέκρουαν σε δυσχέρειες που δύσκολα θα μπορούσαν να ξεπεραστούν — για παράδειγμα, ακόμη και στο γλωσσικό τομέα. Δεν είναι δυνατόν να απαιτηθεί από τις εθνικές αρχές και τα δικαστήρια να γνωρίζουν και να μπορούν να εφαρμόζουν τις ισχύουσες ρυθμίσεις των σήμερα δέκα και αύριο ίσως δώδεκα κρατών μελών. Εξάλλου, όταν εξετάζεται αν ένα προϊόν παρήχθη και/ή διετέθη στην αγορά νομίμως, θα πρέπει να λαμβάνεται επίσης υπόψη κατά πόσο η ρύθμιση του άλλου κράτους μέλους είναι σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο. Το συμπέρασμα αυτό δεν είναι δυνατόν να είναι ορθό. Από τις εθνικές υπηρεσίες είναι δυνατό (και πρέπει) να απαιτείται μόνο η ορθή εφαρμογή του δικού τους εθνικού δικαίου και του κοινοτικού δικαίου.
Για τους λόγους αυτούς, συμφωνώ με την κατηγορούμενη στην κύρια δίκη, τη γερμανική, τη γαλλική και την ολλανδική κυβέρνηση ότι, για να κριθεί η προκείμενη ολλανδική ρύθμιση ως μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ, δεν έχει σημασία αν τα εν λόγω μήλα παρήχθησαν και τέθηκαν στην κυκλοφορία στη χώρα καταγωγής κατά τρόπο σύμφωνο με τις εκεί ισχύουσες διατάξεις. Αυτό το ζήτημα πρέπει πάντως να ληφθεί υπόψη κατά την εξέταση του αν η συγκεκριμένη εθνική ρύθμιση δικαιολογείται ως απαραίτητη λόγω των επιτακτικών απαιτήσεων που αναφέρονται στην απόφαση επί της υποθέσεως Cassis de Dijon ( 6 ), ή σύμφωνα με τους λόγους που αναφέρονται στο άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ.
2. Επί του τρίτου και τέταρτου ερωτήματος (δηλαδή, επί της ερμηνείας του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ)
α)
Με το τρίτο ερώτημα, το παραπέμπον δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί ουσιαστικά αν το ολλανδικό σύστημα, σύμφωνα με το οποίο απαγορεύεται κάθε παρουσία καταλοίπων του παρασιτοκτόνου vinchlozoline πάνω σε μήλα, εφόσον δεν υπάρχει ρητή υπουργική άδεια, δικαιολογείται λόγω προστασίας της ανθρώπινης υγείας σύμφωνα με το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ. Ιδίως πρέπει να διασαφηνιστεί, αν αυτή η απαγόρευση καταλοίπων, όσον αφορά τα μήλα, πρέπει να δικαιολογηθεί στη συγκεκριμένη περίπτωση ως απαραίτητη για την προστασία της δημόσιας υγείας ή αν είναι δυνατό παρόμοια απαγόρευση να θεωρηθεί δικαιολογημένη και στην περίπτωση που προβλέφθηκε στο πλαίσιο γενικής πολιτικής που αποσκοπεί στην καταπολέμηση, στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό, της ύπαρξης καταλοίπων παρασιτοκτόνων σε τρόφιμα και ποτά. Με το ζήτημα αυτό συνδέεται εν τέλει και το τέταρτο ερώτημα, με το οποίο επιδιώκεται να διευκρινιστεί, αν έχει σημασία το γεγονός ότι στις Κάτω Χώρες δεν επιτρέπονται κατάλοιπα vinchlozoline πάνω σε μήλα, αντίθετα από ό,τι συμβαίνει με άλλα γεωργικά προϊόντα και το ότι η ανώτατη επιτρεπόμενη περιεκτικότητα για μερικά από αυτά τα προϊόντα υπερβαίνει ακόμη και την ποσότητα που βρέθηκε πάνω στα εν λόγω μήλα.
β)
Προκειμένου να δοθεί απάντηση σε αυτά τα ερωτήματα, πρέπει να ληφθεί ως βάση ότι τα παρασιτοκτόνα χρησιμεύουν για την εξολόθρευση ζώντων οργανισμών, δηλαδή παρασίτων και ότι για το λόγο αυτό το παρασιτοκτόνο vinchlozoline, όταν καταναλίσκεται σε μεγαλύτερες ποσότητες, είναι καταρχήν και αυτό ικανό, όπως κάθε άλλο παρασιτοκτόνο, να απειλήσει την ανθρώπινη υγεία. Επομένως, ο καθορισμός ανώτατης περιεκτικότητας σε κατάλοιπα αυτού του παρασιτοκτόνου πάνω και μέσα στα μήλα εμπίπτει καταρχήν στην εξαίρεση του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, σύμφωνα με το οποίο οι διατάξεις του άρθρου 30 δεν αντιτίθενται στις απαγορεύσεις ή στους περιορισμούς εισαγωγών που δικαιολογούνται, μεταξύ άλλων, από λόγος «προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων ή προφυλάξεως των φυτών».
γ)
Επιπλέον, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι η επιτρεπόμενη ανώτατη περιεκτικότητα σε κατάλοιπα vinchlozoline πάνω και μέσα σε μήλα δεν ρυθμίζεται από την αποκαλούμενη οδηγία περί παρασιτοκτόνων 76/895/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1976. Με αυτή την οδηγία, η οποία ρητά αναγνωρίζει τον κίνδυνο που ενέχουν τα χημικά παρασιτοκτόνα για την ανθρώπινη υγεία και/ή την υγεία των ζώων, καταβλήθηκε προσπάθεια να εναρμονισθούν τα επιτρεπόμενα κατάλοιπα μερικών παρασιτοκτόνων που απαριθμούνται κατά τρόπο περιοριστικό. Εφόσον τα παρασιτοκτόνα δεν εμπίπτουν στην οδηγία αυτή, σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (πρβλ. υπόθεση 104/75· υπόθεση 272/80 και υπόθεση 174/82) ( 7 ) εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν σε τι έκταση θέλουν να διασφαλίσουν την προστασία της υγείας, παραμένοντας μέσα στα όρια που καθορίζει η Συνθήκη, ιδίως πόσο αυστηροί οφείλουν να είναι οι προς διενέργεια έλεγχοι.
Σχετικά εθνικά μέτρα πρέπει ιδίως να δικαιολογούνται, σύμφωνα με το άρθρο 36, πρώτη φράση, που αφορά την προστασία της υγείας και της ζωής των ανθρώπων. Επιπλέον, σύμφωνα με τη δεύτερη φράση αυτής της διάταξης, δεν πρέπει να αποτελούν ούτε μέσο για αυθαίρετες διακρίσεις ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών.
δ)
Το Δικαστήριο, βάσει αυτών των κριτηρίων, αναγνώρισε στην υπόθεση Frans-Nederlands Maatschappij (272/80) ( 8 ) ως νόμιμο το ολλανδικό σύστημα χορηγήσεως αδείας, όσον αφορά τα μέσα απολυμάνσεως, σύμφωνα με το οποίο απαγορεύεται η πώληση, η αποθήκευση ή η χρησιμοποίηση παρόμοιων προϊόντων χωρίς προηγούμενη έγκριση. Επιπλέον, επιβεβαίωσε σ' αυτή την υπόθεση ότι τα κράτη μέλη είναι επίσης ελεύθερα, βασικά για λόγους προστασίας της υγείας, να υποβάλουν σε νέα διαδικασία ελέγχου και παροχής αδείας ένα παρασιτοκτόνο, ακόμη και αν αυτό έχει ήδη εγκριθεί σε άλλο κράτος μέλος.
Στην απόφαση Sandoz (υπόθεση 174/82) ( 9 ), το Δικαστήριο δέχτηκε περαιτέρω ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση, η οποία απαγορεύει να τεθούν σε κυκλοφορία χωρίς προηγούμενη άδεια των αρχών τρόφιμα που διατίθενται νομίμως στο εμπόριο σε άλλο κράτος μέλος, στα οποία έχουν προστεθεί βιταμίνες.
ε)
Τίποτε άλλο, όμως, δεν μπορεί να ισχύσει για το εν προκειμένω υπό κρίση ολλανδικό σύστημα του καθορισμού ανώτατης περιεκτικότητας σε κατάλοιπα παρασιτοκτόνων πάνω ή μέσα σε τρόφιμα ή ποτά, το οποίο πρέπει ομοίως να χαρακτηριστεί ως απαγόρευση υπό την επιφύλαξη χορηγήσεως αδείας. Το σύστημα αυτό βασίζεται, όπως και η οδηγία περί παρασιτοκτόνων 76/895/ΕΟΚ του Συμβουλίου, στην προσπάθεια, όσο αυτό είναι δυνατό, να μην έχουν τα τρόφιμα κατάλοιπα χημικών ουσιών που μπορούν να προξενήσουν βλάβη της υγείας των καταναλωτών αν ληφθούν σε ανάλογες ποσότητες με την τροφή. Όπως αναγνωρίζει ο κοινοτικός νομοθέτης στην αναφερθείσα οδηγία, κατά τον καθορισμό της ανώτατης περιεκτικότητας πρέπει να εξευρεθεί μία λογική σχέση ανάμεσα στις ανάγκες της παραγωγής φυτικών προϊόντων και τις απαιτήσεις για την προστασία της υγείας ανθρώπων και ζώων. Εδώ, είναι αναγκαίο για τοξικολογικούς λόγους η κατανάλωση τέτοιου είδους ουσιών, ακόμη και αν πρόκειται στη συγκεκριμένη περίπτωση για παρασιτοκτόνα που ίσως είναι λιγότερο επικίνδυνα από αυτά που αναφέρονται στην εν λόγω οδηγία, να διατηρείται σε όσο το δυνατό χαμηλότερο επίπεδο.
Στο πλαίσιο αυτό είναι προφανές ότι η ανώτατη περιεκτικότητα παρασιτοκτόνου στα επί μέρους είδη τροφίμων πρέπει να μετράται κατά τέτοιο τρόπο, ώστε η καθημερινή συνολική λήψη αυτού του παρασιτοκτόνου με την τροφή να μην υπερβαίνει την ποσότητα που είναι ακόμη ανεκτή από άποψη υγείας. Όσον αφορά τα κατάλοιπα παρασιτοκτόνων πάνω ή μέσα σε διάφορα τρόφιμα, πρέπει οπωσδήποτε να λαμβάνεται υπόψη ότι η διαφορετική χρησιμοποίηση αυτών των παρασιτοκτόνων στα κράτη μέλη μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα διαφορετικές ποσότητες καταλοίπων σε συγκεκριμένα τρόφιμα. Εξάλλου είναι προφανές ότι οι συνήθειες των καταναλωτών και οι πραγματικές αναλογίες στα επί μέρους κράτη μέλη είναι δυνατό να διαφέρουν. Επομένως, όσον αφορά την εκτίμηση των καταλοίπων συγκεκριμένου παρασιτοκτόνου από άποψη υγείας, δεν μπορεί ούτε — όπως πιστεύει η κατηγορούμενη στην κύρια δίκη — να έχει σημασία ή μεμονωμένη εξέταση σχετικά με το τι ποσότητα καταλοίπων περιέχουν τα επί μέρους τρόφιμα αλλά αποφασιστική μπορεί να είναι μόνο η συνολική ποσότητα των καταλοίπων, την οποία λαμβάνει ο καταναλωτής μαζί με όλα τα τρόφιμα που καταναλίσκει. Αυτή η συνολική θεώρηση καταλήγει αναπόφευκτα στο ότι ο γενναιόδωρος καθορισμός της ποσότητας καταλοίπων σε ορισμένα τρόφιμα καθιστά αναγκαίο τον αυστηρότερο καθορισμό σε άλλα τρόφιμα.
στ)
Ενόψει αυτών των σκέψεων, όχι μόνο η εν λόγω οδηγία περί παρασιτοκτόνων του Συμβουλίου αλλά και η νομολογία του Δικαστηρίου κάνει δεκτή διαφορετική ρύθμιση περί ανωτάτης ποσότητας όσον αφορά ουσίες στα τρόφιμα που είναι ενδεχομένως επικίνδυνες για την υγεία.
Έτσι, το Δικαστήριο τόνισε μεταξύ άλλων στην υπόθεση Eyssen (υπόθεση 53/80) ( 10 ) ότι οι δυσχέρειες και αβεβαιότητες που είναι σύμφυτες με την εκτίμηση του Nisin, μιας συντηρητικής ουσίας, από άποψη κινδύνου για την υγεία μπορούν να εξηγήσουν την έλλειψη ομοιομορφίας των εθνικών νομοθεσιών των κρατών μελών στη χρήση αυτού του συντηρητικού και να δικαιολογήσουν πρόσθετη απαγόρευση σε ορισμένα κράτη μέλη. Το Δικαστήριο τόνισε εν προκειμένω ρητά ότι η μη ύπαρξη σαφών αποτελεσμάτων αναφορικά με την ανώτατη ποσότητα που είναι αβλαβής για την υγεία πρέπει ουσιαστικά να αποδοθεί στο γεγονός ότι η εκτίμηση του κινδύνου που συνδέεται με τη λήψη αυτής της πρόσθετης ουσίας εξαρτάται από διάφορους μεταβλητούς παράγοντες και ιδίως, μεταξύ άλλων, από τις συνήθειες διατροφής σε κάθε κράτος. Αναγνώρισε επιπλέον ότι κατά τον προσδιορισμό της ανώτατης ποσότητας που πρέπει να καθοριστεί για κάθε προϊόν δεν πρέπει να λαμβάνεται υπόψη μόνο η ποσότητα που προστίθεται σε συγκεκριμένο προϊόν, αλλά πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη η ποσότητα που προστίθεται σε όλα τα άλλα προϊόντα, τα οποία προορίζονται για την ικανοποίηση των διαιτητικών συνηθειών και των οποίων η περιεκτικότητα μπορεί να διαφέρει λόγω της προελεύσεώς τους, του τρόπου παρασκευής τους ή της ανάγκης να συντηρηθεί περισσότερο ή ολιγότερο ορισμένο προϊόν που προορίζεται για ορισμένη αγορά.
Το ότι η εκτίμηση της βλαπτικότητας ορισμένου παρασιτοκτόνου για την υγεία δεν είναι δυνατό να εξαρτάται από μεμονωμένη εξέταση σχετικά με το πόση ποσότητα καταλοίπων περιέχουν μεμονωμένα τρόφιμα, προκύπτει τελικά σαφώς και από την απόφαση Sandoz ( 11 ). Τα πραγματικά περιστατικά αυτής της υποθέσεως, στην οποία επρόκειτο για τη νομιμότητα απαγορεύσεως εμπορίας τροφίμων με προσθήκη βιταμινών, συνίσταντο στο ότι η υπέρμετρη κατανάλωση βιταμινών για μεγάλο διάστημα, που ήταν αβλαβείς καθαυτές, μπορούσε να έχει βλαβερά αποτελέσματα. Εντούτοις, η έρευνα, δεν είχε ακόμα προχωρήσει αρκετά ώστε να ήταν δυνατό να καθοριστούν με βεβαιότητα οι κρίσιμες ποσότητες και οι ακριβείς συνέπειες. Εντούτοις, οι διάδικοι δεν διαφωνούσαν ως προς το ότι η περιεκτικότητα σε βιταμίνες του εν λόγω είδους τροφίμων απείχε πολύ από το κρίσιμο όριο βλαπτικότητας ώστε ακόμα και η υπέρμετρη κατανάλωση αυτών των τροφίμων, καθαυτή, να μη μπορεί να θέσει σε κίνδυνο την υγεία. Το Δικαστήριο, εντούτοις, δεν απέκλεισε παρόμοιο κίνδυνο σε περίπτωση που ο καταναλωτής λαμβάνει, μαζί με άλλα τρόφιμα, βιταμίνες σε ποσότητα που δεν είναι δυνατό να ελέγξει ή να προβλέψει.
Ενόψει αυτών των αβεβαιοτήτων που υπάρχουν κατά την επιστημονική εκτίμηση, το Δικαστήριο θεώρησε για το λόγο αυτό, κυρίως βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, ως δικαιολογημένη την επίδικη εθνική ρύθμιση, σύμφωνα με την οποία απαγορευόταν η διάθεση στο εμπόριο χωρίς προηγούμενη άδεια τροφίμων, στα οποία είχαν προστεθεί βιταμίνες.
Αυτές οι σκέψεις πρέπει όπως τονίζουν όλοι οι μετέχοντες στην κύρια δίκη, εκτός της κατηγορουμένης, να ισχύσουν επίσης και για το εν προκειμένω επίδικο σύστημα σχετικά με την επιτρεπτή παρουσία καταλοίπων παρασιτοκτόνων πάνω ή μέσα σε μήλα. Για την κατάλληλη προστασία της υγείας είναι αναγκαίο, όπως ακριβώς δείχνει η προκειμένη περίπτωση, οι αρμόδιες αρχές να μπορούν να συντάσουν μετά από έλεγχο πίνακα βλαβερών ουσιών και να καθορίζουν τα επιτρεπόμενα ανώτατα όρια περιεκτικότητας πάνω σε τρόφιμα. Παρόμοιο σύστημα καθιστά δυνατό στις αρμόδιες αρχές, κατόπιν αιτήσεως παραγωγού ή εισαγωγέα, να διεξάγουν έλεγχο και παράλληλα να λαμβάνουν υπόψη τόσο τις απαιτήσεις για την προστασία της ανθρώπινης υγείας όσο και τις ανάγκες της παραγωγής φυτικών προϊόντων.
ζ)
Τελικά δεν διαφαίνεται τίποτα, από το οποίο να συνάγεται ότι το επίδικο σύστημα μπορεί να αποτελεί μέσο για αυθαίρετη διάκριση ή συγκεκαλυμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ κρατών. Η αρχή της αναλογικότητας που αποτελεί τη βάση αυτής της διάταξης απαιτεί, όπως το Δικαστήριο επίσης τόνισε στην απόφαση Sandoz ( 12 ) η εξουσία των κρατών μελών, να απαγορεύουν την εισαγωγή των εν λόγω προϊόντων από άλλα κράτη μέλη να περιορίζεται στο μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των νομίμων σκοπών της προστασίας της υγείας. Επομένως, ανάλογη εθνική απαγορευτική ρύθμιση δικαιολογείται, όπως ιδίως τονίζει η Επιτροπή, μόνο εφόσον χορηγείται άδεια για τη θέση σε κυκλοφορία προϊόντων στην περίπτωση που αυτή η χορήγηση άδειας συμβιβάζεται με τις απαιτήσεις της προστασίας της υγείας.
Το γεγονός ότι στις Κάτω Χώρες δεν επιτρέπονται κατάλοιπα vinchlozoline πάνω σε μήλα, ενώ επιτρέπονται σε άλλα γεωργικά προϊόντα, ακόμη και σε μεγαλύτερη περιεκτικότητα από ό,τι στα εν λόγω μήλα οφείλεται, όπως ανέφερε η ολλανδική κυβέρνηση, στο ότι μέχρι τώρα κανένας παραγωγός ή εισαγωγέας δεν αισθάνθηκε την ανάγκη χορηγήσεως αδείας. Αν η κατηγορούμενη στην κύρια δίκη είχε κάνει χρήση αυτής της δυνατότητας, θα λάμβανε απάντηση σχετικά με το επίδικο παρασι-τικτόνο μέσα σε μία εβδομάδα, όπως διαβεβαίωσε η ολλανδική κυβέρνηση. Παρόμοια «παρεμπόδιση» δεν μπορεί, όμως, σε καμία περίπτωση να θεωρηθεί ως δυσανάλογη ενόψει της σταθμίσεως μεταξύ της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων που εξασφαλίζει η Συνθήκη και της προστασίας της υγείας.
Γ —
Βάσει αυτών των σκέψεων, προτείνω επομένως τελειώνοντας, να δοθούν στα ερωτήματα που υποβλήθηκαν οι εξής απαντήσεις:
Επί των ερωτημάτων 1 και 2
Τα άρθρο 30 και 36 της Συνθήκης ΕΟΚ δεν αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση, σύμφωνα με την οποία απαγορεύεται, κατάλοιπα παρασιτοκτόνων, που δεν εμπίπτουν στην οδηγία 76/895/ΕΟΚ του Συμβουλίου, να περιέχονται σε τρόφιμα σε ποσότητα που υπερβαίνει την περιεκτικότητα που έχει καθοριστεί με γενικό διοικητικό μέτρο. Αυτό ισχύει ανεξάρτητα από το αν τα επίδικα εμπορεύματα παρήχθησαν και τέθηκαν στην κυκλοφορία στην χώρα καταγωγής σύμφωνα με τις εκεί ισχύουσες νομικές διατάξεις:
Επί των ερωτημάτων 3 και 4
α)
Όσον αφορά το ερώτημα αν απαγόρευση περί καταλοίπων ορισμένου παρασιτοκτόνου ή πάνω σε τρόφιμα πρέπει να θεωρηθεί ως δικαιολογημένη για λόγους προστασίας της υγείας του πληθυσμού, δεν έχει αποφασιστική σημασία η μεμονωμένη εξέταση σχετικά με το τι ποσότητες καταλοίπων περιέχουν επί μέρους τρόφιμα, αλλά η συνολική ποσότητα των καταλοίπων παρασιτοκτόνου που ο καταναλωτής λαμβάνει με όλα τα τρόφιμα που καταναλίσκει. Και για το ερώτημα αυτό, επομένως δεν έχει βασικά σημασία ότι η νομοθεσία της χώρας εισαγωγής δεν επιτρέπει κατάλοιπα ορισμένου παρασιτοκτόνου σε ορισμένα τρόφιμα, ενώ καθορίζει στην περίπτωση άλλων τροφίμων ανώτατο όριο καταλοίπων του ίδιου παρασιτοκτόνου.
6)
Παρόμοια απαγορευτική ρύθμιση δικαιολογείται, εντούτοις, μόνο εάν η διοικητική διαδικασία είναι έτσι διαμορφωμένη ώστε η θέση σε κυκλοφορία να μπορεί να εγκριθεί μέσα σε παραδεκτά χρονικά όρια, εφόσον συμβιβάζεται με τις απαιτήσεις για την προστασία της υγείας.
( 1 ) Μετάφραση από τα γερμανικά.
( 2 ) Απόφαση της 11. 7. 1974 στην υπόθεση 8/74 — Staatsanwaltschaft κατά Benoît και Gustave Dassonville -, Sig. 1974, σ. 837.
( 3 ) Απόφαση της 20. 2. 1979 στην υπόθεση 120/78 — Rewe-Zentral-AG κατά Bundesmonopolverwaltung für Branntwein —, Sig. 1979, σ. 649.
( 4 ) Απόφαση της 20. 2. 1979 στην υπόθεση 120/78 — Rcwc-Zcntral-AG κατά Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein —, Slg. 1979, σ. 649.
( 5 ) Απόφαση της 5. 2. 1981 στην υπόθεση 53/80 — Officier van justitie κατά Koninklijke Kaasfabriek Evssen BV— Συλλογή 1981, σ. 409. Απόφαση της 17. 12. 1981 στην υπόθεση 272/80 — Ποινική δίκη κατά Frans-Nederlands Maatschappij voor Biologische Producten BY —, Συλλογή 1981, σ. 3277.
( 6 ) Απόφαση της 20. 2. 1979 στην υπόθεση 120/78 — Rewe-Zentral-AG κατά Bundesmonopolverwaltung für Branntwein —, Sig. 1979, σ. 649.
( 7 ) Απόφαση της 20. 5. 1976 στην υπόθεση 104/75 — Adriaan de Peijper, διαχειριστής της επιχείρησης Centrafarm BV —, Slg. 1976, σ. 697. Απόφαση της 17. 12. 1981 στην υπόθεση 272/80 — Ποινική δίκη κατά Frans-Nederlands Maatschappij voor Biologische Producten BV —, Συλλογή 1981, σ. 3277. Απόφαση της 14. 7. 1983 στην υπόθεση 174/82 — Ποινική δίκη κατά της επιχειρήσεως Sandoz BV —, Συλλογή 1983,σ.2445.
( 8 ) Απόφαση της 17. 12. 1981 στην υπόθεση 272/80 — Ποινική δίκη κατά Frans-Nederlands Maatschappij voor Biologische Producten BV, Συλλογή 1981, σ. 3277.
( 9 ) Απόφαση της 14. 7. 1983 στην υπόθεση 174/82 — Ποινική δίκη κατά της επιχειρήσεως Sandoz BV —, Συλλογή 1983. σ. 2445.
( 10 ) Απόφαση της 5. 2. 1981 στην υπό9εση 53/80 — Officier van Justitie κατά Koninklijke Kaasfabriek Eyssen BV—, Συλλογή 1981, σ. 409.
( 11 ) Απόφαση της 14. 7. 1983 στην υπόθεση 174/82 — Ποινική δίκη κατά της επιχειρήσεως Sandoz BV —, Συλλογή 1983. σ. 2445.
( 12 ) Απόφαση της 14. 7. 1983 στην υπόθεση 174/82 — Ποινική δίκη κατά της επιχειρήσεως Sandoz BV —, Συλλογή 1983, σ. 2445.
Full & Egal Universal Law Academy