SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MARCO DARMON
vom 25. Februar 1986 ( *1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Die mit der Verfolgung von Warenfälschungen beauftragten französischen Dienststellen stellten aufgrund einer Probeentnahme aus einer Lieferung einer besonderen Basiszubereitung für Backwaren mit der Bezeichnung „Phénix“, die von der SARL Kampfmeyer-France aus Deutschland eingeführt worden war, das Vorliegen eines emulgierenden Zusatzstoffes mit der Bezeichnung E 475 fest, der auf der Verpakkung nicht angegeben war; auf dieser befand sich nur der Hinweis „Entspricht den französischen Rechtsvorschriften“ sowie die Angabe der Zusammensetzung des Erzeugnisses.
Da die Verwendung dieses Emulgators in Lebensmitteln in Frankreich nicht zulässig ist, wurde die SARL Kampfmeyer-France in der Person ihres Direktors C. Muller vor dem Tribunal correctionnel Straßburg angeklagt. Dieses verurteilte ihn unter anderem zu einer Geldbuße. Gegen dieses Urteil legte der Importeur Berufung ein, wobei er sich sowohl auf die Richtlinie 74/329 des Rates vom 18. Juni 1974 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Emulgatoren, Stabilisatoren, Verdik-kungs- und Geliermittel, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen (ABl. L 189, S. 1, im folgenden: Emulgatoren-Richtlinie), als auch auf Artikel 30 EWG-Vertrag stützte.
Die Cour d'appel Colmar fragt sich, ob diese Bestimmungen auf das in Frankreich geltende Verbot der Verwendung des Zusatzstoffes E 475 anwendbar sind. Sie hat deshalb die folgenden beiden Fragen vorgelegt:
„1)
Hindert die Richtlinie 74/329 des Rates vom 18. Juni 1974 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Emulgatoren, Stabilisatoren, Ver-dickungs- und Geliermittel, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen, die Mitgliedstaaten, die Verwendung eines der in Anhang I aufgeführten Stoffe zu verbieten, und unter welchen Voraussetzungen ist bei Verneinung dieser Frage ein solches Verwendungsverbot aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht zulässig?
2)
Kann sich ein Mitgliedstaat, der rechtmäßigerweise die Verwendung eines der in Anhang I aufgeführten Stoffe verboten hat, ohne Verstoß gegen Artikel 30 des Römischen Vertrags mit einer anderen als der in Artikel 8 Absatz 4 der Richtlinie vom 18. Juni 1974 genannten Begründung der Einfuhr eines einen solchen Stoff enthaltenden, im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht in einem anderen Mitgliedstaat hergestellten Erzeugnisses in sein Hoheitsgebiet und dem Inverkehrbringen eines solchen Erzeugnisses in seinem Hoheitsgebiet widersetzen?“
2.
Artikel 1 des französischen Dekrets vom 15. April 1912 (JORF vom 29.6. 1912) verbietet das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, „denen ... andere chemische Stoffe ... zugesetzt worden sind als diejenigen, deren Verwendung [durch Ministerialverordnungen] nach Stellungnahme des Conseil supérieur d'hygiène publique de France und der Académie de médecine für zulässig erklärt worden ist“. Diese Regelung wurde auf die eingeführten Erzeugnisse erstreckt.
Ein Rundschreiben vom 8. August 1980 (JORF vom 25. 9. 1980, NC S. 8544) regelt die Voraussetzungen für die Stellung der „Anträge auf Genehmigung der Verwendung von Substanzen, die dazu bestimmt sind, Lebensmitteln zugesetzt zu werden (Zusatzstoffe und technische Hilfsstoffe)“, und legt den Inhalt dieser Anträge unter Berücksichtigung unter anderem der Notwendigkeit dieser Substanzen für Benutzer und Verbraucher sowie ihrer besonderen Kennzeichen und ihrer Unschädlichkeit fest.
Die französische Regelung beruht somit auf der Aufstellung von Positivlisten der zugelassenen Zusatzstoffe, während Zusatzstoffe grundsätzlich verboten sind. Diese Regelung ist mit der in Belgien geltenden Regelung vergleichbar, um die es in Ihrem kürzlich erlassenen Urteil vom 10. Dezember 1985 in der Rechtssache 247/84 (Motte, Slg. 1985, 3887, siehe insbesondere Randnr. 6 der Entscheidungsgründe) geht. Wie in jener Rechtssache ist deshalb darauf hinzuweisen, daß die im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen aufgeworfene Auslegungsfrage nicht das Verbot der Verwendung des Zusatzstoffs E 475 in Lebensmitteln als solches betrifft, sondern die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht, die auf einem grundsätzlichen Verwendungsverbot für Zusatzstoffe mit Zulassungsvorbehalt beruht.
Es ist also zu prüfen, ob ein Mitgliedstaat unter Berücksichtigung der Richtlinie 74/329 oder, falls sich herausstellen sollte, daß diese nicht anwendbar ist, der Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag ein derartiges Verbot aufrechterhalten kann, obwohl er noch nicht über einen Antrag auf Genehmigung der Verwendung des in Rede stehenden Zusatzstoffs zu entscheiden hatte.
3.
Es unterliegt keinem Zweifel, daß die Richtlinie 74/329 den Mitgliedstaaten die Befugnis beläßt, sowohl ein solches Verbot aufrechtzuerhalten als auch einen Antrag auf Zulassung zurückzuweisen.
Wie die drei anderen Zusatzstoffe betreffenden Grundrichtlinien — die Richtlinien des Rates vom 23. Oktober 1962 über färbende Stoffe (ABl. vom 11. 11. 1962, S. 2645), vom 5. November 1963 über konservierende Stoffe (64/54; ABl. vom 27. 1. 1964, S. 161) und vom 13. Juli 1970 über Stoffe mit antioxydierender Wirkung (70/357; ABl. L 157, S. 31) — will die Emulgatoren-Richtlinie die Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften fördern, deren Unterschiede geeignet sind, den freien Verkehr mit Lebensmitteln zu behindern und die Wettbewerbslage zu beeinträchtigen. Diese Harmonisierung muß in erster Linie die „Erfordernisse berücksichtigen, die sich für den Schutz der Volksgesundheit ergeben, danach die Erfordernisse im Hinblick auf den Schutz der Verbraucher vor Fälschungen sowie, soweit der Gesundheitsschutz dies zuläßt, die wirtschaftlichen und technologischen Erfordernisse“ (dritte Begründungserwägung).
Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie zwei Etappen vor:
—
„in einem ersten Stadium die Aufstellung einer einheitlichen Liste der Emulgatoren, Stabilisatoren, Verdickungsund Geliermittel..., die von den Mitgliedstaaten für die Behandlung von Lebensmitteln ausschließlich zugelassen werden dürfen“ (vierte Begründungserwägung), und
—
„in einem zweiten Stadium“ eine Entscheidung des Rates „über die Verwendungsbedingungen für jeden einzelnen der Stoffe“, anders ausgedrückt, über die Lebensmittel, denen sie zugesetzt werden dürfen, sowie die Bedingungen, unter denen dies zu geschehen hat (sechste Begründungserwägung und Artikel 4).
Während des ersten Stadiums verbietet es die Richtlinie den Mitgliedstaaten, die Verwendung von Zusatzstoffen zuzulassen, die nicht ausdrücklich in ihrem Anhang I aufgeführt sind. Sie verpflichtet sie jedoch keineswegs, die Verwendung jedes der dort genannten Zusatzstoffe zu genehmigen. Insoweit sind die Überschrift der Richtlinie selbst sowie der Wortlaut ihrer vierten Begründungserwägung und des Anhangs I völlig eindeutig: Es geht ausschließlich darum, eine Liste der Stoffe aufzustellen, die Lebensmitteln zugesetzt werden dürfen. Diese auf den Wortlaut gestützte Auslegung wird durch Artikel 2 Absatz 1 bestätigt, wo es heißt: „Die Mitgliedstaaten lassen für die Behandlung von Lebensmitteln mit Emulgatoren, Stabilisatoren, Verdickungs- und Geliermitteln nur die Verwendung der in Anhang I aufgeführten Stoffe zu ...“ Mit der Richtlinie soll den Mitgliedstaaten also fürs erste nur eine Unterlassungspflicht auferlegt werden.
Da der Rat noch nicht die Maßnahmen getroffen hat, die es ermöglichen, zum zweiten Stadium der Harmonisierung überzugehen, ist es dagegen vorläufig Sache der Mitgliedstaaten, nicht nur die Lebensmittel, denen die Zusatzstoffe zugesetzt werden dürfen, sondern auch die Bedingungen, unter denen dies zu geschehen hat, zu bestimmen.
Gestattet es das ihnen so eingeräumte Ermessen aber auch, ein Verwendungsverbot aufrechtzuerhalten? Im Gegensatz zu den anderen drei Richtlinien über Zusatzstoffe, die zwar ein solches Ermessen einräumen, es den Mitgliedstaaten jedoch verbieten, die Verwendung eines der im Anhang aufgeführten Zusatzstoffe völlig auszuschließen (Artikel 1 Absatz 2, 2 Absatz 2 und 9), enthält die Emulgatoren-Richtlinie keine derartige Bestimmung.
Nach Auffassung der Firma Kampfmeyer-France kann aus dem Fehlen dieses Vorbehalts nicht hergeleitet werden, daß die Mitgliedstaaten ein allgemeines und absolutes Verbot erlassen können, da sonst die praktische Wirksamkeit der Richtlinie beseitigt würde.
Die Firma Kampfmeyer-France stützt sich insoweit auf die Bedeutung des Verfahrens nach Artikel 5, das die Mitgliedstaaten immer dann einzuhalten hätten, wenn sie beabsichtigten, die Verwendung eines im Anhang I genannten Zusatzstoffes zu verbieten. Es sei nämlich davon auszugehen, daß die Richtlinie für alle im Anhang I genannten Zusatzstoffe den Grundsatz der Zulässigkeit der Verwendung aufgestellt habe. Somit sei die einzige den Mitgliedstaaten eröffnete Möglichkeit, einen Zusatzstoff vollständig zu verbieten, diejenige, die in Artikel 5 zum Schutz der Gesundheit vorgesehen und ausgestaltet worden sei.
Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. In Ihren Urteilen in den Rechtssachen 88/79 (Grunert, Slg. 1980, 1827) und 108/80 (Kugelmann, Slg. 1981, 433) haben Sie der Befugnis der Mitgliedstaaten, die Verwendung von Zusatzstoffen zu regeln, eine symbolische Grenze gesetzt, die auf dem in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie über Konservierungsstoffe und Artikel 9 der Richtlinie über Stoffe mit antioxydierender Wirkung enthaltenen ausdrücklichen Vorbehalt beruhte. Deshalb ist ein Mitgliedstaat mangels einer gleichartigen Vorschrift in der Richtlinie 74/329 keineswegs daran gehindert, für einen der im Anhang I aufgeführten Zusatzstoffe ein vollständiges Verwendungsverbot von der Art des Verbots aufrechtzuerhalten, das sich aus der hier in Rede stehenden nationalen Regelung ergibt. Für diese Zusatzstoffe kann nämlich aus den Bestimmungen oder dem Aufbau der Richtlinie kein stillschweigender Vorbehalt hergeleitet werden, der die vorläufige allgemeine Befugnis der Mitgliedstaaten im ersten Stadium der Harmonisierung, die sich aus der Untätigkeit des Rates ergibt, einschränken würde.
Die praktische Wirksamkeit der Richtlinie im ersten Stadium der von ihr bezweckten Angleichung der Rechtsvorschriften ergibt sich bereits jetzt aus dem an die Mitgliedstaaten gerichteten Verbot, Zusatzstoffe zuzulassen, die nicht im Anbang I aufgeführt sind. Im übrigen sind die Mitgliedstaaten durch die Richtlinie immer dann gebunden, wenn sie aufgrund eines entsprechenden Antrags zum Beispiel die Verwendung eines im Anhang I genannten Zusatzstoffes zulassen. In diesem Fall hat die von der Richtlinie bewirkte Harmonisierung, selbst wenn sie sich noch in den Anfängen befindet, folgende Doppelwirkung.
Zum einen zwingt sie den Mitgliedstaat, der die ausgesprochene Zulassung widerrufen will, künftig das zu diesem Zweck vorgesehene gemeinschaftliche Verfahren der vorläufigen Aussetzung einzuhalten, wobei das endgültige Verbot sich aus einer einstimmigen Entscheidung des Rates ergibt (Artikel 5 der Richtlinie). Der Mitgliedstaat muß sich unwiderruflich an das Gemeinschaftsverfahren halten, wenn er die Verwendung eines vorher zugelassenen Zusatzstoffes verbieten will.
Zum anderen können die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie die Einfuhr eines im Anhang I aufgeführten Zusatzstoffes „nicht mit der Begründung untersagen, daß sie die Kennzeichnung als unzureichend betrachten“, wenn diese den Voraussetzungen der Richtlinie selbst genügt (Artikel 8 Absatz 4).
Selbstverständlich gelten diese Bestimmungen, wie ich noch einmal betonen möchte, nur für diejenigen der in der Liste in Anhang I aufgeführten Zusatzstoffe, deren Verwendung von einem Mitgliedstaat genehmigt worden ist; die Richtlinie beläßt diesem aber beim gegenwärtigen Stand ihrer Durchführung die Befugnis, ein vorher bestehendes Verbot aufrechtzuerhalten.
4.
Beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts ist somit davon auszugehen, daß die Richtlinie 74/329 die Befugnis der Mitgliedstaaten, in ihrem Hoheitsgebiet ein Verwendungsverbot mit Zulassungsvorbehalt aufrechtzuerhalten, nicht berührt.
Wird dieses Verbot auf Lebensmittel erstreckt, die aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführt werden, in dem die Verwendung des Zusatzstoffes zulässig ist, so ist das Ermessen der Mitgliedstaaten allerdings durch die Gemeinschaftsbestimmungen über den freien Warenverkehr eingeschränkt.
Nach ständiger Rechtsprechung ist ein derartiges Verbot nämlich geeignet, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, und stellt deshalb eine nach Artikel 30 EWG-Vertrag verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar. Sie kann jedoch aufgrund der Notwendigkeit, den Schutz der menschlichen Gesundheit sicherzustellen, nach den Ausnahmebestimmungen des Artikels 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt sein, soweit sie dessen Voraussetzungen erfüllt (Rechtssachen 53/80, Kaasfabriek Eyssen, Slg. 1981, 409; 174/82, Sandoz, Slg. 1983, 2445; 227/82, van Bennekom, Slg. 1983, 3883; 247/84, Motte, a. a. O.).
Unstreitig bildet die Anwendung einer Regelung, die wie die hier vorliegende auf einem grundsätzlichen Verbot mit Zulassungsvorbehalt beruht, auf Lebensmittel, die aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführt werden, in dem der in Rede stehende Zusatzstoff rechtmäßigerweise zugelassen werden durfte, eine dem Grundsatz des Artikels 30 EWG-Vertrag zuwiderlaufende Beeinträchtigung des Warenverkehrs. Da die durch die Richtlinie bewirkte Harmonisierung, wie ich bereits ausgeführt habe, unvollständig ist, hängt die Vereinbarkeit dieser Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht letztlich allein davon ab, welche Tragweite der Ausnahmetatbestand des Artikels 36 EWG-Vertrag hat (Rechtssache 247/84, Motte, Randnrn. 16 und 17 der Entscheidungsgründe). In Ihrer Rechtsprechung haben Sie für die Zulässigkeit eines solchen Verbots enge Grenzen gezogen.
Sie haben festgestellt, daß die Harmonisierung auf dem Gebiet der Zusatzstoffe „noch sehr lückenhaft ist und davon zeugt, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber im Hinblick auf die mögliche Schädlichkeit dieser Stoffe mit großer Behutsamkeit vorgeht“; insbesondere aufgrund der Unsicherheiten, die „beim jeweiligen Stand der Forschung“ noch bestehen können, haben Sie in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß es
„mangels einer Harmonisierung Sache der Mitgliedstaaten [ist], unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen“ (Rechtssache 247/84, Motte, a. a. O., Randnrn. 18 und 19 der Entscheidungsgründe; Hervorhebung von mir).
Wie berechtigt auch immer das Bestreben eines Mitgliedstaats sein mag, den „Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen“ im Sinne des Artikels 36 EWG-Vertrag zu gewährleisten, um das Fehlen einer einheitlichen Regelung auszugleichen, so muß er jedenfalls den „Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der Artikel 36 Satz 2 EWG-Vertrag zugrunde liegt“ (Rechtssache 174/82, Sandoz, a. a. O., Randnr. 18 der Entscheidungsgründe), beachten; nach dieser Vorschrift dürfen die Verbote oder Einfuhrbeschränkungen „weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen“.
Konkret ist ein Verwendungsverbot mit Genehmigungsvorbehalt nur dann nach Artikel 36 gerechtfertigt, wenn ihm zum einen eine Bewertung des Bedürfnisses zugrunde liegt, dem die Verwendung des Zusatzstoffes entspricht — dieses kann insbesondere technologischer, wirtschaftlicher, organoleptischer oder psychologischer Art sein —, und wenn es zum anderen auf einer wissenschaftlichen Beurteilung der Gefährlichkeit der Verwendung des Zusatzstoffes für die menschliche Gesundheit beruht. Das Verbot ist ferner „auf das Maß dessen zu beschränken..., was zur Erreichung der rechtmäßig verfolgten Ziele des Gesundheitsschutzes erforderlich ist“, so daß „das Inverkehrbringen dieser Erzeugnisse genehmigt [werden muß], wenn sich dies mit den genannten Zielen vereinbaren läßt“ (Rechtssache 247/84, Motte, Randnrn. 21 bis 23 der Entscheidungsgründe).
Sie haben schließlich entschieden, daß es, wenn ein Antrag auf vorherige Genehmigung gestellt wird, Sache des Mitgliedstaats ist, „in jedem Einzelfall“ darzutun, daß alle vorgenannten Voraussetzungen für die Anwendung des Artikels 36 erfüllt sind (Rechtssache 174/82, Sandoz, Randnrn. 21 ff. der Entscheidungsgründe; Rechtssache 227/82, van Bennekom, Randnr. 40 der Entscheidungsgründe).
In den so durch Ihre Rechtsprechung gezogenen Grenzen erfüllt ein Verbot meines Erachtens die Voraussetzungen des Artikels 36 nur dann, wenn es erstens den Wirtschaftsteilnehmern die Möglichkeit eröffnet, eine Genehmigung für das Inverkehrbringen zu erhalten. Wäre es nämlich nicht möglich, das Verbot durch ein Genehmigungsverfahren einzuschränken, so würde der Mitgliedstaat sich der Verpflichtung entziehen, für jedes Lebensmittel zu beweisen, daß sein Gehalt an dem betreffenden Zusatzstoff gefährlich oder daß dieser nutzlos ist, wie es Voraussetzung für die Anwendbarkeit des Artikels 36 EWG-Vertrag ist. Das Verbot muß zweitens, unabhängig von dem technologischen oder sonstigen Bedürfnis, das der Zusatzstoff erfüllt, darauf beruhen, daß eine Gefahr für die menschliche Gesundheit besteht. Dagegen muß die Genehmigung immer dann erteilt werden, wenn die Verwendung des Zusatzstoffs die doppelte Voraussetzung der Nützlichkeit und der Unschädlichkeit erfüllt (Rechtssache 247/84, Motte, Randnr. 24 der Entscheidungsgründe).
Diese beiden Voraussetzungen, die von ungleicher Bedeutung sind, müssen natürlich in eine Rangfolge gebracht werden. Der Schutz der menschlichen Gesundheit ist das vorrangig zu erfüllende Erfordernis. Dies ergibt sich zwingend aus der Logik des Artikels 36 und aus der dritten Begründungserwägung der Richtlinie. Im übrigen haben Sie den Begriff „Bedürfnis“ weit ausgelegt, indem Sie nicht nur das technische oder organoleptische, sondern auch das wirtschaftliche oder psychologische Bedürfnis darunter subsumiert haben. In Wirklichkeit muß, auch wenn das Vorliegen eines „echten Bedürfnisses“ genügt (Rechtssache 247/84, Motte, Randnr. 24 der Entscheidungsgründe), der Gesichtspunkt der Sicherheit, gegen den dieses wegen einer eventuellen Gefährdung der menschlichen Gesundheit abgewogen werden muß, das wichtigste Kriterium bei jeder Entscheidung über die Einfuhr sein.
5.
Betrachten wir nun die Besonderheiten des vorliegenden Falles im Lichte Ihrer Rechtsprechung.
Der Zusatzstoff E 475 darf bekanntlich im französischen Hoheitsgebiet nicht verwendet und folglich weder als solcher noch als Bestandteil eines Lebensmittels nach Frankreich eingeführt werden, da seine Verwendung nicht vorher genehmigt worden ist. Die Genehmigung wird nur erteilt, wenn ein echtes Bedürfnis für den Zusatz vorliegt und keine Gefahr für die Gesundheit besteht.
Bei der Anwendung dieser doppelten Voraussetzung auf diesen Emulgator sind indessen die Arbeiten des durch den Beschluß 74/234 der Kommission vom 16. April 1974 (ABl. L 136, S. 1) eingesetzten Wissenschaftlichen Lebensmittelausschusses (im folgenden: Ausschuß) zu berücksichtigen.
Insoweit weisen sowohl die Kommission als auch der Angeklagte des Ausgangsverfahrens darauf hin, daß der Ausschuß in seinem Bericht über die Emulgatoren, Stabilisatoren sowie Verdickungs- und Geliermittel (Stellungnahme vom 30. November 1978, S. 30) die technologischen Vorteile des Zusatzmittels E 475 namentlich bei seiner Verwendung in Backwaren beschrieben habe. Genau diese Bedürfnisse erklärten, weshalb in der Bundesrepublik Deutschland seine Verwendung in Backwaren gestattet worden sei.
Derselbe Bericht enthält eine toxikologische Beurteilung des Emulgators E 475. Daraus geht hervor, daß der ADI-Wert (Tageshöchstmenge), bei dessen Überschreitung eine Gefahr für die menschliche Gesundheit drohen könnte, 25 mg pro Kilogramm Körpergewicht nicht überschreiten sollte. Der so festgestellte Schädlichkeitsgrad entspreche im übrigen den Ergebnissen der wissenschaftlichen Forschung in den internationalen Organisationen. Genau dieser Grenzwert sei in die deutschen Rechtsvorschriften übernommen worden.
Können diese Feststellungen nun, wie der Angeklagte des Ausgangsverfahrens und die Kommission dies anzunehmen scheinen, zu einer doppelten unwiderleglichen Vermutung der Nützlichkeit und der Unschädlichkeit des Zusatzstoffes E 475 führen? Ich glaube dies nicht. Welches auch immer die Qualität der Arbeiten des Ausschusses sein mag, so beseitigen sie doch nicht alle diesbezüglichen Unsicherheiten. Dies ergibt sich nicht nur aus der nur beratenden Funktion dieses Ausschusses, sondern auch — als unmittelbare Konsequenz — aus dem Vorliegen unterschiedlicher nationaler Regelungen, die ihre Erklärung in den unterschiedlichen Ernährungsgewohnheiten in den Mitgliedstaaten finden (Rechtssache 247/84, Motte, a. a. O., Randnr. 24 der Entscheidungsgründe).
Ich möchte daran erinnern, daß nur der Erlaß einer Gemeinschaftsregelung, in der einheitlich sowohl die Lebensmittel, bei denen ein echtes Bedürfnis für den Zusatz des Stoffes E 475 besteht, als auch der zulässige Höchstgehalt bestimmt werden, geeignet wäre, die Mitgliedstaaten von ihrer in diesem Bereich bestehenden Verantwortung zu entbinden. Deshalb meine ich im Gegensatz zur Kommission, daß die Aufnahme des Zusatzstoffes E 475 in den Anhang I der Emulgatoren-Richtlinie es den Mitgliedstaaten lediglich verbietet, sich der Einfuhr von Lebensmitteln allein deshalb zu widersetzen, weil sie diesen Zusatzstoff enthalten.
Im übrigen könnten die Arbeiten sowohl der internationalen Stellen als auch des Wissenschaftlichen Lebensmittelausschusses eine solide Grundlage für Anträge auf Genehmigung des Inverkehrbringens des Zusatzstoffes E 475 darstellen, die der Mitgliedstaat nur dadurch erschüttern könnte, daß er beweist, daß der Zusatz dieses Stoffes angesichts der französischen Ernährungsgewohnheiten keinem echten Bedürfnis entspricht und auch dann eine Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellt, wenn der ADI-Wert nicht überschritten wird (Rechtssache 247/84, Motte, a. a. O., Randnr. 24 der Entscheidungsgründe).
Die Kommission hat ferner vorgetragen, Frankreich stehe ein geeigneteres Mittel zum Schutz der menschlichen Gesundheit zur Verfügung, nämlich die an alle Importeure gerichtete Verpflichtung, eine vorherige Einfuhrerklärung abzugeben, die es der nationalen Verwaltung ermöglichen würde, rechtzeitig jeder Gefahr vorzubeugen, die anläßlich dieser Kontrolle festgestellt wird. Dieses Vorbringen ist aus den gleichen Gründen zurückzuweisen, wie sie Generalanwalt Mancini bereits in der Rechtssache Motte vorgetragen hat. Eine solche Regelung stellt nur eine Scheinlösung dar; denn das berechtigte Bestreben, die menschliche Gesundheit zu schützen, kann nur dazu führen, daß die nationalen Behörden die Lebensmittel, für die wegen des Vorhandenseins des verbotenen Zusatzstoffes eine Einfuhrerklärung abgegeben wird, besonders genau untersuchen.
Schließlich greift aufgrund der vorhergegangenen Erwägungen auch das auf die Richtlinie 79/112 (ABl. L 33 vom 8.2. 1979, S. 1) zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Kennzeichnung der Lebensmittel gestützte Vorbringen der Kommission nicht durch; denn Artikel 15 Absatz 2 dieser Richtlinie sieht ausdrücklich vor, daß nichtharmonisierte einzelstaatliche Vorschriften unter anderem zum Schutz der Gesundheit gerechtfertigt sein können.
6.
Was ergibt sich nun aus dieser Prüfung für das vorlegende Gericht?
Zwei Fälle sind denkbar, nämlich der Fall der Klage eines Wirtschaftsteilnehmers gegen die Weigerung eines Mitgliedstaats, die von ihm beantragte Genehmigung zu erteilen, und der — in der vorliegenden Rechtssache gegebene — Fall eines wegen betrügerischer Einfuhr eingeleiteten Strafverfahrens. Unabhängig von der Verfahrenssituation ist der Mitgliedstaat verpflichtet, wobei er der Kontrolle durch die nationalen Gerichte unterliegt, in jedem Einzelfall darzutun, daß das Verbot, eingeführte Erzeugnisse in den Verkehr zu bringen, mit Artikel 36 EWG-Vertrag in der Auslegung des Gerichtshofes vereinbar ist.
7.
Ich schlage Ihnen vor, die Ihnen von der Cour d'appel Colmar vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1)
Die Richtlinie 74/329 läßt beim gegenwärtigen Stand ihrer Durchführung die Befugnis der Mitgliedstaaten unberührt, eine Regelung aufrechtzuerhalten, nach der es verboten ist, einen in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Zusatzstoff ohne vorherige Genehmigung in Lebensmitteln zu verwenden.
2)
Die Bestimmungen der Richtlinie 74/329, insbesondere ihre Artikel 5 und 8, sind für alle Mitgliedstaaten im Hinblick auf jeden in Anhang I aufgeführten Zusatzstoff, dessen Verwendung sie vorher genehmigt haben, verbindlich.
3)
Eine nationale Regelung, nach der es verboten ist, einen in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Emulgator wie das E 475 ohne vorherige Genehmigung in Lebensmitteln zu verwenden,
—
ist grundsätzlich mit Artikel 30 EWG-Vertrag unvereinbar, sofern sie auf eingeführte Waren angewandt wird,
—
kann jedoch nach Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt sein, wenn der Mitgliedstaat in jedem konkreten Fall beweist, daß der verbotene Stoff unter Berücksichtigung der nationalen Ernährungsgewohnheiten sowie der Ergebnisse der internationalen und gemeinschaftlichen wissenschaftlichen Forschung auch dann eine Gefahr für die menschliche Gesundheit bildet, wenn er einem besonderen Bedürfnis entspricht.
4)
Das angerufene nationale Gericht hat unter Berücksichtigung der Gesichtspunkte, die zu dem Verbot geführt haben, zu prüfen, ob diese Voraussetzung erfüllt ist.
( *1 ) Aus dem Französischen übersetzt.
Full & Egal Universal Law Academy