SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 10 de julio de 1984 ( *1 )
En el asunto 72/83,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por la High Court de Irlanda, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Campus Oil Limited,
Estuary Fuel Limited,
McMuIIan Bros Limited,
Ola Teoranta,
PMPA Oil Company Limited,
Tedcastle McCormick & Company Limited
y
The Minister for Industry and Energy,
Irlanda,
The Attorney General,
Irish National Petroleum Corporation Limited,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 30 y 36 del Tratado CEE en relación con una normativa nacional sobre el abastecimiento de productos petrolíferos,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: A.J. Mackenzie Stuart, Presidente; T. Koopmans, K. Bahlmann e Y. Galmot, Presidentes de Sala; P. Pescatore, A. 0'Keeffe, G. Bosco, O. Due y U. Everling, Jueces;
Abogado General: Sir Gordon Slynn;
Secretario: Sr. H.A. Rühi, administrador principal;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante resolución de 9 de diciembre de 1982, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de abril de 1983, la High Court de Irlanda planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 30, 31 y 36 del Tratado con el fin de poder apreciar la compatibilidad con el Tratado de una normativa irlandesa que impone a los importadores de productos petrolíferos la obligación de abastecerse de una sociedad nacional que explota una refinería instalada en el territorio de Irlanda, hasta un determinado porcentaje y a precios fijados por el Ministro competente.
2
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre seis empresas irlandesas que comercializan productos petrolíferos, únicamente o de forma predominante en Irlanda, y que abastecen alrededor del 14 % del mercado irlandés de la gasolina y un porcentaje más elevado del mercado de otros productos petrolíferos, y el Estado irlandés y la Irish National Petroleum Corporation (en lo sucesivo, «INPC»). En la demanda entablada en el procedimiento principal, las seis empresas demandantes solicitan que la High Court declare que el «Fuels (Control of Supplies) Order» 1982 (en lo sucesivo, «Orden») es incompatible con las disposiciones del Tratado.
3
Dicha Orden fue adoptada por el Ministro de Industria y Energía irlandés, en ejercicio de las facultades que le otorga la Fuels (Control of Supplies) Act (Ley irlandesa sobre el control del abastecimiento de combustible) de 1971, según su texto modificado de 1982, con el fin de asegurar el mantenimiento y la seguridad de los abastecimientos de combustibles. La controvertida Orden obliga a cualquier persona que importe alguno de los diversos productos petrolíferos refinados a los que se aplica, a adquirir de la INPC un determinado porcentaje de sus necesidades de productos petrolíferos a un precio fijado por el Ministro sobre la base de los gastos efectuados y costes soportados por la INPC.
4
La INPC, cuyo capital pertenece al Estado irlandés, y cuyo objeto consiste en incrementar la seguridad del abastecimiento de Irlanda en petróleo, había comprado en 1982 el capital social de la Irish Refining Company Ltd., propietaria de la única refinería de Irlanda sita en Whitegate en el condado de Cork. Hasta entonces, las acciones representativas del capital de la Irish Refining Company Ltd., que, gracias a la producción de la refinería de Whitegate tiene capacidad para abastecer alrededor del 35 % de las necesidades del mercado irlandés, habían pertenecido a las cuatro grandes sociedades petroleras en cuyas manos se encuentra la mayor parte del mercado irlandés de productos petrolíferos refinados. Se había tomado la decisión de adquirir la refinería de Whitegate, a través de la Irish Refining Company Ltd., previo anuncio de su intención de proceder a su cierre, realizado por las cuatro grandes Sociedades petroleras internacionales.
5
Como motivos de dicha adquisición de la Irish Refining Company, el Gobierno irlandés adujo la necesidad de garantizar la seguridad de los abastecimientos de productos petrolíferos de Irlanda, mediante el mantenimiento de una capacidad de refino en dicho país, habida cuenfa de que después del cierre de dicha refinería se habrían visto obligados todos los proveedores de productos petrolíferos refinados del mercado irlandés a abastecerse fuera de irlanda; alrededor del 80 % de dichos abastecimientos tendrían un origen común, a saber, el Reino Unido.
6
El objetivo de la obligación de comprar a la INPC que prevé la Orden controvertida consiste en garantizar la venta de la producción de la refinería de Whitegate. Para cada tipo de producto petrolífero, el porcentaje de la obligación de compra es idéntico al porcentaje de la producción de la refinería de Whitegate durante un período determinado, en relación con la totalidad de las necesidades de este tipo de productos petrolíferos durante el mismo período para todas las personas a las que se aplica la Orden de 1982. No obstante, esta obligación de cada uno de los importadores se limita al 35 % de sus necesidades totales de productos petrolíferos y al 40 % de sus necesidades de cada tipo de dichos productos.
7
En apoyo de las pretensiones que mantienen en el litigio principal las empresas demandantes en dicho litigio alegan que la orden controvertida vulnera el Derecho comunitario y especialmente infringe la prohibición de restricciones cuantitativas a la importación y cualquier medida de efecto equivalente, entre Estados miembros, que prevé el artículo 30 del Tratado. El Gobierno irlandés y la INPC niegan que se trate de una medida subsumible en esta prohibición y sostienen que, en todo caso, con arreglo al artículo 36 del Tratado, está justificada por razones de orden y seguridad públicos en tanto su objetivo consiste en asegurar el funcionamiento de la única refinería irlandesa, necesaria para abastecer el país de productos petrolíferos.
8
En el marco del procedimiento principal, las partes disienten en cuanto a los detalles de las circunstancias y los motivos que han llevado al Ministro de Industria y Energía irlandés a adoptar la Orden controvertida. La High Court consideró que, antes de practicar pruebas sobre los hechos controvertidos, procedía recabar la interpretación del Tribunal de Justicia acerca del alcance de las normas del Tratado sobre la libre circulación de mercancías en relación con un régimen como el que se discute en el caso de autos. Por consiguiente, planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:
«1)
¿Deben interpretarse los artículos 30 y 31 del Tratado CEE en el sentido de los mismos se aplican a un sistema como el que establece el “Fuels (Control of Supplies) Order 1982”, en la medida en que dicho sistema requiere que los importadores de un Estado miembro de la Comunidad Económica Europea, en este caso Irlanda, compren a una refinería estatal hasta el 35 % de sus necesidades de productos petrolíferos?
2)
En caso de que se conteste afirmativamente la anterior cuestión, ¿deben interpretarse los conceptos de “orden público” o de “seguridad pública” que aparecen en el artículo 36 del Tratado, antes citado, en relación con un sistema como el establecido por la Orden de 1982, en el sentido de que:
a)
en virtud del artículo 36 del Tratado, un sistema como el descrito más arriba queda exceptuado de lo dispuesto en los artículos 30 a 34 del Tratado, o bien en el sentido de que,
b)
en determinadas circunstancias, semejante régimen puede quedar exceptuado de lo dispuesto en los mencionados preceptos y, si fuera éste el caso, en qué circunstancias?»
9
El Gobierno irlandés y la INPC consideran que se ha acudido al Tribunal de Justicia de forma prematura toda vez que todavía no se ha practicado la prueba de los hechos del litigio principal ante el órgano jurisdiccional nacional. Un pronunciamiento sobre las cuestiones planteadas y especialmente sobre la primera parte de la segunda cuestión, equivale a privar definitivamente a las partes demandadas en el procedimiento principal de la posibilidad de defender su punto de vista ante el órgano jurisdiccional nacional y de practicar todos los medios probatorios pertinentes, especialmente referidos a los motivos que justifican la Orden controvertida.
10
Tal como lo ha señalado reiteradamente este Tribunal de Justicia (véase particularmente la sentencia de 10 de marzo de 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association, asuntos acumulados 36/80 y 71/80, ↔ Rec. p. 735), en el marco de la estrecha cooperación que establece el artículo 177 del Tratado entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, basada en un reparto de funciones entre tales órganos, corresponde al órgano jurisdiccional nacional decidir el momento procesal en que procede remitir una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia y, a tal fin, apreciar los hechos del asunto y las alegaciones de las partes, de los que únicamente él puede tener un conocimiento directo, al objeto de definir el marco jurídico en el que debe situarse la interpretación interesada. Por lo tanto, la elección del momento en el que convenía plantear las cuestiones en el caso de autos en virtud del artículo 177 obedecía a consideraciones de economía y utilidad procesales cuya apreciación no incumbe al Tribunal de Justicia, sino únicamente al órgano jurisdiccional nacional.
11
Habida cuenta de que corresponde al órgano jurisdiccional nacional resolver el litigio principal, basándose en los elementos de interpretación referidos al Derecho comunitario facilitados por el Tribunal de Justicia, en el marco del presente procedimiento las partes tienen la posibilidad de proponer todos los medios de prueba, particularmente en relación con los motivos que justifican la Orden controvertida sobre la primera cuestión relativa a la interpretación del artículo 30 del Tratado.
Sobre la primera cuestión relativa a la interpretación del artículo 30 del Tratado
12
El objetivo de la primera cuestión de la High Court consiste en dilucidar si debe interpretarse el artículo 30 del Tratado en el sentido de que una normativa como la Orden controvertida constituye una medida equivalente a una restricción cuantitativa a la importación.
13
Para las demandantes en el procedimiento principal y para la Comisión, no puede negarse que las medidas de tal naturaleza, que suponen una obligación de abastecerse en parte en el interior de un Estado miembro, tienen un efecto restrictivo sobre las importaciones en el sentido del artículo 30.
14
Por el contrario, el Gobierno irlandés alega que éste no es el caso. Por una parte, de ninguna formā la medida de referencia limita las importaciones, dado que, en todo caso, debe importarse la totalidad del petróleo bruto o refinado que se utiliza en Irlanda. Por otra parte, sostuvo que es posible interpretar el artículo 30 en el sentido de que implica una excepción no escrita para productos que, como el petróleo, tienen una importancia vital para el país.
15
Sobre el particular, procede recordar ante todo que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 30 del Tratado, al prohibir entre los Estados miembros las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a la importación, se aplica a cualquier medida que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitário.
16
Por consiguiente, la obligación que tienen todos los importadores de abastecerse de un producto determinado, hasta cierto porcentaje, de un proveedor nacional, limita en la misma proporción las posibilidades de importación de este mismo producto. Dicha obligación comporta, pues, un efecto protector en favor de una producción nacional y, en la misma medida, perjudica a los productores de otros Estados miembros, y ello independientemente de si el crudo utilizado para la producción nacional de que se trate debe importarse o no.
17
En relación con el razonamiento que el Gobierno irlandés basa en la importancia del petróleo para la vida del país, basta señalar que el Tratado extiende la aplicación del principio de la libre circulación a todas las mercancías, sin más excepción que la expresamente prevista por el Tratado. Por lo tanto, no puede considerarse que una mercancía pueda quedar exenta de la aplicación de este principio fundamental simplemente porque tenga una importancia particular para la vida o la economía de un Estado miembro.
18
En este contexto el Gobierno helénico se refirió al apartado 2 del artículo 90 del Tratado, alegando que una unidad de refino es una empresa de interés económico general y que, sin medidas especiales adoptadas en su favor, una unidad de tal naturaleza no tiene la posibilidad de competir con las grandes sociedades petroleras.
19
Sobre el particular, en relación con las empresas públicas y las empresas a las que conceden derechos especiales o exclusivos, debe señalarse que el apartado 1 del artículo 90 dispone que los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán ninguna medida contraria a las normas del Tratado. El objeto del apartado 2 de dicho artículo consiste en precisar los límites dentro de los que, especialmente, las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general quedan sometidas a las normas del Tratado. No obstante, este apartado no exonera al Estado miembro que haya encargado a una empresa una gestión semejante de la prohibición de adoptar medidas en favor de dicha empresa y destinadas a proteger su actividad que, contrariamente al artículo 30 del Tratado, obstaculicen las importaciones de los demás Estados miembros.
20
Por lo tanto, procede contestar a la primera cuestión planteada por la High Court que el artículo 30 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que constituye una medida equivalente a una restricción cuantitativa a la importación una normativa nacional que prevé la obligación para todos los importadores de abastecerse de productos petrolíferos, hasta un determinado porcentaje de sus necesidades, de una refinería instalada en el territorio nacional.
Sobre la segunda cuestión relativa a la interpretación del artículo 36 del Tratado
21
Con la segunda cuestión se pretende dilucidar si el artículo 36 del Tratado, y especialmente los conceptos de «orden público» y «seguridad pública» que aparecen en el mismo, deben interpretarse en el sentido de que un sistema como el que se discute en el presente caso, establecido por un Estado miembro que depende totalmente de las importaciones para su abastecimiento de productos petrolíferos, puede ser excluido de la prohibición del artículo 30 del Tratado.
22
Sobre el particular, el Gobierno irlandés y la INPC señalan que corresponde a los Estados miembros, en el marco del artículo 36 y más concretamente para el concepto de seguridad pública, definir sus intereses que han de protegerse y las medidas que han de adoptarse con tal objeto. La fuerte dependencia de Irlanda de importaciones de otros países para su abastecimiento de petróleo y la importancia de este producto para la vida del país hacen que sea indispensable el mantenimiento de una capacidad de refino en el territorio nacional, que permita a las autoridades nacionales celebrar contratos de suministro a largo plazo con los países productores de petróleo bruto. El sistema controvertido es el único medio de asegurar la venta de la producción de la refinería de Whitegate; por lo tanto, como medida de carácter temporal y a la espera de que pueda encontrarse otra solución para asegurar el funcionamiento de la refinería de Whitegate, se justifica por consideraciones de seguridad pública.
23
Según el Gobierno del Reino Unido, el término de seguridad pública en el artículo 36 del Tratado comprende los intereses fundamentales del Estado, tales como el mantenimiento de servicios públicos esenciales o destinados a garantizar el funcionamiento seguro y eficaz de la vida del Estado. Las excepciones que prevé este artículo no pueden invocarse si los objetivos de las medidas de que se trate son esencialmente de carácter económico. Dichas medidas no deberían rebasar lo necesario para alcanzar el objetivo previsto por el artículo 36.
24
Los demandantes en el procedimiento principal subrayan que el problema que se plantea no es el de si es necesario el mantenimiento de una capacidad de refino en Irlanda, sino si el sistema escogido para permitir que dicha refinería funcione puede justificarse con arreglo al artículo 36. La verdadera razón de ser de la normativa controvertida consiste en evitar que el funcionamiento de la refinería genere pérdidas. Se trata, por lo tanto, de una medida de carácter esencialmente económico que no puede incardinarse en los conceptos de seguridad pública o de orden público.
25
La Comisión considera que con arreglo al artículo 36 no se justifican unas normas nacionales como la Orden controvertida ya que, la Comunidad, de acuerdo con la responsabilidad que le incumbe a este respecto, ha adoptado las normas necesarias para garantizar el abastecimiento de productos petrolíferos en caso de crisis. Por otra parte, en opinión de la Comisión, el Gobierno irlandés se propuso mediante el sistema discutido un interés económico que no podía tomarse en consideración en el marco del artículo 36. En cualquier caso, la normativa controvertida resulta inadecuada e ineficaz para garantizar el abastecimiento del mercado irlandés y es desproporcionada en cuanto impone a los importadores una obligación de compra a unos precios fijados por el Ministro competente.
26
Habida cuenta de estos razonamientos, debe examinarse:
—
En primer lugar, si de acuerdo con las normas comunitarias sobre la materia, se justifica una disposición como la Orden controvertida.
—
En segundo lugar, si, habida cuenta del alcance de las excepciones de orden público y de seguridad pública, el artículo 36 puede amparar disposiciones como la Orden controvertida.
—
En tercer lugar, si ęl sistema controvertido puede permitir alcanzar el objetivo consistente en asegurar el abastecimiento de productos petrolíferos y si cumple el principio de proporcionalidad.
Sobre la justificación de las medidas controvertidas teniendo en cuenta las disposiciones comunitarias en la materia
27
Procede señalar que deja de estar justificado acogerse al artículo 36 si una normativa comunitaria prevé las medidas necesarias para garantizar la protección de los intereses que se enumeran en dicho artículo. Por lo tanto, sólo puede justificarse la adopción de medidas nacionales como las previstas en la Orden controvertida en tanto en cuanto no quede suficientemente asegurado en virtud de medidas adoptadas por las Instituciones comunitarias sobre el particular el abastecimiento de productos petrolíferos del Estado miembro de que se trate.
28
Es cierto que en previsión de dificultades de abastecimiento de petróleo bruto y de productos petrolíferos se han adoptado algunas disposiciones de carácter comunitario. Las Directivas del Consejo 68/414/CEE, de 20 de diciembre de 1968 (DO L 308, p. 14; EE 12/01, p. 125), y 73/238/CEE, de 24 de julio de 1973 (DO L 228, p. 1; EE 12/01, p. 180), obligan a los Estados miembros a mantener un nivel mínimo de existencias y establecen una determinada concordancia de las disposiciones nacionales adoptadas con el fin de servirse de dichas existencias, restringir de forma específica el consumo y regular los precios. La Decisión 77/706/CEE del Consejo, de 7 de noviembre de 1977 (DO L 292, p. 9; EE 12/03, p. 31), prevé la fijación de un objetivo comunitario de reducción del consumo en caso de dificultades en el abastecimiento y el reparto entre los Estados miembros de las cantidades ahorradas. Por último, la Decisión 77/186/CEE del Consejo, de 14 de febrero de 1977 (DO L 61, p. 23; EE 12/03, p. 3), establece un régimen de autorizaciones a la exportación, concedidas automáticamente, para permitir la vigilancia de la evolución de la situación de intercambios intracomunitários.
29
Por otra parte, se han tomado medidas en el marco de la Agencia Internacional de la Energía, constituida en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, en la que están integrados la mayor parte de los Estados miembros y en cuyos trabajos participa la Comunidad, representada por la Comisión, en calidad de observadora. El objetivo de dichas medidas consiste en establecer la solidaridad entre los países contratantes en caso de que la escasez de petróleo rebase el ámbito comunitario.
30
Si bien estas previsiones para casos de escasez de productos petrolíferos hacen que disminuya el riesgo de los Estados miembros de quedar desprovistos de los medios indispensables, subsiste, no obstante, un peligro real en caso de crisis. Según el artículo 3 de la Decisión 77/186, antes citada, como medida cautelar, en determinadas condiciones, la Comisión puede autorizar a un Estado miembro para suspender la expedición de autorizaciones de exportación. Esta autorización debe supeditarse únicamente a la condición de que se mantengan, «en la medida de lo posible», los intercambios tradicionales. El Consejo, por mayoría cualificada, puede revocar dicha autorización, sin hacer expresa referencia a los intercambios tradicionales. Según el artículo 4, en caso de crisis imprevista, y con sujeción a determinadas condiciones, un Estado miembro puede suspender la expedición de autorizaciones de exportación por un plazo de diez días. En tal supuesto el Consejo, por mayoría cualificada, podrá adoptar las medidas pertinentes.
31
De lo que antecede se desprende que la normativa comunitaria existente otorga a un Estado miembro cuyo abastecimiento de productos petrolíferos dependa totalmente o casi totalmente de los suministros de otros Estados miembros, determinadas garantías de que se mantendrán los suministros de los demás Estados miembros en caso de grave escasez y ello en proporciones idénticas al abastecimiento del mercado del Estado suministrador. No obstante, el Estado miembro de que se trata no posee una total garantía del mantenimiento de los suministros en cualesquiera circunstancias, al menos en el nivel mínimo de sus necesidades. En tales circunstancias, incluso existiendo disposiciones comunitarias en la materia, no puede excluirse que un Estado miembro se acoja al artículo 36 para justificar las medidas complementarias pertinentes a escala nacional.
Sobre el alcance de las excepciones de orden público y de seguridad pública
32
Como lo ha declarado ya este Tribunal de Justicia en distintas ocasiones (véanse la sentencia de 12 de julio de 1979, Comisión/Alemania, 153/78, Rec. p. 2555, y las sentencias que se citan en la misma), el objeto del artículo 36 del Tratado no consiste en reservar determinadas materias a la competencia exclusiva de los Estados miembros, sino que tan sólo admite que las normativas nacionales prevean una excepción al principio de la libre circulación de las mercancías en la medida en que ello esté y siga estando justificado para alcanzar los objetivos previstos en dicho artículo.
33
Por consiguiente, desde este punto de vista procede apreciar si el concepto de seguridad pública, expresamente alegado por el Gobierno irlandés, y que, con exclusión del concepto de orden público, es el único pertinente en el caso de autos, incluye motivos como los referidos en la cuestión planteada.
34
Sobre el particular, debe señalarse que, por su importancia excepcional como fuente de energía en la economía moderna, los productos petrolíferos son esenciales para la existencia de un Estado por cuanto dependen de los mismos el funcionamiento no sólo de su economía sino sobre todo de sus instituciones y servicios públicos esenciales e incluso la supervivencia de su población. Por lo tanto, la interrupción del abastecimiento de productos petrolíferos y los riesgos que de ello se derivan para la existencia de un Estado pueden afectar gravemente su seguridad pública que el artículo 36 permite tutelar.
35
Como ha declarado reiteradamente este Tribunal de Justicia, la última vez en su sentencia de 9 de junio de 1982, Comisión/Italia (95/81, Rec. p. 2187), es cierto que el objetivo del artículo 36 no consiste en la salvaguardia de intereses de índole económica. En efecto, no se puede autorizar a ningún Estado miembro a eludir los efectos de las medidas que prevé el Tratado con el pretexto de dificultades económicas causadas por la eliminación de obstáculos al comercio dentro de la Comunidad. No obstante, habida cuenta de la magnitud de las consecuencias que para la existencia de un Estado puede tener la interrupción del abastecimiento de productos petrolíferos, es dable considerar que el objetivo consistente en asegurar en cualquier momento el abastecimiento mínimo de productos petrolíferos supera las consideraciones de índole meramente económica y, por lo tanto, puede constituir un objetivo incluido en el concepto de seguridad pública.
36
Debe añadirse que, a efectos del artículo 36, es preciso que la normativa de que se trate se halle justificada por circunstancias objetivas, que obedezcan a las exigencias de la seguridad pública. Una vez demostrada esta justificación, el hecho de que, además de los objetivos relacionados con la seguridad pública, la normativa permita alcanzar otros objetivos de índole económica que, en su caso, se propone el Estado miembro, no impide la aplicación del artículo 36.
Sobre la aptitud de las medidas para asegurar el abastecimiento y sobre el principio de proporcionalidad
37
Según ha declarado este Tribunal de Justicia (véanse las sentencias de 12 de octubre de 1978, Eggers, 12/78, Rec. p. 1935, y de 22 de marzo de 1983, Comisión/Francia, 42/82,↔ Rec. p. 1013), el artículo 36, como excepción a un principio fundamental del Tratado, debe interpretarse de manera que sus efectos no excedan lo necesario para la protección de los intereses que pretende garantizar y las medidas que se adopten en virtud de este artículo no deben suponer ningún obstáculo a las importaciones que sea desproporcionado en relación con esos objetivos. Por lo tanto, sólo cabe justificar las medidas que se adoptan sobre la base del artículo 36 si con las mismas puede atenderse al interés protegido por este artículo y si no afectan a los intercambios intracomunitários más que en lo indispensable.
38
En este sentido, las demandantes en el procedimiento principal y la Comisión ponen en tela de juicio, en primer lugar, que el establecimiento de una refinería permita garantizar el abastecimiento de productos petrolíferos en caso de crisis, ya que una crisis de tal naturaleza provoca sobre todo escasez de petróleo bruto, por lo cual, en tal situación, la refinería no podría funcionar.
39
Es cierto que en la situación que impera hoy en día sobre el mercado mundial del petróleo, una crisis probablemente supondría, en primer lugar, la interrupción o fuerte reducción de los suministros de petróleo bruto. No obstante, debe hacerse patente que la existencia en su territorio de una capacidad de refino permite al Estado de que se trate, para mantener los suministros a su refinería, celebrar con los países productores contratos de duración prolongada que ofrecen una mejor garantía de abastecimiento en caso de crisis. De esta forma, el riesgo a que se expone es inferior al que corre un Estado que no dispone de ninguna capacidad propia de refino y cuya única posibilidad consiste en cubrir sus necesidades mediante compras en el mercado libre.
40
Por otra parte, debe señalarse el hecho de que la existencia de una refinería nacional constituye una garantía contra el riesgo suplementario de una interrupción de suministros de productos refinados al que se expondría un Estado que no dispusiera de ninguna capacidad de refino propia. En efecto, éste entonces dependería de las grandes sociedades que controlan las refinerías extranjeras y de su conducta comercial.
41
En consecuencia, de lo anterior procede inferir que, al reducir dichos dos tipos de riesgos, la presencia de una refinería en el territorio nacional puede contribuir eficazmente a mejorar la seguridad de abastecimiento de productos petrolíferos de un Estado que no dispone de recursos propios de petróleo bruto.
42
No obstante, las demandantes en el litigio principal y la Comisión consideran que, incluso suponiendo que se justifique la explotación de una refinería en interés de la seguridad pública, no es necesario para alcanzar este objetivo y, en cualquier caso, resulta desproporcionado en relación con el mismo, imponer a los importadores la obligación de comprar a la refinería del país hasta un determinado porcentaje de sus necesidades y a un precio fijado por el Ministro competente.
43
Por el contrario, el Gobierno irlandés alega que la obligación de compra es el único medio posible para mantener en actividad la refinería de Whitegate. Este mantenimiento requiere un cierto grado de utilización de la capacidad de la instalación habida cuenta de que las grandes sociedades petroleras internacionales, de las que dependía el mercado irlandés en el 80 % en 1981, declararon definitivamente que en ningún caso estarían dispuestas a comprar productos petrolíferos a la refinería de Whitegate, dado que preferían vender la producción de sus propias refinerías emplazadas en el Reino Unido. Con el fin de evitar pérdidas financieras, sería necesario que el Ministro fijara el precio de venta en función de los gastos incurridos por la refinería.
44
Sobre el particular, procede subrayar que un Estado miembro sólo puede acogerse al artículo 36 para justificar una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el caso de que no pueda alcanzarse el mismo objetivo con ninguna otra medida menos restrictiva desde el punto de vista de la libre circulación de mercancías.
45
En consecuencia, procede examinar en el caso de autos si la obligación de compra para los importadores de productos petrolíferos, aprecios fijados sobre la base de los gastos incurridos por la refinería de que se trata, es necesaria, aunque sea temporalmente, para asegurar la venta de la producción de la refinería en una medida que permita asegurar, en interés de la seguridad pública, el abastecimiento mínimo del Estado de que se trate de productos petrolíferos en caso de crisis de abastecimiento.
46
Este podría ser el caso si, como ha sostenido el Gobierno irlandés, los distribuidores que suministran a la mayor parte del mercado de que se trate, se negaran a abastecerse de la refinería de referencia. Sobre la base del supuesto de que la refinería aplica unos precios competitivos en el mercado considerado se ha de apreciar la posibilidad de proceder a la venta libre de la producción de la refinería. Si mediante medidas de carácter industrial y comercial no fuera posible evitar las pérdidas financieras que pudieran resultar de la aplicación de dichos precios, tales pérdidas debería asumirlas el Estado miembro interesado, sin perjuicio de la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado.
47
Además, en relación con las cantidades de productos petrolíferos que, en su caso, pueden ser afectadas por un sistema de obligación de compra del tipo aludido, se ha de recordar que en ningún caso deben rebasar los límites del abastecimiento mínimo del Estado de que se trate sin el cual quedarían afectados su seguridad pública, en el sentido más arriba indicado, y especialmente el funcionamiento de sus servicios públicos esenciales y la supervivencia de su población.
48
Por otra parte, las cantidades de productos petrolíferos cuya venta puede asegurarse mediante un sistema de tal naturaleza no deben superar las cantidades necesarias en el plano de la producción, de un lado, por razones técnicas, al objeto de hacer posible en todo momento una explotación de la capacidad de producción de la refinería que permita que sus instalaciones se hallen disponibles para casos de crisis y, de otro lado, al objeto de permitir la constante transformación del petróleo bruto objeto de los contratos de larga duración que el Estado de que se trate haya celebrado para asegurar el abastecimiento continuado.
49
Por consiguiente, el porcentaje de las necesidades totales de los importadores de productos petrolíferos que puede someterse a una obligación de comprar no debe superar el porcentaje de las cantidades anteriormente aludidas en relación con el consumo global actual de productos petrolíferos del Estado miembro de que se trate.
50
Al órgano jurisdiccional nacional incumbe apreciar si el sistema establecido por la Orden controvertida respeta estos límites.
51
Por consiguiente, debe contestarse a la segunda cuestión que un Estado miembro cuyo abastecimiento de productos petrolíferos dependa totalmente de las importaciones puede ampararse en razones de seguridad pública, en el sentido del artículo 36 del Tratado, para imponer a los importadores la obligación de satisfacer un determinado porcentaje de sus necesidades mediante compras a una refinería situada en su territorio a precios fijados por el Ministro competente sobre la base de los gastos soportados en relación con la explotación de dicha refinería, en caso de que la producción de la refinería de que se trate no pueda venderse libremente, a precios competitivos, en el mercado considerado. Las cantidades de productos petrolíferos afectadas por un sistema de tal naturaleza no pueden superar ni los límites del abastecimiento mínimo, sin el cual quedaría afectada la seguridad pública del Estado de que se trate, ni los límites de la producción necesaria al objeto de mantener disponible la capacidad de las instalaciones de la refinería en caso de crisis y con el fin de permitir la continua transformación del petróleo para cuyo suministro el Estado de que se trate hubiera celebrado contratos de larga duración.
Costas
52
Los gastos efectuados por los Gobiernos de la República Helénica y del Reino Unido así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la High Court de Irlanda mediante resolución de 9 de diciembre de 1982, declara:
1)
El artículo 30 del Tratado CEE debe interpretarse en el sentido de que constituye una medida equivalente a una restricción cuantitativa a la importación una normativa nacional que prevé la obligación para todos los importadores de abastecerse de productos petrolíferos, hasta un determinado porcentaje de sus necesidades, de una refinería instalada en el territorio nacional.
2)
Un Estado miembro, cuyo abastecimiento de productos petrolíferos depende totalmente o casi totalmente de las importaciones, puede ampararse en razones de seguridad pública en el sentido del artículo 36 del Tratado para imponer a los importadores la obligación de satisfacer un determinado porcentaje de sus necesidades de una refinería situada en su territorio mediante compras a precios fijados por el Ministro competente sobre la base de los gastos incurridos en relación con la explotación de dicha refinería, en caso de que la producción de que se trate no pueda venderse libremente, a precios competitivos en el mercado considerado. Las cantidades de productos petrolíferos afectadas por un sistema de tal naturaleza no pueden superar ni los límites del abastecimiento mínimo sin el cual quedaría afectada la seguridad pública del Estado de que se trate, ni los límites de la producción necesaria al objeto de mantener disponible la capacidad de las instalaciones de la refinería en caso de crisis y con el fin de permitir Ia continua transformación dei petróleo para cuyo suministro el Estado de que se trate hubiera celebrado contratos de larga duración.
Mackenzie Stuart
Koopmans
Bahlmann
Galmot
Pescatore
O'Keeffe
Bosco
Due
Everling
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de julio de 1984.
El Secretario
por orden
D. Louterman
Administradora
El Presidente
A.J. Mackenzie Stuart
( *1 ) Lengua de procedimiento: inglés.
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