Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
signori Giudici,
Nella presente causa la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che, vietando l' importazione di birra legalmente prodotta e smerciata negli altri Stati membri, ma non conforme alle disposizioni della normativa greca, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art . 30 del trattato CEE .
Le disposizioni della normativa greca che ci interessano sono in sostanza le seguenti :
a ) la legge greca n . 2963/1922 dispone, all' art . 3, che la birra può essere prodotta in Grecia solo in base ad una speciale autorizzazione governativa e che "2 ) la birra prodotta all' interno dev' essere fabbricata esclusivamente con malto e luppolo" e deve rispondere a determinati requisiti . Una densità iniziale minima del mosto di malto non fermentato e un grado minimo di fermentazione sono prescritti per le birre destinate al consumo sul mercato interno e all' esportazione . Sono vietate la fabbricazione di birra non conforme ai requisiti stabiliti, nonché l' aggiunta alla birra, dopo o durante la sua fabbricazione, di estratti di malto, glicerina, glicorrizina, glucosio o zucchero, destrina o altri amidi o surrogati dal malto di orzo, nonché l' aggiunta di alcool ( art . 3, n . 4 ).
Tra il 1945 e il 1980, la legge n . 205 emanata d' urgenza il 19 marzo 1945 consentiva che venisse autorizzato l' uso di sostanze diverse dal malto d' orzo, ma - è stato osservato - un' autorizzazione di questo genere non si è mai avuta . Detta legge è stata comunque abrogata con effetto dal 1° gennaio 1981, in forza della legge n . 1402/1983 del 18 novembre 1983 .
b ) Il codice degli alimenti e delle bevande del 1971
i ) L' art . 3 ( 8 ) vieta la vendita di derrate alimentari contenenti sostanze inorganiche od organiche estranee alla derrata in questione e la cui presenza non sia giustificata dalla natura e dalla composizione della stessa, oppure residui di dette sostanze dovuti ai metodi di lavorazione consentiti, qualora la percentuale del residuo sia superiore ai valori risultanti da una corretta lavorazione e possa costituire un rischio per la sanità pubblica .
ii ) L' art . 29 ( 4 ) stabilisce che "in mancanza di espressa menzione al riguardo negli articoli del presente codice relativi ad un dato alimento, è vietata l' aggiunta negli alimenti dei vari additivi contemplati nel presente capitolo, senza l' autorizzazione del comitato superiore per la chimica; altrimenti, l' uso di additivi è considerato come un atto che mette in pericolo la sanità e trattato come tale ".
Benché, formalmente, non si tratti di un divieto di usare additivi, il governo greco ammette che non si è avuta, né è probabile che si abbia alcuna autorizzazione relativa ad additivi da usare nella fabbricazione della birra . Ci si potrebbe anche chiedere se la suddetta disposizione si riferisca alla birra, ma nella presente fattispecie si è ritenuto ch' essa si applichi a tale prodotto .
iii ) A norma dell' art . 144, 4° comma, la birra "dev' essere fabbricata e venduta secondo le disposizioni e alle condizioni contemplate dalla normativa speciale in materia di birra ". Secondo il governo greco, si fa riferimento alla legge n . 2963/1922 .
c ) Sanzioni penali
L' art . 8 di un decreto legge del 29 dicembre 1923 comminava ammende e pene detentive per chi fabbricasse birra con materie prime diverse dal malto e dal luppolo o per chi usasse nella fabbricazione di detto prodotto sostanze vietate dalla legge . Altre sanzioni penali relative alla fabbricazione della birra sono contemplate dal codice della legislazione sulle tasse e sull' alcool ( regio decreto 14 febbraio 1939 ).
Questa normativa si riferisce alla produzione nazionale, ma dalla circolare n . 24408/4369, emanata dal ministro greco delle finanze il 6 dicembre 1980, risulta fra l' altro che l' art . 7, n . 1, del codice degli alimenti e delle bevande dispone che gli alimenti importati devono rispondere ai requisiti e alle prescrizioni della normativa greca, e quindi la birra importata deve essere conforme alle legge n . 2963/1922 . L' importazione di birra dev' essere ammessa soltanto qualora l' importatore interessato produca un certificato rilasciato dalla pubblica autorità straniera e comprovante che la birra importata è stata fabbricata esclusivamente con malto d' orzo e ha una densità minima iniziale del mosto non fermentato di 11,50 ed un grado minimo di fermentazione di 45 . Inoltre, i prodotti non rispondenti a tali requisiti non possono essere destinati al consumo interno sotto la denominazione "birra" e il termine "birra" non può figurare sull' imballaggio né in lingua greca né in altre lingue .
Come viene sostenuto dalla Commissione, e ammesso dal governo greco, per effetto della normativa greca la birra legalmente e tradizionalmente fabbricata negli altri Stati membri con cereali diversi dall' orzo e contenente additivi non può essere importata in Grecia e non può essere venduta sotto la denominazione "birra ". Secondo la Commissione, le relative norme costituiscono misure d' effetto equivalente a restrizioni quantitative, incompatibili con l' art . 30, e non possono essere giustificate da esigenze imperative ai sensi della sentenza della Corte nella causa 120/78, Cassis de Dijon ( Racc . 1979, pag . 649, punto 8 della motivazione ), o dell' art . 36 del trattato, né possono giustificarsi in quanto rientrino nel potere discrezionale, spettante agli Stati membri, di disciplinare le importazioni in attesa dell' armonizzazione o del ravvicinamento delle normative nazionali sul piano della Comunità . In ogni caso - si sostiene - le norme adottate costituiscono una discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata degli scambi ai sensi dell' art . 36 del trattato CEE .
Il governo greco ribatte che le suddette disposizioni sono giustificate in quanto necessarie a tutelare la sanità pubblica, poiché le direttive comunitarie non disciplinano tutti gli aspetti rilevanti della materia . L' uso di additivi non sarebbe necessario, dal momento che la birra a base di malto d' orzo può essere fabbricata senza di essi, e non sarebbe giustificato, data l' incertezza circa gli effetti di cumulo e interazione degli additivi, cosicché non si può dimostrare che questi siano innocui per la salute . Esso osserva che non si vede perché tutti gli Stati membri dovrebbero allinearsi sul livello più basso di tutela della salute stabilito in altri Stati membri della Comunità . A suo dire, le norme in questione sono pure necessarie per prevenire la confusione, non esistendo ancora disposizioni comunitarie in materia di etichettatura, e per tutelare la salute dei consumatori, giacché la birra greca è più sana e migliore della birra fabbricata con altri cereali impiegando additivi . Infine, esso sostiene che le restrizioni sono giustificate dall' esigenza di garantire un efficace controllo fiscale, giacché in Grecia, dal 1887, l' imposta viene applicata sulle materie prime, e cioè sul malto d' orzo, e non sul prodotto finito .
In udienza, il governo greco ha sostenuto che la circolare ministeriale n . 24408/4369 non aveva forza vincolante . A mio parere, la questione relativa all' efficacia di detta circolare è irrilevante per la presente causa . Se il provvedimento è vincolante, indiscutibilmente esso contiene un divieto d' importazione di birra preparata in modo non conforme alla normativa nazionale greca . Se non è vincolante, non si può negare ch' esso costituisca una conferma delle norme vigenti, contenute nel codice greco degli alimenti e delle bevande e nella legge n . 2962/1922 . Tanto nell' uno quanto nell' altro caso, la normativa applicata in Grecia costituisce un ostacolo alle importazioni di birra dagli altri Stati membri, qualora questa birra non sia stata fabbricata in conformità alla normativa nazionale greca .
E' chiaro che il fatto che le norme nazionali in questione si applichino tanto alle birre di produzione nazionale quanto a quelle importate non impedisce l' applicazione dell' art . 30 ( causa 193/80, Commissione / Italia, Racc . 1981, pag . 3019, punti 19 e 20 della motivazione ). D' altra parte, è altrettanto chiaro che restrizioni relative alla produzione e alla vendita di bevande alcoliche possono essere riconosciute necessarie per far fronte ad esigenze imperative come quelle ammesse nella causa Cassis de Dijon ( punto 8 della motivazione ).
L' argomento secondo cui la birra fabbricata in Grecia con malto d' orzo avrebbe un gusto migliore o più gradevole non può servire a giustificare siffatte restrizioni .
Scopo del mercato comune è la libera circolazione delle merci tra uno Stato membro e l' altro, cosicché in ciascuno Stato membro i consumatori abbiano la scelta tra prodotti di tutti gli Stati membri . Spetta al consumatore decidere se dare la preferenza o meno alla birra importata da altri Stati membri, sia per la qualità, sia per il prezzo . Lo Stato membro interessato non ha alcuna facoltà di impedirgli questa scelta .
Quanto alla tutela del consumatore, non credo che il governo greco abbia dimostrato un' effettiva probabilità che i consumatori greci siano eventualmente confusi o tratti in inganno a causa della vendita, nel loro paese, di birra fabbricata in un altro Stato membro secondo metodi diversi da quelli prescritti nella legge del 1922 . Anche se questa possibilità sussistesse, i consumatori di birra greci potrebbero venire sufficientemente tutelati con un' adeguata etichettatura del prodotto : causa 27/80 ( Fietje, Racc . 1980, pag . 3839 ) e causa 182/84 ( Miro, sentenza 26 novembre 1985 ). E' possibile informare adeguatamente il consumatore di birra per consentirgli di distinguere la birra importata, non fabbricata secondo la normativa greca, dal prodotto nazionale . Allorché la birra è confezionata per la vendita al minuto, il consumatore può venire adeguatamente informato circa il tipo di prodotto che compra grazie alle etichette sulle bottiglie o sull' imballaggio . Per la birra a pressione, avvisi all' interno del locale di mescita possono altresì fornire al consumatore adeguate informazioni, tanto più che in genere la birra viene offerta in vendita e richiesta indicandone la marca o il tipo particolare . Di conseguenza, non mi pare che il governo greco sia riuscito a giustificare la restrizione imposta nella sua normativa con motivi di tutela del consumatore .
Quanto all' efficacia del controllo fiscale, risulta che l' imposta greca sulla birra si basa sul contenuto di malto d' orzo, vale a dire su un ingrediente della birra, invece che sul volume o sul contenuto di alcool, e assertivamente questo sistema non potrebbe essere seguito per le birre importate . Per ragioni storiche, questo metodo può essere stato e in realtà può ancora essere utile per tassare le birre di produzione nazionale, ma semplici ragioni di convenienza non giustificano un' infrazione del trattato CEE . Se per il controllo fiscale sono praticabili metodi diversi, che non si risolvano in un' infrazione alla norma comunitaria, si dovrebbe scegliere uno di questi metodi, sempreché non sia eccessivamente oneroso o inefficiente . E' noto che in vari altri Stati membri sono in vigore imposte di consumo basate sul volume o sulla percentuale alcolica e, a quanto pare, il sistema funziona in modo efficiente . Il governo greco non è riuscito a giustificare la restrizione all' importazione di cui trattasi con motivi inerenti all' efficacia del controllo fiscale . Ciò non significa che, in definitiva, le birre importate saranno avvantaggiate rispetto alle birre nazionali, come pare si voglia far credere . E' perfettamente possibile adottare un sistema di tassazione che ponga sullo stesso piano le birre importate e quelle nazionali .
Infine, si fa riferimento alla necessità di tutelare la sanità pubblica a norma dell' art . 36 ovvero ai sensi della sentenza della Corte nella causa Cassis de Dijon . Ho esaminato gli argomenti svolti sotto questo profilo nelle conclusioni da me presentate nella causa 178/84 ( Commissione / Germania ) e potrò quindi limitarmi ora a trattare il tema più succintamente .
Vi è una abbondante giurisprudenza della Corte nel senso che, finché sussistono incertezze, nel presente stadio della ricerca scientifica, spetta allo Stato membro, in mancanza di un' armonizzazione sul piano comunitario, decidere quale sia il grado di tutela della salute e della vita umana ch' esso intende garantire, tenuto conto comunque delle esigenze della libera circolazione delle merci nell' ambito della Comunità : vedasi, ad esempio, causa 272/80 ( Frans-Nederlandse Maatschappij voor biologische Producten, Racc . 1981, pag . 3277, in particolare pag . 3290, punto 12 della motivazione ); causa 174/82 ( Sandoz, Racc . 1983, pag . 2445, in particolare pag . 2463, punto 16 della motivazione ); causa 227/82 ( Van Bennekom, Racc . 1983, pag . 3883, in particolare pag . 3905, punto 37 della motivazione ). Tuttavia, questi divieti o restrizioni delle importazioni dagli altri Stati membri per motivi di sanità pubblica non devono costituire mezzi di discriminazione arbitraria oppure restrizioni dissimulate degli scambi tra Stati membri . In varie cause la Corte ha specificato che il principio di proporzionalità, al quale si ispira l' ultima frase dell' art . 36, impone che la facoltà degli Stati membri di vietare le importazioni dei prodotti in questione da altri Stati membri sia limitata a quanto necessario per perseguire il legittimo scopo di tutelare la salute : causa 124/81 ( Commissione / Regno Unito, Racc . 1983, pag . 203, in particolare pag . 240, punto 33 della motivazione ), causa 174/82 ( Sandoz, punto 18 ), causa 227/82 ( Van Bennekom, punto 39 ), causa 247/84 ( Motte, sentenza 10 dicembre 1985, punto 23 ), causa 304/84 ( Muller, sentenza 6 maggio 1986, punto 23 ). I provvedimenti nazionali sono giustificati solo qualora sia provato ch' essi sono necessari per tutelare la sanità pubblica e che questo scopo non può essere raggiunto con mezzi aventi effetti meno restrittivi sugli scambi nell' ambito della Comunità : causa 155/82 ( Commissione / Belgio, Racc . 1983, pag . 531, in particolare pag . 543, punto 12 della motivazione ) e causa 247/81 ( Commissione / Germania, Racc . 1984, pag . 1111, in particolare pag . 1120, punto 7 della motivazione ).
Spetta alle autorità nazionali dimostrare di volta in volta che la loro normativa è necessaria per garantire una tutela efficace, nonché, in particolare, provare che la vendita del prodotto in questione costituisce un grave rischio per la sanità pubblica e, se del caso, che l' aggiunta di determinate sostanze non corrisponde ad una reale necessità : causa 227/82 ( Van Bennekom, punto 40 della motivazione ) e causa 304/84 ( Muller, punto 25 ). Nella fattispecie, quindi, il governo greco dovrebbe non solo dimostrare genericamente che la restrizione all' importazione si giustifica per motivi di tutela della salute, ma provare altresì che le proprie disposizioni nazionali non vanno oltre quanto è necessario per raggiungere lo scopo di tutelare la salute . Non è vero che - come ha tentato di obiettare il governo greco - la Commissione debba provare che le birre fabbricate in altri Stati membri sono perfettamente innocue o addirittura che gli additivi in esse eventualmente contenuti sono indispensabili per motivi tecnici .
Quanto alle materie prime ( malto e luppolo ), il governo greco non ha dimostrato che materie prime diverse siano di per sé pericolose . Esso ha affermato che, qualora la birra venga prodotta con cereali diversi dai cereali maltati, è necessario usare enzimi, pur ammettendo che gli enzimi possono essere tollerabili, se provenienti da materie prime sane e preparati secondo corretti provvedimenti industriali . Esso non si è quindi pronunciato su un divieto assoluto dell' uso di enzimi nella produzione della birra, ma si è limitato a sostenere che tale uso dovrebbe essere disciplinato secondo determinati parametri . Esso ha confermato in udienza il suo modo di vedere, avendo il suo agente dichiarato che il governo greco non sostiene che gli enzimi siano dannosi in generale . Stando così le cose, il divieto assoluto di usare enzimi nella produzione della birra ( che è pacifico essere imposto dalla normativa greca ) non può risultare giustificato . Non vi è alcuna prova concreta del fatto che i particolari enzimi usati siano potenzialmente pericolosi .
A mio parere non è stato nemmeno dimostrato che gli estratti di malto, destrosio o glucosio, destrina o altri amidi, surrogati del malto d' orzo o l' alcool possono risultare tanto tossici da giustificare il divieto di cui all' art . 3, 4° comma, della legge n . 2963/1922 per motivi di sanità pubblica . Ancora una volta, non è stato provato, né è stato seriamente sostenuto, che dette sostanze siano o possano essere dannose .
Quanto alla glicerina e alla glicorrizina, cioè alle altre sostanze la cui aggiunta nella fabbricazione della birra è vietata a norma dell' art . 3, 4° comma, il governo greco non ha svolto argomenti specifici, né prodotto alcuna prova particolare sulla loro tossicità . La relazione periziale redatta per conto della Commissione dai sigg . C.E . Dalgliesh e J . Gry, ed allegata all' atto introduttivo della presente causa, non prende assolutamente in considerazione la glicerina . Vi si dichiara che la glicorrizina è un agente dolcificante che viene usato raramente e nel Regno Unito, ad esempio, è proibito, in quanto dà una falsa impressione di "corpo" e di "forza" alla birra ( argomento che a mio parere meglio si colloca in un dibattito sulla concorrenza che non sulla tutela della salute ). La relazione precisa inoltre ch' essa viene usata solo per alcuni specialissimi tipi di birra e solo nei paesi del Benelux, che non è ammessa come additivo alimentare in tutti i paesi della Comunità e che viene regolarmente controllata dal comitato scientifico per gli alimenti . Ciò non basta di per sé a convalidare la tesi del governo greco, anche se mette in rilievo un punto da esaminare . In base alle prove prodotte nella causa non mi pare che la Corte debba pronunciarsi affermativamente, nel senso che la restrizione relativa alla glicerica o alla glicorrizina sia risultata giustificata . Di conseguenza, non ritengo che il governo greco sia riuscito a giustificare il divieto per alcuno dei prodotti menzionati dall' art . 3, 4° comma, della legge del 1922 .
Quanto al divieto generale di usare additivi, che si ammette sia insito nell' art . 29, n . 4, del codice degli alimenti e delle bevande, nonostante i dubbi espressi circa l' interpretazione di questa norma, il governo greco ha svolto vari argomenti che riguardano soprattutto incertezze circa il livello generale di sicurezza per l' ingestione di additivi e circa la possibile azione combinata di questi con altre sostanze . Nessuno di essi indica un prodotto particolare che risulti tossico o pericoloso o che comunque costituisca un grave rischio per la salute . Tuttavia, dalla giurisprudenza della Corte risulta, a mio parere, che lo Stato membro deve accertare di volta in volta se un determinato prodotto rappresenti un rischio per la sanità pubblica nel proprio territorio, tenendo conto delle abitudini alimentari nazionali e con la dovuta considerazione per i risultati della ricerca scientifica internazionale . Perciò, quanto la Corte ha affermato in materia di anticrittogamici nella causa 94/83 ( Heijn, Racc . 1984, pag . 3263 ) non vale necessariamente per gli enzimi o per gli additivi alimentari . Non vi è nessuna prova che il governo greco abbia proceduto a siffatti accertamenti nel nostro caso . I rischi denunciati sono di carattere generale e in realtà sono così vaghi che un divieto assoluto per tutti gli additivi, come quello contenuto nell' art . 29, n . 4, del codice, non è assolutamente proporzionato a quanto è necessario per raggiungere lo scopo di tutelare la sanità pubblica, enunciato dall' art . 36 del trattato CEE . A mio avviso, non è stata fornita alcuna plausibile giustificazione del fatto che, per motivi di tutela della salute, è stato necessario adottare questi provvedimenti; qualora la Corte ritenesse il contrario, il provvedimento rientrerebbe nella seconda frase dell' art . 36, in quanto "mezzo di discriminazione arbitraria o restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri ".
Concludo nel senso che il governo greco non ha provato che il divieto generale in materia di additivi insito nell' art . 29, n . 4, del suo codice degli alimenti e delle bevande, disposizione che può avere l' effetto di impedire l' importazione in Grecia di birra legalmente prodotta e smerciata in altri Stati membri, sia giustificato da motivi di tutela della sanità pubblica .
Di conseguenza, a mio parere, la Commissione può giustamente affermare che, vietando l' importazione di birra legalmente prodotta e smerciata in altri Stati membri, ma non conforme alle disposizioni della normativa nazionale greca, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell' art . 30 del trattato CEE . Ritengo che la Repubblica ellenica debba essere condannata alle spese .
(*) Traduzione dall' inglese .
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