SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS CARL OTTO LENZ
VOM 19. JUNI 1984
Inhaltsübersicht
A — Sachverhalt
1. Vorgeschichte
a) Die Entscheidung 257/80 der Kommission
b) Die Entscheidung 2320/81 der Kommission
c) Die Entscheidung 83/397 der Kommission
d) Die Haltung des Großherzogtums
2. Die Anträge der Parteien
a) Der Antrag der Klägerinnen
b) Der Antrag der Beklagten auf Vorabentscheidung
c) Die Erwiderung der Klägerinnen
B — Stellungnahme
1. Zur Anwendbarkeit des Montan-Vertrags, insbesondere des Artikels
2. Zur Zulässigkeit der Klagen nach dem Montan-Vertrag
3. Zur Zulässigkeit der Klage nach Artikel 173 EWG-Vertrag
a) „unmittelbar betroffen“
aa) Die einschlägige Rechtsprechung
bb) Die konkrete Sachlage
b) „individuell betroffen“
aa) Die einschlägige Rechtsprechung
bb) Die konkrete Sachlage
c) „lückenloser Rechtsschutz“
C — Schlußanträge
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
A — Sachverhalt
Ich habe heute Stellung zu nehmen zur Zulässigkeit einer Klage, die fünf luxemburgische Gemeinden gegen die Kommission erhoben haben. Die Klage richtet sich gegen die Entscheidung der Kommission Nr. 83/397/EWG/EGKS vom 29. Juni 1983 (ABl. L 227 vom 19. 8. 1983, S. 29) über die von der luxemburgischen Regierung vorgesehenen Beihilfen zugunsten der Stahlindustrie. In dieser Entscheidung wird die Vereinbarkeit von Staatsbeihilfen für Unternehmen der Stahlindustrie mit dem ordnungsmäßigen Funktionieren des Gemeinsamen Marktes unter anderem von dem Abbau bestimmter Stahlkapazitäten abhängig gemacht. Auf dem Gebiet der klagenden Gemeinden sind Unternehmen der Stahlindustrie tätig.
1. Vorgeschichte
Die Vorgeschichte der angegriffenen Entscheidung läßt sich wie folgt darstellen :
a)
Am 1. Februar 1980 erließ die Kommission die Entscheidung 257/80 „zur Einführung von gemeinschaftlichen Regeln über spezifische Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie“. Sie ging davon aus, daß zum Zwecke der Anpassung der Produktionskapazitäten der Stahlindustrie an die Nachfrage und der Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit dieser Industrie spezifische Beihilfen der Mitgliedstaaten erforderlich seien. Die Kommission stützte ihre Befugnisse auf Artikel 95 Absätze 1 und 2 des EGKS-Vertrags.
Artikel 1 der Entscheidung bestimmte, spezifische Beihilfen zugunsten der Stahlindustrie, die von den Mitgliedstaaten oder aus staatlichen Mitteln finanziert werden, könnten als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, wenn sie den Vorschriften der Entscheidung 257 entsprechen und in Übereinstimmung mit dem in dieser Entscheidung vorgesehenen Verfahren in Kraft gesetzt werden.
In Artikel 2 waren die Kriterien aufgeführt, denen Beihilfen zur Förderung der Investitionstätigkeit genügen mußten. Hier ist unter anderem die Rede von „Umstrukturierungsanstrengungen“ und von „Umstrukturierungskriterien“, die von der Kommission festzulegen waren.
In Artikel 3 war angegeben, was als erstattungsfähige Kosten im Zusammenhang mit Beihilfen zum Zweck der Schließung von Stahlunternehmen angesehen werden konnte.
Artikel 4 enthielt Kriterien für die Beihilfen zur Förderung der Weiterführung bestimmter Unternehmen. Eines dieser Kriterien war, daß die Beihilfen Bestandteil eines Umstrukturierungsprogramms waren.
Artikel 5 behandelte Notbeihilfen zur Überwindung schwerwiegender sozialer Schwierigkeiten.
Artikel 6 schließlich verfügte, die Kommission sei rechtzeitig von Beihilfevorhaben zu unterrichten und der betreffende Mitgliedstaat dürfe die beabsichtigte Maßnahme erst durchführen, wenn die Kommission ihre Zustimmung hierzu erteilt hat und alle ihre Bedingungen erfüllt sind.
b)
Weil sich die Krise der Stahlindustrie zu jener Zeit noch verschärfte und die notwendige Umstrukturierung und Anpassung der Kapazitäten noch nicht erreicht war, erging am 7. August 1981 — ebenfalls gestützt auf Artikel 95 des Montan-Vertrags — die Entscheidung 2320/81 (ABl. L 228, 1981, S. 14 ff.), die sowohl spezifische Beihilfen (deren Hauptzweck die Förderung von Stahlunternehmen ist) als auch nicht spezifische, im Rahmen allgemeiner oder regionaler Regelungen gewährte Beihilfen erfaßte und bis zum 31. Dezember 1985 Anwendung finden soll.
Ihr Artikel 1 bestimmt, daß alle Beihilfen zugunsten der Stahlindustrie, die von den Mitgliedstaaten oder aus staatlichen Mitteln finanziert werden, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können, wenn sie den Regeln der Artikel 2 bis 7 entsprechen, und daß sie nur gemäß dem in der Entscheidung vorgesehenen Verfahren in Kraft gesetzt werden können.
Nach Artikel 2 sind Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar, wenn die begünstigten Unternehmen Umstrukturierungsprogramme durchführen, die für einen Abbau der Produktionskapazitäten sorgen; solche Beihilfen durften spätestens am 1. Juli 1983 genehmigt werden; Beihilfezahlungen konnten grundsätzlich nach dem 31. Dezember 1985 nicht mehr erfolgen.
Der Artikel 3 enthält die Kriterien, denen Beihilfen zur Förderung der Investitionsmöglichkeit entsprechen müssen. Hier ist unter anderem von Umstrukturierungsanstrengungen die Rede.
Artikel 4 behandelt die im Zusammenhang mit der Schließung von Stahlunternehmen erstattungsfähigen Kosten.
In Artikel 5 sind die Voraussetzungen festgelegt für Beihilfen zur Förderung der Weiterführung bestimmter Unternehmen; sie müssen unter anderem Bestandteil eines Umstrukturierungsprogramms im Sinne des Artikels 2 sein.
Artikel 6 regelt Notbeihilfen zur Überwindung akuter sozialer Schwierigkeiten.
Artikel 7 bestimmt die mit Beihilfen für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben zu verfolgenden Ziele.
Artikel 8 schließlich ordnet wiederum die rechtzeitige Unterrichtung der Kommission an, er legt fest, daß Meldungen bei der Kommission bis spätestens 30. September 1982 einzureichen waren und daß die beabsichtigten Maßnahmen erst durchgeführt werden können, wenn die Kommission ihre Zustimmung erteilt hat und alle ihre Bedingungen erfüllt sind.
c)
Auf dieser Grundlage erging — wie schon gesagt — am 29. Juni 1983 die im gegenwärtigen Verfahren interessierende Entscheidung „über die von der luxemburgischen Regierung vorgesehenen Beihilfen zugunsten der Stahlindustrie“ (ABl. L 227, 1983, S. 29 ff.). In ihrer Begründung ist dargestellt, was dem Erlaß vorausging. Dort heißt es, im Januar 1981 habe die luxemburgische Regierung die Kommission von der Absicht unterrichtet, der einheimischen Stahlindustrie Beihilfen zu gewähren; bei ihrer Prüfung sei die Kommission zu dem Ergebnis gekommen, der angebotene Kapazitätsabbau reiche nicht aus; die luxemburgische Regierung habe daraufhin das Umstrukturierungskonzept geändert und einen größeren Kapazitätsabbau bei warmgewalzten Erzeugnissen angeboten; schließlich habe im Juli 1982 die Kommission unter bestimmten Bedingungen einen Teil der Beihilfen freigegeben, wozu im August 1982 von der luxemburgischen Regierung erklärt wurde, sie sei mit den gemachten Auflagen einverstanden.
In der Begründung ist weiter davon die Rede, im September 1982 habe die luxemburgische Regierung zusätzliche Beihilfen zugunsten ihrer Stahlindustrie gemeldet; die Kommission sei bei ihrer Prüfung zu dem Ergebnis gekommen, das modifizierte Umstrukturierungskonzept enthalte keine neuen Gegenleistungen, die eine Freigabe zusätzlicher Beihilfen gestatten würden; die luxemburgische Regierung habe daraufhin im März 1983 ihre Meldung vom September 1982 dahin modifiziert, es werde als Gegenleistung für eine Reihe von Investitionsund Betriebsbeihilfen ein neuer Nettokapazitätsabbau in Höhe von 60000 t bei warmgewalzten Erzeugnissen angeboten; die Kommission sei aber der Ansicht, es müßten neben diesem Kapazitätsabbau die Kapazitäten für warmgewalzte Erzeugnisse um weitere 410000 t verringert werden.
Aus dem verfügenden Teil der — gemäß ihrem Artikel 8 — an das Großherzogtum Luxemburg gerichteten Entscheidung ist vorweg ihr Artikel 1 anzuführen, in dem festgestellt wird, die don im einzelnen aufgeführten Investitions- und Betriebsbeihilfen seien, vorbehaltlich der in den Artikeln 2 bis 5 genannten Auflagen und Bedingungen, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen. Der Artikel 2 bestimmt, die begünstigten Unternehmen hätten den bereits angebotenen Kapazitätsabbau von 60000 t und darüber hinaus weitere Reduzierungen von mindestens 410000 t bei warmgewalzten Erzeugnissen herbeizuführen, eine Aufstellung der zu schließenden Anlagen und ein Zeitplan für die Schließungen seien der Kommission bis zum 31. Januar 1984 einzureichen und die Kapazitätsreduzierungen hätten bis zum 31. Dezember 1985 zu erfolgen. In Artikel 4 endlich heißt es noch, die Beihilfen dürften nur gewährt werden, wenn die Kommission feststellt, daß die in den Artikeln 2 und 3 aufgeführten Bedingungen ganz oder in ausreichenden Teilen erfüllt sind.
d)
Im Großherzogtum Luxemburg wurde am 1. Juli 1983 ein Gesetz über Maßnahmen zur Begünstigung der Restrukturierung und der Modernisierung der Stahlindustrie erlassen. Hierdurch wird die luxemburgische Regierung unter anderem ermächtigt, an die luxemburgischen Stahlunternehmen in den Jahren 1983 und 1984 Beihilfen zu zahlen (Artikel 1), für einen bestimmten Betrag Wandelobligationen oder Aktien der luxemburgischen Stahlindustrie zu zeichnen (Artikel 2) und Gesellschaftsanteile an der Firma Sidmar SA in bestimmter Höhe zu erwerben (Artikel 3). Zu den anderen Gesetzesbestimmungen — sie enthalten nichts über eine Schließung von Betriebsstätten — verweise ich auf den im Memorial vom 1. Juli 1983 abgedruckten Text.
Erwähnt werden sollte auch, daß die luxemburgische Regierung der Kommission am 27. Januar 1984 mitteilte, welche Betriebsschließungen vorgenommen werden. Daraus und aus der Antwort der Kommission vom 27. Februar 1984 ergibt sich, daß die Arbed im Rahmen eines Kooperationsabkommens mit Cockerill Sambre (dem die belgische und die luxemburgische Regierung zugestimmt haben) spätestens Anfang 1985 die Warmbreitbandstraße in Düdelingen definitiv stillegt (was einen Kapazitätsabbau in Höhe von 745000 t bedeutet, der in Höhe von 250000 t Cockerill Sambre zugute kommen soll).
2. Die Anträge der Parteien
a)
Die Klägerinnen sind der Meinung, die verfügten Schließungsauflagen gingen zu weit, weil nämlich dabei die vor 1980 vorgenommenen Umstrukturierungen nicht ausreichend berücksichtigt worden seien und weil der Bedeutung der luxemburgischen Stahlindustrie für die luxemburgische Wirtschaft nicht ausreichend Rechnung getragen worden sei. Sie riefen den Gerichtshof an mit dem Antrag, die Entscheidung der Kommission vom 29. Juni 1983 aufzuheben und erforderlichenfalls die Entscheidung 2320/81 für unanwendbar zu erklären.
b)
Diese Klage hält die Kommission für unzulässig. Sie hat deshalb einen Antrag nach Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung gestellt, mit dem sie eine Vorabentscheidung über ihre prozeßhindernde Einrede herbeiführen will.
Die Klage sei unzulässig nach dem Montan-Vertrag, da die Klägerinnen offensichtlich keine Unternehmen im Sinne des Artikels 48 dieses Vertrages seien. Ein Klagerecht sei aber auch nicht nach dem EWG-Vertrag gegeben. Die angegriffene Entscheidung sei nämlich nicht an die klagenden Gemeinden gerichtet, sondern — ich habe es schon erwähnt — an das Großherzogtum Luxemburg. In einem solchen Fall verlange jedoch Artikel 173 des EWG-Vertrags ein unmittelbares und individuelles Betroffensein; ein solches hätten die klagenden Gemeinden nicht dartun können.
c)
Die Klägerinnen stehen demgegenüber in erster Linie auf dem Standpunkt, allein maßgeblich sei EWG-Recht, also der Artikel 173 dieses Vertrages. Tatsächlich habe die Entscheidung allein aufgrund der Artikel 92 ff. des EWG-Vertrags getroffen werden können, heiße es doch in den in der Entscheidung in bezug genommenen Entscheidungen 257/80 und 2320/81, sie seien ergangen, weil „die Gemeinschaft vor einem vom Vertrag nicht vorgesehenen Fall“ stehe, und sei doch außerdem klar, daß die Kommission beim Erlaß der Entscheidung — wie in Artikel 6 der Entscheidung 257/80 und in Artikel 8 der Entscheidung 2320/81 vorgesehen — das Verfahren des Artikels 93 § 2 des EWG-Vertrags beachtet habe.
Sollte jedoch davon ausgegangen werden, daß es sich gleichzeitig um eine Entscheidung nach Montanrecht und um eine solche nach EWG-Recht handele, so genüge es, wenn die Entscheidung nach EWG-Recht anfechtbar sei, denn der Montanteil der Entscheidung sei untrennbar mit dem EWG-Teil verbunden. Die Klägerinnen verweisen dazu auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes in der Rechtssache Großherzogtum Luxemburg gegen Europäisches Parlament (230/81) ( 1 ).
Keineswegs aber könne daran gezweifelt werden, daß die Entscheidung die Klägerinnen individuell und unmittelbar betreffe. Einmal hätten die Unternehmen, von denen ein Kapazitätsabbau verlangt werde, nur Betriebsstätten in den klagenden Gemeinden. Ihr Wegfall oder ihre Reduzierung greife also in die eigenen Interessen der Gemeinden (die nicht gleichzusetzen seien mit den korporativen Interessen ihrer Einwohner) ein, und zwar zumindest insofern, als das Steueraufkommen geschmälert werde. Zum anderen lasse sich das unmittelbare Betroffensein nicht unter Hinweis daraufhin in Abrede stellen, daß nach der angegriffenen Entcheidung noch Entscheidungen von der — lediglich ermächtigten — luxemburgischen Regierung sowie von den betroffenen Unternehmen getroffen werden mußten. Eine realistische Betrachtung verlange nämlich die Einbeziehung der Erkenntnis, daß in Anbetracht offensichtlicher wirtschaftlicher Zwänge alle diese Entscheidungen notwendig kommen mußten, wenn nicht gar davon auszugehen sei, sie seien in Wahrheit schon vorweg festgelegt worden, worauf etwa der Umstand hinweise, daß ganz kurz nach Erlaß der angegriffenen Entscheidung am 1. Juli 1983 bereits ein luxemburgisches Gesetz ergangen sei. — Hilfsweise meinen die Klägerinnen daneben, es sei auch ein Klagerecht nach dem Montan-Vertrag nicht anzuzweifeln, und sie berufen sich dafür auf dessen Artikel 31, wo es heißt: „Der Gerichtshof stehen die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung dieses Vertrages und der Durchführungsvorschriften.“
B — Stellungnahme
Ich meine, daß in dieser Auseinandersetzung die Kommission die besseren Argumente für sich hat und daß sie deshalb ihre Einwendung zu Recht erhoben hat.
1.
Als abwegig ist zunächst die Ansicht der Klägerinnen zu bezeichnen, als Rechtsbasis für die angegriffene Entscheidung seien allein die Artikel 92 ff. des EWG-Vertrags in Betracht gekommen.
Wenn in den allgemeinen Entscheidungen 257/80 und 2320/81 (die in der angegriffenen Entscheidung auch als Rechtsbasis genannt sind) gesagt wird, die Gemeinschaft stehe vor einem vom Vertrag nicht vorgesehenen Fall, so wird damit auf Artikel 95 des Montan-Vertrags angespielt, wo es heißt:
„In allen in diesem Vertrag nicht vorgesehenen Fällen, in denen eine Entscheidung oder Empfehlung der Hohen Behörde erforderlich erscheint, um eines der in Artikel 2, 3 und 4 näher bezeichneten Ziele der Gemeinschaft auf dem Gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl gemäß Artikel 5 zu erreichen, kann diese Entscheidung oder Empfehlung mit einstimmiger Zustimmung des Rates und nach Anhörung des Beratenden Ausschusses ergehen.“
Auf dieser Grundlage sind also die genannten allgemeinen Akte ergangen; daher handelt es sich durchaus um Rechtsakte im Rahmen des Montan-Vertrags. Wir haben darüber hinaus gehört, in der angegriffenen Entscheidung sei das Montanrecht sogar überwiegend von Bedeutung. (Dies lasse sich unter anderem anhand der Notifizierungsdaten bestimmen — 90 % der in der Entscheidung behandelten Beihilfen seien spezifische Beihilfen und nur 10 % allgemeine Beihilfen, welch letztere — wie in den erwähnten allgemeinen Akten ausdrücklich ausgeführt wird — nach Artikel 67 des Montan-Vertrags in Verbindung mit den Artikeln 92 und 93 des EWG-Vertrags zu beurteilen seien.)
Sicher läßt sich somit nicht der Standpunkt vertreten, es sei deswegen für die Beurteilung der Klagezulässigkeit allein EWG-Recht entscheidend, weil es nach Montanrecht für die angegriffene Entscheidung keine Rechtsbasis gegeben habe.
2.
Ganz klar ist auch, daß für die Gemeinden, die das Verfahren anhängig gemacht haben, ein Klagerecht nach dem Montan-Vertrag nicht gegeben ist. Der Artikel 31, auf den sie sich berufen, gibt nur eine allgemeine Definition der dem Gerichtshof übertragenen Aufgaben. In ihm ist dagegen keine Klagebefugnis geregelt, weil es dafür — dies macht das System des Montan-Vertrags deutlich — keine Generalklausel gibt, vielmehr nur von im einzelnen genau definierten Klagemöglichkeiten auszugehen ist.
Sieht man sich aber die für einen Angriff auf eine Entscheidung wie die jetzt interessierende, allein in Betracht kommende Vorschrift des Artikels 33 des Montan-Vertrags an, so ist offensichtlich, daß nach seinem Absatz 2 ein Klagerecht Unternehmen und Unternehmensverbänden im Sinne des Artikels 48 vorbehalten ist; dazu gehören die Gemeinden sicherlich nicht. Soweit ihre Interessen betroffen sind, muß man sich also mit der Erkenntnis abfinden, daß ein Rechtsschutz nach Montanrecht nur durch Vermittlung des Mitgliedstaats zustande kommen kann, dem sie angehören.
3.
Die Klägerinnen können sich auch nicht auf den EWG-Vertrag stützen, denn es zeigt sich, daß im vorliegenden Fall die nach Artikel 173 Absatz 2 des EWG-Vertrags für Klagen von Nichtadressaten geltenden Voraussetzungen des unmittelbaren und individuellen Betroffenseins nicht erfüllt sind.
a)
Was das Kriterium „unmittelbar betroffen“ angeht, so wurde in den Schlußanträgen zu der Rechtssache 25/62 (Slg. 1963, 254) ( 2 ) mit Recht hervorgehoben, es habe nichts mit der Intensität des Betroffenseins zu tun, sondern es sei zu sehen im Zusammenhang mit dem System des Vertrages und der Struktur der Gemeinschaftsordnung, die zur Realisierung bestimmter Anliegen auf die Mitwirkung der Mitgliedstaaten angewiesen ist.
aa)
Dies bedeutet nun nicht — wie in der Rechtsprechung schon klar gemacht worden ist —, daß immer dann, wenn ein angegriffener Gemeinschaftsakt noch staatliche Akte zur Durchführung nach sich zieht, das unmittelbare Betroffensein von Nichtadressaten im Verhältnis zu dem Gemeinschaftsakt zu verneinen wäre. Das ist sicher nicht der Fall, wenn staatliche Behörden über keinen Ermessensspielraum verfügen, sondern den Gemeinschaftsakt einfach zu vollziehen haben (So verhielt es sich bei den in den Rechtssachen 41 bis 44/70 ( 3 ), zu behandelnden, im Rahmen von Schutzmaßnahmen zu treffenden Entscheidungen über die Gewährung von Einfuhrlizenzen; in der Rechtssache 92/78 ( 4 ), in der es — im Rahmen einer Ausschreibung über den Absatz von Rindfleisch — um eine alle Bieter betreffende Entscheidung zur Festsetzung eines Mindestpreises ging; oder in der Rechtssache 113/77 ( 5 ), die sich auf eine im Rahmen eines Antidumpingverfahrens getroffene Entscheidung über die Vereinnahmung von als Sicherheit geleisteten Beträgen bezogen.). — Dies ist nicht einmal der Fall beim Vorliegen einer einem Mitgliedstaat gegenüber ausgesprochenen Ermächtigung, wenn sie sich — wie in der Rechtssache 62/70 ( 6 ), in der es um von der Gemeinschaftsbehandlung ausgeschlossene Waren ging — etwa auf bereits gestellte Einfuhranträge bezieht und die ermächtigte Stelle klargemacht hat, sie werde die Anträge ablehnen, sobald sie über eine Gemeinschaftsermächtigung verfüge.
bb)
Nicht zu übersehen ist indessen, daß die Sachlage im vorliegenden Fall ganz anders beschaffen ist und daß sich deshalb die angeführte Rechtsprechung nicht auf sie übertragen läßt, sondern eher an eine Ähnlichkeit mit den in den Rechtssachen 123/77 ( 7 ) sowie 103 bis 109/78 ( 8 ) entschiedenen Fällen gedacht werden muß (in dem einen ging es bekanntlich um die für ein Jahr geltende Begrenzung der Einfuhren von Krafträdern aus Japan nach Italien; in dem anderen um die der Französischen Republik erteilte Ermächtigung, für Unternehmen in überseeischen Departements geltende Grundquoten für Zucker herabzusetzen). Auch wenn nämlich davon auszugehen ist, daß kein Zweifel daran bestand, daß die luxemburgische Regierung von der Ermächtigung zur Gewährung von Beihilfen an die Stahlindustrie Gebrauch machen würde und daß auch die begünstigten Unternehmen — weil an den Beihilfen interessiert und aus wirtschaftlichen Gründen dazu gezwungen — die gesetzten Bedingungen (Schließung von Betriebsstätten) erfüllen würden, so bleibt doch die Erkenntnis, daß nach der angegriffenen Entscheidung einmal die Aufstellung der zu schließenden Anlagen erst bis Ende Januar 1984 einzureichen war (welche Frist von der luxemburgischen Regierung auch — wie wir gesehen haben — voll ausgeschöpft worden ist) und daß zum anderen nach Artikel 2 Absatz 1 der angegriffenen Entscheidung die „Gegenleistung“ des Kapazitätsabbaus auch „durch unternehmensübergreifende Maßnahmen von anderen Unternehmen erbracht werden“ konnte. Das hatte nicht nur theoretische Bedeutung, wie gerade der vorliegende Fall zeigt, in dem eine solche Leistung von der Arbed zugunsten eines belgischen Unternehmens erbracht worden ist. Es stand also keineswegs bei Erlaß der Entscheidung fest, zu welchen Betriebsschließungen es kommen würde (immerhin hätte auch — wie die Kommission gezeigt hat — an zwei andere Warmbreitbandstraßen in anderen Gemeinden gedacht werden können). Tatsächlich wurde eine andere für die Schließung in Betracht kommende Betriebsstätte letztlich von diesem Los verschont, weil sich später ihre Lebensfähigkeit ergeben hat. Demnach kann nicht davon die Rede sein, die Gemeinden, auf deren Gebiet sich für die Schließung in Betracht kommende Betriebe befinden, seien von der Entscheidung der Kommission unmittelbar betroffen worden (sie waren es in Wahrheit erst nach Erlaß einer späteren unternehmerischen Entscheidung). Es kann nicht einmal angenommen werden, daß die genannte Voraussetzung für die Gemeinde erfüllt war, in der es nun tatsächlich zu einer Betriebsstillegung kommt, denn dafür muß — es geht ja um die Frage der Zulässigkeit einer gerichtlichen Klage — sicher der Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Entscheidung maßgeblich sein (oder allenfalls die Situation bei Ablauf der Klagefrist), während es nicht ausreicht, daß sich ein Urteil über die Art des Betroffenseins erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens oder gar erst im Zeitpunkt des Erlasses der gerichtlichen Entscheidung ergibt.
b)
Berechtigte Zweifel bestehen auch daran — ich muß dies nach dem Ergebnis meiner bisherigen Überlegungen nicht besonders vertiefen —, daß die klagenden Gemeinden als individuell betroffen gelten können. Auf welche Voraussetzungen es dafür ankommt, ist seit dem Urteil der Rechtssache 25/62 ( 9 ) (auf das zum Beispiel noch im Urteil der Rechtssache 231/82 ( 10 ) verwiesen wurde) klar: Wichtig ist, ob eine Entscheidung einen Nichtadressaten „wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer ihn aus dem Kreis der übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten“.
aa)
Dies wurde etwa angenommen im Urteil der Rechtssache 88/76 ( 11 ) für Inhaber von vor einem bestimmten Zeitpunkt erteilten Ausfuhrlizenzen mit im voraus festgesetzter Erstattung in bezug auf einen Akt, der das Recht auf Annullierung solcher Lizenzen ausschloß (weil sie nämlich aufgrund tatsächlicher Umstände gegenüber allen anderen Personen ausgezeichnet und einem Adressaten vergleichbar individualisiert waren). Dies wurde (in den Rechtssachen 239 und 275/82 ( 12 )) verneint für — von Antidumpingabgaben betroffene — Importeure, weil sie — anders als die Exporteure oder Produzenten in dem für die Entscheidung wichtigen Drittland — nicht von der Entscheidung visiert worden seien (da ihre spezielle Lage nicht berücksichtigt worden sei).
bb)
Im vorliegenden Fall — das darf nicht vergessen werden — ist davon auszugehen, daß die klagenden Gemeinden von der angegriffenen Entscheidung nur mittelbar betroffen werden. In einer solchen Lage aber — für die kennzeichnend die Auswirkungen der Entscheidung auf die wirtschaftliche und finanzielle Situation sind — befindet sich noch ein großer Kreis anderer Betroffener, nämlich Arbeitnehmer, die infolge des Kapazitätsabbaus ihren Arbeitsplatz verlieren, Kunden und Zulieferer des zu schließenden Betriebs sowie Geschäftsleute in Gemeinden, in denen von der Schließung betroffene Arbeitnehmer ihren Wohnsitz haben. Bei dieser Betrachtung kann tatsächlich schwerlich davon gesprochen werden, die klagenen Gemeinden seien — einem Adressaten vergleichbar — von der Entscheidung der Kommission individuell betroffen.
c)
Lassen Sie mich schließlich noch hinzufügen, daß man zu einer anderen Wertung auch nicht gelangen kann unter Hinweis darauf, daß es nach luxemburgischem Recht offenbar nicht möglich ist, das bereits erwähnte luxemburgische Gesetz, das zu der Entscheidung der Kommission ergangen ist, unmittelbar anzufechten; deshalb sei eine entsprechend großzügige — der Menschenrechtskonvention und allgemeinen Rechtsprinzipien Rechnung tragende — Auslegung des Artikels 173 des EWG-Vertrags anzustreben, um einen lückenlosen Rechtsschutz zu gewährleisten.
Zwar ist einzuräumen, daß es Urteile gibt, die im Zusammenhang mit der Beurteilung der Klagezulässigkeit nach Artikel 173 des EWG-Vertrags auf die Klagemöglichkeiten hinweisen, die im nationalen Bereich in Ansehung von — an einen Gemeinschaftsakt anschließenden — nationalen Akten bestehen (das war etwa der Fall in den bereits angeführten Rechtssachen 123/77, 239 und 275/82 und 231/82) ( 13 ). Daraus kann aber — und in diesem Zusammenhang muß auch daran erinnert werden, daß in der Rechtssache 113/77 ( 14 ) der Hinweis auf nationale Klagemöglichkeiten als unerheblich verworfen wurde — sicher nicht gefolgert werden, es richte sich grundsätzlich der Zugang zu diesem Gerichtshof nach den nach nationalem Recht gegebenen oder fehlenden Klagemöglichkeiten. Wir haben es in Artikel 173 des EWG-Vertrags mit einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung ohne ausdrücklichen Bezug auf das nationale Recht zu tun; sie kann daher nur gemeinschaftseinheitlich, also eben ohne Rücksicht auf die Ausgestaltung des Rechtsschutzes nach nationalem Recht ausgelegt werden.
Sollte also zutreffen, daß für die klagenden Gemeinden nach luxemburgischem Recht keine Klagemöglichkeit wegen Schließung von Betrieben in ihrem Gebiet gegeben ist (möglicherweise ist die ausschließliche Inbetrachtnahme des genannten Gesetzes, zu dem wohl noch Ausführungsakte ergehen müssen, eine unzulässige Verengung der Sicht), so ist es wohl eher angezeigt, den Vorwurf einer zu restriktiven Ausgestaltung des Rechtsschutzes dem luxemburgischen Recht gegenüber zu erheben, als daraus Folgerungen für die Ausbeutung des Gemeinschaftsrechts zu ziehen.
G —
Zusammenfassend schlage ich daher vor, den Zulässigkeitseinwand der Kommission für begründet zu erklären, die Klagen der fünf luxemburgischen Gemeinden als unzulässig abzuweisen und ihnen, dem Antrag der Kommission folgend, die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
( 1 ) Urteil vom 10. 2. 1983 in der Rechtssache 230/81 — Großherzogtum Luxemburg/Europäisches Parlament —, Slg. 1983, 255.
( 2 ) Urteil vom 15. 7. 1963 in der Rechtssache 25/62 — Firma Plaumann & Co./Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1963, 211.
( 3 ) Urteil vom 13. 5. 1971 in den verbundenen Rechtssachen 41 bis 44/70 — NV International Fruit Company und andere/Kommisston der Europäischen Gemeinschaften—, Slg. 1971,411.
( 4 ) Urteil vom 6. 3. 1979 in der Rechtssache 92/78 — Simmenthal SpA/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1979, 777.
( 5 ) Urteil vom 29. 3. 1979 in der Rechtssache 113/77 — NTN Toyo Bearing Company Ltd. und andere/Rat der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1979, 1185.
( 6 ) Urteil vom 23. 11. 1971 in der Rechtssache 62/70 — Werner A. Bock/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1971, 897.
( 7 ) Urteil vom 16. 3. 1978 in der Rechtssache 123/77 — Unione Nazionale Importatori e Commercianti Motoveicoli Esteri (UNICME) und andere/Rat der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1978, 845.
( 8 ) Urteil vom 16. 1. 1979 in den verbundenen Rechtssachen 103 bis 109/78 — Société des Usines de Beauport und andere/Rat der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1979, 17.
( 9 ) Urteil vom 15. 7. 1963 in der Rechtssache 25/62 — Firma Plaumann & Co./Kommision der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1963, 211.
( 10 ) Urteil vom 14. 7. 1983 in der Rechtssache 231/82 — Spijker Kwasten BV/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1983, 2559.
( 11 ) Urteil vom 31. 3. 1977 in der Rechtssache 88/76 — Société pour l'exportation des sucres SA/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1977, 709.
( 12 ) Urteil vom 21. 2. 1984 in den verbundenen Rechtssachen 239/82 und 275/82 — Allied Corporation und andere/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1984, 1005.
( 13 ) Urteil vom 16. 3. 1978 in der Rechtssache 123/77 — Unione Nazionale Importatori e Commercianti Motoveicoli Esteri (UNICME) und andere/Rat der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1978, 845;
Urteil vom 21. 2. 1984 in den verbundenen Rechtssachen 239/82 und 275/82 — Allied Corporation und andere/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1984, 1005;
Urteil vom 14. 7. 1983 in der Rechtssache 231/82 — Spijker Kwasten BV/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1983, 2559.
( 14 ) Urteil vom 29. 3. 1979 in der Rechtssache 113/77 — NTN Toyo Bearing Company Ltd. und andere/Rat der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1979, 1185.
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