FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
fremsat den 22. oktober 1985 ( *1 )
Høje Domstol.
Tribunale di Roma har forelagt Domstolen to præjudicielle spørgsmål vedrørende gyldigheden af artiklerne 24 og 28 i forordning nr. 1785/81 (EFT 1981 L 177, s. 4) om kvotaordningen for sukker. Inden jeg tager stilling til spørgsmålene, finder jeg det hensigtsmæssigt at gengive indholdet af retsmøderapporten, for så vidt angår de for sagen relevante faktiske omstændigheder og en sammenfatning af de skriftlige indlæg.
I — Relevante faktiske omstændigheder
1.
Den fælles markedsordning for sukker blev indført ved Rådets forordning nr. 1009/67 af 18. december 1967 (EFT 1967, s. 281). Ordningen gjaldt oprindelig indtil juli 1975, og der tildeltes hver virksomhed en »basiskvota« og en »maksimalkvota« for hvert produktionsår. Den mængde sukker, som oversteg maksimalkvoten, kunne ikke sælges i Fællesskabet. Ligeledes blev der indført en fælles finansieringsordning for at dække udgifterne ved afsætning af overskuddet; omkostningerne skulle i et vist omfang bæres af samtlige producenter via produktionsafgifter og herudover afholdes over Fællesskabernes budget. Ordningen blev med visse ændringer forlænget til ligeledes at gælde produktionsåret 1979/80, jfr. Rådets forordning nr. 3330/74 af 19. december 1974 (EFT 1974 L 359, s. 1), og produktionsåret 1980/81, jfr. Rådets forordning nr. 1592/80 af 24. juni 1980 (EFT 1980 L 160, s. 12). For så vidt angår ovennævnte forordning nr. 3330/74, bemærkes, at der herved skete en forhøjelse af basiskvoterne for samtlige medlemslande med undtagelse af Italien; forhøjelsen svarede til den mængde præferencesukker, som blev importeret fra AVS-landene i henhold til Fællesskabets internationale forpligtelser.
Ovennævnte regler blev med virkning fra 1. juli 1981 afløst af Rådets forordning nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den fælles markedsordning for sukker (EFT 1981 L 177, s. 4). Denne forordning, som er genstand for den foreliggende sag, støttes på følgende betragtning:
» årsagerne til, at Fællesskabet hidtil har fastholdt en produktionskvotering for sukker og isoglucose, består fortsat; ordningen bør imidlertid ændres, for at der herved kan tages hensyn til den seneste udvikling inden for produktionen, og for at tildele Fællesskabet de fornødne instrumenter til på rimelig, men effektiv måde at sikre, at producenterne selv fuldt ud dækker omkostningerne ved afsætningen af det overskud, der er en følge af uligevægten mellem Fællesskabets produktion og forbrug...«.
Selv om de for de tidligere regler gældende almindelige kriterier opretholdtes, blev der foretaget en del ændringer i forordning nr. 1785/81. Der blev således indført en ny terminologi, idet »basiskvoten« er blevet til »A-kvoten«, og den produktion, der overskrider summen af A-kvoten og B-kvoten, betegnes som »C-sukker«. Ifølge den nye ordning skelnes der således mellem tre slags kvoter:
—
A-kvoten, som frit kan afsættes i Fællesskabet til en garanteret interventionspris;
—
B-kvoten, som er den del af sukkerproduktionen, der overstiger A-kvoten, men ligger inden for den »maksimalkvota«, som fremkommer ved, at A-kvoten berigtiges med en koefficient, og som ligeledes frit kan afsættes i Fællesskabet eller eksporteres med eksportstøtte. Støtten, som udbetales i form af eksportrestitutioner, svarer til forskellen mellem interventionsprisen og sukkerprisen på verdensmarkedet;
—
C-kvoten, som er den del af produktionen, der overstiger »maksimalkvoten« (A-kvoten + B-kvoten), og som kun kan eksporteres til tredjelande uden eksportstøtte.
I henhold til forordning nr. 1785/81 skete der ligeledes en ændring af finansieringen af omkostningerne ved eksport af sukker, nemlig i to henseender:
—
for det første har forordning nr. 1785/81 indført princippet om producenternes fulde ansvar; omkostningerne ved afsætning på eksportmarkederne af de mængder sukker, for hvilke der ydes restitutioner, afholdes fuldt ud af producenterne;
—
for det andet skal der ifølge forordningen for første gang siden indførelsen af den fælles markedsordning for sukker betales produktionsafgift ikke blot af sukker omfattet af B-kvoten (hvoraf der allerede skulle betales afgift efter tidligere gældende regler), men også af sukker omfattet af A-kvoten.
I henhold til artikel 24 og artikel 28 i forordning nr. 1785/81, som der her er tale om, gælder der følgende regler for kvotaog afgiftsordningen:
—
referencemængderne (benævnt »basismængder«) til fastsættelse af basiskvoterne (benævnt »A-kvoter«) er uændret i forhold til tidligere regler med undtagelse af den for Italien gældende basismængde, som er forhøjet fra 1230000 tons til 1320000 tons (artikel 24 i forordning nr. 1785/81);
—
de kvoter, som overstiger basiskvoterne, men holder sig inden for maksimalkvoten (den såkaldte »B-kvota«) fastsættes på grundlag af den faktiske produktion, dog således at de ikke må være mindre end 10% af basiskvoterne. For at tage hensyn til den regionale udvikling af produktionen af roesukker og rørsukker fastsættes B-kvoterne således, at de svarer til gennemsnittet af de konstaterede største produktioner i tre af de sidste fem produktionsår (ibidem);
—
omkostningerne ved at afsætte den overskudsproduktion, som skyldes forskellen mellem produktionen og forbruget i Fællesskabet, finansieres fuldt ud af producenterne selv, idet den samlede produktion under A- og B-kvoterne belægges med en afgift, som skal indbetales efter følgende principper (artikel 28 i forordning nr. 1785/81):
—
det samlede tab ved afsætningen af den pågældende overskudsproduktion i Fællesskabet fordeles først på den samlede produktion under A- og B-kvoterne, idet der betales en produktionsafgift på højst 2% af interventionsprisen for hvidt sukker;
—
den del af tabet, som ikke dækkes af provenuet af denne afgift, finansieres ved en tillægsafgift, som principielt højst kan andrage 30% af interventionsprisen, på produktionen under B-kvoten. Såfremt sidstnævnte finansieringsform fortsat er utilstrækkelig, kan ovennævnte procentsats dog forhøjes indtil 37,5% (hvilket betyder at der af produktionen af B-sukker i alt kan opkræves 2% + 37,5% = 39,5% i afgift).
2.
Sagsøgerne i hovedsagen, nemlig Eridania zuccherifici nazionali SpA, femten andre italienske sukkerproducerende virksomheder, Consorzio nazionale bieticultori og Associazione nazionale bieticultori har ved tribunale di Roma anlagt sag mod Cassa conguaglio zucchero, finansministeriet og ministeriet for statskassen under anbringende af, at de i 1982 havde modtaget en række pålæg om at betale produktionsafgifter for sukker, jfr. artikel 24 og artikel 28 i forordning nr. 1785/81. Sagsøgerne i hovedsagen henstillede til Tribunale, at sagen indbragtes for Domstolen, idet de gjorde gældende, at forordning nr. 1785/81 er ulovlig, og at de ikke skulle indbetale de opkrævede afgifter, ligesom de krævede sagsøgte i hovedsagen dømt til at tilbagebetale de allerede indbetalte afgifter med renter.
Tribunale di Roma, som fandt, at der kunne rejses tvivl om gyldigheden af ovennævnte forordnings artikel 24 og artikel 28, besluttede at udsætte sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 at forelægge Domstolen følgende spørgsmål:
»a)
Er artikel 28 i Rådets forordning (EØF) nr. 1785/81, hvorefter de italienske producenter pålægges en afgift for afsætningen af sukker til garantiprisen, som beregnes på grundlag af produktionskvoter, der er fastsat i henhold til forordningens artikel 24, retsstridig, fordi den tilsidesætter forbudet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 7 og artikel 40, stk. 3, samt i strid med det proportionalitetsprincip, der gælder med hensyn til formålene ifølge traktatens artikel 39, stk. 1, litra b)?
b)
Er artikel 24 i forordning nr. 1785/81, som fastsætter de italienske A-produktionskvoter samt forholdet mellem A-kvoten og B-kvoten, retsstridig, fordi den ikke er begrundet, jfr. traktatens artikel 190?«
I forelæggelseskendelsens grunde har den nationale ret i det væsentlige anført følgende:
Italien er den medlemsstat, der har det laveste forhold mellem det indenlandske forbrug og A-kvoten (85% over for Fællesskabets gennemsnit på 101% og et maksimum på 194% for Belgiens vedkommende). Heraf følger, at der fra Italien kun kan eksporteres sukker fra B-kvoten (med en afgift svarende til 39,5% af interventionsprisen), mens de andre medlemsstater også kan eksportere sukker fra A-kvoten (som kun er belagt med den mindre afgift på 2%). Der er således tale om en overtrædelse af EØF-traktatens artikel 7.
Ifølge den nationale ret er der ligeledes tale om forskelsbehandling af producenter, jfr. EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit. Dels er forholdet mellem afgiften på B-kvoten og størrelsen af B-kvoten for Italiens vedkommende det højeste i Fællesskabet (138 LIT/kg mod 113 LIT/kg for Fællesskabet i gennemsnit). Dels er de faste produktionsomkostninger for de mængder, der er tildelt under A-kvoten, de højeste i Fællesskabet, idet den italienske gennemsnitsproduktion pr. fabriksanlæg er den laveste (29333,3 tons mod Fællesskabets gennemsnit på 46647,1 tons).
Yderligere er de afgifter, som de italienske producenter skal betale for B-kvoten, urimelige i forhold til formålet efter EØF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra b), nemlig at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard.
Stadig i henhold til forelæggelseskendelsen er forordning nr. 1785/81 ikke tilstrækkelig begrundet, idet det blot fastslås, at for så vidt angår produktionkvoterne, består årsagerne til, at de indførtes, fortsat. Man burde have forklaret, hvorfor de ændringer, der i mellemtiden var indtrådt i markedssituationen, måtte anses for ubetydelige.
II — Skriftveksling
Første spørgsmål
Sagsøgerne i hovedsagen og den italienske regering har foreslået, at det første præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende, mens Rådet og Kommissionen har anført, at gennemgangen af spørgsmålet intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 28 i forordning nr. 1785/81.
1.
Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at fællesskabslovgiveren ved i forordning nr. 1785/81 at indføre princippet om producenternes fulde økonomiske ansvar ikke tog hensyn til nedenstående forhold.
—
I perioden fra 1968 til 1981 blev Italiens A-kvota ikke forhøjet, mens der i henhold til Rådets forordning nr. 3330/74 skete en forhøjelse for de øvrige medlemsstaters vedkommende. Sammenligner man de A-kvoter, som blev tildelt i henhold til forordning nr. 1009/67, med kvoterne i henhold til forordning nr. 3330/74, viser det sig, at alle medlemsstaterne, med undtagelse af Italien, fik forhøjet kvoterne med fra 13,1% (Danmark) og 13,7% (Tyskland) til 24,8% for Frankrigs vedkommende og 25,5% for Nederlandenes vedkommende (Fællesskabets gennemsnit var på 16,8%).
Denne forskelsbehandling blev ikke udlignet, da forordning nr. 1785/81 trådte i kraft, idet den procentuelle forhøjelse af Italiens kvota (90000 tons eller 7,3%) var betydelig lavere end forhøjelsen af de andre medlemsstaters kvoter og Fællesskabets gennemsnit (som steg fra 16,8% til 18% som følge af forhøjelsen af den italienske kvota).
—
Italien har i de sidste år vist, at landet kan fremstille en mængde sukker, der mindst svarer til den tildelte kvota forhøjet med det for Fællesskabet gældende gennemsnit. Det fremgår nemlig af »Meddelelse fra medlemsstaterne — sukkersektoren«, offentliggjort af Kommissionen i januar 1984, at Italien i produktionsåret 1981/82 producerede 2048000 tons hvidt sukker mod 1185000 tons i produktionsåret 1968/69 og 1339000 tons i produktionsåret 1975/76.
—
Italien har anført, at det forøgede forbrug (5,9%) var større end i de andre medlemsstater samt Fællesskabets gennemsnit.
—
Tyskland og Italien er de medlemsstater, hvor forholdet mellem A-kvoten og det indenlandske forbrug er lavest (76% mod Fællesskabets gennemsnit på 98% i produktionsåret 1980/81; 87% mod Fællesskabets gennemsnit på 113% — herunder AVS-sukker — i produktionsåret 1981/82).
—
Italien har aldrig været årsag til omkostninger i forbindelse med afsætning af overskud og har således hverken belastet EUGFL eller Fællesskabets øvrige producenter. Da det er virksomhederne i de medlemsstater, hvis produktion er lavere end forbruget, og hvis A-kvota er lavere end den indenlandske efterspørgsel, som skal betale, opstår der den situation, at en italiensk producent, som aldrig har bidraget til en overskudsproduktion, finansierer en prisgaranteret afsætning af produktionen i de andre fællesskabslande, hvor der kun betales en afgift på 2% af en betydelig del af deres afgiftspligtige produktion.
Den italienske regering har derfor gjort gældende, at alene fastsættelsen af A-kvoten på grundlag af forbruget i de forskellige medlemsstater var i overensstemmelse med princippet om producenternes ansvar. Princippet om, at producenterne skal betale samtlige omkostninger, kan i øvrigt ikke begrunde, at medlemsstaternes A-kvota opretholdes på et højere niveau som modydelse for import af præferencesukker fra AVS-landene.
Det fremgår af ovennævnte gennemgang, at ordningen efter artikel 28, sammenholdt med artikel 24, i forordning nr. 1785/81 ifølge den italienske regering tilsidesætter forbudet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet (EØF-traktatens artikel 7) og forbudet mod forskelsbehandling af Fællesskabets producenter (EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit), idet de italienske producenter ud over deres B-kvota — som ikke giver anledning til eksportudgifter — bærer de omkostninger, som skyldes den eksport, som gennemføres af producenterne i de andre medlemsstater, hvis A-kvota er større end det indenlandske forbrug.
Yderligere finder der ligeledes forskelsbehandling sted, fordi der indtræder en betydelig forhøjelse af de faste omkostninger, som de italienske producenter skal afholde, hvilket skyldes det forhold, at de italienske virksomheder kun har ret til en gennemsnitlig A-kvota på 29233 tons pr. virksomhed, mens gennemsnittet for Fællesskabet andrager 51873 tons.
De samlede bestemmelser i artikel 28 og artikel 24 i forordning nr. 1785/81 tilsidesætter ligeledes proportionalitetsprincippet, der skal tilpasse de byrder, som kræves af de retsundergivne, til gennemførelsen af målene i den fælles landbrugspolitik, idet afgiften på B-kvoten udgør en byrde for de italienske producenter, som ikke står i et rimeligt forhold til de opnåede resultater.
Endelig forårsager afgiften, da den for 60%'s vedkommende overvæltes på de italienske sukkerroeproducenter, en indtægtsnedgang, som er i strid med traktatens formål, nemlig »at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster« (EØF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra b)).
Sagsøgerne i hovedsagen har derfor foreslået Domstolen, at det første spørgsmål besvares således:
»Artikel 28 i Rådets forordning nr. 1785/81 er retsstridig, for så vidt de italienske producenter for prisgaranteret afsætning af sukker pålægges en afgift, som beregnes på grundlag af de produktionskvoter, der er fastsat i henhold til artikel 24, hvorved enkelte producenter udsættes for forskelsbehandling, som er omfattet af forbudet efter EØF-traktatens artikel 7 og artikel 40, stk. 3, andet afsnit; yderligere tilsidesættes proportionalitetsprincippet, for så vidt angår disse byrder.«
2.
Den italienske regering har gjort gældende, at den fælles markedsordning for sukker hviler på et princip om produktionskvotering, som hovedsagelig har til formål aţ sikre en balance mellem princippet om en specialisering af produktionen og nødvendigheden af at støtte de egne, som er dårligst stillede på grund af højere omkostninger og lave ydelser.
Den balance, som blev gennemført ved forordning nr. 1009/67, blev senere bragt i fare ved forordning nr. 3330/74, hvorefter der — for at udligne de negative virkninger af importen af præferencesukker (fra AVS-landene, Indien og de oversøiske lande og områder) — kun tildeltes de største sukkerproducerende lande en betydelig forhøjelse af deres produktionskvota, mens omkostningerne ved eksporten af overskudsproduktionen som hidtil skulle dækkes kollektivt af samtlige producenter.
Yderligere blev producenterne ifølge forordning nr. 1785/81 fuldt ansvarlige for samtlige omkostninger ved eksporten af overskudsproduktionen, idet den øverste grænse for afgiften og garantien fra EUGFL bortfaldt. Ligeledes bortfaldt den fulde garanti for interventionsprisen for A-sukker, idet det bestemtes, at der ligeledes skulle svares afgift af dette sukker.
Ifølge den italienske regering foreligger der en uberettiget forskelsbehandling, idet der svares samme afgift af A-sukker og B-sukker, uanset at produktionsomkostningerne er helt forskellige; det antages nemlig, at produktion af B-sukker ikke pålægges generelle omkostninger, da de dækkes af den garanterede interventionspris for A-sukker.
Den nye ordning har ligeledes ændret betydningen af produktionskvoterne og den måde, hvorpå de fungerer. Kvoterne skal betragtes som en form for anerkendelse af den enkelte forarbejdningsvirksomheds tekniske kapacitet. I øjeblikket spiller de imidlertid udelukkende en rolle som parameter for deltagelsen i finansieringen af omkostningerne ved eksporten af Fællesskabets overskud. Den virksomhed, som har en overskudsproduktion, kan således. udnytte fordelen ved en større produktion, for så vidt angår forarbejdningsomkostningerne, mens samtlige øvrige producenter (uanset om de producerer for meget eller ikke) uden forskel må bære virkningerne af overproduktionen.
Denne udvikling truer yderligere med efterhånden at bringe Fællesskabets produktion ud af ligevægt, da den virksomhed, som producerer for meget, og som kun delvis bærer virkningerne af sit eget overskud, er tilbøjelig til at forøge sin produktion for således at opnå en kvotaforhøjelse. Den producent, som har højere omkostninger — og som normalt ikke har noget overskud — er derimod forpligtet til i væsentligt omfang at bidrage til dækning af omkostningerne ved eksporten af mængder, for hvis produktion den ikke er ansvarlig, og hvoraf den ikke drager fordel. Dette forhold bringer opretholdelsen af virksomhedens traditionelle produktionsniveau i fare.
Den italienske regering har sammenfattende anført, at fordelingen af eksportomkostningerne mellem Fællesskabets forskellige virksomheder indebærer en forskelsbehandling, idet forbruget i Fællesskabet må anses for en effektiv parameter ved fordelingen af omkostningerne mellem samtlige producenter; omkostningerne fordeles imidlertid ikke mellem de forskellige virksomheder på grundlag af forbruget i de lande, hvor de er etableret, men derimod på grundlag af de forskellige produktionskvoter. Den italienske regering har derfor foreslået, at det første spørgsmål besvares bekræftende.
3.
Rådet har gjort gældende, at artikel 28 i forordning nr. 1785/81 ikke indebærer en forskelsbehandling og heller ikke står i et urimeligt forhold til formålene ifølge EØF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra b).
a)
For så vidt angår forskelsbehandling på grund af nationalitet, har Rådet anført følgende:
—
Italien er den eneste medlemsstat, som oprindelig fik tildelt forholdsvis større basismængder (forordning nr. 1009/67) end de andre medlemsstater. Dette forhold blev opretholdt under kvotaordningens anden anvendelsesperiode (forordning nr. 3330/74), skønt referenceproduktionen i Italien (gennemsnitsproduktionen i årene 1968-1972) var lavere end den oprindelige basismængde. Med hensyn til kvotaordningens tredje anvendelsesperiode (forordning nr. 1785/81) var Italien den eneste medlemsstat, som fik tildelt en A-kvota, som var større end de gældende basismængder.
—
På grundlag af forhøjelsen af Italiens samlede basismængde fik den enkelte sukkerproducerende virksomhed i Italien tildelt en højere A-kvota end den for perioden 1. juli 1980 — 30. juni 1981 gældende, mens den enkelte sukkerproducerende virksomhed i de andre medlemsstater fik tildelt samme A-kvota som den for ovennævnte periode gældende (artikel 24, stk. 3, i forordning nr. 1785/81).
—
Ved at betale en afgift bidrager de italienske sukkerproducenter til at finansiere omkostningerne ved afsætningen af det overskud, som opstår i hele Fællesskabet som følge af forholdet mellem produktion og forbrug. Det skal dog understreges, at produktionsafgiften beregnes på grundlag af interventionsprisen og ikke på grundlag af den afledte — højere — interventionspris, der gælder for Italien (som har underskud i den i artikel 3 i forordning nr. 1785/81 anførte betydning). Det er grunden til, at de italienske sukkerproducenter i virkeligheden betaler en lavere afgift end Fællesskabets øvrige producenter.
b)
For så vidt angår forskelsbehandlingen af producenter, har Rådet for det første anført, at B-kvoterne i Fællesskabet fastsættes på grundlag af et objektivt kriterium. I henhold til artikel 24, stk. 4, i forordning nr. 1785/81 er den enkelte virksomheds B-kvota nemlig lig med gennemsnittet af dens konstaterede største produktioner i tre af de sidste fem sukkerproduktionsår. Denne beregningsmåde, som gælder for alle medlemsstater, blev valgt under hensyntagen til forordningens hovedformål, nemlig i nogen grad at begrænse sukkerproduktionen og samtidig give mulighed for igen at bringe produktionen i overensstemmelse med specialiseringsprincippet. Under disse omstændigheder skyldes det forhold, at de italienske producenter af B-sukker eventuelt belastes anderledes end de andre producenter i Fællesskabet, kun et forskelligt produktionsniveau i de forudgående produktionsår.
Der er i alt fald ikke tale om forskelsbehandling omfattet af forbudet efter EØF-traktatens artikel 40, når den påståede forskelsbehandling er begrundet i objektive forskelle, som skyldes den underliggende økonomiske situation. I dom af 27. september 1979 (230/78, Eridania, Sml. 1979, s. 2749, præmis 18) fastslog Domstolen allerede, at »situationen i sukkerroe- og sukkersektoren i Italien adskiller sig væsentligt fra situationen i de øvrige medlemsstater. ... I forhold til virksomhederne i de øvrige medlemsstater har virksomhederne i Italien i visse henseender fordel af en gunstig ordning, f.eks. hvad angår støtteordningen...«.
Endelig tog fællesskabslovgiveren allerede i forordning nr. 1009/67 hensyn til de forskellige produktionsomkostninger i Fællesskabet, som skyldes strukturelle vanskeligheder. For så vidt angår de for Italien gældende særlige strukturelle vanskeligheder, blev der fastsat følgende foranstaltninger.
—
I 1967 fik Italien tildelt en basismængde, som var forholdsvis højere end de andre medlemsstaters; dette forhold opretholdtes i 1974, og i 1981 tildeltes Italien en A-kvota, der var højere end de gældende basismængder (90000 tons eller 7,3% mere).
—
Ifølge forordning nr. 1009/67 blev Italien bemyndiget til — ud over garantien om priser tilpasset de regionale prisforskelle — at yde national støtte til sine sukkerroeproducenter samt sin sukkerroeforarbejdende industri (forordningens artikel 3 og artikel 34).
—
Denne bemyndigelse blev opretholdt ifølge senere forordninger (med en forhøjelse af beløbet), som blev suppleret med en bestemmelse, hvorefter der kunne ydes særlig støtte for at tage hensyn til de i Italien gældende rentesatser (artikel 3 i forordning nr. 1592/80; artikel 46 i forordning nr. 1785/81).
—
Italien fik mulighed for uden begrænsning at ændre virksomhedskvoterne i den udstrækning, det var nødvendigt for at gennemføre omstruktureringsprojekter (artikel 25 i forordning nr. 1785/81 og forordning nr. 193/82, EFT 1982 L 21, s. 3).
c)
For så vidt angår tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet, har Rådet først anført, at minimalprisen for såvel A- som B-sukkerroer er højere i de områder (herunder Italien) i Fællesskabet, hvor der er underskud, og derefter, at sukkerroe- og sukkerproducenterne i Italien modtager national støtte i henhold til artikel 46 i forordning nr. 1785/81.
Rådet har tilføjet, at produktionskvotaordningen — som blev indført som en væsentlig bestanddel af den fælles markedsordning — er en foranstaltning af almen interesse, og at Domstolen i den anledning har udtalt, at »det ikke [kan] forventes, at Rådet skal tage hensyn til motiver, kommercielle muligheder og den interne politik i hver enkelt virksomhed« (dom af 29. oktober 1980, 138/79, Roquette Frères, Smi. s. 3333, præmis 30). Rådet har i virkeligheden givet udtryk for den opfattelse, at det ifølge Domstolens praksis har vide skønsbeføjelser, for så vidt indførelsen af sådanne foranstaltninger forudsætter et politisk valg på det økonomiske område i en kompliceretøkonomisk situation.
4.
I lighed med Rådet har Kommissionen gjort gældende, at artikel 28 i forordning nr. 1785/81 ikke indebærer en forskelsbehandling, at bestemmelsen ikke tilsidesætter proportionalitetsprincippet, og at den er i overensstemmelse med formålene efter EØF-traktatens artikel 39.
a)
For så vidt angår forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet (EØF-traktatens artikel 7), eller forskelsbehandling af Fællesskabets producenter (EØF-traktatens artikel 40, stk. 3), har Kommissionen gennemgået fire aspekter, nemlig forholdet mellem det indenlandske forbrug i Italien og A-kvoten, størrelsen af det indenlandske forbrug i Italien og eksportmulighederne, forholdet mellem de italienske B-kvoter og de dertil svarende afgifter samt størrelsen af de faste produktionsomkostninger for A-sukker.
—
Kommissionen har anført, at forholdet mellem det indenlandske forbrug og A-kvoten (som ifølge forelæggelseskendelsen er på 85% for Italiens vedkommende mod Fællesskabets gennemsnit på 101%) er irrelevant for den foreliggende sag, da de nationale mængder ikke blev fastsat på grundlag af det indenlandske forbrug, men — i overensstemmelse med principperne om solidaritet mellem producenterne, specialisering af produktionen og fri samhandel i Fællesskabet — på grundlag af den faktiske produktion i en referenceperiode. Under hensyntagen til, at den italienske sukkerroeproduktion ikke er konkurrencedygtig, blev Italien bemyndiget til at yde støtte til såvel sukkerroe- som sukkerproducenter samt til at ændre de virksomhederne tildelte kvoter uden hensyn til de i artikel 25 i forordning nr. 1785/81 fastsatte grænser.
—
Med hensyn til det indenlandske forbrug i Italien og det argument, at det ikke er muligt for italienske producenter at eksportere andet end B-sukker, har Kommissionen anført, at de italienske producenter ikke til tredjelande eksporterer sukker fremstillet inden for en kvota, og at de ikke fuldt ud anvender deres B-kvota. Yderligere består der ikke noget forhold mellem produktets anvendelsesformål (forbrug på fællesmarkedet eller eksport) og de opkrævede produktionsafgifter. Endelig har eksportrestitutionerne til formål at sikre salg på verdensmarkedet af sukker fremstillet inden for A- og B-kvoterne.
—
For så vidt angår forholdet mellem de italienske B-kvoter og de tilsvarende afgifter (som ifølge forelæggelseskendelsen er på 138 LIT/kg mod Fællesskabets gennemsnit på 113 LIT/kg), har Kommissionen bemærket, at afgiften opkræves efter samme sats af den faktiske produktion af samtlige virksomheder i Fællesskabet.
Kommissionen har tilføjet, at såfremt den nationale ret ikke henviser til afgiftssatsen, men derimod til forholdet mellem de erlagte afgifter og B-kvoten, er dette forhold sagen uvedkommende, da kvoten er et rent abstrakt begreb, som angiver den øverste grænse for garanti- og salgsprisen, mens afgiften fastsættes på grundlag af den faktiske produktion. Virksomhederne i de forskellige medlemsstater anvender således altid i mere eller mindre grad B-kvoten i de forskellige produktionsår.
—
Kommissionen har anført, at der ikke er nogen grund til at henholde sig til de faste produktionsomkostninger (anlægsomkostninger) for A-kvotens vedkommende og lade de variable omkostninger (arbejdskraft, sociale udgifter samt skatter og afgifter) ude af betragtning. Yderligere bliver kvoterne tildelt virksomheder og ikke de enkelte fabriksanlæg. Hvis den samlede A-kvota divideres med antallet af virksomheder, vil det fremgå, at Italien har det højeste gennemsnit i Fællesskabet (101538,5 tons mod 95160 tons i produktionsåret 1982/83).
b)
For så vidt angår klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, fordi opkrævningen af afgifter på B-kvoten ikke står i et rimeligt forhold til de behov, der skal tilgodeses, har Kommissionen forklaret, at finansieringen af den fælles markedsordning for sukker sker ved, at alene interventionsforanstaltningerne finansieres af EUGFL, mens omkostningerne i forbindelse med oplagring og eksportrestitutioner siden 1981 udelukkende afholdes af producenterne. De over fællesskabsbudgettet afholdte udgifter kommer således samtlige sukkerproducenter til gode.
Formålet med ordningen er at begrænse fællesskabsproduktionen og samtidig så vidt muligt bringe den i overensstemmelse med forbruget på hjemmemarkedet samt fremme specialiseringen. Der skal kun svares en ubetydelig afgift af A-kvoten, der repræsenterer det indenlandske forbrug; af B-kvoten, som hovedsagelig er beregnet til eksport, svares der derimod en langt højere afgift, der anvendes til at finansiere de nødvendige restitutioner, og som samtidig skal gøre produktion inden for B-kvoten mindre tillokkende. Der svares således afgift af en produktion, der normalt er bestemt til eksport, idet afgiften anvendes til restitutioner for at muliggøre eksporten. Hertil kommer, at den producent, som ikke anvender sin B-kvota, heller ikke svarer afgift af det tilsvarende sukker.
c)
For så vidt angår det klagepunkt, at der er sket en overtrædelse af EØF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra b), fordi 60% af afgifterne på B-kvoten betales af sukkerroeproducenterne, har Kommissionen anført, at den afgift, som de italienske producenter betaler af B-sukker, svarer til den afgift, der pålægges producenterne i de andre medlemsstater, og at der i øvrigt i øjeblikket næsten ikke fremstilles B-sukker i Italien. Yderligere beregnes produktionsafgiften (for A- og B-sukker) på grundlag af interventionsprisen og ikke på grundlag af den for Italien gældende højere afledte interventionspris. Udtrykt i procent betaler de italienske producenter i virkeligheden en lavere afgift for B-sukker (28,8% af interventionsprisen i produktionsåret 1981/82 mod 30% for sukkerroeproducenterne i de øvrige medlemsstater).
Kommissionen har i denne forbindelse bemærket, at netop kvotaordningen har gjort det muligt at opretholde sukkerroeproduktionen i Italien, skønt sukkerroerne her indeholder langt færre nyttige bestanddele end de i de andre medlemsstater producerede. Følgelig har ordningen i sin helhed til formål at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard.
Andet spørgsmål
Sagsøgerne i hovedsagen og den italienske regering har foreslået, at også det andet spørgsmål besvares bekræftende, hvorimod Rådet og Kommissionen har gjort gældende, at gennemgangen af spørgsmålet intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 24 i forordning nr. 1785/81.
1.
Sagsøgerne i hovedsagen og den italienske regering har anført, at den pågældende bestemmelse blev fastsat i strid med EØF-traktatens artikel 190, idet den ikke er tilstrækkeligt begrundet, for så vidt angår fastsættelsen af kvoterne for Italien.
Ifølge Domstolens faste praksis skal de overvejelser, som en fællesskabsmyndighed har lagt til grund ved udstedelsen af en retsakt, klart og utvetydigt fremgå af retsaktens begrundelse, således at de berørte kan sætte sig ind i baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udøve sin kontrol.
Forordning nr. 1785/81 opfylder ikke disse krav. I betragtningerne fastslås det blot, at »årsagerne til, at Fællesskabet hidtil har fastholdt en produktionskvotering..., består fortsat«, uden henvisning til kvoternes størrelse og til det forhold, at der i mellemtiden er sket en ændring i situationen, for så vidt angår produktionen og forbruget i de forskellige medlemsstater samt afgiftsstrukturen.
2.
Rådet og Kommissionen har fremhævet, at den ifølge EØF-traktatens artikel 190 krævede begrundelse afhænger af den pågældende retsakts art og den sammenhæng, hvori den er udstedt.
Domstolen har bl.a. udtalt, at »det ikke kan kræves, at begrundelsen af forordningerne specificerer de ofte meget talrige og komplicerede faktiske og retlige detaljer, som omfattes af forordningerne, når de falder inden for systematikken i den helhed, hvori de indgår... [Hvis ] det mål, der forfølges af institutionen, i det væsentlige fremgår af den anfægtede retsakt, ville det være urimeligt at kræve en særlig begrundelse for de enkelte afgørelser af teknisk art, som institutionen har truffet« (dom af 28. oktober 1982, forenede sager 292 og 293/81, Lion og Loiret & Haentjens, Sml. 1982, s. 3887, præmis 19). Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at en snæver sammenhæng mellem to forordninger kan indebære en tilstrækkelig begrundelse for deres udstedelse.
Det er her tilstrækkeligt at henlede opmærksomheden på, at kvotaordningen har eksisteret siden 1968, og at forordning nr. 1009/67 (niende og tiende betragtning) og forordning nr. 3330/74 (ellevte betragtning) indeholder en mere dybtgående begrundelse.
III — Vurdering af sagen
1. Den påståede tilsidesættelse af forbudet mod forskelsbehandling
Sagsøgerne i hovedsagen har under den mundtlige forhandling endnu en gang i besvarelse af en række spørgsmål fra Domstolen klart formuleret deres krav. Deres væsentligste klagepunkt går ud på, at der ikke ved fastsættelse af A-kvoterne tages hensyn til det indenlandske forbrug, in casu det italienske forbrug. Den italienske A-kvota er derfor ikke tilstrækkelig til at dække det italienske forbrug, anvende produktionskapaciteten fuldt ud og dække samtlige faste omkostninger ved sukkerproduktionen. Yderligere svares produktionsafgiften på 2% af den mængde, som fremstilles inden for A-kvoten med henblik på at dække omkostningerne i forbindelse med interventionssystemet, skønt det ikke er de italienske producenter, men Fællesskabets øvrige producenter, der er ansvarlige for overskudsproduktionen, som, for så vidt det drejer sig om produktion inden for B-kvoten, skal afsættes på verdensmarkedet ved hjælp af eksportrestitutioner. Da A-kvoten således var for lavt fastsat, befinder de italienske sukkerproducenter sig, ifølge sagsøgerne i hovedsagen, i en anderledes situation end de øvrige sukkerproducenter i Fællesskabet. Denne opfattelse underbygges af en række taleksempler. For så vidt angår størrelsen af den italienske basiskvota i henhold til forordning nr. 1009/67 (artikel 23) sammenholdt med den italienske A-kvota i henhold til forordning nr. 1785/81 (artikel 34), er der sket en stigning på 7,3% mod et gennemsnit på 18% for de samlede kvotamængder i Fællesskabet. Til gengæld steg det italienske sukkerforbrug i samme periode med 9,1%, mens det for Fællesskabet som helhed faldt med 2,1%. Problemet kan løses ved at fastsætte A-kvoten på grundlag af det (indenlandske) forbrug eller ved i det mindste i et vist omfang at tage hensyn til dette forbrug.
Den argumentation, som her er anført, rokker imidlertid efter min opfattelse ikke ved lovligheden af den regel, hvorefter A-kvoten fastsættes på grundlag af den faktiske produktion. At fastsætte kvoten på grundlag af forbruget i den enkelte medlemsstat ville være i strid med specialiseringstanken, som ligger til grund for fællesmarkedet, og hvorefter der principielt bør produceres dér, hvor det økonomisk set er mest hensigtsmæssigt. En produktionsstigning kan skyldes en forbedret produktionskapacitet, og vice versa. Jeg skal i denne forbindelse bemærke, at kvoterne inden for jern- og stålsektoren ligeledes tildeles på grundlag af jern- og stålvirksomhedernes faktiske produktion. Under den mundtlige forhandling har Kommissionen ligeledes anført, at den italienske sukkerproduktion formentlig i vidt omfang ville være nedlagt, hvis ikke kvotaordningen eksisterede. Som allerede nævnt har også den italienske regering anerkendt, at kvotaordningen, således som den anvendes, bidrager til at støtte dårligt stillede egne. Jeg har ligeledes allerede gjort rede for de forskellige elementer i denne støtte (en større basismængde fra markedsordningens indførelse, en højere interventionspris, national støtte til producenterne og en forhøjelse af A-kvoten i 1981). For så vidt angår den konkrete vurdering af betydningen af ovennævnte specialiserings- og støtteprincipper, må Rådet givetvis have vide skønsbeføjelser. Betydelige produktionsoverskud i forbindelse med lave priser på verdensmarkedet bør blandt andet — også af budgetmæssige og handelspolitiske hensyn — tilskynde Rådet til at føre en restriktiv politik, for så vidt angår fastsættelsen af kvoter og priser i al almindelighed samt indførelsen af støttebegrebet på disse to områder i særdeleshed.
For så vidt angår med den italienske regerings indlæg i den foreliggende sag, er det i øvrigt slående, at regeringen, som det fremgår af dokumenter fremlagt i en tidligere sag, i Rådet gjorde indsigelser mod de foreslåede vilkår for markedsordningen, men ikke forsøgte på grundlag heraf at blokere afgørelsen. At den italienske regering herefter — i forbindelse med en påstået tilsidesættelse af Italiens vitale interesser — over for Domstolen påberåber sig en tilsidesættelse af forbudet mod forskelsbehandling, er efter min opfattelse en ud fra et retligt synspunkt fuldt ud lovlig fremgangsmåde, hvorved en medlemsstat også efterfølgende kan anfægte Rådets afgørelse. Den italienske regering har allerede tidligere anvendt en sådan fremgangsmåde i sag 32/65, da Rådet ved udstedelsen af forordning nr. 19/65 ikke havde taget hensyn til de af den italienske regering formulerede klagepunkter vedrørende forordningen.
Med hensyn til de faste produktionsomkostninger for sukker har sagsøgerne i hovedsagen endnu en gang under den mundtlige forhandling gjort gældende, at produktionen inden for A-kvoten ikke fuldt ud dækker omkostningerne, mens en større produktion — inden for B-kvoten — hæmmes af en langt højere produktionsafgift. Sagsøgerne har ligeledes anført, at afgiften på 2% for A-kvoten var katastrofal for de italienske producenter. Rådet har ligeledes i svarskriftet anerkendt, at produktionsomkostningerne i Italien er højere end Fællesskabets gennemsnit, skønt tallene er omstridte. Formålet med kvotaordningen er imidlertid ikke i første række at tage hensyn til forskelle i produktionsomkostningerne, men netop at gøre det muligt inden for visse grænser at opretholde mindre rentable produktioner som dem, der findes i Italien. Derimod vil jeg sætte spørgsmålstegn ved Kommissionens udtalelse under den mundtlige forhandling, hvorefter en række italienske producenters konkurs ikke skyldes afgiften på 2%, men snarere en dårlig ledelse. For tiden må industrivirksomheder ofte nøjes med en fortjenstmargen på højst 2% af omsætningen. En afgift på 2% kan således rent faktisk være katastrofal for rentabiliteten. Selv om sagsøgerne på dette punkt måtte have retten på deres side, og såfremt Kommissionen og Rådet ikke i tilstrækkelig grad havde forudset følgerne af en afgift på 2% på de italienske producenters A-kvota, mener jeg dog, at det ikke er tilstrækkelig grund til at fastslå, at den af Rådet foretagne afvejning mellem specialiseringsprincippet og støtten til egne, som producerer under mindre gunstige vilkår, er retsstridig. Det er nemlig ubestridt, at andre italienske producenter faktisk har været i stand til at betale afgiften på 2%, uden at det har haft alvorlige følger for deres rentabilitet. Yderligere har Kommissionen endnu en gang under den mundtlige forhandling med rette henledt opmærksomheden på det forhold, at forordning nr. 1785/81 i lighed med de tidligere forordninger indførte særlige foranstaltninger for Italien, såsom en højere afledt interventionspris og bemyndigelse til at yde visse former for national støtte. Netop på grund af disse foranstaltninger har Domstolen allerede i præmis 10 i dommen i sag 230/78 (Eridania, Sml. 1979, s. 2749) udtalt, at de italienske sukkerproducenter ikke var udsat for forskelsbehandling i forhold til Fællesskabets øvrige producenter.
Endelig har sagsøgerne gjort gældende, at den italienske eksport, da A-kvoten kun dækker 85% af Italiens indenlandske forbrug mod et gennemsnit på 101% i de øvrige medlemsstater, kun kan ske inden for B-kvoten, som er belagt med den højeste afgift.
Efter min opfattelse kan dette argument heller ikke lægges til grund. Den omstændighed, at A-kvoten ikke fuldt ud dækker Italiens indenlandske forbrug, skyldes ikke, at kvoten, som er beregnet på grundlag af den faktiske produktion i referenceperioden, blev fastsat på et for lavt niveau, men at den italienske sukkerproduktion udviser et underskud, fordi naturbetingelserne er ugunstige for sukkerroeproduktionen. Det er alene Fællesskabets samlede produktion inden for A-kvoten, som skal dække Fællesskabets samlede interne forbrug. Det forhold, at der er underskud på det italienske sukkermarked, skyldes, at B-kvoten ikke blev udnyttet fuldt ud i perioden 1981-1984, mens der i virkeligheden ikke blev produceret sukker inden for B-kvoten i produktionsåret 1984/85. Det er klart, at på et marked med underskud er der kun få eller ingen muligheder for at eksportere til andre medlemsstater eller til tredjelande. Yderligere må det ikke glemmes, at sukker produceret inden for A-kvoten ikke udelukkende er bestemt til hjemmemarkedet. En virksomhed, som ønsker at eksportere, fordi det økonomisk set er mere fordelagtigt, kan frit afsætte sit A-sukker uden for Fællesskabet.
2. Den påståede tilsidesættelse af proportionalitetsp rincippet
Ifølge sagsøgerne i hovedsagen er der sket en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, idet det ikke er de italienske producenter, der er ansvarlige for sukkeroverskuddet, og at det derfor er urimeligt også at pålægge dem produktionsafgift. Som allerede nævnt i mit forslag til afgørelse i sag 106/83 (Sermide, dom af 13. december 1984, Sml. 1984, s. 4209), er denne argumentation helt grundløs, da den er i strid med grundprincippet for fællesmarkedet. De fælles markedsordninger hviler på princippet om et enhedsmarked, hvor der ikke længere sker forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Det er dette enhedsmarked, som i sin helhed er kendetegnet ved en overskudsproduktion. Den mekanisme, der anvendes for at afsætte overskuddet, fungerer i hele markedets interesse, da det herved er muligt at støtte interventionsordningen, som udgør en garanti for samtlige producenter — altså også de italienske. Når markedsordningen hviler på et princip om, at virksomhederne, som opererer på dette marked, skal deltage i finansieringen af afsætningsomkostningerne, ville der netop opstå en forskelsbehandling og herved en konkurrenceforvridning, hvis princippet blev fraveget alene til fordel for visse virksomheder på grund af deres geografiske beliggenhed inden for enhedsmarkedet. Som allerede nævnt i ovennævnte sag må en sådan argumentation ligeledes afvises af praktiske grunde, da det ikke i produktionskvotaordningen er muligt at fastslå, hvem der er ansvarlig for overproduktionen. Alle virksomheder har nemlig en A-kvota og en B-kvota, og hvis de overskrider A-kvoten, producerer de pr. definition for eksport, uanset deres geografiske beliggenhed.
Det andet argument vedrører den omstændighed, at 60% af produktionsafgiften på sukker erlægges af sukkerroeproducenterne. Argumentet er imidlertid irrelevant, da det ikke er godtgjort, at det samme ikke gælder i de andre medlemsstater, således at det italienske marked i denne henseende må anses for usædvanligt. Som anført af Kommissionen, uden at det er anfægtet af sagsøgerne, fastsættes produktionsafgiften i Italien derimod ikke på grundlag af den — højere — afledte interventionspris, men på grundlag af den normale — lavere — interventionspris, således at de italienske sukkerroeproducenter betaler en i forhold til interventionsprisen lavere afgift. Rent generelt sætter minimumsprisen sukkerroeproducenterne i stand til at beskytte deres indtægter.
3. Den påståede tilsidesættelse af begrundelsespligten
Endelig har sagsøgerne fremført, at forordning nr. 1785/81, for så vidt angår opretholdelsen af produktionskvoteringen, er utilstrækkeligt begrundet, idet der henvises til det oprindelige grundlag for ordningen (ellevte betragtning). Begrundelsen for at indføre ordningen blev udførligt beskrevet i præamblen til forordning nr. 1009/67 (niende og tiende betragtning) og nr. 3330/74 (ellevte betragtning). Det kan således ikke hævdes, at Fællesskabet har ladet sig lede af andre grunde. I dommen i de forenede sager 292 og 293/81 (Lion og Loiret & Haentjens, Sml. 1982, s. 3887) udtalte Domstolen i denne forbindelse, at det er tilstrækkeligt, at man via begrundelsen kan opnå kendskab til udformningen af den markedsordning, hvori de forskellige detaljer indgår. Det ville være urimeligt at kræve en særlig begrundelse for de enkelte detaljer.
IV — Konklusion
Sammenfattende skal jeg herefter foreslå, at det statueres, at gennemgangen af sagen intet har frembragt, som kan anfægte gyldigheden af artikel 24 og artikel 28 i forordning nr. 1785/81.
( *1 ) – Oversat fra nederlandsk.
Full & Egal Universal Law Academy