FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. F. MANCINI
FREMSAT DEN 30. MAJ 1984 ( *1 )
Høje Domstol.
1.
I denne sag skal Domstolen fortolke begrebet »grundløn«, som anvendes i tjenestemandsvedtægtens artikel 72, stk. 3, og i artikel 8, stk. 2, i ordningen vedrørende sygesikring for tjenestemænd i De europæiske Fællesskaber. Problemet vedrører beregningen af den i de nævnte bestemmelser omhandlede »særlige godtgørelse« af udgifter som følge af sygdom. Det drejer sig i det væsentlige om at tage stilling til, om der ved fastlæggelsen af grundlønnens størrelse skal tages hensyn til virkningen af justeringskoefficienten på de i vedtægtens artikel 66 nævnte beløb.
Lad mig straks anføre, at i henhold til artikel 72 garanteres der Fællesskabets tjenestemænd, deres familiemedlemmer og personer, over for hvem de har forsørgerpligt, godtgørelse af de afholdte udgifter som følge af sygdom på indtil 80 % og på 100 %, hvis der er tale om en særlig alvorlig sygdom. I praksis sker godtgørelsen dog på den måde, at der anvendes visse maksimumsbeløb, således at sygesikringen for visse ydelser kun godtgør mindre end 80 % af de faktiske udgifter. For at undgå, at den del af restbeløbet, den tilsluttede skal afholde, bliver for stor i forhold til hans indkomst, er det i vedtægten fastsat, at der kan indrømmes ham »en særlig godtgøreise«. Artikel 72, stk. 3, bestemmer, at »såfremt de samlede ikke godtgjorte udgifter i en periode på tolv måneder overstiger halvdelen af tjenestemandens månedsgrundløn eller halvdelen af den udbetalte pension, indrømmer ansættelsesmyndigheden... en særlig godtgørelse, idet der tages hensyn til den pågældendes familieforhold«. I artikel 8, stk. 2, i ordningen vedrørende sygesikring hedder det: »... den ikke godtgjorte del af de faktiske udgifter, som overstiger halvdelen af den gennemsnitlige månedsgrundløn... godtgøres med: 90 % for en tilsluttet uden medforsikrede personer; 100 % i de øvrige tilfælde«.
I den foreliggende sag indgav Marinus C. Ooms, der er tjenestemand ved Kommissionen og arbejder i Ispra, den 27. maj 1982 en anmodning om særlig godtgørelse, hvori han krævede, at hans grundløn blev korrigeret med den for Ispra gældende justeringskoefficient. Ved skrivelse af 11. juni 1982 afviste afregningskontoret imidlertid at tage hensyn til denne koefficient, idet det anførte, at bestemmelserne vedrørende den særlige godtgørelse udelukkende nævner begrebet grundløn, og kontoret udbetalte udgifterne som følge af sygdom i overensstemmelse hermed (21. 7. 1982). Efter at have konstateret, at den i hans sag anvendte beregningsmetode havde påført ham et tab på 450 DM, indgav Ooms herefter en administrativ klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, (21. 9. 1982).
Den 1. december 1982 godkendte Forvaltningskomiteen for Sygeforsikring, som Kommissionen havde anmodet om en udtalelse, afregningskontorets afgørelse. Med henvisning hertil afviste Kommissionen klagen (9. 3. 1983). Den 14. juni s.a. anlagde Ooms sag med påstand om:
a)
annullation af den afgørelse fra afregningskontoret i Ispra, som Kommissionen havde stadfæstet, og hvorefter justeringskoefficienten ikke blev lagt til grund ved beregningen af den særlige godtgørelse i forbindelse med udgifter som følge af sygdom,
b)
at det statueredes, at begrebet grundløn i vedtægtens artiktel 72, stk. 3 og i artikel 8, stk. 2, i ordningen vedrørende sygesikring skal forstås som den i tabellen i vedtægtens artikel 66 angivne løn, korrigeret med den i vedtægtens artikel 64 fastsatte justeringskoefficient, samt
c)
at det fastslås, at Kommissionen tilpligtes at berigtige det sagsøgeren tilkommende beløb og udbetale ham beløbet på grundlag af den nye beregning.
Til støtte herfor har sagsøgeren anført to anbringender: at der er sket tilsidesættelse af vedtægtens artikel 72, stk. 3, og af artikel 8, stk. 2, i ordningen vedrørende sygesikring, samt at der er tale om tilsidesættelse af princippet om ligebehandling.
2.
Begrebet grundløn omtales i artikel 62, som indleder vedtægtens afsnit V, kapitel 1, afdeling 1; heri omtales det dog kun som en af de tre bestanddele af vederlaget (de øvrige er familietillæg og godtgørelser), og artikel 66 indeholder en tabel over den månedlige grundløn for hver lønklasse og løntrin.
Justeringskoefficienten er omtalt i artikel 64, stk. 1 og 2, og i artikel 65, stk. 2. Artikel 64, stk. 1, bestemmer: »tjenestemandens vederlag, udtrykt i belgiske francs, skal... korrigeres med en koefficient, der er over, under eller lig med 100 %, afhængig af de forskellige tjenestesteders levevilkår«. I artikel 64, stk. 2, in fine, hedder det, at »justeringskoefficienten for vederlaget for de tjenestemænd, der gør tjeneste på de steder, hvor Fællesskaberne har deres midlertidige sæde, er den 1. januar 1962 lig med 100 %«. Artikel 65 vedrører Rådets årlige undersøgelse af lønningsniveauet og muligheden for en tilpasning af vederlagene. Artildens stk. 2 lyder: »I tilfælde af en væsentlig ændring i leveomkostningerne træffer Rådet efter fælles aftale inden for en frist på højst to måneder afgørelse om tilpasning af justeringskoefficienten, og eventuelt om dette skal ske med tilbagevirkende kraft.«
Der er en klar forskel mellem den funktion, den i artikel 64 nævnte koefficient har, og det formål, der ønskes tilgodeset med justeringskoefficienten i henhold til artikel 65. Artikel 64 har til formål at sikre, at alle tjenestemænds vederlag har samme købekraft, uanset deres tjenestested. I stedet for at omregne vederlaget, der lyder på belgiske francs, til den valuta, der anvendes på tjenestesteder uden for Belgien og Luxembourg, anvendes derfor en koefficient, som tager hensyn til levevilkårene på de forskellige tjenestesteder. Den har således en rent udlignende funktion og er helt uafhængig af ændringer i lønnen; den nævnte uafhængighed går så vidt, at vederlagene for tjenestemændene på de steder, hvor Fællesskaberne har deres midlertidige sæde (som fungerer som referencestørrelser), kan forblive uændrede, samtidig med at svingninger i leveomkostningerne i andre lande kan føre til tilpasninger af de »geografiske« koefficienter.
Derimod har den eventuelle anvendelse af koefficienten i artikel 65 i første række betydning for det prisindeks, der er fastsat for de steder, hvor institutionerne har deres midlertidige sæde. I det tilfælde er koefficienten nemlig et af de to instrumenter, som Rådet kan anvende med henblik på at tilpasse vederlagene for alle tjenestemænd og øvrige ansatte i Fællesskabet (det andet instrument er ændringen af de i tabellen i artikel 66 angivne beløb, som Rådet har foretaget hvert år siden den 1. 1. 1977). I dommene af 13. juli 1978, sag 114/77 (Jacquemart, Smi. 1978, s. 1697) og af 19. november 1981, sag 194/80 (Benassi, Sml. 1981, s. 2815) har Domstolen anerkendt sondringen mellem den geografiske koefficient og koefficienten for den generelle tilpasning af vederlagene.
I modsætning til de sager drejer det sig i den foreliggende sag om den i artikel 64 fastsatte koefficient. Dette følger allerede af, at det er en tjenestemand, som gør tjeneste i Ispra, som har krævet koefficienten anvendt, og Ispra er ikke et af de steder, hvor Fællesskaberne har deres midlertidige sæde.
3.
Lad mig herefter gå over til sagens kerne: skal der ved fastlæggelsen af begrebet grundløn tages hensyn til justeringskoefficienten i artikel 64?
På baggrund af dens formål, der, som Domstolen har udtrykt det, er at »sikre alle tjenestemænd et vederlag med samme købekraft uanset tjenestested« (jfr. Benassi-dommen, præmis 5), er det efter min opfattelse ikke rimeligt at tillægge tallene i tabellen i artikel 66 en selvstændig betydning uafhængigt af den geografiske justeringskoefficients betydning for disse beløb. Bortset fra nævnte koefficient afspejler beløbene kun den belgiske franc's købekraft i Belgien og Luxembourg. I forbindelse med den tilpasning af vederlagene, som blev gennemført i slutningen af 1976 (Rådets forordning nr. 3177 af 21. 12. 1976, EFT L 350, s. 1), blev justeringskoefficienten efter artikel 64 indarbejdet i grundløns-tabellen. De pågældende lønninger står således i et bestemt forhold til leveomkostningerne på de steder, hvor Fællesskaberne har deres midlertidige sæde. For de øvrige steder finder endvidere den geografiske justeringskoefficient, som er over eller under 100, anvendelse med henblik på at udligne forskellene i leveomkostningerne.
I overensstemmelse med princippet om ligebehandling mener jeg derfor, at begrebet grundløn i vedtægtens artikel 72, stk. 3, og i ordningens artikel 8, stk. 2, for tjenestemænd, som gør tjeneste andre steder end i Belgien og Luxembourg, skal forstås som beløbene i artikel 66, således som de er tilpasset efter anvendelse af den geografiske justeringskoefficient.
4.
Ifølge Kommissionen taler først og fremmest en bogstavelig fortolkning af de pågældende bestemmelser imod dette synspunkt. Kommissionen har anført, at der i vedtægtens artikel 72, stk. 3, og i ordningens artikel 8, stk. 2, udelukkende tales om grundløn. Grundlønnens størrelse er uafhængig af koefficienten i artikel 64, som derimod finder anvendelse på tjenestemandens «vederlag«, dvs. grundløn, familietillæg og godtgørelser.
Jeg skal hertil bemærke, at Domstolen afviste en sådan fortolkning i ovennævnte Jacquemart-dom. Sagen drejede sig om begrebet grundløn med henblik på beregningen af de i artikel 12 i bilag VIII fastsatte udtrædelsespenge. Kommissionen gjorde dengang gældende, at begrebet grundløn udelukkende henviser til de beløb, der er anført i tabellen i artikel 66. Domstolen fastslog imidlertid, at »grundlønnen, som omhandlet i vedtægtens artikel 66, omfatter de beløb, der fremgår af tabellen i denne bestemmelse, i givet fald korrigeret med den justeringskoefficient, som Rådet har vedtaget for de steder, hvor Fællesskaberne har deres midlertidige sæde...« (præmis 22).
Heller ikke mod dette argument kan det gøres gældende, at den koefficient, som Jacquemart-dommen drejer sig om, ikke er koefficienten i artikel 64, men i artikel 65, stk. 1. Som allerede nævnt behandlede Domstolen i Jacquemart- og Benassi-sagerne ikke spørgsmålet om den geografiske justeringskoefficient, idet de to sagsøgere gjorde tjeneste på steder, hvor Fællesskaberne har deres midlertidige sæde, hvorfor dette element allerede er indregnet i lønnen.
5.
Kommissionen har desuden gjort gældende, at udtrykket »grundløn« kan forstås på forskellig måde, alt efter hvilken bestemmelse det forekommer i. Navnlig har Kommissionen til støtte for, at den geografiske justeringskoefficient ikke finder anvendelse på den særlige godtgørelse, anført, at ordningen vedrørende sygesikring udelukkende har til formål at sikre godtgørelse af de faktiske afholdte omkostninger; det er derfor ikke et af ordningens formål at sikre ligheden mellem vederlagenes købekraft.
Efter min opfattelse er dette argument heller ikke holdbart, i hvert fald ikke i forbindelse med en ordning som den foreliggende. Dette fremgår netop af ordningen med den særlige godtgørelse, som klart har til formål at beskytte indkomsten, det vil sige, at den har til formål at undgå, at tjenestemandens vederlag reelt begrænses på grund af udgifter som følge af sygdom. Dette taler for en anvendelse af begrebet grundløn, der ikke er fiktiv, men tager hensyn til leveomkostningerne på tjenestestedet (i øvrigt har Kommissionen selv indrømmet, at den del af udgifterne som følge af sygdom, som den forsikrede selv skal bære, i det væsentlige har betydning for vederlaget for de tjenestemænd, der gør tjeneste i de medlemsstater, hvor koefficienten er lavere end i Belgien og Luxembourg, jfr. svarskriftet s. 12). Dette bestyrkes af, at efter grundsætningen om den systematiske sammenhæng må udtryk, som anvendes i flere bestemmelser med samme retskilde, forstås på ensartet måde.
6.
Af alle ovennævnte grunde skal jeg foreslå, at Domstolen giver Ooms medhold i den sag, han har anlagt mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved stævning af 14. juni 1983, og således
a)
fastslår, at sagsøgeren i forhold til sagsøgte har krav på den særlige godtgørelse i medfør af vedtægtens artikel 72, stk. 3, og artikel 8, stk. 2, i ordningen vedrørende sygesikring for tjenestemænd, beregnet på grundlag af grundlønnen og korrigeret med den geografiske justeringskoefficient, og
b)
tilpligter Kommissionen at udbetale det forskelsbeløb, den er skyldig efter ovennævnte beregningsmetode.
Da Kommissionen har tabt sagen, bør den afholde sagens omkostninger.
( *1 ) – Oversat fra italiensk.
Full & Egal Universal Law Academy