FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. FEDERICO MANCINI
fremsat den 24. oktober 1985 ( *1 )
Høje Domstol.
1.
Under en sag mellem Stinnes AG, Mühlheim-Ruhr, og Hauptzollamt Kassel har Hessisches Finanzgericht forelagt Domstolen et spørgsmål om fortolkningen af artikel 8 i Rådets forordning (EØF) nr. 1697/79 af 24. juli 1979»om efteropkrævning af import- eller eksportafgifter, der ikke er opkrævet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale sådanne afgifter« (EFT L 197, s. 1). I bestemmelsens stk. 1 hedder det: »Der foretages ikke efteropkrævning af ... import- eller eksportafgifter, såfremt beløbet i forbindelse med en bestemt efteropkrævning er mindre end 10 europæiske regningsenheder«. Nærmere bestemt angår den nationale rets spørgsmål betydningen af udtrykket »i forbindelse med en bestemt efteropkrævning« og beregningen af det beløb, der efteropkræves.
2.
I 1981 indførte Stinnes AG fra Tjekkoslovakiet til Forbundsrepublikken Tyskland i alt 502 partier træpaller. På grund af en regnefejl vedrørende transportomkostningerne blev importafgifterne af Hauptzollamt Kassel fastsat til et mindre beløb end det, det burde have været. Da man blev opmærksom på fejlen (der i øvrigt ikke bestrides af virksomheden), blev der udsendt fire efteropkrævninger, der kvartalsvis samlede de 502 indførsler, der var foretaget i 1981, under sammenlægning af de skyldige restbeløb, der i alt androg 5285,80 DM.
Stinnes AG anlagde herefter sag for Hessisches Finanzgericht med påstand om annullation af de fire efteropkrævninger. Selskabet gjorde gældende, at der forelå en overtrædelse af artikel 8 i forordning (EØF) nr. 1697/79, idet toldvæsenet ikke med hjemmel heri kunne samle og sammenlægge samtlige afgiftsbeløb, herunder også beløb udgørende en forskel mellem erlagt og skyldig afgift, der var mindre end 10 regningsenheder. Udtrykket »i forbindelse med en bestemt efteropkrævning« i bestemmelsen skal nemlig fortolkes som sigtende til den enkelte tilgrundliggende indførsel (eller udførsel). Havde toldvæsenet anvendt artikel 8 korrekt, var det alene fem af de 502 indførsler, som kunne have begrundet efteropkrævninger, idet forskellen mellem erlagt og skyldig afgift kun for disses vedkommende lå over det mindstebeløb, bestemmelsen fastsætter.
For Hessisches Finanzgericht gjorde Hauptzollamt Kassel heroverfor gældende, at i forordning (EØF) nr. 1697/79 gik udtrykket »en bestemt efteropkrævning« ikke på den enkelte indførsel (eller udførsel), men på selve toldvæsenets opkrævning, herunder også når denne i overensstemmelse med praksis omfattede flere indførsler. Endvidere var samlingen og sammenlægningen af samtlige skyldige beløb i overensstemmelse med forordningens formål, der er at sikre en administrativ forenkling og en videst mulig opkrævning af afgifter.
Hessisches Finanzgericht, syvende afdeling, fandt at sagens udfald beroede på en fortolkning af fællesskabsbestemmelsen og besluttede ved kendelse af 10. august 1984 at udsætte sagen, og i medfør af traktatens artikel 177 at forelægge Domstolen et spørgsmål, der lyder således: »Skal begrebet ’en bestemt efteropkrævning’ i artikel 8 i forordning (EØF) nr. 1697/79 fortolkes således, at det betyder efteropkrævning i forbindelse med hver enkelt import eller eksport, eller omfatter ’en bestemt efteropkrævning’ en fælles efteropkrævningsafgørelse, også hvis denne er en fælles efteropkrævning, hvorved flere import- eller eksporttransaktioner hos en afgiftspligtig samles?«.
3.
Skriftlige indlæg er under sagen indgivet af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber og Stinnes AG.
Kommissionen har i sit indlæg gjort sig til talsmand for toldvæsenets opfattelse. Kommissionen har sammenlignet de forskellige versioner af artikel 8 i seks officielle sprog og henvist til, at ganske vist er begge parters fortolkninger mulig efter de tyske og nederlandske versioner, men de franske, engelske, italienske og danske versioner kan kun forstås på den måde, Hauptzollamt Kassel har lagt til grund. Brugen af udtrykket »opkrævning« (»action«,»azione«), der klart sigter til den administrative afgørelse, der afslutter efteropkrævningsproceduren, godtgør dette. Endvidere er en sådan fortolkning i overensstemmelse med formålet med den forordning, artikel 8 indgår i. Som det fremgår af forordningens første betragtning har formålet med dennes vedtagelse nemlig ikke været at skåne virksomhederne for betaling af skyldige afgiftsbeløb, men at beskytte Fællesskabets økonomiske og finansielle interesser, der ville lide skade i tilfælde af utilstrækkelig afgiftsopkrævning.
I den således begrundede forordning er den heromhandlede bestemmelse indsat med administrativ forenkling for øje. Heraf følger det, at det efter bestemmelsen ikke alene er muligt at samle samtlige indførsler, men også at sammenlægge de skyldige beløb, herunder beløb, der er mindre end 10 regningsenheder. Ved at samle flere indførsler i en fælles opkrævning opfylder toldvæsenet således forordningens hovedformål, det vil sige opkrævningen af den fulde afgift uden unødigt arbejde.
Denne opfattelse bekræftes herudover efter Kommissionen af den fortolkning, toldfritagelsesudvalget har givet af artikel 20 i Rådets forordning (EØF) nr. 1430/79 af 2. juli 1979 om godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter (EFT L 175, s. 1). Det fastsættes i den nævnte bestemmelse: »Der indrømmes kun godtgørelse af eller fritagelse for..., hvis det pågældende beløb overstiger 10 europæiske regningsenheder«. Under sit møde den 27. maj 1984 fastslog udvalget imidlertid, at bestemmelsen ikke er til hinder for at imødekomme en ansøgning om godtgørelse eller fritagelse, der omfatter flere indførsler, og hvis beløb fremkommer ved sammenlægning af uretmæssigt opkrævede afgiftsbeløb, når blot beløbet overstiger 10 regningsenheder. Da forordning (EØF) nr. 1697/79 i artikel 8 indeholder en bestemmelse af samme indhold, må samme beregningsmåde gælde i tilfælde af efteropkrævning.
Stinnes AG har heroverfor gentaget og uddybet den opfattelse, selskabet har gjort gældende for den nationale ret. Sagsøgeren har anført, at udtrykket »en bestemt efteropkrævning« kun kan sigte til den enkelte indførsel eller udførsel, idet udtrykket ikke kan omfatte flere indførsler eller udførsler og give mulighed for at sammenlægge enhver forskel mellem erlagte og skyldige afgifter. Det er ikke alene tillægsordet »bestemt«, der taler herfor. Den omstændighed, at artikel 8 ikke tillægger forvaltningen noget skøn, hverken med hensyn til tidspunktet for efteropkrævningen, eller med hensyn til efteropkrævningsbeløbet, er også af betydning. En praksis, der består i at samle indførsler eller udførsler i en enkelt opkrævning, indebærer derimod, at toldvæsenet kan bestemme tidspunkt for efteropkrævningen og frit kan sammenlægge et større eller mindre antal afgiftsbeløb.
Endvidere er argumentet vedrørende toldfritagelsesudvalgets fortolkning efter sagsøgerens opfattelse ikke holdbart. Den fremgangsmåde fortolkningen muliggør — en sammenlægning af samtlige uretmæssigt erlagte beløb, selv om de er mindre end 10 regningsenheder — kan være rimelig i tilfælde af ansøgning om godtgørelse eller fritagelse, da den under alle omstændigheder er til fordel for den afgiftspligtige. Dette gælder imidlertid ikke i tilfælde af efteropkrævning, da fremgangsmåden er til den afgiftspligtiges ugunst. I modsætning til det, Kommissionen gør gældende, er formålet med artikel 8 netop at beskytte virksomhedernes interesser, som ville lide skade, såfremt toldvæsenet også efteropkrævede beløb, der var mindre end 10 regningsenheder.
4.
Det præjudicielle spørgsmåls indhold er enkelt. Det drejer sig først om at forklare betydningen af udtrykket »en bestemt efteropkrævning« i artikel 8 i forordning (EØF) nr. 1697/79. På grundlag af denne bestemmelse ønskes endvidere en bedømmelse af lovligheden af den praksis, der består i a) at samle flere indførsler eller udførsler foretaget af samme afgiftspligtige i en enk- eit efteropkrævning omfattende et bestemt tidsrum, og b) at opkræve det beløb, der fremkommer ved sammenlægning af forskellene mellem erlagt og skyldig afgift for de enkelte indførsler eller udførsler.
Lad os først spørge, hvad der skal forstås ved en efteropkrævning i lyset af den bestemmelse — artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1697/79, der opstiller betingelserne herfor. Bestemmelsen fastslår: »Såfremt de kompetente myndigheder konstaterer, at hele eller en del af den import- eller eksportafgift, der forskriftsmæssigt skulle have været opkrævet for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale disse afgifter, ikke er opkrævet hos debitor, kan disse foretage en efteropkrævning af det manglende afgiftsbeløb... En sådan efteropkrævning kan imidlertid ikke foretages efter et tidsrum af tre år at regne fra bogføringstidspunktet for det beløb, som oprindeligt blev opkrævet hos debitor, eller, hvis der ikke har fundet bogføring sted fra det tidspunkt, hvor toldskylden for den pågældende vare er opstået«.
Bestemmelsen forekommer mig ganske klar. En efteropkrævning »foretages«. Der er således tale om en handling, der udstrækker sig i tiden. Det, der sigtes til, kan således kun være den administrative procedure, der fører til den endelige fastsættelse af skylden, eller, med andre ord, meddelelsen om det beløb, den afgiftspligtige er skyldig. Det er således utvivlsomt fejlagtigt at identificere »efteropkrævning« med meddelelsen; proceduren i forbindelse med en forvaltningsakt er en ting og forvaltningsakten, der afslutter proceduren, er en anden.
Hidtil er der ingen vanskeligheder. I det første stykke i artikel 8 har forordningsgiveren imidlertid til udtrykket »efteropkrævning« føjet tillægsordet »en bestemt«. Hvad skal der lægges heri? Indebærer det, at der efter bestemmelsen skal iværksættes lige så mange procedurer som der findes indførsler eller udførsler, for hvilke efteropkrævning er nødvendig?
Svaret må efter min opfattelse være benægtende. En praksis gående ud på, i en enkelt opkrævning at samle flere indførsler eller udførsler foretaget af samme afgiftspligtige i et givet tidsrum, har været fulgt af forvaltningerne i samtlige medlemsstater, og er i overensstemmelse med et almindeligt princip: nødvendigheden af ikke at iværksætte unødige administrative procedurer og af administrativ forenkling. Det er således utænkeligt, at forordningsgiveren har villet forbyde en sådan praksis. Det er endvidere ikke rigtigt, som Stinnes AG hævder det, at forordning (EØF) nr. 1697/79 er til hinder for, at forvaltningen bestemmer tidspunkt for iværksættelsen af en efteropkrævning. Der er ingen bestemmelse i forordningen, der taler herfor. Fastsættelsen af en frist på tre år herfor synes at være udtryk for det modsatte.
At flere indførsler eller udførsler lovligt kan samles i en enkelt efteropkrævning er imidlertid ikke ensbetydende med, at det er muligt ved sammenlægningen at medtage forskelle mellem erlagte og skyldige afgifter, der er mindre end 10 regningsenheder. Jeg skal henvise til, at muligheden for at medtage sådanne beløb efter Kommissionens opfattelse følger af forordningens formål: at beskytte Fællesskabets interesser og opkræve størst mulige afgifter med den mindste administrative indsats. Det er netop begrundet heri, at Kom- missionen henviser til en anvendelse af den beregningsmåde, toldfritagelsesudvalget har lagt til grund ved fortolkningen af den til artikel 8 svarende bestemmelse i artikel 20 i forordning (EØF) nr. 1430/79.
Synspunktet forekommer mig ikke overbevisende. Udgangspunktet, der beror på forordningens almindelige målsætning, er korrekt. Derimod er det, der udledes heraf for artikel 8's vedkommende, ikke korrekt. Hvad er nemlig denne bestemmelses formål? Det kan udelukkes, at formålet er det, Stinnes AG hævder (det er utænkeligt, at en forordning, der i det hele har undgåelsen af afgiftstab for øje, i en bestemt henseende skulle have til formål at begunstige skyldnerne), og efter min opfattelse må formålet med forordningen komme til udtryk i dennes begrundelse. Lad os se på den fjerde betragtning: »Det vil ikke være hensigtsmæssigt — står der — at opkræve beløb på 10 europæiske regningsenheder eller derunder« (min fremhævelse). Forordningsgiveren har med andre ord fundet, at det var ufordelagtigt, at forvaltningen afholdt betydelige omkostninger for at opkræve så små beløb. På denne måde opstår der imidlertid hos virksomhederne en forventning om, at sådanne beløb — uanset om de beror på regnefejl eller har andre årsager — ikke vil blive opkrævet. Artikel 8 kan følgelig ikke fortolkes således, at den giver hjemmel til at opkræve sådanne beløb. Hertil kommer at en sådan fortolkning ville fratage bestemmelsen den tilsigtede virkning; det er nemlig klart, at en sammenlægning af adskillige forskelsbeløb mellem erlagte og skyldige afgifter kun undtagelsesvis ville give et beløb, der var mindre end 10 regningsenheder.
Hvad angår toldfritagelsesudvalgets afgørelse vil jeg indskrænke mig til at bemærke, at den i dette tilfælde ikke bringes direkte i anvendelse, men analogt. Under alle omstændigheder er det sådan, at dette udvalgs afgørelser ikke er bindende for den beføjelse i henseende til fortolkning, traktatens artikel 177 tillægger Domstolen (se i samme retning hvad angår udtalelser fra nomenklaturudvalget for den fælles toldtarif, der har tilsvarende opgaver som det pågældende udvalg: dom af 15. februar 1977, forenede sager 69 og 70/76, Dittmeyer mod Hauptzollamt Hamburg-Waltershof, Smi. 1977, s. 231; dom af 11. juli 1980, 798/79, Hauptzollamt Köln-Rheinau mod Chem-Tec, Smi. 1980, s. 2639).
5.
Af de anførte grunde vil jeg foreslå, at der gives følgende besvarelse af det spørgsmål, Hessisches Finanzgericht har forelagt ved kendelse af 10. august 1984 i den for nævnte ret verserende sag mellem Stinnes AG og Hauptzollamt Kassel :
Udtrykket »i forbindelse med en bestemt efteropkrævning« i Rådets forordning (EØF) nr. 1697/79 af 24. juli 1979 skal fortolkes som sigtende til den procedure, der går forud for toldvæsenets endelige fastsættelse af den retmæssige skyld. Den forvaltningsakt, der afslutter proceduren, kan omfatte flere indførsler eller udførsler foretaget af samme afgiftspligtige i et givet tidsrum, og kan gå ud på betaling af det beløb, der fremkommer ved sammenlægning af forskellene mellem erlagte og skyldige afgifter. Forskelsbeløb for enkelte indførsler eller udførlser, der er mindre 10 regningsenheder, kan imidlertid ikke medtages i beregningen.
( *1 ) – Oversat fra italiensk.
Full & Egal Universal Law Academy