Περίληψη
Διάδικοι
Αντικείμενο της υπόθεσης
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Λέξεις κλειδιά
1 . Προσφυγή λόγω παραβάσεως — Φάση πριν από την άσκηση προσφυγής λόγω παραβάσεως — Όχληση — Προσδιορισμός του αντικειμένου της διαφοράς — Αιτιολογημένη γνώμη — Λεπτομερής έκθεση των λόγων — Επιτρεπτό
( Συνθήκη EOK , άρθρο 169 )
2 . Προσέγγιση των νομοθεσιών — Διαδικασίες για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων — Ανάθεση των έργων — Κριτήρια — Προσφορά που είναι οικονομικώς η πιο συμφέρουσα
( Οδηγία του Συμβουλίου 71/305 , άρθρο 29 , παράγραφος 1 )
3 . Κράτη μέλη — Εκτέλεση των οδηγιών — Υποχρέωση παροχής πληροφοριών — Μη τήρηση — Παράβαση
( Συνθήκη EOK , άρθρα 5 και 155 )
Περίληψη
1 . Από το σκοπό που επιδιώκεται από το άρθρο 169 της Συνθήκης EOK κατά τη φάση πριν από την άσκηση της προσφυγής λόγω παραβάσεως , στην οποία εντάσσεται το έγγραφο οχλήσεως , προκύπτει ότι το εν λόγω έγγραφο έχει ως στόχο να προσδιορισθεί το αντικείμενο της διαφοράς και να υποδειχθούν στο κράτος μέλος που καλείται να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του τα αναγκαία στοιχεία για την προετοιμασία της υπεράσπισής του . Επειδή η δυνατότητα για το συγκεκριμένο κράτος μέλος να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του συνιστά — ακόμη και αν αυτό κρίνει ότι δεν οφείλει να κάνει χρήση — ουσιαστική εγγύηση που εξασφαλίζεται από τη Συνθήκη , η διασφάλιση αυτής της εγγύησης αποτελεί όρο της νομότυπης εξέλιξης της διαδικασίας λόγω παραβάσεως .
Καίτοι από αυτό συνάγεται ότι η αιτιολογημένη γνώμη που προβλέπεται στο άρθρο 169 πρέπει να εκθέτει με λογική πληρότητα και λεπτομερώς τους λόγους που ώθησαν την Επιτροπή να σχηματίσει την πεποίθηση ότι το συγκεκριμένο κράτος παρέβη υποχρέωση που υπέχει από τη Συνθήκη , το Δικαστήριο δεν μπορεί να απαιτήσει τόσο μεγάλη ακρίβεια όσον αφορά την όχληση , η οποία αναγκαία συνίσταται απλώς σε μια πρώτη σύντομη περίληψη των αιτιάσεων και τίποτε δεν εμποδίζει , επομένως , την Επιτροπή να αναπτύξει λεπτομερώς στην αιτιολογημένη γνώμη τις αιτιάσεις που έχει ήδη διατυπώσει κατά γενικότερο τρόπο στο έγγραφο οχλήσεως .
2 . Κατά την έννοια του άρθρου 29 , παράγραφος 1 της οδηγίας 71/305 περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων , η ανάθεση του έργου βάσει του κριτηρίου της προσφοράς που οικονομικώς είναι η πιο συμφέρουσα προϋποθέτει ότι η αναθέτουσα το έργο αρχή μπορεί να αποφασίζει κατά διακριτική ευχέρεια , βάσει ποιοτικών και ποσοτικών κριτηρίων που ποικίλλουν ανάλογα με το έργο και δεν υποχρεούται να βασισθεί μόνο στο ποσοτικό κριτήριο που συνάγεται από το μέσο όρο των τιμών των προσφορών που υποβλήθηκαν .
3 . Τα κράτη μέλη υποχρεούνται , δυνάμει του άρθρου 5 της Συνθήκης ΕΟΚ , να διευκολύνουν την Επιτροπή στην εκπλήρωση της αποστολής της , η οποία συνίσταται ιδίως , κατά το άρθρο 155 της Συνθήκης ΕΟΚ , στη μέριμνα για την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης καθώς και των διατάξεων που θεσπίζονται δυνάμει αυτής από τα όργανα .
Όταν , προς το σκοπό αυτό , μια οδηγία επιβάλλει στα κράτη μέλη υποχρέωση παροχής πληροφοριών που επιτρέπει στην Επιτροπή να επαληθεύει την πραγματική και πλήρη εφαρμογή της οδηγίας , το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος δεν εκπλήρωσε την υποχρέωση αυτή συνιστά παράβαση ακόμη και αν η Επιτροπή μπόρεσε στην πραγματικότητα να λάβει γνώση των διατάξεων εκτελέσεως που θέσπισε το εν λόγω κράτος .
Διάδικοι
Στην υπόθεση 274/83
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων , εκπροσωπούμενη από τον Alberto Prozzillo , με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Manfred Beschel , μέλος της νομικής της υπηρεσίας , κτίριο Jean Monnet , Kirchberg ,
προσφεύγουσα ,
κατά
Ιταλικής Δημοκρατίας , εκπροσωπούμενης από τον Arnaldo Squillante , προϊστάμενο της υπηρεσίας διπλωματικών διαφορών , επικουρούμενο από τον Ivo Braguglia , avvocato dello Stato , με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την πρεσβεία της Ιταλίας ,
καθής ,
Αντικείμενο της υπόθεσης
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία , θεσπίζοντας ορισμένες διατάξεις σχετικά με τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων και παραλείποντας να γνωστοποιήσει στην Επιτροπή τις ουσιώδεις διατάξεις εσωτερικού δικαίου που θέσπισε στον τομέα που διέπεται από την οδηγία 71/305 του Συμβουλίου , της 26ης Ιουλίου 1971 , περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων ( ΕΕ ειδ . έκδ . 17/001 , σ . 7 ), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ ,
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 16 Δεκεμβρίου 1983 , η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε , δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ , προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ , θεσπίζοντας ορισμένες διατάξεις σχετικά με τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων και παραλείποντας να γνωστοποιήσει στην Επιτροπή τις ουσιώδεις διατάξεις εσωτερικού δικαίου που θέσπισε στον τομέα που διέπεται από την οδηγία 71/305 του Συμβουλίου , της 26ης Ιουλίου 1971 , περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων ( ΕΕ ειδ . έκδ . 17/001 , σ . 7 ).
2 Στις 26 Ιουλίου 1971 , το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων θέσπισε δύο οδηγίες που έχουν ως στόχο την πραγματοποίηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στον τομέα των συμβάσεων δημοσίων έργων . Η πρώτη οδηγία , η 71/304 ( ΕΕ ειδ . έκδ . 17/001 , σ . 3 ), θέτει σε εφαρμογή , όσον αφορά τις συμβάσεις δημοσίων έργων , την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων λόγω ιθαγενείας στον τομέα της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών . Η δεύτερη οδηγία , η 71/305 ( ΕΕ ειδ . έκδ . 17/001 , σ . 7 ), προβλέπει το συντονισμό των εθνικών διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων θεσπίζοντας ιδίως :
— κοινούς κανόνες δημοσιότητας ( άρθρο 12 και επ . ),
— κοινούς κανόνες συμμετοχής ( τίτλος IV ), οι οποίοι περιλαμβάνουν τη διατύπωση αντικειμενικών κριτηρίων τόσο για την ποιοτική επιλογή των επιχειρήσεων ( άρθρο 23 και επ . ) όσο και για την ανάθεση του έργου ( άρθρο 29 ).
3 Με απόφαση της 22ας Σεπτεμβρίου 1976 ( Επιτροπή κατά Ιταλίας , 10/76 , Racc . σ . 1359 ), το Δικαστήριο έκρινε και αποφάσισε ότι η Ιταλία είχε παραβεί υποχρέωση που υπείχε από τη Συνθήκη , επειδή δεν έθεσε σε ισχύ εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας τις αναγκαίες διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθεί με την οδηγία 71/305 του Συμβουλίου . Συμμορφούμενη με αυτή την απόφαση , η Ιταλική Δημοκρατία θέσπισε στις 8 Αυγούστου 1977 το νόμο 584 ( GU αριθ . 232 της 26ης Αυγούστου 1977 , σ . 6272 ), ο οποίος , κατά την άποψη της Επιτροπής , εξασφάλιζε την ορθή εφαρμογή της οδηγίας .
4 Στις 10 Δεκεμβρίου 1981 , ο ιταλός νομοθέτης θέσπισε το νόμο 741 περί « συμπληρωματικών κανόνων για την επιτάχυνση των διαδικασιών εκτελέσεως των δημοσίων έργων » ( GU αριθ . 344 , της 16ης Δεκεμβρίου 1981 , σ . 8271 ). Η Επιτροπή , κρίνοντας , αφενός μεν ότι πολλές από τις διατάξεις αυτού του νόμου , και ειδικότερα τα άρθρα του 9 , 10 , 11 , 13 και 15 , αντέβαιναν ιδίως στις διατάξεις της οδηγίας 71/305 σχετικά με τη δημοσίευση των προκηρύξεων δημοσίων έργων στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων , την απόδειξη της χρηματοδοτικής , οικονομικής και τεχνικής ικανότητας του εργολήπτη και τα κριτήρια αναθέσεως του έργου , αφετέρου δε ότι η Ιταλία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 33 αυτής της οδηγίας , επειδή δεν της γνωστοποίησε το κείμενο αυτού του νόμου , κάλεσε την Ιταλική Κυβέρνηση με έγγραφο της 17ης Δεκεμβρίου 1982 , κατ’ εφαρμογή του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ , να διατυπώσει , εντός προθεσμίας δύο μηνών από τη λήψη του εγγράφου , τις παρατηρήσεις της επί των οκτώ αιτιάσεων που διατυπώνονταν σ’ αυτό .
5 Με έγγραφο της 24ης Φεβρουαρίου 1983 της μόνιμης αντιπροσωπείας της , η Ιταλική Κυβέρνηση παραδέχτηκε το βάσιμο των αιτιάσεων που αφορούσαν τις παραγράφους 3 και 4 του άρθρου 10 , την παράγραφο 5 του άρθρου 10 και το άρθρο 13 του νόμου 741 , αμφισβητώντας πάντως το βάσιμο των αιτιάσεων που αφορούσαν το άρθρο 9 , το άρθρο 10 , παράγραφος 1 , το άρθρο 11 και το άρθρο 15 , παράγραφος 2 , πρώτη φράση , του εν λόγω νόμου . Μαζί με το έγγραφο αυτό η Ιταλική Κυβέρνηση διαβίβασε στην Επιτροπή το κείμενο προσχεδίου νόμου που κατάρτισε το Υπουργείο Δημοσίων Έργων ως απάντηση στις αιτήσεις που διατύπωσε η Επιτροπή .
6 Επειδή η Επιτροπή έκρινε ότι δεν μπορούσε να λάβει υπόψη της αυτό το προσχέδιο νόμου , καθόσον αυτό αποτελούσε απλώς « αόριστη και ελλιπή πρόθεση των αρμόδιων αρχών να συμμορφωθούν προς τις διατάξεις της οδηγίας » , διατύπωσε αιτιολογημένη γνώμη με ημερομηνία 2 Αυγούστου 1983 , που επαναλαμβάνει όλες τις αιτιάσεις που αναφέρονταν ήδη στο έγγραφο οχλήσεώς της . Με αυτή την γνώμη , η Επιτροπή κάλεσε την Ιταλική Δημοκρατία να λάβει τα αναγκαία μέτρα εντός προθεσμίας ενός μηνός .
7 Με τηλετύπημα της 27ης Σεπτεμβρίου 1983 , η Ιταλική Κυβέρνηση , απαντώντας στην αιτιολογημένη γνώμη , γνωστοποίησε στην Επιτροπή την πρόθεση του Υπουργού Δημοσίων Έργων να καταθέσει εκ νέου στην Ιταλική Βουλή το προαναφερόμενο σχέδιο νόμου , το οποίο λόγω της λήξεως της βουλευτικής περιόδου δεν ήταν πλέον δυνατό να ψηφιστεί . Επειδή στη συνέχεια δεν μεσολάβησε κανένα νέο περιστατικό , η Επιτροπή αποφάσισε να προσφύγει στο Δικαστήριο .
8 Ο νόμος 687 , περί τροποποιήσεως του νόμου 741 και των διατάξεων σχετικά με την προσωρινή παροχή ασφαλείας και τη δημοσιότητα , εκδόθηκε μόλις στις 8 Οκτωβρίου 1984 .
9 Με την παρούσα προσφυγή , η Επιτροπή προσάπτει στην Ιταλία , αφενός , ότι θέσπισε στις 10 Δεκεμβρίου 1981 το νόμο 741 περί συμπληρωματικών κανόνων για την επιτάχυνση των διαδικασιών εκτελέσεως των δημοσίων έργων ( GU της 16ης Δεκεμβρίου 1981 , αριθ . 344 , σ . 8271 ), τα άρθρα 9 , 10 , 11 , 13 και 15 του οποίου αντέβαιναν σε ορισμένες διατάξεις της οδηγίας 71/305 , αφετέρου , ότι δεν της γνωστοποίησε το κείμενο αυτού του νόμου κατά παράβαση του άρθρου 33 της εν λόγω οδηγίας .
Ι — Ως προς τη θέσπιση ορισμένων διατάξεων που περιέχονται στο νόμο 741
α ) Το επιτρεπτό των αυξημένων προσφορών
10 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το άρθρο 29 , παράγραφος 1 , της οδηγίας προβλέπει δύο μόνο κριτήρια αναθέσεως του έργου , δηλαδή τη χαμηλότερη τιμή ή την προσφορά που είναι η πιο συμφέρουσα οικονομικά , ενώ το άρθρο 9 του ιταλικού νόμου δέχεται στην περίπτωση προσκλήσεως προς υποβολή προσφορών , σύμφωνα με την κλειστή διαδικασία , τις αυξημένες προσφορές που δεν ανταποκρίνονται σε κανένα από αυτά τα δύο κριτήρια .
11 Η Ιταλική Κυβέρνηση απαντά σε αυτή την αιτίαση ότι η δυνατότητα υποβολής αυξημένων προσφορών σε σχέση με την τιμή βάσεως που καθορίζει η διοίκηση για την κατακύρωση είναι σύμφωνη με το κριτήριο της « χαμηλότερης τιμής » που προβλέπεται στο άρθρο 29 , παράγραφος 1 , της οδηγίας . Πράγματι , το άρθρο 9 προβλέπει ότι το έργο ανατίθεται στον υποψήφιο που προσφέρει τη λιγότερο αυξημένη τιμή σε σχέση με την καθορισμένη τιμή , ώστε η κατακύρωση να γίνεται πάντα υπέρ αυτού που προσέφερε « τη χαμηλότερη τιμή » .
12 Λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που κατέθεσε η Ιταλική Κυβέρνηση η Επιτροπή δήλωσε ότι παραιτείται από την αιτίαση αυτή .
β ) Τρόποι εφαρμογής των αυξημένων προσφορών
13 Κατά την άποψη της Επιτροπής , το άρθρο 9 του ιταλικού νόμου 741 της 10ης Δεκεμβρίου 1981 , σε συνδυασμό με το άρθρο 1 , παράγραφος 3 , του νόμου 504 της 3ης Ιουλίου 1970 ( GU αριθ . 179 της 17ης Ιουλίου 1970 ) προβλέπει ότι οι τιμές υπολογίζονται στο πλαίσιο των διαδικασιών διαγωνισμού με δυνατότητα αυξημένων προσφορών , σύμφωνα με τη διαδικασία του ανωνύμου φακέλου , ενώ το άρθρο 29 , παράγραφος 3 , της οδηγίας απαγορεύει , μετά τη λήξη των προθεσμιών που καθορίζει , τον υπολογισμό των τιμών σύμφωνα με αυτή τη διαδικασία .
14 Η Ιταλική Κυβέρνηση απάντησε σε αυτή την αιτίαση ότι η προσφυγή στη διαδικασία του ανωνύμου φακέλου δεν προκύπτει από το άρθρο 9 του νόμου του 1981 και ότι στην πράξη παρόμοια διαδικασία δεν προετοιμάζεται ούτε εφαρμόζεται στο πλαίσιο των διαγωνισμών που διέπονται από το εν λόγω άρθρο 9 . Το άρθρο 1 του νομοσχεδίου , που ψηφίστηκε στις 22 Δεκεμβρίου 1983 , απαγορεύει τη διαδικασία του ανωνύμου φακέλου , που προβλέπεται στο άρθρο 1 του νόμου 504/70 , όσον αφορά τα έργα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας , απλώς και μόνο για να διασαφηνιστεί η κατάσταση και να διαλυθούν οι αμφιβολίες της Επιτροπής .
15 Δεδομένου ότι το νομοσχέδιο ψηφίστηκε στις 8 Οκτωβρίου 1984 , η Επιτροπή δεν επέμεινε κατά την προφορική διαδικασία στην αιτίαση αυτή .
γ ) Μυστική προσφορά ίση ή πλησιέστερη προς τη μέση προσφορά
16 Κατά την άποψη της Επιτροπής , το κριτήριο για την ανάθεση του δημοσίου έργου , για το οποίο η παράγραφος 1 του άρθρου 10 του ιταλικού νόμου παραπέμπει στο άρθρο 4 του νόμου 14 της 2ας Φεβρουαρίου 1973 και εν συνεχεία στο άρθρο 1 D ) αυτού του νόμου που προβλέπει ότι το δημόσιο έργο ανατίθεται στο συμμετέχοντα στο διαγωνισμό που υποβάλλει προσφορά ίση με τη μέση προσφορά ή , ελλείψει αυτής , προσφορά που πλησιάζει περισσότερο στη μέση προσφορά , παρόλο που υπολείπεται από αυτήν , δεν συμβιβάζεται με κανένα από τα δύο κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 29 , παράγραφος 1 , της οδηγίας , δηλαδή τη χαμηλότερη τιμή ή την πιο συμφέρουσα οικονομικώς προσφορά που καθορίζεται σε συνάρτηση με διάφορες μεταβλητές παραμέτρους ανάλογα με το έργο .
17 Η Ιταλική Κυβέρνηση , αντιθέτως , θεωρεί ότι το κριτήριο του μέσου όρου επιτρέπει , χάρη στους ειδικούς τρόπους εφαρμογής του , όπως καθορίζονται στο άρθρο 4 του νόμου 14/73 , τον προσδιορισμό της προσφοράς που είναι η πιο συμφέρουσα οικονομικώς . Εξάλλου , η Ιταλική Κυβέρνηση προέβαλε κατά την προφορική διαδικασία ένσταση απαραδέκτου στηριζόμενη στο ότι το άρθρο 10 , παράγραφος 1 , του νόμου 741 θεωρήθηκε στο έγγραφο οχλήσεως ως ασυμβίβαστο μόνο με το άρθρο 29 , παράγραφος 3 , της οδηγίας . Η Επιτροπή , αντιθέτως , υποστήριξε στην αιτιολογημένη της γνώμη ότι το εν λόγω κριτήριο αναθέσεως δεν αντιστοιχεί σε κανένα από τα κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 29 , παράγραφος 1 , της οδηγίας .
18 Πρέπει να σημειωθεί ότι , δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης , η Επιτροπή μπορεί να ασκήσει ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγή λόγω παραβάσεως μόνο αν το κράτος για το οποίο πρόκειται δεν συμμορφωθεί με την αιτιολογημένη γνώμη εντός της προθεσμίας που αυτή τάσσει στην εν λόγω γνώμη . Η Επιτροπή διατυπώνει την αιτιολογημένη γνώμη μόνο αφού προηγουμένως παράσχει στο εν λόγω κράτος τη δυνατότητα να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του .
19 Από το σκοπό που επιδιώκεται κατ’ αυτή την πριν από την άσκηση της προσφυγής λόγω παραβάσεως φάση προκύπτει ότι το έγγραφο οχλήσεως έχει ως στόχο να προσδιορισθεί το αντικείμενο της διαφοράς και να υποδειχθούν στο κράτος μέλος , που καλείται να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του , τα αναγκαία στοιχεία για την προετοιμασία της υπεράσπισής του .
20 Όπως έκρινε το Δικαστήριο στην απόφασή του της 11ης Ιουλίου 1984 ( Επιτροπή κατά Ιταλίας , 51/83 , Συλλογή 1984 , σ . 2793 ), επειδή η δυνατότητα για το συγκεκριμένο κράτος μέλος να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του συνιστά — ακόμη και αν αυτό κρίνει ότι δεν οφείλει να κάνει χρήση — ουσιαστική εγγύηση που εξασφαλίζεται από τη Συνθήκη , η τήρηση αυτής της εγγύησης αποτελεί όρο της νομότυπης εξέλιξης της διαδικασίας λόγω παραβάσεως κράτους .
21 Καίτοι από αυτό συνάγεται ότι η αιτιολογημένη γνώμη που προβλέπεται στο άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΟΚ πρέπει να εκθέτει με λογική πληρότητα και λεπτομερώς τους λόγους που ώθησαν την Επιτροπή να σχηματίσει την πεποίθηση ότι το συγκεκριμένο κράτος παρέβη υποχρέωση που υπέχει από τη Συνθήκη , το Δικαστήριο δεν μπορεί να απαιτήσει τόσο μεγάλη ακρίβεια , όσον αφορά την όχληση , η οποία αναγκαία συνίσταται απλώς σε μια πρώτη σύντομη περίληψη των αιτιάσεων . Όπως δέχτηκε το Δικαστήριο στην απόφασή του της 31ης Ιανουαρίου 1984 ( Επιτροπή κατά Ιρλανδίας , 74/82 , Συλλογή 1984 , σ . 317 ), τίποτε δεν εμποδίζει επομένως την Επιτροπή να αναπτύξει λεπτομερώς , στην αιτιολογημένη γνώμη , τις αιτιάσεις που έχει ήδη προβάλει κατά γενικότερο τρόπο στο έγγραφο οχλήσεως .
22 Σχετικώς , από τα στοιχεία της δικογραφίας συνάγεται ότι η Επιτροπή , με το έγγραφο οχλήσεως , της 17ης Δεκεμβρίου 1982 , θεωρεί ότι το άρθρο 10 , παράγραφος 1 , του ιταλικού νόμου αντιβαίνει στο άρθρο 29 , παράγραφος 3 , της οδηγίας 71/305 που απαγορεύει τη διαδικασία του ανωνύμου φακέλου . Διευκρίνισε , πάντως , αφού ανέφερε το κείμενο του νόμου , ότι αυτή η διάταξη ήταν αντίθετη προς την οδηγία « όπως ακριβώς αναφέρεται και στην προηγούμενη παράγραφο » . Σε αυτή την τελευταία παράγραφο καταλογίζει στο άρθρο 9 του ιταλικού νόμου ότι προβλέπει , μεταξύ άλλων , κριτήριο αναθέσεως των έργων που δεν συμβιβάζεται με κανένα από τα δύο κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 29 , παράγραφος 1 , της οδηγίας .
23 Από τα πιο πάνω έπεται ότι το έγγραφο της οχλήσεως , ακόμη και αν η σύνταξή του δεν ήταν πολύ σαφής , επέτρεπε εντούτοις στην Ιταλική Κυβέρνηση να λάβει γνώση της αιτιάσεως που διατυπώθηκε κατ’ αυτής . Η αιτίαση της Επιτροπής είναι επομένως παραδεκτή .
24 Ως προς την ουσία προκύπτει ότι το άρθρο 10 , παράγραφος 1 , του ιταλικού νόμου , εκτός από τα κριτήρια , ως προς την ανάθεση , της χαμηλότερης τιμής και της προσφοράς που είναι η πιο συμφέρουσα οικονομικώς , τα οποία προβλέπονται από την οδηγία , περιέχει και το κριτήριο της μέσης τιμής που υπολογίζεται βάσει του ημίσεος των προσφορών με τις πιο χαμηλές τιμές .
25 Δεν ευσταθεί ο ισχυρισμός της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι το κριτήριο αναθέσεως της « προσφοράς που αντιστοιχεί στο μέσο όρο ή που τον πλησιάζει περισσότερο » επιτρέπει να προσδιοριστεί η προσφορά « που είναι η πιο συμφέρουσα οικονομικώς » , κατά την έννοια του άρθρου 29 της οδηγίας . Προκειμένου να προσδιορίσει την περισσότερο συμφέρουσα προσφορά , η αναθέτουσα το έργο αρχή πρέπει πράγματι να μπορεί να αποφασίζει κατά διακριτική ευχέρεια , βάσει ποιοτικών και ποσοτικών κριτηρίων που ποικίλλουν ανάλογα με το έργο και δεν μπορεί επομένως να βασίζεται μόνο στο ποσοτικό κριτήριο που συνάγεται από το μέσο όρο των τιμών .
26 Πρέπει επομένως να αναγνωριστεί ότι το άρθρο 10 , παράγραφος 1 , του νόμου 741 δεν συμβιβάζεται με την οδηγία 71/305 , διότι περιέχει κριτήριο αναθέσεως των έργων μη προβλεπόμενο από το άρθρο 29 , παράγραφος 1 , της εν λόγω οδηγίας .
δ ) Δημοσίευση των προκηρύξεων μειοδοτικών διαγωνισμών
27 Η Επιτροπή υποστηρίζει ακόμη ότι η παράγραφος 3 του άρθρου 10 του νόμου 741 , καθόσον προβλέπει την αναστολή , μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1983 , της εφαρμογής του άρθρου 7 του νόμου 14 της 2ας Φεβρουαρίου 1973 και των διατάξεων του νόμου 584 , της 8ης Αυγούστου 1977 , σχετικά με τη δημοσίευση των προκηρύξεων μειοδοτικών διαγωνισμών , είναι ασυμβίβαστη με το άρθρο 12 της οδηγίας που επιβάλλει την υποχρέωση δημοσιεύσεως στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων των προκηρύξεων διαγωνισμών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας . Η παράγραφος 4 σχετικά με τη δημοσίευση των διαγωνισμών είναι επίσης ασυμβίβαστη με το άρθρο 12 της οδηγίας που προβλέπει ότι η δημοσίευση των προκηρύξεων μειοδοτικών διαγωνισμών σε ημερήσιες εφημερίδες δεν μπορεί να πραγματοποιείται πριν από την ημερομηνία αποστολής τους στην Επίσημη Εφημερίδα .
28 Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί το βάσιμο αυτών των αιτιάσεων . Επομένως , πρέπει να αναγνωριστεί η προσαπτόμενη παράβαση .
ε ) Η χρηματοδοτική , οικονομική και τεχνική ικανότητα του εργολήπτη
29 Το άρθρο 10 , παράγραφος 5 , του νόμου 741 , καθόσον προβλέπει την αναστολή εφαρμογής μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1983 των άρθρων 17 και 18 του νόμου 584 , της 8ης Αυγούστου 1977 , τα οποία εξασφαλίζουν τη μεταφορά των άρθρων 25 και 26 της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη , είναι , κατά την άποψη της Επιτροπής , ασυμβίβαστο όχι μόνο με αυτές τις διατάξεις που απαριθμούν τα δικαιολογητικά που οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να ζητήσουν προκειμένου να εκτιμήσουν τη χρηματοδοτική , οικονομική και τεχνική ικανότητα του εργολήπτη , αλλά , επίσης , και με τα άρθρα 17 δ ), 20 , 22 και 27 της οδηγίας , σύμφωνα με τα οποία ο έλεγχος της καταλληλότητας των εργοληπτών πρέπει να γίνεται σύμφωνα με τα κριτήρια οικονομικής , χρηματοδοτικής και τεχνικής ικανότητας που προβλέπονται στα άρθρα 25 έως 27 της οδηγίας .
30 Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί το βάσιμο αυτών των αιτιάσεων . Επομένως , πρέπει και εδώ να αναγνωριστεί η ύπαρξη παραβάσεως .
στ ) Συμπληρωματικά ή τροποποιηθέντα έργα
31 Η Επιτροπή ισχυρίζεται , εξάλλου , ότι το άρθρο 11 του νόμου 741 , εξουσιοδοτώντας τη διοίκηση να προβαίνει « στην ανάθεση συμπληρωματικών ή τροποποιηθέντων έργων ύστερα από ευνοϊκή γνώμη του αρμόδιου συμβουλευτικού οργάνου ή του αποφασιστικού οργάνου όσον αφορά την εγκριση της σχετικής εκθέσεως , είναι ασυμβίβαστο με το άρθρο 9 , στοιχείο στ ), της οδηγίας , καθόσον δεν λαμβάνει υπόψη του κανέναν από τους περιορισμούς αυτού του άρθρου , όσον αφορά την ανάθεση των συμπληρωματικών έργων στον εργολήπτη του κυρίου έργου .
32 Η Ιταλική Κυβέρνηση αναφέρει , αντιθέτως , ότι το άρθρο 11 προβλέπει μόνο « ... την ανάθεση των συμπληρωματικών ή τροποποιηθέντων έργων » και δεν αφορά τους όρους αναθέσεως των συμπληρωματικών έργων στον εργολήπτη , στον οποίο έχει ανατεθεί το κύριο έργο , που προβλέπονται στο άρθρο 9 , στοιχείο στ ), της οδηγίας . Οι εν λόγω όροι εξακολουθούν να ρυθμίζονται από το άρθρο 5 , στοιχείο στ ), του νόμου 584/77 , το οποίο είναι σύμφωνο με το παροαναφερθέν άρθρο 9 , στοιχείο στ ). Εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 5 , στοιχείο στ ), το άρθρο 11 επιτρέπει , το πολύ , την ανάθεση των έργων στον εργολήπτη πριν από την έγκριση της σύμβασης σχετικά με τα συμπληρωματικά έργα , προκειμένου να επιταχυνθούν οι διαδικασίες εκτελέσεως των συμβάσεων δημοσίων έργων . Είναι επομένως αβάσιμη η υπόθεση , στην οποία στηρίζεται η αιτίαση της Επιτροπής , δηλαδή ότι το άρθρο 11 εισάγει παρέκκλιση από τη διάταξη του άρθρου 9 , στοιχείο στ ), της οδηγίας .
33 Λαμβάνοντας υπόψη τις εξηγήσεις της Ιταλικής Κυβερνήσεως , η Επιτροπή δήλωσε ότι δεν εμμένει σ’ αυτή την αιτίαση με την προσφυγή της .
ζ ) Επείγον
34 Η Επιτροπή υποστήριξε ότι το άρθρο 13 του ιταλικού νόμου , καθόσον επιτρέπει , παραπέμποντας στο άρθρο 41 , ψηφίο 5 , της κανονιστικής απόφασης που επικυρώθηκε με το βασιλικό διάταγμα 827 , της 23ης Μα ΐου 1924 , την ανάθεση έργου κατόπιν κοινής συμφωνίας , « εφόσον τα έργα , οι αγορές , οι μεταφορές και οι παραδόσεις επείγουν τόσο ώστε να μην επιτρέπουν καμία αναβολή » , είναι ασυμβίβαστο με το άρθρο 9 δ ) της οδηγίας , ιδίως καθόσον επιτρέπει την επίκληση του επείγοντος σε περιπτώσεις που δεν ανταποκρίνονται στις προϋποθέσεις που προβλέπονται ρητώς στο άρθρο 9 , στοιχείο δ ).
35 Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν αμφισβήτησε αυτή την αιτίαση . Επομένως , πρέπει να αναγνωριστεί η προσαπτόμενη παράβαση .
η ) Παροχή ασφαλείας
36 Τέλος , η Επιτροπή έκρινε ότι το άρθρο 15 , παράγραφος 2 , πρώτη φράση , του ιταλικού νόμου , σύμφωνα με το οποίο « αν προβλέπεται ότι η προσκληθείσα επιχείρηση θα μπορέσει να αναλάβει μόνο ένα έργο , η επιχείρηση παρέχει μια προσωρινή μόνο ασφάλεια , υπολογιζομένη βάσει του ποσού που αντιστοιχεί στην υψηλότερη αξία του έργου » , είναι ασυμβίβαστο με τα άρθρα 25 και 26 της οδηγίας , καθόσον η ασφάλεια δεν συγκαταλέγεται μεταξύ των δικαιολογητικών που μόνο αυτά προβλέπονται σύμφωνα με τα άρθρα 25 και 26 , κατά την υποβολή των προσφορών , όσον αφορά την απόδειξη της χρηματοδοτικής , οικονομικής και τεχνικής ικανότητας του εργολήπτη . Η ασφάλεια , δεδομένου ότι με αυτή επιδιώκεται η παροχή εγγυήσεως στην αναθέτουσα αρχή ότι το έργο θα εκτελεστεί προσηκόντως , μπορεί να απαιτηθεί μόνο από τον εργολήπτη , στον οποίο ανατίθεται το έργο .
37 Κατά την άποψη της Ιταλικής Κυβέρνησης , αυτή η αιτίαση είναι απαράδεκτη λόγω ελλείψεως εννόμου συμφέροντος , καθόσον στηρίζεται μόνο στο άρθρο 15 , παράγραφος 2 , πρώτη φράση του ιταλικού νόμου 741 , ενώ δεν επιβάλλει αυτή η διάταξη την υποχρέωση παροχής προσωρινής ασφάλειας για τη συμμετοχή στο διαγωνισμό , αλλά άλλες διατάξεις που δεν προσβλήθηκαν . Το άρθρο 15 , παράγραφος 2 , πρώτη φράση , περιορίζεται στη θέσπιση διευκολύνσεως , επιτρέποντας σε αυτόν που συμμετέχει σε πολλούς διαγωνισμούς να συστήσει μια μόνο προσωρινή ασφάλεια .
38 Εξάλλου , η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το άρθρο 16 στοιχείο δ ), της οδηγίας αναφέρει , γενικώς , « περί των εγγυήσεων και των λοιπών εξασφαλίσεων οποιασδήποτε μορφής οι οποίες δύνανται να απαιτούνται από τις αναθέτουσες αρχές » και επομένως δεν προβλέπει μόνο την οριστική ασφάλεια που επιβάλλεται στον προσφέροντα , στον οποίο ανετέθη το έργο αλλά και την προσωρινή ασφάλεια , της οποίας η ειδική λειτουργία συνίσταται στην εξασφάλιση του σοβαρού χαρακτήρα της προσφοράς και στην εκ των προτέρων αποζημίωση της διοίκησης . Η προσωρινή ασφάλεια ενισχύει μόνο την υποχρέωση που προβλέπεται στο άρθρο 16 , στοιχείο ιγ ), της οδηγίας , σύμφωνα με το οποίο ο προσφέρων δεσμεύεται από την προσφορά του κατά τη διάρκεια ορισμένου χρονικού διαστήματος .
39 Δεδομένου ότι στις 8 Οκτωβρίου 1984 θεσπίστηκε ο ιταλικός νόμος 687 περί τροποποιήσεως του νόμου 741 και ιδίως των διατάξεων σχετικά με την προσωρινή ασφάλεια , η Επιτροπή παραιτήθηκε κατά την προφορική διαδικασία από την προβολή αυτής της αιτίασης .
ΙΙ — Ως προς τη μη γνωστοποίηση του κειμένου του νόμου 741
40 Η Επιτροπή θεωρεί ότι η Ιταλία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 33 της οδηγίας 71/305 διότι παρέλειψε να της γνωστοποιήσει το κείμενο του νόμου 741 της 10ης Δεκεμβρίου 1981 .
41 Η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί αντιθέτως ότι αυτή η αιτίαση δεν ευσταθεί πλέον , καθόσον η Επιτροπή γνώριζε πολύ καλά το κείμενο του νόμου κατά την ημερομηνία της αιτιολογημένης γνώμης .
42 Ως προς αυτό , πρέπει να αναγνωριστεί ότι , ακόμη και αν η Επιτροπή γνώριζε το νόμο 741 κατά την ημερομηνία της αιτιολογημένης γνώμης , εντούτοις , η Ιταλική Κυβέρνηση δεν της γνωστοποίησε επισήμως το κείμενο αυτού του νόμου , όπως είχε υποχρέωση να κάνει δυνάμει του άρθρου 33 . Πρέπει να τονιστεί σχετικά ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται δυνάμει του άρθρου 5 της Συνθήκης ΕΟΚ , να διευκολύνουν την Επιτροπή στην εκπλήρωση της αποστολής της , η οποία συνίσταται ιδίως , κατά το άρθρο 155 της Συνθήκης ΕΟΚ , στη μέριμνα για την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης , καθώς και των διατάξεων που θεσπίζονται δυνάμει αυτής από τα όργανα . Για τη διασφάλιση των σκοπών αυτών , η εν λόγω οδηγία , όπως και άλλες οδηγίες , επιβάλλει στα κράτη μέλη με το άρθρο της 33 υποχρέωση παροχής πληροφοριών . Ελλείψει αυτής της παροχής πληροφοριών η Επιτροπή δεν μπορεί να επαληθεύσει αν το κράτος μέλος εφάρμοσε την οδηγία πράγματι και πλήρως .
43 Επομένως , πρέπει να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 33 της οδηγίας 71/305 μη γνωστοποιώντας επισήμως το κείμενο του νόμου 741 στην Επιτροπή .
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
ΙΙΙ — Επί των δικαστικών εξόδων
44 Κατά το άρθρο 69 , παράγραφος 2 , του κανονισμού διαδικασίας , ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα . Επειδή η καθής ηττήθηκε ως προς τις περισσότερες από τις αιτιάσεις , πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα .
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει :
1 ) Η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 71/305 , θεσπίζοντας το άρθρο 10 , παράγραφοι 1 , 3 και 5 , και το άρθρο 13 του νόμου 741 .
2 ) Επιπλέον , μη γνωστοποιώντας επισήμως το κείμενο του νόμου 741 στην Επιτροπή , η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 33 της οδηγίας 71/305 .
3 ) Καταδικάζει την καθής στα δικαστικά έξοδα .
Full & Egal Universal Law Academy