ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση 178/84 ( *1 )
Περίληψη
Ι — Έκθεση των πραγματικών περιστατικών και η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
Α — Το επίμαχο προϊόν
Β — Το νομοθετικό πλαίσιο
1. Η νομοθεσία περί ζύθου
2. Το καθεστώς των πρόσθετων ουσιών στη Γερμανία
3. Οι οδηγίες εναρμονίσεως
Γ — Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
II — Αιτήματα των διαδίκων
III — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
Α — Ως προς το αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής
Β — Ως προς τις συνέπειες της γερμανικής νομοθεσίας επί του όγκου των εισαγωγών και εξαγωγών ζύθου στη Γερμανία
Γ — Ως προς την απαγόρευση της διαθέσεως στο εμπόριο ζύθου που περιέχει πρόσθετες ουσίες
1. Ως προς την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου σε σύστημα απαγορεύσεως της διαθέσεως στο εμπόριο
2. Ως προς τον κίνδυνο για τη δημόσια υγεία από τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών στο ζύθο
α) Λόγοι που στηρίζουν τη σκέψη ότι το επιχείρημα της προστασίας της δημόσιας υγείας αποτελεί απλώς πρόσχημα
β) Ως προς το περιεχόμενο του επιχειρήματος της προστασίας της υγείας
γ) Ως προς την αρμοδιότητα των κρατών μελών να νομοθετούν σχετικώς με τις πρόσθετες ουσίες
δ) Ως προς την τεχνολογική ανάγκη της χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών στο ζύθο
ε) Ως προς τους κινδύνους για τη δημόσια υγεία από τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών
στ) Ως προς τους κινδύνους από τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών στο ζύθο άλλων κρατών μελών
ζ) Ως προς τους κινδύνους για τη δημόσια υγεία που θα προέκυπταν από το πλήρες άνοιγμα των συνόρων
Δ — Ως προς το καθεστώς που διέπει την ονομασία του ζύθου στη Γερμανία
1. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
2. Ως προς την περί ζύθου αντίληψη των γερμανών καταναλωτών
3. Ως προς την εφαρμογή του κοινοτικού δίκαιου στα συστήματα που διέπουν την ονομασία
ΙV — Ερωτήσεις του Δικαστηρίου
Ι — Έκθεση των πραγματικών περιστατικών και η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
Α — Το επίμαχο προϊόν
Ο ζύθος είναι ποτό παρασκευαζόμενο από βύνη κριθής, λυκίσκο, μαγιά και νερό. Η παρασκευή του γίνεται σε διάφορα στάδια. Το πρώτο στάδιο είναι η μετατροπή της κριθής σε βύνη, που αποτελεί διαδικασία κατά την οποία χρησιμοποιούνται οι πρώτες φάσεις της φυσικής βλάστησης της κριθής. Κατόπιν τα διαλυτά συστατικά στοιχεία της βύνης εξάγονται με τη βοήθεια νερού το δε εκχύλισμα μπορεί να αρωματιστεί διά βρασμού με λυκίσκο. Από το βρασμό αυτό προκύπτει ένα « γλεύκος » το οποίο υφίσταται ζύμωση με μαγιά. Τέλος, το γλεύκος που υπέστη την κατ' αυτό τον τρόπο ζύμωση καθαρίζεται, ωριμάζει και στραγγίζεται.
Εντούτοις, είναι δυνατή η μερική υποκατάσταση της βύνης κριθής από άωρους σπόρους, όπως είναι το ρύζι, ο αραβόσιτος ή ο κέγχρος. Η χρήση των άωρων αυτών σπόρων για την παρασκευή του ζύθου επιτρέπεται σε όλα τα κράτη μέλη, εκτός της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Ελληνικής Δημοκρατίας. Εξάλλου, σύμφωνα με τα στοιχεία που παρέσχε η Επιτροπή, όλα τα κράτη μέλη, εκτός επίσης της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Ελληνικής Δημοκρατίας, επιτρέπουν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας παρασκευής του ζύθου τη χρήση ορισμένων πρόσθετων ουσιών.
Β — Το νομοθετικό πλαίσιο
1. Η νομοθεσία περί ζύθου
Οι ισχύοντες σήμερα στη Γερμανία κανόνες περί ζύθου περιέχονται στο φορολογικό νόμο περί ζύθου ( Biersteuergesetz ), η νέα κωδικοποίηση του οποίου δημοσιεύτηκε στις 14 Μαρτίου 1952 ( BGBl. Ι, σ. 148 ) και τροποποιήθηκε τελικά με το νόμο της 12ης Σεπτεμβρίου 1980, περί τροποποιήσεως του νόμου περί τελωνείων (Zolländerungsgesetz, BGBl. Ι, σ. 1695). Η ρύθμιση αυτή έλκει την καταγωγή της από μια παλιά βαυαρική παράδοση ζυθοποιίας που καθιερώθηκε με τη θέσπιση του νόμου περί καθαρότητας στη Βαυαρία το 1516 («Reinheitsgebot » ).
Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, του Biersteuergesetz, ο ζύθος χαμηλής ζυμώσεως παρασκευάζεται αποκλειστικά από βύνη κριθής, λυκίσκο, μαγιά και νερό. Η παράγραφος 2 του εν λόγω άρθρου προσθέτει ότι και ο ζύθος υψηλής ζυμώσεως πρέπει να παρασκευάζεται με τα ίδια συστατικά. Στην περίπτωση αυτή όμως επιτρέπεται η χρησιμοποίηση και άλλων ειδών βύνης, καλαμοσάκχαρου, τευτλοσάκ-χαρου ή τεχνικώς καθαρού ιμβερτοσάκχαρου, καθώς και γλυκόζης και χρωστικών ουσιών που λαμβάνονται από τα προαναφερθέντα σάκχαρα.
Το άρθρο 9, παράγραφος 3, ορίζει ότι ως βύνη νοείται κάθε δημητριακό που υποβάλλεται σε τεχνητή βλάστηση. Ωστόσο το άρθρο 17, παράγραφος 4, του διατάγματος περί του τρόπου εφαρμογής του Biersteuergesetz ( BGBl. I, 1952, σ. 153) ορίζει ότι το ρύζι, ο αραβόσιτος και το σόργο δεν αποτελούν δημητριακά κατά την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 3, του Biersteuergesetz.
Προβλέπονται εντούτοις ορισμένες εξαιρέσεις.
Το άρθρο 9, παράγραφος 7, του Biersteuergesetz προβλέπει ότι είναι δυνατή η κατόπιν αιτήσεως έγκριση παρεκκλίσεων για την παρασκευή ορισμένων τύπων ειδικού ζύθου ή ζύθου που προορίζεται για εξαγωγή ή για επιστημονικά πειράματα.
Εξάλλου το άρθρο 9 δεν εφαρμόζεται στα ζυθοποιεία που παράγουν ζύθο για δική τους κατανάλωση (Hausbrauer) (άρθρο 9, παράγραφος 8, του Biersteuergesetz ).
Τέλος το άρθρο 9, παράγραφος 11, επιτρέπει τη χρησιμοποίηση γλυκαντικών ουσιών για την παραγωγή « Einfachbier » υψηλής ζυμώσεως, υπό τους όρους του κανονισμού της 30ής Δεκεμβρίου 1981 που επιτρέπει τη χρησιμοποίηση ορισμένων πρόσθετων ουσιών ( BGBl. Ι, σ. 1633 ). Ο κανονισμός αυτός επιτρέπει συγκεκριμένα τη χρησιμοποίηση σακχαρίνης.
Το άρθρο 10, παράγραφος 1, του Biersteuergesetz ορίζει ότι μόνο τα ποτά που έχουν υποστεί ζύμωση και ανταποκρίνονται στις διατάξεις του άρθρου 9 μπορούν να διατεθούν στο εμπόριο με την ονομασία « ζύθος » — μόνη ή ως στοιχείο σύνθετης ονομασίας — ή με ονομασίες ή εικονικές παραστάσεις που δίνουν την εντύπωση ότι πρόκειται για ζύθο.
Κατά την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου το είδος ζύθου Einfachbier καθώς και ο ζύθος που προορίζεται για κατανάλωση από τον ίδιο τον παραγωγό πρέπει να φέρουν την αντίστοιχη ένδειξη.
Το άρθρο 18, παράγραφος 1(1), του Biersteuergesetz προβλέπει τη δυνατότητα επιβολής προστίμων στους παραβαίνοντες το άρθρο 9 του εν λόγω νόμου. Οι χωρίς άδεια χρησιμοποιούμενες ουσίες για την παραγωγή ζύθου μπορούν επίσης'να κατασχεθούν. Εξάλλου το άρθρο 18, παράγραφος 1 (4), προβλέπει ποινικές κυρώσεις για τους παραβιάζοντες τον κανόνα του άρθρου 10 του Biersteuergesetz.
2. Το καθεστώς που διέπει τις πρόσθετες ουσίες στη Γερμανία
Ο ζύθος, όπως και όλα τα τρόφιμα, διέπεται από το καθεστώς που θεσπίζει ο « Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen » ( « Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz») της 15ης Αυγούστου 1974 (BGBl. Ι, σ. 1946) (στο εξής: LMBG).
Το άρθρο 11, παράγραφος 1(1), του LMBG απαγορεύει καταρχήν τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών για όλα τα τρόφιμα.
Η παράγραφος 2, εδάφιο 1, της διάταξης αυτής ορίζει ότι η απαγόρευση χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών δεν καλύπτει τις πρόσθετες εκείνες ουσίες που εξαφανίζονται κατά τη διαδικασία της παρασκευής, δηλαδή τις τεχνικώς βοηθητικές ουσίες. Κατά την παράγραφο 3 της ίδιας διάταξης η εν λόγω απαγόρευση δεν ισχύει ούτε για τα ένζυμα.
Το άρθρο 11, παράγραφος 1(2), του LMBG απαγορεύει την κατ' επάγγελμα διάθεση στο εμπόριο προϊόντων που παρασκευάστηκαν ή υπέστησαν επεξεργασία κατά παράβαση της απαγόρευσης παρασκευής του άρθρου 1 ( 1 ) ή που δεν ανταποκρίνονται σε κανονισμό εκδοθέντα βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 1, του LMBG.
Το άρθρο 12 του LMBG παρέχει στον ομοσπονδιακό υπουργό την εξουσία να επιτρέπει τη χρησιμοποίηση ορισμένων πρόσθετων ουσιών είτε γενικώς είτε για ορισμένες χρήσεις είτε για ορισμένα τρόφιμα. Η σχετική άδεια χορηγείται πάντως μόνο αν αυτό « συμβιβάζεται με την προστασία του καταναλωτή, λαμβανομένων υπόψη των επιτακτικών αναγκών τεχνολογικής, φυσιολογικής και διαιτητικής φύσεως ».
Σύμφωνα με τις διευκρινίσεις της γερμανικής κυβέρνησης, η άδεια χορηγείται μόνο αν, αφενός, έχει αποδειχτεί ότι η συγκεκριμένη πρόσθετη ουσία δεν είναι βλαβερή και αν, αφετέρου, συντρέχει επιτακτική ανάγκη τεχνολογικής, φυσιολογικής ή διαιτητικής φύσεως για τη χρησιμοποίηση της.
Οι άδειες περιέχονται στα παραρτήματα του « Verordnung über die Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln» (στο εξής: ZZulV)(BGBl. 1981, Ι, σ. 1633).
Ωστόσο οι γενικώς επιτρεπόμενες πρόσθετες ουσίες υπόκεινται στον περιορισμό που θέτει το άρθρο 1, παράγραφος 3, του ZZulV, που ορίζει ότι η χρησιμοποίηση τους μπορεί να απαγορευτεί για ορισμένα τρόφιμα με ειδική διάταξη.
Κατά τη γερμανική κυβέρνηση, το άρθρο 9 του Biersteuergesetz είναι μια από αυτές τις ειδικές διατάξεις, έχει δε ως αποτέλεσμα την απαγόρευση, για την παρασκευή του ζύθου, της χρη σιμοποιήσεως οποιασδήποτε πρόσθετης ουσίας, ακόμα και όσων τη χρησιμοποίηση επιτρέπει για τα τρόφιμα γενικώς ο ZZulV.
3. Οι οδηγίες εναρμονίσεως
Για την επίτευξη κάποιας εναρμόνισης των εθνικών νομοθεσιών περί προσθέτων ουσιών εκδόθηκαν τέσσερις οδηγίες του Συμβουλίου. Πρόκειται για την οδηγία του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 1962, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τις χρωστικές ύλες που επιτρέπεται να χρησιμοποιούνται στα τρόφιμα ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/001, σ. 71), την οδηγία του Συμβουλίου, της 5ης Νοεμβρίου 1963, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τα συντηρητικά που επιτρέπεται να χρησιμοποιούνται στα τρόφιμα ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/001, σ. 89 ), την οδηγία του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 1970, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τις ουσίες που έχουν αντιοξειδωτικά αποτελέσματα και επιτρέπεται να χρησιμοποιούνται στα τρόφιμα ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 130), και την οδηγία του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1974, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τους γαλακτοποιητές, σταθεροποιητές, τα πυκνωτικά και πηκτικά μέσα που επιτρέπεται να χρησιμοποιηθούν στα τρόφιμα ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/011, σ. 10).
Η χρησιμοποιούμενη κατά τα κείμενα αυτά μέθοδος είναι η ίδια. Στις εν λόγω οδηγίες έχει επισυναφθεί πίνακας πρόσθετων ουσιών, τα δε κράτη μέλη υποχρεούνται να απαγορεύουν τη χρήση των μη καταχωρισμένων στους πίνακες αυτούς χρωστικών ουσιών. Εξάλλου, οι καταχωρισμένες στους πίνακες αυτούς χρωστικές ουσίες δεν μπορούν πλέον να αποτελέσουν αντικείμενο γενικής απαγορεύσεως. Εντούτοις, τα κράτη μέλη δεν είναι υποχρεωμένα να επιτρέπουν τη χρησιμοποίηση των περιλάμβανα μένων στους συνημμένους πίνακες ουσιών για όλα τα τρόφιμα.
Γ — Η προ της ασκήσεως της προσφυγής όια-όικαοία
Όλα τα κράτη μέλη, εκτός της Ελλάδας και της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, επιτρέπουν, αφενός μεν, και άλλα συστατικά πλην της βύνης κριθής, αφετέρου δε, ορισμένες πρόσθετες ουσίες για την παρασκευή ζύθου. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή, με το από 12 Φεβρουαρίου 1982 έγγραφο οχλήσεως προς τη γερμανική κυβέρνηση, παρατήρησε ότι τα άρθρα 9 και 10 του Biersteuergesetz συνιστούν παράβαση του άρθρου 30 της Συνθήκης, διότι έχουν ως αποτέλεσμα την παρεμπόδιση της εισαγωγής στη Γερμανία ζύθου που, ενώ έχει νομίμως παρασκευαστεί σε άλλες χώρες, δεν ανταποκρίνεται στις διατάξεις που ισχύουν στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
Με τις απαντήσεις της στο έγγραφο οχλήσεως, η γερμανική κυβέρνηση υπεραμύνθηκε της νομοθεσίας της διευκρινίζοντας ότι αποβλέπει στη μείωση της συνολικής κατανάλωσης πρόσθετων ουσιών στη Γερμανία. Πράγματι, αν χρησιμοποιηθούν μόνο τα συστατικά που επιβάλλει ο Biersteuergesetz, είναι δυνατή η παρασκευή ζύθου χωρίς πρόσθετες ουσίες. Κατά την εν λόγω κυβέρνηση επιδιώκεται επίσης η πρόληψη της εξαπατήσεως του καταναλωτή, της παραπλάνησης του δηλαδή ως προς τη σύνθεση του ζύθου.
Παρά τις εξηγήσεις αυτές, η Επιτροπή εξέδωσε στις 25 Αυγούστου 1981 αιτιολογημένη γνώμη με την οποία παρατηρεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, απαγορεύοντας τη διάθεση στό εμπόριο ζύθου που έχει νομίμως παρασκευαστεί και διατεθεί στο εμπόριο σε άλλα κράτη μέλη, όταν ο ζύθος αυτός δεν ανταποκρίνεται στις επιταγές των άρθρων 9 και 10 του Biersteuergesetz, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης. Στο αιτιολογικό μέρος του εν λόγω εγγράφου η Επιτροπή παρατηρεί ότι ο' ζύθος που παρασκευάζεται από συστατικά διαφορετικά αυτών που απαριθμεί το άρθρο 9 του Biersteuergesetz δεν μπορεί να διατεθεί στο εμπόριο στη Γερμανία, αυτό δε το εμπόδιο αντιβαίνει στο άρθρο 30 της Συνθήκης όπως ερμηνεύεται από το Δικαστήριο. Η Επιτροπή δεν δέχεται τα επιχειρήματα της γερμανικής κυβέρνησης, διότι φρονεί, αφενός, ότι τίποτα δεν αποδεικνύει ότι η χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών για το ζύθο δεν είναι τεχνολογικώς αναγκαία και, αφετέρου, ότι είναι δυνατή η προστασία των καταναλωτών με μέσα πολύ λιγότερο ριζικά από την απόλυτη απαγόρευση της διαθέσεως στο εμπόριο.
Στις 23 Μαρτίου 1984 εκδόθηκε συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη στην οποία προσαρτήθηκε έκθεση πραγματογνωμοσύνης.
Αφού πλέον η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία δεν τροποποίησε τη νομοθεσία της εντός της προθεσμίας που της τάχθηκε με τη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη, η Επιτροπή άσκησε την υπό κρίση προσφυγή με δικόγραφο της 4ης Ιουλίου 1984 που πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 6 Ιουλίου 1984.
II — Αιτήματα των διαδίκων
Η προοφεύγουοα ζητεί από το Δικαστήριο:
1)
να κρίνει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, απαγορεύοντας τη διάθεση στο εμπόριο ζύθου που παράγεται νομίμως και κυκλοφορεί στα άλλα κράτη μέλη, όταν ο ζύθος αυτός δεν συμφωνεί με τα άρθρα 9 και 10 του Biersteuergesetz, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης·
2)
να καταδικάσει την καθής στα δικαστικά έξοδα.
Η καθής ζητεί από το Δικαστήριο:
1)
να απορρίψει την προσφυγή·
2)
να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
III — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
Α — Ως προς το αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής
Με το δικόγραφο της προσφυγής η Επιτροπή αναλύει τη γερμανική νομοθεσία ως περιέχουσα αποκλειστικά την απαγόρευση χρησιμοποιήσεως της ονομασίας « ζύθος » για τα προϊόντα που παρασκευάζονται από συστατικά διαφορετικά των απαριθμούμενων στο άρθρο 9 του Biersteuergesetz.
Με το υπόμνημα αντικρούσεως η γερμανική κυβέρνηση υπογράμμισε ότι στην πραγματικότητα το καθεστώς καθαρότητας που διέπει το ζύθο έχει δύο πλευρές: αφενός, το άρθρο 10 του Biersteuergesetz απαγορεύει τη χρησιμοποίηση της ονομασίας « ζύθος » για κάθε ποτό που δεν παρασκευάζεται από τα συστατικά τα οποία απαριθμεί το άρθρο 9 του Biersteuergesetz και, αφετέρου, το άρθρο 11, παράγραφος 1(2), του LMBG απαγορεύει, σε συνδυασμό με το άρθρο 9 του Biersteuergesetz, τη διάθεση στο εμπόριο στη Γερμανία του ζύθου που περιέχει πρόσθετες ουσίες.
Με το υπόμνημα απαντήσεως η Επιτροπή παρατηρεί ότι η προσφυγή της δεν στρέφεται αποκλειστικά κατά των άρθρων 9 και 10 του Biersteuergesetz, αλλά γενικώς κατά της απαγόρευσης της διαθέσεως στο εμπόριο ζύθου προελεύσεως άλλων κρατών μελών ο οποίος δεν συμφωνεί με τα κριτήρια του άρθρου 9 του Biersteuergesetz. Εν πάση περιπτώσει η Επιτροπή τονίζει ότι το εν λόγω άρθρο 9 αποτελεί το επίκεντρο της παρούσας υπόθεσης, διότι αν δεν υπήρχε αυτή η διάταξη θα ήταν δυνατή η χρησιμοποίηση στο ζύθο πρόσθετων ουσιών που επιτρέπονται γενικώς για άλλα προϊόντα.
Β — Ως προς την επίπτωση της γερμανικής νομοθεσίας επί τον όγκου των εισαγωγών και εξαγωγών ζύθου στη Γερμανία
Η Επιτροπή φρονεί ότι το σύστημα που θεσπίστηκε με τον Biersteuergesetz ευνοεί τις εξαγωγές γερμανικού ζύθου — χάρη στην εξαίρεση από το « νόμο περί καθαρότητας » υπέρ του εξαγόμενου ζύθου —, ενώ συγχρόνως ανακόπτει τις εισαγωγές στη Γερμανία. Η Επιτροπή στηρίζεται ιδίως στη σύγκριση του όγκου των εξαγωγών και εισαγωγών από την οποία προκύπτει ότι οι εξαγωγές γερμανικού ζύθου είναι τετραπλάσιες των εισαγωγών ζύθου στη Γερμανία.
Η γερμανική κυβέρνηση παρατηρεί πρώτον ότι η Γερμανία παρουσιάζει πλεόνασμα εξαγωγών και σε εκατό άλλα προϊόντα. Εξάλλου τα στοιχεία της Επιτροπής δεν δείχνουν ότι ο όγκος των εισαγωγών στη Γερμανία βελγικού, λουξεμβουργικού, δανικού και ιρλανδικού ζύθου είναι στην πραγματικότητα μεγαλύτερος από τον όγκο των εξαγωγών γερμανικού ζύθου προς τις χώρες αυτές. Τέλος, οι εισαγωγές από τις εν λόγω χώρες αυξήθηκαν τα τελευταία χρόνια καίτοι υπό το κράτος του νόμου περί καθαρότητας.
Γ — Ως προς την απαγόρευση της διαθέσεως στο εμπόριο ζύθου που περιέχει πρόσθετες ουσίες
1. Ως προς την εφαρμογή του κοινοτικού όικαίου σε σύστημα απαγορεύσεως της διαθέσεως στο εμπόριο
Κατά την Επιτροπή, η γερμανική ρύθμιση αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης, διότι ο ζύθος που παρασκευάζεται νομίμως σε άλλα κράτη μέλη και περιέχει συστατικά διαφορετικά των προβλεπομένων στο άρθρο 9 του Biersteuergesetz δεν μπορεί να εισαχθεί στη Γερμανία. Δεδομένου όμως ότι πρόκειται για ρύθμιση που εφαρμόζεται αδιακρίτως στα εθνικά και στα εισαγόμενα προϊόντα θα πρέπει να ερευνηθεί μήπως το εμπόδιο αυτό δικαιολογείται βάσει επιτακτικών αναγκών που αφορούν το γενικό συμφέρον, και ιδίως για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας.
Εξάλλου, η Επιτροπή ομολογεί ότι το άρθρο 36 της Συνθήκης επιτρέπει στη Γερμανία να απαγορεύει τη διάθεση στο εμπόριο ζύθου περιέχοντος πρόσθετες ουσίες για τις οποίες δεν είναι απόλυτα βέβαιο ότι είναι αβλαβείς, στο παρόν στάδιο των επιστημονικών γνώσεων. Το άρθρο 36 επιτρέπει επίσης την προστασία της δημόσιας υγείας από ενδεχόμενους κινδύνους. Ωστόσο, η Επιτροπή παρατηρεί ότι τα κράτη μέλη δεν έχουν απόλυτη ελευθερία ως προς την εφαρμογή του άρθρου 36 της Συνθήκης. Συγκεκριμένα, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, αφενός, το κράτος μέλος φέρει το βάρος αποδείξεως ότι το μέτρο που έλαβε είναι αντικειμενικώς αναγκαίο και, αφετέρου, εξετάζεται η σχέση αναλογίας μεταξύ του ληφθέντος μέτρου και των συνεπειών που επιφέρει με γνώμονα τη φύση και τη μορφή του κινδύνου.
Η γερμανική κυβέρνηση τονίζει ότι όλα τα κράτη προσπαθούν να περιορίσουν τη συνολική κατανάλωση πρόσθετων ουσιών. Ωστόσο, η κατανομή των επιτρεπόμενων πρόσθετων ουσιών μεταξύ των διαφόρων ειδών διατροφής ποικίλλει σε μεγάλο βαθμό στα διάφορα κράτη μέλη αναλόγως των γεωγραφικών και κλιματολογικών διαφορών ή αναλόγως των διαφορών ως προς τις συνήθειες διατροφής. Εξάλλου όλα τα κράτη ( μάλιστα δε και η Κοινότητα ) προσπαθούν να αποκλείσουν πλήρως και εξ ολοκλήρου ή τουλάχιστο σε μεγάλο βαθμό τις πρόσθετες ουσίες για ορισμένα προϊόντα. Αυτός είναι λόγου χάρη ο στόχος των κοινοτικών οδηγιών όσον αφορά το κρέας, το γάλα, το μέλι ή τη ζάχαρη.
Κατά τη γερμανική κυβέρνηση, εφόσον δεν έχουν εναρμονιστεί οι διάφορες εθνικές νομοθεσίες, το εμπόριο παρεμποδίζεται κατ' ανάγκη, διότι τα προϊόντα που κυκλοφορούν νομίμως σε ένα κράτος δεν μπορούν να κυκλοφορήσουν σε άλλο. Κατά τη γερμανική κυβέρνηση, η λύση του προβλήματος αυτού έγκειται στην εναρμόνιση των διαφόρων νομοθεσιών βάσει του άρθρου 100 της Συνθήκης. Αν πράγματι γίνει δεκτή κάποια άλλη λύση και το Δικαστήριο δικαιώσει την Επιτροπή, κρίνοντας βάσιμη την υπό κρίση προσφυγή, αυτό θα είχε ως αποτέλεσμα να αναγκαστούν τα κράτη μέλη να επιτρέψουν την κυκλοφορία προϊόντων που περιέχουν πρόσθετη ουσία η χρησιμοποίηση της οποίας έχει επιτραπεί κάπου στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Η συνέπεια θα ήταν ότι η αρχή της απαγόρευσης των πρόσθετων ουσιών, η οποία γίνεται δεκτή σε όλα τα κράτη μέλη, στις κοινοτικές οδηγίες και στο διεθνές επίπεδο, θα μετατρεπόταν σε σύστημα καταρχήν εγκρίσεως. Η συνέπεια αυτή θα ήταν ανεπίτρεπτη.
Η γερμανική κυβέρνηση φρονεί ότι η άποψη της συμβιβάζεται προς το κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα προς τα άρθρα 30 και 36 της Συνθήκης. Πράγματι, το Δικαστήριο σέβεται πάντα τις εθνικές διατάξεις που απαγορεύουν τη χρησιμοποίηση ορισμένων πρόσθετων ουσιών κρίνοντας ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν τις διατάξεις που είναι αναγκαίες για την προστασία της δημόσιας υγείας, εφόσον δεν υπάρχει εναρμόνιση στο κοινοτικό επίπεδο. Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει δεχτεί ότι τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν σε ποιο βαθμό επιθυμούν να προστατεύσουν την υγεία και τη ζωή των ανθρώπων. Κατά τη γερμανική κυβέρνηση, η ελευθερία αυτή καλύπτει το δικαίωμα επιλογής όχι μόνο του αριθμού των επιτρεπόμενων πρόσθετων ουσιών, αλλά και των τροφίμων για τα οποία επιτρέπονται. Για την επιλογή αυτή λαμβάνονται υπόψη οι κλιματολογικές, οι γεωγραφικές, οι οικονομικές συνθήκες ή και οι ιδιαίτερες συνήθειες διατροφής, ώστε να επιτυγχάνεται κάποια ισορροπία σε κάθε κράτος.
Βεβαίως η ελευθερία αυτή μπορεί νά καταλήξει στην παρεμπόδιση του εμπορίου των προϊόντων μεταξύ των κρατών μελών, αφού κάθε κράτος θα τη χρησιμοποιήσει κατά διαφορετικό τρόπο. Εφόσον όμως δεν υπάρχει εναρμόνιση, δεν είναι δυνατό να αμφισβητηθούν οι επιλογές στις οποίες έχουν καταλήξει οι εθνικοί νομοθέτες, διότι αυτό θα απειλούσε την ισορροπία που έχει επιτευχθεί σε κάθε κράτος μέλος. Βεβαίως η μόνη επιφύλαξη είναι ότι τα κράτη μέλη δεν πρέπει να κάνουν κατάχρηση της ελευθερίας αυτής, απαγορεύοντας λόγου χάρη τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών χωρίς να συντρέχουν βάσιμοι λόγοι προστασίας της δημόσιας υγείας.
2. Ως προς τον κίνουνο για τη δημόσια υγεία που προκύπτει από τη χρησιμοποίηση στο ζύθο πρόσθετων ουσιών
α) Λόγοι πον οδηγούν στη σκέψη ότι το επιχείρημα της προστασίας της δημόσιας υγείας αποτελεί απλώς πρόσχημα
Η Επιτροπή επιμένει σε ορισμένα περιστατικά που δείχνουν ότι στην πραγματικότητα η γερμανική νομοθεσία δεν αποβλέπει στην προστασία της δημόσιας υγείας.
Πρώτον, η ισχύουσα ρύθμιση έλκει την καταγωγή της από το Reinheitsgebot. Ο νόμος αυτός είχε ως κύριο στόχο να παύσει να χρησιμοποιείται ο σίτος για την παρασκευή ζύθου, αλλά να χρησιμοποιείται μόνο για την παρασκευή άρτου. Στη συνέχεια όμως βάσει της ρύθμισης αυτής ανακόπηκαν οι εισαγωγές από άλλα κράτη μέλη δεδομένου ότι μόνο τα γερμανικά ζυθοποιεία παρασκεύαζαν ζύθο χρησιμοποιώντας αποκλειστικά βυνοποιημένη κριθή. Έτσι η ρύθμιση αυτή επέτρεψε ιδίως τη διατήρηση της ιδιαίτερης δομής της γερμανικής ζυθοποιίας που αποτελείται από μικρές και μεσαίες οικογενειακές επιχειρήσεις.
Δεύτερον, η Επιτροπή δεν αντιλαμβάνεται για ποιο λόγο η πλήρης απαγόρευση χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών αφορά μόνο ένα προϊόν. Πράγματι, η κατανάλωση οίνου ανά κάτοικο είναι σε ορισμένες περιοχές της Γερμανίας ισοδύναμη της κατανάλωσης ζύθου ανά κάτοικο. Για τον οίνο όμως μπορούν να χρησιμοποιηθούν διάφορες πρόσθετες ουσίες στη Γερμανία. Εξάλλου, και άλλα κράτη μέλη παρουσιάζουν μεγάλη κατανάλωση ζύθου ανά κάτοικο, δεν λαμβάνουν όμως τόσο περιοριστικά μέτρα όπως η Γερμανία.
Τρίτον, η Επιτροπή εκπλήσσεται από τις παρεκκλίσεις που προβλέπει το άρθρο 9 του Biersteuergesetz. Τα ζυθοποιεία που παράγουν ζύθο για δική τους χρήση απαλλάσσονται από τις σχετικές δεσμεύσεις. Η εν λόγω απαγόρευση δεν ισχύει επίσης για ορισμένους τύπους ειδικού ζύθου που παρασκευάζονται ιδίως για λαϊκές γιορτές όπου και καταναλίσκονται σε μεγάλες ποσότητες καθώς και για το ζύθο που προορίζεται προς εξαγωγή.
Τέλος, η Επιτροπή τονίζει ότι η γερμανική νομοθεσία εμφανίζει κάποια ασυνέπεια. Πράγματι, για να διατηρηθεί ορισμένη παράδοση ζυθοποιίας ( ή παρασκευή ζύθου « Einfachbier » ), η Γερμανία επιτρέπει τη χρησιμοποίηση σακχαρίνης, ουσίας την οποία η Επιτροπή δεν θεωρεί ενδεδειγμένη από πλευράς υγείας.
Η γερμανική κυβέρνηση φρονεί ότι η ιστορική εξέλιξη δεν παρουσιάζει μεγάλο ενδιαφέρον, αφού κρίνεται η τωρινή κατάσταση. Ωστόσο η ιστορία παρέχει ορισμένα διδάγματα. Αξίζει να σημειωθεί λόγου χάρη ότι η σημερινή γερμανική νομοθεσία έλκει την καταγωγή της από μια νομοθεσία που θεσπίστηκε αρχικά στη Βαυαρία και στην Baden-Württemberg, στη συνέχεια δε επεκτάθηκε σε ολόκληρο το γερμανικό ομοσπονδιακό κράτος. Περαιτέρω, η ιστορία δείχνει ότι ο νόμος περί καθαρότητας θεσπίστηκε προκειμένου να διασφαλιστεί η ποιότητα με την προστασία κατά της νοθείας μέσω των πρόσθετων ουσιών. Ο νόμος περί καθαρότητας αποβλέπει επομένως στην προστασία του κοινού και όχι της βιομηχανίας. Αν επέζησαν οι μικρές και μεσαίες ζυθοποιίες στη Γερμανία, αυτό οφείλεται κυρίως στα φορολογικά πλεονεκτήματα και όχι στο νόμο περί καθαρότητας. Υπάρχουν εξάλλου στη Γερμανία πολύ μεγάλα βιομηχανικά ζυθοποιεία που υπεραμύνονται και αυτά του νόμου περί καθαρότητας.
Αν η γενική απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών αφορά μόνο το ζύθο, ο λόγος είναι ότι πρόκειται για το είδος διατροφής που καταναλίσκουν περισσότερο οι Γερμανοί. Είναι επομένως φυσικό το ότι επιδείχτηκε ιδιαίτερο ενδιαφέρον γι' αυτό το προϊόν, το οποίο όμως δεν είναι το μόνο είδος διατροφής για το οποίο ισχύει απαγόρευση ή περιορισμός στη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών. Έτσι λόγου χάρη το μεταλλικό νερό και οι χυμοί φρούτων υπόκεινται σε καθεστώς απολύτως παρόμοιο με το νόμο περί καθαρότητας όσον αφορά τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών. Υπάρχουν και άλλα προϊόντα για τα οποία δεν επιτρέπονται καθόλου ή επιτρέπονται πολύ λίγες πρόσθετες ουσίες όπως, λόγου χάρη, η σκόνη γάλακτος, το συμπυκνωμένο γάλα, το βούτυρο, το τυρί, η γιαούρτη, το νωπό κρέας, ο κιμάς, η σοκολάτα, οι μαρμελάδες, το μέλι.
Τρίτον, η γερμανική κυβέρνηση παρατηρεί ότι δεν μπορεί να ρυθμίσει την παραγωγή ζύθου για ίδια χρήση. Είναι λοιπόν φυσικό το ότι προβλέπεται ρητή εξαίρεση γι' αυτή την περίπτωση. Όσον αφορά το ζύθο που παρασκευάζεται για τις λαϊκές γιορτές, η γερμανική κυβέρνηση παρατηρεί ότι ο νόμος περί καθαρότητας πρέπει να τηρείται και σ' αυτή την περίπτωση, εκτός αν υπάρχει ειδική άδεια η οποία δεν έχει χορηγηθεί τα τελευταία είκοσι χρόνια και πλέον.
Τέλος, η σακχαρίνη περιέχεται πλέον μόνο σε έναν τύπο ζύθου, την « Einfachbier », που έχει σχεδόν εκλείψει σήμερα από την αγορά.
β) Ως προς το περιεχόμενο τον επιχειρήματος της προστασίας της υγείας
Η Επιτροπή τονίζει εξαρχής ότι το επιχείρημα της προστασίας της υγείας μπορεί να προβληθεί μόνο για τις πρόσθετες ουσίες που εξακολουθούν να παραμένουν στο τελικό προϊόν σε αναλογίες που ο γερμανός νομοθέτης θεωρεί σημαντικές. Οι πρόσθετες ουσίες που εξαφανίζονται κατά τη διαδικασία της παρασκευής δεν παρουσιάζουν κανέναν κίνδυνο, ούτε ενδεχόμενο, για τη δημόσια υγεία.
Η γερμανική κυβέρνηση διευκρινίζει ότι η απαγόρευση του άρθρου 11 του LMBG της διαθέσεως στο εμπόριο δεν ισχύει για τις πρόσθετες ουσίες ( πρόκειται για τις « τεχνικές βοηθητικές ουσίες » ), που εξαφανίζονται κατά τη διαδικασία της παρασκευής ή εξακολουθούν να παραμένουν σε αμελητέες από πλευράς υγείας αναλογίες. Ωστόσο, ο εισαγόμενος ζύθος για τον οποίο έχουν χρησιμοποιηθεί βοηθητικές ουσίες υπόκειται στην απαγόρευση ονομασίας του άρθρου 10 του Biersteuergesetz.
γ) Ως προς την αρμοδιότητα των κρατών μελών να νομοθετούν στο θέμα των πρόσθετων ουσιών
Η Επιτροπή επισημαίνει πρώτον ότι εγκρίνει σε γενικές γραμμές τη γερμανική νομοθεσία περί πρόσθετων ουσιών.
Ωστόσο, όσον αφορά τη συγκεκριμένη περίπτωση του ζύθου, η Επιτροπή φρονεί ότι η γερμανική ρύθμιση αντιβαίνει στο κοινοτικό δίκαιο.
Κατά την Επιτροπή, που επικαλείται σχετικώς τη νομολογία του Δικαστηρίου, κάθε προϊόν που διατίθεται κανονικά στο εμπόριο σε κάποιο κράτος μέλος μπορεί καταρχήν να κυκλοφορεί σε ολόκληρη την Κοινότητα, ακόμα και αν δεν υπάρχει εναρμόνιση στο κοινοτικό επίπεδο. Η Επιτροπή φρονεί ότι η αρχή αυτή ισχύει και για τα τρόφιμα που περιέχουν πρόσθετες ουσίες. Οι πρόσθετες ουσίες έχουν υποβληθεί σε επιστημονικούς και τεχνικούς ελέγχους, προκειμένου να εξακριβωθεί ότι είναι αβλαβείς και τότε μόνο επιτρέπονται, όταν αυτό αποδειχτεί πράγματι.
Δεδομένου ότι σε όλα τα κράτη μέλη ισχύουν κανόνες παρόμοιας αυστηρότητας, τα προϊόντα που περιέχουν πρόσθετες ουσίες και τίθενται σε κυκλοφορία σε ένα κράτος μέλος τεκμαίρονται αβλαβή. Αν ένα άλλο κράτος επιθυμεί να απαγορεύσει την εισαγωγή κάποιου προϊόντος, οφείλει να αποδείξει ότι συντρέχει κάποια από τις προϋποθέσεις του άρθρου 36 της Συνθήκης. Εξάλλου, και αν ακόμη συντρέχει τέτοια προϋπόθεση, το κράτος αυτό οφείλει να σεβαστεί την αρχή της αναλογικότητας που θέτει το εν λόγω άρθρο και να θεσπίσει μόνο τα μέτρα που είναι αντικειμενικώς αναγκαία. Η αρχή της αναλογικότητας δηλαδή εμποδίζει τη θέσπιση ρυθμίσεως περί προσθέτων ουσιών που έχει ως αποτέλεσμα την προστασία ορισμένων τομέων της εγχώριας παραγωγής έναντι των εισαγωγών από άλλα κράτη μέλη.
Ούτε οι οδηγίες οι σχετικές με τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών στα τρόφιμα παρέχουν το δικαίωμα στα κράτη μέλη να απαγορεύουν πλήρως, για κάποιο είδος διατροφής, τις πρόσθετες ουσίες που απαριθμούνται στα παραρτήματα των οδηγιών. Βεβαίως, το κράτος μέλος που επιτρέπει μια από αυτές τις πρόσθετες ουσίες για ένα μόνο είδος διατροφής (την απαγορεύει δηλαδή για όλα τα άλλα ) δεν παραβαίνει τις οδηγίες. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι το κράτος μέλος μπορεί να απαγορεύει την εισαγωγή τροφίμων που δεν παρουσιάζουν κανέναν κίνδυνο για την υγεία και κυκλοφορούν νομίμως σε άλλο κράτος μέλος με το πρόσχημα ότι το τελευταίο αυτό κράτος εφάρμοσε τις οδηγίες κατά τρόπο διαφορετικό.
Η γερμανική κυβέρνηση τονίζει εξαρχής ότι στην υπό κρίση υπόθεση δεν γίνεται λόγος για πρόσθετες ουσίες, το αβλαβές των οποίων είναι αμφίβολο, διότι η χρήση τους εν πάση περιπτώσει δεν επιτρέπεται. Το πραγματικό πρόβλημα αφορά δηλαδή τις πρόσθετες ουσίες που είναι δυνατό να επιτραπούν ως ακίνδυνες για την υγεία.
Κατά τη γερμανική κυβέρνηση, η απόδειξη ότι κάποια πρόσθετη ουσία είναι αβλαβής δεν αρκεί ώστε να επιτραπεί γενικώς η χρήση της. Για να εξασφαλιστεί η γενική πρόληψη, οι αβλαβείς πρόσθετες ουσίες πρέπει περαιτέρω να επιτρέπονται μόνο για ορισμένες χρήσεις.
Κατά τη γερμανική κυβέρνηση, η γενική αυτή αρχή της περιορισμένης έγκρισης γίνεται διεθνώς δεκτή όπως αποδεικνύουν οι εργασίες της Επιτροπής του Codex Alimentarius του FAO/OMS. Η αρχή αυτή γίνεται δεκτή εξάλλου και σε ένα δημοσίευμα της Επιτροπής του 1980 ( « Les additifs alimentaires et le consommateur » — οι πρόσθετες ουσίες στα τρόφιμα και ο καταναλωτής).
Εξάλλου οι προαναφερθείσες διάφορες κοινοτικές οδηγίες περί προσθέτων ουσιών αναγνωρίζουν ρητά υπέρ των κρατών μελών το δικαίωμα να περιορίζουν για ορισμένα μόνο τρόφιμα τη χρήση των πρόσθετων ουσιών που επιτρέπουν, καίτοι είναι προδήλως όλες ακίνδυνες. Τέλος, ο κοινοτικός νομοθέτης δέχεται επίσης το εν λόγω σύστημα εγκρίσεως σε δύο φάσεις για ορισμένα προϊόντα (μαρμελάδες, χυμοί φρούτων, σοκολάτα και γάλα ).
Η γερμανική κυβέρνηση, στηριζόμενη σε διάφορες εκθέσεις εμπειρογνωμόνων, υποστηρίζει ότι η επιστήμη δέχεται στο σύνολο της ότι είναι αναγκαίο να περιοριστεί η χρήση των πρόσθετων ουσιών προκειμένου να μειωθεί η γενική μόλυνση την οποία προκαλεί. Συγκεκριμένα επικρατεί ακόμη μεγάλη αβεβαιότητα ως προς τις μακροπρόθεσμες επιπτώσεις των πρόσθετων ουσιών (ακόμα και αυτών που εκ πρώτης όψεως φαίνονται ακίνδυνες ) λόγω της σώρευσης τους στον οργανισμό και της αλληλεπίδρασης μεταξύ τους και με άλλες ουσίες όπως το οινόπνευμα. ( Σημειωτέον σχετικώς ότι, κατά το παρελθόν, η χρήση στο ζύθο σταθεροποιητών αφρού που θεωρούνταν μέχρι τότε μη τοξικοί προκάλεσε θανάτους. ) Είναι δηλαδή δύσκολο να προβλεφθεί, στο παρόν στάδιο των επιστημονικών γνώσεων, ποιες θα είναι στο μέλλον οι επιπτώσεις της μεγάλης κατανάλωσης πρόσθετων ουσιών. Ακριβώς για αν αποφύγουν κάθε κίνδυνο, όλες οι νομοθεσίες απαγορεύουν καταρχήν τις πρόσθετες ουσίες. Αν όμως γίνει δεκτή η άποψη της Επιτροπής, η αρχή αυτή θα μετατραπεί σε καταρχήν έγκριση, εκτός αν αποδεικνύεται το επιβλαβές της συγκεκριμένης πρόσθετης ουσίας.
δ) Ως προς την τεχνολογική ανάγκη της χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών στο ζύθο
Η Επιτροπή φρονεί ότι οι πρόσθετες ουσίες πρέπει να επιτρέπονται στα τρόφιμα μόνο αν συντρέχει τεχνολογική ανάγκη. Κατά την Επιτροπή πάντως υπάρχει τεχνολογική ανάγκη, όταν η χρησιμοποίηση πρόσθετης ουσίας συνεπάγεται πραγματικό πλεονέκτημα για τον καταναλωτή: η πρόσθετη ουσία πρέπει να είναι αναγκαία για τη διευκόλυνση ή τη βελτίωση του σχήματος του προϊόντος, για τη σταθερότητα του, για την καλύτερη ποιότητα ή εμφάνιση του ή για μεγαλύτερη ποικιλία γεύσεων. Το κριτήριο αυτό αφήνει κατ' ανάγκη έδαφος για κάποιο προβληματισμό οικονομικής φύσεως. Η Γερμανία δέχεται εξάλλου τον ορισμό αυτό, δεδομένου ότι είναι δυνατή στη Γερμανία η χρησιμοποίηση θείου για την παρασκευή οίνου, ενώ οίνος ποιότητας μπορεί να παραχθεί και χωρίς τη χρησιμοποίηση θείου.
Εν προκειμένω, η απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών στο ζύθο έχει ως αποτέλεσμα μειωμένη σταθερότητα, σμίκρυνση του φάσματος των προσφερόμενων γεύσεων και αύξηση του κόστους παρασκευής.
Η Επιτροπή τονίζει επίσης το γεγονός ότι ο έλεγχος του αν υπάρχει τεχνολογική ανάγκη της χρησιμοποιήσεως συγκεκριμένης πρόσθετης ουσίας δεν πρέπει να καταλήγει σε έλεγχο της ζητήσεως από πλευράς του κοινού για κάποιο προϊόν με πρόσθετες ουσίες. Το Δικαστήριο αρνείται πάντα την εξέταση αυτή, διότι ένας από τους στόχους της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων είναι η αύξηση της ποικιλίας της προσφοράς στην αγορά των κρατών μελών και επομένως η προσφορά νέων προϊόντων στους καταναλωτές.
Εξάλλου η Επιτροπή φρονεί ότι η τεχνολογική ανάγκη της χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών πρέπει να ερευνάται χωριστά για κάθε πρώτη ύλη. Αυτό σημαίνει με άλλα λόγια ότι δεν μπορεί να αποκλειστεί η ύπαρξη τεχνολογικής ανάγκης με το επιχείρημα ότι μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την παρασκευή του ζύθου κάποια άλλη πρώτη ύλη.
Η Επιτροπή επισημαίνει παρεμπιπτόντως ότι, αν ο ζύθος παρασκευαζόταν σε όλη την Κοινότητα αποκλειστικά από βύνη κριθής, τα ζυθοποιεία θα αντιμετώπιζαν πολύ σύντομα δυσκολίες ως προς τον εφοδιασμό σε κριθή.
Τέλος, η Επιτροπή φρονεί ότι δεν είναι δυνατό να διαιρεθεί η Κοινότητα σε δέκα «τεχνολογικές» ζώνες· οι διαφορές μεταξύ των κρατών μελών ως προς τις επιτρεπόμενες πρόσθετες ουσίες οφείλονται στη χρησιμοποίηση διαφορετικών μεθόδων παρασκευής και πρώτων υλών.
Κατά τη γερμανική κυβέρνηση, η Επιτροπή συγχέει το κριτήριο της τεχνολογικής ανάγκης με το κριτήριο της οικονομικής ανάγκης. Η σύγχυση αυτή επιτρέπει στους παραγωγούς να κρίνουν αν υπάρχει τεχνολογική ανάγκη, διότι, λόγου χάρη, η χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών μεταβάλλει το χρώμα ή το άρωμα του προϊόντος με αποτέλεσμα την αύξηση των πωλήσεων του.
Με την ερμηνεία που δίνει η Επιτροπή, η καταρχήν απαγόρευση των πρόσθετων ουσιών χάνει κάθε έννοια. Ο ρόλος του φύλακα της δημόσιας υγείας ανήκει στο κράτος. Για την εκτίμηση της τεχνολογικής ανάγκης δεν πρέπει να λαμβάνεται υπόψη αποκλειστικά το συμφέρον των παραγωγών και του καταναλωτή, αλλά και το γενικό συμφέρον της προληπτικής προστασίας της υγείας.
Εξάλλου, σύμφωνα με τις οδηγίες της επιστημονικής επιτροπής ανθρώπινης διατροφής, τεχνολογική ανάγκη συντρέχει μόνον εφόσον η χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών συνιστά οικονομικό πλεονέκτημα που έγκειται στη βελτίωση των ιδιοτήτων του συγκεκριμένου είδους διατροφής [ π. χ. οι μαρμελάδες πρέπει να περιέχουν πρόσθετες ουσίες, σταθεροποιητικές της ενεργού οξύτητας τους (pΗ ) ]. Αυτό δεν ισχύει για το ζύθο, ο οποίος μπορεί να έχει αυτή την ιδιότητα χωρίς να περιέχει πρόσθετες ουσίες.
Πάγματι, στη Γερμανία παρασκευάζονται πολλοί τύποι ζύθου που δεν περιέχουν πρόσθετες ουσίες και προσφέρουν ευρύτατη ποικιλία γεύσεων. Είναι εξάλλου περιττή η χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών, αφού μπορούν να χρησιμοποιηθούν πρώτες ύλες που καθιστούν περιττή τη χρήση τους.
Τέλος, η τεχνολογική ανάγκη πρέπει να διέπεται από την αρχή ότι η συνολική ποσότητα των καταναλισκόμενων πρόσθετων ουσιών πρέπει να είναι η μικρότερη δυνατή. Οι αντιλήψεις όμως της Επιτροπής θα οδηγούσαν σε αύξηση της κατανάλωσης πρόσθετων ουσιών, αφού κάθε κράτος οφείλει να προσαρμοστεί προς το κράτος που έχει τις πιο φιλελεύθερες αντιλήψεις. Κάθε κράτος λοιπόν πρέπει να κρίνει την εν λόγω τεχνολογική ανάγκη με γνώμονα την ιδιαιτερότητα του.
ε) Ως προς τους κινούνονς για τη δημόσια υγεία από τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών
Κατά την Επιτροπή είναι χρήσιμο να διευκρινιστεί, καταρχάς, το καθεστώς των ενζύμων εντός της Κοινότητας. Η βασική αρχή είναι ότι μια πρόσθετη ουσία δεν μπορεί να χρησιμοποιείται σ' ένα είδος διατροφής αν δεν αποδεικνύεται ότι είναι αβλαβής. Συνήθως, αυτή η εξέταση περί του αβλαβούς καταλήγει στον καθορισμό ενός μεγέθους ΗΕΔ ( ημερήσια επιτρεπόμενη δόση) — αγγλιστί: ADI (Acceptable Daily Intake). Ως ΗΕΔ νοείται «η μέση ποσότητα μιας ουσίας εκφραζόμενη σε χιλιοστά του γραμμαρίου ανά χιλιόγραμμο βάρους του σώματος, η οποία μπορεί να απορροφάται καθημερινά από τον ανθρώπινο οργανισμό με την κατανάλωση τροφίμων και καθόλη τη διάρκεια της ζωής, χωρίς να προκαλούνται εμφανείς διαταραχές της υγείας, λαμβανομένων υπόψη όλων των γνωστών παραγόντων κατά τη στιγμή του υπολογισμού ». Το εν λόγω μέγεθος αντιπροσωπεύει συνήθως το 1 ο/ο της δόσης που δεν επηρεάζει τα πειραματόζωα. Για ορισμένες ομάδες πρόσθετων ουσιών δεν χρειάζεται καν να καθοριστεί ένα τέτοιο μέγεθος ΗΕΔ, διότι οι ποσότητες που μπορούν να απορροφηθούν είναι, εν πάση περιπτώσει, πολύ μικρές. Εν πάση περιπτώσει, τα περιθώρια ασφαλείας είναι πολύ υψηλά και λαμβάνουν υπόψη τα αποτελέσματα της σώρευσης και της αλληλεπίδρασης.
Εξάλλου, η Επιτροπή τονίζει ότι δεν πρέπει να υπερτιμώνται οι ενδεχόμενοι κίνδυνοι από τη χρήση πρόσθετων ουσιών. Πράγματι, πρώτον, ο καθορισμός του μεγέθους ΗΕΔ ενέχει μεγάλα περιθώρια ασφαλείας, ώστε να αποκλείεται κάθε κίνδυνος. Δεύτερον, άλλες πολύ σοβαρότερες αιτίες μπορούν να προξενήσουν βλάβη στη δημόσια υγεία ( κυκλοφοριακό, ατμοσφαιρική μόλυνση, κλπ. ). Τρίτον, οι πρόσθετες ουσίες υπόκεινται σε αυστηρό έλεγχο, πράγμα που δεν συμβαίνει για άλλα επικίνδυνα φυσικά προϊόντα, όπως ο καπνός και τα οινοπνευματώδη ποτά. Τέλος, κατά κοινή σχεδόν διαπίστωση, οι κίνδυνοι που συνεπάγεται η χρησιμοποίηση των πρόσθετων ουσιών καταλαμβάνουν την τελευταία θέση στους κινδύνους που σχετίζονται με τη διατροφή ανθρώπων, μετά π. χ. από την κακή διατροφή ή την ύπαρξη μικροβίων.
Με το δικόγραφο της προσφυγής, η Επιτροπή επισημαίνει πάντως ορισμένες πρόσθετες ουσίες που παρουσιάζουν ίσως κάποιο κίνδυνο για τη δημόσια υγεία, επειδή όμως χρησιμοποιούνται στο ζύθο μόνο σε σπάνιες περιπτώσεις — και εν πάση περιπτώσει μόνο για προϊόντα που καταναλίσκονται σε συγκεκριμένες περιοχές — ο κίνδυνος αυτός είναι μηδαμινός.
Η γερμανική κυβέρνηση φρονεί ότι η Επιτροπή πλανάται ως προς το τι αντιπροσωπεύουν τα μεγέθη ΗΕΔ. Τα μεγέθη αυτά αποτελούν απλώς τα ανώτατα όρια των ποσοτήτων που μπορούν να απορροφηθούν, στόχος όμως του καθεστώτος των πρόσθετων ουσιών είναι να παραμείνουν οι ποσότητες αυτές στο μέτρο του δυνατού, κάτω από τα εν λόγω ανώτατα όρια· εξάλλου στα μεγέθη ΗΕΔ δεν λαμβάνονται υπόψη οι επιπτώσεις της σώρευσης και της αλληλεπίδρασης, δεδομένου ότι στηρίζονται στη χωριστή εξέταση συγκεκριμένης πρόσθετης ουσίας. Τρίτον, η γερμανική κυβέρνηση παρατηρεί ότι τα μεγέθη ΗΕΔ καθορίζονται βάσει πειραμάτων με πειραματόζωα, η δε μεταφορά στον άνθρωπο των αποτελεσμάτων που δίνουν τα πειράματα σε πειραματόζωα αποτελεί ήδη σημαντικό παράγοντα αβεβαιότητας.
Η γερμανική κυβέρνηση, επικαλούμενη σχετικώς διάφορες εκθέσεις εμπειρογνωμόνων, καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν αληθεύει ότι ο καθορισμός των μεγεθών ΗΕΔ αίρει κάθε αβεβαιότητα ως προς τις επιπτώσεις των πρόσθετων ουσιών. Καίτοι δεν πρέπει να προκληθεί ανησυχία στο κοινό ως προς τους κινδύνους από τις πρόσθετες ουσίες, χρειάζεται πάντως επαγρύπνηση.
Σχετικά με την ύπαρξη και άλλων κινδύνων για τη δημόσια υγεία, η γερμανική κυβέρνηση φρονεί ότι η ενδεχόμενη ύπαρξη μεγαλυτέρων κινδύνων δεν σημαίνει ότι δεν υπάρχει κίνδυνος από τις πρόσθετες ουσίες. Δεν πρέπει εξάλλου να λησμονείται ότι εν προκειμένω οι πρόσθετες ουσίες καταναλίσκονται παράλληλα με οινόπνευμα, ο δε συνδυασμός αυτός είναι επικίνδυνος.
στ) Ως προς τους κινδύνους από την ύπαρξη πρόσθετων ουσιών στο ζύθο των άλλων κρατών μελών
Η Επιτροπή φρονεί καταρχάς ότι η υπό κρίση προσφυγή, αν κριθεί ότι η Γερμανία παρέβη τις υποχρεώσεις της, θα είχε ως αποτέλεσμα ότι η κατανάλωση εισαγόμενου ζύθου στη Γερμανία θα ανέλθει μόνο σε 7 έως 8 λίτρα κατά μέσο όρο ανά κάτοικο. Θα προκύψει δηλαδή μικρή αύξηση της κατανάλωσης πρόσθετων ουσιών ( και τούτο αν υποτεθεί ότι όλοι οι τύποι εισαγόμενου ζύθου περιέχουν πρόσθετες ουσίες).
Εξάλλου, τίποτα δεν υποχρεώνει το γερμανό νομοθέτη να καταργήσει το νόμο περί καθαρότητας για τα γερμανικά ζυθοποιεία, δεδομένου ότι η διαφορά τιμής μεταξύ του γερμανικού ζύθου και του ζύθου που δεν έχει παρασκευαστεί σύμφωνα με το νόμο περί καθαρότητας είναι μικρή.
Τέλος, ακόμη και αν ο γερμανός νομοθέτης καταργήσει εξ ολοκλήρου το νόμο περί καθαρότητας, είναι πιθανό ότι οι περισσότερες γερμανικές επιχειρήσεις θα συνεχίσουν να παράγουν ζύθο χωρίς πρόσθετες ουσίες, πράγμα που θα μπορούν να χρησιμοποιήσουν ως διαφημιστικό επιχείρημα.
Ανακριβής είναι εξάλλου ο ισχυρισμός της γερμανικής κυβέρνησης ότι, δηλαδή, με την εισαγωγή στη Γερμανία ζύθου από άλλα κράτη μέλη, θα εισέλθουν εκεί 60 έως 70 νέες πρόσθετες ουσίες. Συγκεκριμένα, οι περισσότερες από τις πρόσθετες ουσίες που χρησιμοποιούνται στην Κοινότητα για την παρασκευή ζύθου επιτρέπονται ήδη στη Γερμανία για άλλα προϊόντα. Ορισμένες δε από τις υπόλοιπες χρησιμοποιούνται μόνο σε ορισμένους τύπους ζύθου αποκλειστικά επιτόπιας κατανάλωσης, οι οποίοι επομένως ουδέποτε θα εισαχθούν στη γερμανική αγορά.
Βάσει των στοιχείων αυτών, η Επιτροπή φρονεί ότι το άνοιγμα των συνόρων σε ζύθο που δεν ανταποκρίνεται στο νόμο περί καθαρότητας θα δημιουργήσει μηδαμινούς και μόνο κινδύνους για τη δημόσια υγεία.
Κατά τη γερμανική κυβέρνηση, οι υπολογισμοί της Επιτροπής είναι καθαρά θεωρητικοί. Η Επιτροπή λησμονεί εξάλλου ότι οι καταναλωτές ζύθου συγκεντρώνουν την προτίμηση τους σε ορισμένους τύπους, η δε κατανάλωση ορισμένων προσώπων μπορεί να φθάσει ίσως τα 300 έως 350 λίτρα ζύθου περιέχοντος πρόσθετες ουσίες.
Εξάλλου, η γερμανική κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι, αν αληθεύει ότι η παραγωγή ειδών διατροφής που περιέχουν πρόσθετες ουσίες είναι λιγότερο δαπανηρή, υπάρχει μεγάλος κίνδυνος να αναγκαστούν όλα τα κράτη μέλη να καταργήσουν τους περιορισμούς όσον αφορά τις πρόσθετες ουσίες για το ζύθο ή για άλλα προϊόντα, προκειμένου να τεθούν σε ίση μοίρα η εθνική βιομηχανία με τις αλλοδαπές βιομηχανίες.
Τέλος, η εφαρμογή του άρθρου 30 της Συνθήκης και οι εντεύθεν συνέπειες για τη δημόσια υγεία δεν μπορούν να εξαρτηθούν από την υπόθεση ότι οι εθνικές βιομηχανίες θα σεβαστούν οικειοθελώς τους περιορισμούς, όσον αφορά τις πρόσθετες ουσίες, τη στιγμή αλλοδαποί ανταγωνιστές τους πλεονεκτούν από πλευράς κόστους.
ζ) Ως προς τους κινδύνους που θα προέκυπταν για τη δημόσια υγεία από το πλήρες άνοιγμα των συνόρων
Κατά την Επιτροπή, αν επιτραπούν γενικώς οι εισαγωγές προϊόντων από άλλα κράτη μέλη, δεν θα μεταβληθεί η ισορροπία των πρόσθετων ουσιών που καταναλίσκονται σε κάποιο κράτος. Πράγματι, ορισμένα εισαγόμενα εμπορεύματα περιέχουν μεν περισσότερες πρόσθετες ουσίες, άλλα όμως περιέχουν λιγότερες από τα εθνικά προϊόντα. Έτσι αποκαθίσταται η ισορροπία.
Η Επιτροπή αναγνωρίζει πάντως ότι το κράτος μέλος έχει το δικαίωμα, βασιζόμενο σε αντικειμενικά κριτήρια και λαμβάνοντας υπόψη μόνο τις συνήθειες και τις ανάγκες της δικής του βιομηχανίας ειδών διατροφής, να περιορίζει τον αριθμό των πρόσθετων ουσιών που χρησιμοποιούνται στη χώρα του. Η Επιτροπή παρατηρεί όμως ότι εν προκειμένω η Γερμανία δεν απέδειξε ότι, αν γίνει δεκτή η άποψη της Επιτροπής, θα αυξηθεί ο συνολικός αριθμός πρόσθετων ουσιών που χρησιμοποιούνται στη Γερμανία.
Είναι βεβαίως αληθές ότι αν ανοίξουν τελείως τα σύνορα θα δημιουργηθούν προβλήματα σχετικά με τον έλεγχο της ποσότητας πρόσθετων ουσιών που απορροφώνται με την τροφή. Το πρόβλημα αυτό μπορεί να επιλυθεί με την υιοθέτηση μεγεθών ΗΕΔ σε διεθνές επίπεδο. Αν αυτό πραγματοποιηθεί και αν υπάρξει υπέρβαση των εν λόγω μεγεθών για συγκεκριμένο προϊόν, λαμβανομένων υπόψη των εθνικών συνηθειών, το κράτος θα μπορεί, αν είναι καλής πίστεως, να παγώσει τις εισαγωγές. Εν προκειμένω όμως η Γερμανία δεν απέδειξε κατά πόσο η εισαγωγή αλλοδαπού ζύθου από άλλα κράτη μέλη θα προκαλέσει υπέρβαση των μεγεθών ΗΕΔ που γίνονται δεκτά στη Γερμανία για κάθε συγκεκριμένη πρόσθετη ουσία.
Η γερμανική κυβέρνηση φρονεί ότι δεν παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας του άρθρου 36 της Συνθήκης όπως της καταλογίζει η Επιτροπή.
Πράγματι, πρέπει να σημειωθεί καταρχάς ότι υπάρχουν σε όλα τα κράτη μέλη τρόφιμα τα οποία ο εθνικός νομοθέτης επιθυμεί να διατηρήσει « καθαρά ». Στο κοινοτικό δίκαιο υπάρχει επίσης « νόμος περί καθαρότητας » για διάφορα προϊόντα. Υπό τις συνθήκες αυτές δεν μπορεί να προσαφθεί στο γερμανό νομοθέτη ότι απαγορεύει τη χρήση πρόσθετων ουσιών στο είδος διατροφής που έχει τη μεγαλύτερη κατανάλωση στη χώρα του.
Εξάλλου, η απαγόρευση των πρόσθετων ουσιών δεν επιδιώκει στόχους προστατευτισμού, αν μη τι άλλο διότι η κριθή παράγεται σε όλη την Κοινότητα.
Τέλος, η γερμανική κυβέρνηση φρονεί ότι το χρησιμοποιούμενο μέσο δεν είναι δυσανάλογο. Πράγματι, λόγω της αβεβαιότητας που επικρατεί ως προς τις επιπτώσεις της σώρευσης και της αλληλεπίδρασης των πρόσθετων ουσιών, υπάρχει κίνδυνος για την υγεία. Για να μειωθεί ο κίνδυνος αυτός, δικαιολογείται η απαγόρευση της χρήσης πρόσθετων ουσιών, λαμβανομένων υπόψη των ειδικών συνηθειών διατροφής.
Δ — Ως προς το καθεστώς που οιέπει την ονομασία τον ζύθου στη Γερμανία
1. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Η Επιτροπή λαμβάνει υπό σημείωση το ότι η γερμανική κυβέρνηση ομολόγησε ότι η χρήση άλλων συστατικών εκτός της βύνης κριθής στο ζύθο δεν συνεπάγεται κατ' ανάγκη τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών. Η Επιτροπή φρονεί ότι το καθεστώς που διέπει την ονομασία παίζει κάποιο ρόλο στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Επισημαίνει δε την περίπτωση ενός ιταλικού ζυθοποιείου που παράγει ζύθο χωρίς να τηρεί τις προϋποθέσεις του άρθρου 9 του Biersteuergesetz, αλλά χωρίς να χρήσιμοποιεί πρόσθετες ουσίες, στο οποίο όμως δεν επιτράπηκε πρόσβαση στη γερμανική αγορά.
Η γερμανική κυβέρνηση φρονεί ότι το καθεστώς ονομασίας του άρθρου 10 του Biersteuergesetz αποτελεί συμπλήρωμα της ρύθμισης περί πρόσθετων ουσιών, αναγκαίο για την προστασία των καταναλωτών και της ευθύτητας των εμπορικών συναλλαγών.
Ωστόσο αυτό το καθεστώς ονομασίας δεν συνιστά εμπόδιο επιπλέον της απαγορεύσεως διαθέσεως στο εμπόριο ζύθου που περιέχει πρόσθετες ουσίες. Πράγματι, ο ζύθος που παρασκευάζεται από άωρους σπόρους και δεν περιέχει πρόσθετες ουσίες δεν παίζει πρακτικά κανένα ρόλο στο εμπόριο μεταξύ κρατών, διότι η συνήθης πρακτική είναι να θεραπεύονται τα αναμφισβήτητα ελαττώματα από τη χρησιμοποίηση άωρων σπόρων με την προσθήκη διαφόρων χημικών ουσιών.
2. Ως προς την περί ζύθου αντίληψη των γερμανών καταναλωτών
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι σε όλα τα κράτη μέλη χρησιμοποιείται η βύνη κριθής για την παρασκευή ζύθου. Ενίοτε όμως αντικαθίσταται εν μέρει από άωρους σπόρους. Το νομικώς κρίσιμο ερώτημα είναι λοιπόν το αν πράγματι ο γερμανός καταναλωτής προσδοκά ότι ο ζύθος θα παρασκευάζεται αποκλειστικά από βύνη κριθής.
Η Επιτροπή παρατηρεί σχετικώς ότι ορισμένοι τύποι γερμανικού ζύθου υψηλής ζυμώσεως περιέχουν και άλλες ουσίες, ιδίως ζάχαρη, καθώς και μια γλυκαντική ουσία.
Εξάλλου, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η μέθοδος της βυνοποιήσεως της κριθής έχει από χημικής πλευράς το ίδιο αποτέλεσμα όπως και η χρησιμοποίηση άωρων σπόρων και εξωτερικών ενζύμων.
Τέλος, η ποιότητα του ζύθου εξαρτάται από πολυάριθμους παράγοντες (ποιότητα του νερού, των πρώτων υλών, τεχνική της ζυθοποιίας, κλπ. ). Είναι λοιπόν υπερβολικός ο ισχυρισμός ότι μόνον ο ζύθος — και όλοι οι τύποι ζύθου — που παρασκευάζεται σύμφωνα με το νόμο περί καθαρότητας είναι ζύθος ποιότητας.
Η γερμανική κυβέρνηση, επικαλούμενη ιδίως μια έρευνα που πραγματοποιήθηκε στη Γερμανία, υποστηρίζει ότι η μεγάλη πλειοψηφία των γερμανών καταναλωτών αντιλαμβάνονται το ζύθο ως ποτό που παρασκευάζεται αποκλειστικά από βύνη κριθής και δεν περιέχει πρόσθετες ουσίες.
Εξάλλου, κατά τη γερμανική κυβέρνηση, η βύνη κριθής αποτελεί την κύρια βασική ουσία του ζύθου, στην οποία και οφείλεται η γεύση του (τουλάχιστον οκτώ κράτη μέλη επιβάλλουν εξάλλου τη χρησιμοποίηση της είτε κυρίως είτε αποκλειστικώς ). Με τη χρησιμοποίηση άωρων σπόρων όμως, το ενδιάμεσο προϊόν (ο μούστος) δεν είναι ισάξιας ποιότητας (η γεύση διαφέρει ενώ υπάρχουν διαφορές στη φυσιολογία της θρέψεως καθώς και μεγαλύτερη συνήθως περιεκτικότητα σε έλαιο αποστάξεως). Εξάλλου αν το ρύζι και ο αραβόσιτος είναι βασικές ουσίες ποιοτικώς ισοδύναμες, δεν γίνεται αντιληπτό το γιατί δεν δέχονται τη χρησιμοποίηση τους σε μεγαλύτερες αναλογίες όλα τα κράτη μέλη.
3. Ως προς την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου στα συστήματα που οιέπουν την ονομασία
Η Επιτροπή δέχεται ότι ο γερμανός νομοθέτης διατηρεί το δικαίωμα να ρυθμίζει την ονομασία « ζύθος » εφόσον δεν έχει επιτευχθεί συμφωνία στο ευρωπαϊκό επίπεδο. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει όμως ότι η διατήρηση από τα κράτη μέλη — όπως εν προκειμένω από τη Γερμανία — ενός συστήματος υποχρεωτικής ονομασίας που στηρίζεται στην καταγωγή ή στην εθνική μέθοδο παραγωγής ενός εμπορεύματος, άρα προστατευτικού, δεν συμβιβάζεται προς τις απαιτήσεις της κοινής αγοράς.
Εξάλλου, εν προκειμένω, οι παρεκκλίσεις από το « νόμο περί καθαρότητας » δεν επιτρέπουν καν στους γερμανούς καταναλωτές να σχηματίσουν σαφή αντίληψη σχετικά με τις πρώτες ύλες που χρησιμοποιούνται για την παρασκευή ζύθου. Τέλος, κανένας γερμανός καταναλωτής δεν θα διανοούνταν να αρνηθεί την ιδιότητα του « ζύθου » στην « Stella Artois » ή στην « Tuborg », ανεξαρτήτως της μεθόδου ζυθοποιίας. Εξάλλου, εκτός από την ονομασία « ζύθος », δεν υπάρχουν άλλες ονομασίες για τύπους ζύθου που δεν έχουν παρασκευαστεί σύμφωνα το νόμο περί καθαρότητας.
Αν ανοίξει πλήρως η γερμανική αγορά στον εισαγόμενο ζύθο, ο γερμανός καταναλωτής δεν θα αποπροσανατολιστεί. Εξάλλου, η ένδειξη ότι ο τάδε ζύθος « παρασκευάζεται σύμφωνα με το νόμο περί καθαρότητας » μπορεί να αποτελέσει σημαντικό διαφημιστικό επιχείρημα.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι με την κατάλληλη επιγραφή είναι δυνατό να προστατευθούν οι καταναλωτές από τον κίνδυνο εξαπατήσεως. Η γερμανική κυβέρνηση κάνει ήδη χρήση αυτής της δυνατότητας, όσον αφορά το ζύθο ιδιωτικής χρήσεως ή ορισμένους τύπους ζύθου που περιέχουν ζάχαρη ή κάποια γλυκαντική ουσία. Στις περιπτώσεις αυτές, ο νόμος περί ζύθου προβλέπει μάλιστα και τον τρόπο κατά τον οποίο πρέπει να ενημερώνεται ο καταναλωτής όταν ο ζύθος προέρχεται « από το βαρέλι ».
Τέλος, η Επιτροπή φρονεί ότι η γερμανική κυβέρνηση δεν μπορεί να αντλήσει επιχείρημα από τις κοινοτικές οδηγίες που αφορούν την ονομασία προϊόντων όπως το κακάο, οι χυμοί φρούτων, το μέλι, κλπ., που είναι όλα φυσικά προϊόντα και στην περίπτωση των οποίων το εμπόρευμα δεν μπορεί να φέρει ονομασία έχουσα μόνο μακρινή σχέση με το προϊόν. Για το ζύθο που είναι βιομηχανικό προϊόν δεν ενδείκνυται η ίδια αυστηρότητα. Κατά συνέπεια, η σύγκριση είναι δυνατή μόνο με τα συστήματα που διέπουν την ονομασία των μαρμελάδων, των οινοπνευματωδών και της σοκολάτας. Ωστόσο, στην περίπτωση του ζύθου, αντίθετα με την περίπτωση της μαρμελάδας, δεν υπάρχει καμία άλλη ονομασία που να μην εισάγει διακρίσεις. Όσον αφορά τα άλλα προϊόντα, όπως η σοκολάτα, δεν υπάρχει μεν πλήρης εναρμόνιση, πλην όμως το γεγονός και μόνο ότι υπάρχουν διαφορετικές εθνικές ρυθμίσεις σχετικά με την ονομασία ορισμένων προϊόντων δεν σημαίνει ότι δικαιολογούνται έναντι των διατάξεων της Συνθήκης. Στην περίπτωση του ζύθου, η Επιτροπή φρονεί ότι το καθεστώς που διέπει την ονομασία αντιβαίνει στο άρθρο 30 της Συνθήκης.
Η γερμανική κυβέρνηση παρατηρεί πρώτον ότι η ίδια η Επιτροπή, με την αιτιολογική έκθεση της οικείας προτάσεως κανονισμού του Συμβουλίου της 9ης Ιουνίου 1982 περί «ορισμού, χαρακτηρισμού και παρουσιάσεως των οινοπνευματωδών ποτών... » ( ΕΕ C 189, σ. 7 ), προτείνει να υποχρεωθούν οι παραγωγοί να χρησιμοποιούν αποκλειστικά μια βασική ουσία για ορισμένα ποτά, διότι « το γεγονός ότι είναι σήμερα δυνατό να επιτυγχάνεται τεχνητά με περίπλοκες προσμίξεις η γεύση όλων σχεδόν των παραδοσιακών ποτών καθιστά επιτακτικότερη την ανάγκη προστασίας των καταναλωτών από μεθοδεύσεις αυτού του είδους » ( πρόταση κανονισμού, σ. 4). Η γερμανική κυβέρνηση φρονεί ότι η σκέψη αυτή ισχύει και κατά των υποκατάστατων της κριθής.
Εξάλλου το Δικαστήριο έχει δεχτεί με τη νομολογία του το δικαίωμα των κρατών μελών να μεριμνούν ώστε να μην παραπλανώνται οι οικείοι καταναλωτές. Αν οι καταναλωτές προσδοκούν να έχει συγκεκριμένα χαρακτηριστικά το προϊόν που φέρει ορισμένη ονομασία, τότε δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι ένα προϊόν μπορεί να φέρει την ονομασία αυτή χωρίς να έχει τα αντίστοιχα χαρακτηριστικά.
Εξάλλου, η γερμανική κυβέρνηση επισημαίνει το γεγονός ότι ο « νόμος περί καθαρότητας » δεν αποβλέπει στην προστασία των γερμανών παραγωγών: ούτε οι χρησιμοποιούμενες πρώτες ύλες ούτε οι μέθοδοι παρασκευής προσιδιάζουν στη Γερμανία. Στην πραγματικότητα ο νόμος περί καθαρότητας αφορά και τα εισαγόμενα και τα εθνικά προϊόντα και αποβλέπει στην προστασία των καταναλωτών και όχι της γερμανικής ζυθοποιίας.
Τέλος, η γερμανική κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι υπάρχει το αντίστοιχο του νόμου περί καθαρότητας για προϊόντα όπως η σοκολάτα, οι μαρμελάδες, το μέλι, κλπ. Έτσι, όσον αφορά το καθεστώς που διέπει την ονομασία, υπάρχει στην οδηγία 73/241 του Συμβουλίου της 24ης Ιουλίου 1973 ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/009, σ. 224), σχετικά με τα προϊόντα του κακάο και της σοκολάτας, διάταξη αντίστοιχη του άρθρου 10 του Biersteuergesetz.
Τέλος, το γεγονός ότι ο γερμανός καταναλωτής θεωρεί τα ποτά « Stella Artois » και « Tuborg » ως ζύθο οφείλεται ακριβώς στο ότι τα προϊόντα αυτά ανταποκρίνονται στο νόμο περί καθαρότητας.
Καταλήγοντας η γερμανική κυβέρνηση αναφέρει ορισμένα στοιχεία. Ο ζύθος είναι το είδος διατροφής με τη μεγαλύτερη κατανάλωση στη Γερμανία. Εξάλλου φαίνεται ότι γενικώς οι καταναλωτές δεν διαβάζουν τον πίνακα των συστατικών που αναγράφονται επί των τροφίμων. Τέλος, φαίνεται ότι είναι εν πάση περιπτώσει δύσκολη η επίθεση της κατάλληλης επιγραφής σε ποτό, το οποίο πολύ συχνά προσφέρεται χωρίς συσκευασία. Σε τέτοιες περιπτώσεις, δεδομένου ότι δεν είναι δυνατή η επίθεση της κατάλληλης επιγραφής, θα πρέπει να αποφεύγεται η παραπλάνηση του κοινού με τη χρησιμοποίηση της εμπορικής ονομασίας μόνο για ορισμένα προϊόντα.
IV — Ερωτήσεις του Δικαστηρίου
Απαντώντας σε ερώτηση του Δικαστηρίου, η γερμανική κυβέρνηση διαβίβασε τον πίνακα των πρόσθετων ουσιών που χρησιμοποιούνται για την παρασκευή ζύθου στα άλλα κράτη μέλη καθώς και στοιχεία σχετικά με το καθεστώς που διέπει καθεμιά από τις πρόσθετες αυτές ουσίες κατά το γερμανικό δίκαιο.
R. Joliét
εισηγητής δικαστής
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ
της 12ης Μαρτίου 1987 ( *1 )
Στην υπόθεση 178/84,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους R. C. Beraud και J. Sack, κύριο νομικό σύμβουλο και μέλος της νομικής της υπηρεσίας αντίστοιχα, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Γ. Κρεμλή, μέλος της νομικής υπηρεσίας της Επιτροπής, κτίριο Jean Monnet, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, εκπροσωπούμενης από τους Μ. Seidel, σύμβουλο του Ομοσπονδιακού Υπουργείου Οικονομίας, J. Dietrich, σύμβουλο του Ομοσπονδιακού Υπουργείου για τη Νεολαία, την Οικογένεια και την Υγεία, J. Sedemund, δικηγόρο Κολωνίας, και R. Lukes, τακτικό καθηγητή της νομικής στο Πανεπιστήμιο του Münster, δικαστικούς πληρεξουσίους, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο το γραμματέα της πρεσβείας της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, 20-22, avenue Ε. Reuter,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο την εφαρμογή του « νόμου περί καθαρότητας » στους εισαγόμενους από άλλα κράτη μέλη ζύθους,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
συγκείμενο από τους Mackenzie Stuart, πρόεδρο, Υ. Galmot, Κ. Κακούρη, Τ. F. O'Higgins και F. Schockweiler, προέδρους τμήματος, G. Bosco, Τ. Koopmans, Ο. Due, U. Everling, Κ. Bahlmann, R. Joliét, J. C. Moitinho de Almeida και G. C. Rodríguez Iglesias, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: Sir Gordon Slynn
γραμματέας: Η. Α. Rühi, κύριος υπάλληλος διοικήσεως
αφού έλαβε υπόψη την έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση όπως συμπληρώθηκε κατόπιν της προφορικής διαδικασίας της 13ης και 14ης Μαΐου 1986,
αφού άκουσε το γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 18ης Σεπτεμβρίου 1986,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 6 Ιουλίου 1984, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, απαγορεύοντας τη διάθεση στο εμπόριο ζύθου που έχει νομίμως παρασκευαστεί και διατεθεί στο εμπόριο σε άλλο κράτος μέλος και δεν ανταποκρίνεται στα άρθρα 9 και 10 του Biersteuergesetz (νόμος της 14ης Μαρτίου 1952, BGBl. Ι, σ. 149 ), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης.
2
Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά, η εξέλιξη της διαδικασίας και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά του φακέλου δεν επαναλαμβάνονται πιο κάτω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για να σχηματίσει κρίση το Δικαστήριο.
Επί της εφαρμοστέας εσωτερικής νομοθεσίας
3
Κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία, η γερμανική κυβέρνηση έδωσε την παρακάτω εικόνα όσον αφορά την περί ζύθου νομοθεσία της, η οποία δεν αμφισβητήθηκε από την Επιτροπή και πρέπει να γίνει δεκτή στην υπό κρίση διαφορά.
4
Ο Biersteuergesetz ( φορολογικός νόμος περί ζύθου ) περιλαμβάνει, κατά το μέρος που ενδιαφέρει εν προκειμένω, κανόνες που αφορούν, αφενός, την παρασκευή και εφαρμόζονται μόνο στα ζυθοποιεία που είναι εγκατεστημένα στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και, αφετέρου, τη χρησιμοποίηση της ονομασίας « Bier » ( ζύθος ) που ισχύει και για τον παρασκευαζόμενο στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και για τον εισαγόμενο ζύθο.
5
Οι κανόνες παρασκευής διατυπώνονται στο άρθρο 9 του Biersteuergesetz. Κατά την παράγραφο 1 του άρθρου αυτού, ο ζύθος χαμηλής ζυμώσεως παρασκευάζεται μόνο από βύνη κριθής, λυκίσκο, μαγιά και νερό. Η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου προβλέπει μεν ότι ο ζύθος υψηλής ζυμώσεως παρασκευάζεται κατά τις ίδιες προδιαγραφές, επιτρέπει όμως τη χρησιμοποίηση και άλλων ειδών βύνης και τη χρησιμοποίηση καλαμοσακχάρου, τευτλοσακχάρου ή τεχνικώς καθαρού ιμβερτοσακχάρου, καθώς και γλυκόζης και χρωστικών ουσιών που παράγονται από τα προαναφερθέντα είδη ζάχαρης. Η παράγραφος 3 του άρθρου 9 ορίζει ότι ως βύνη νοείται κάθε δημητριακό στο οποίο εφαρμόζεται η μέθοδος της τεχνητής βλαστήσεως. Σημειωτέον σχετικώς ότι κατά το άρθρο 17, παράγραφος 4, του κανονισμού περί των διατάξεων εφαρμογής του Biersteuergesetz ( « Durchführungsbestimmungen zum Biersteuergesetz » της 14ης Μαρτίου 1952 ) ( BGBl. Ι, σ. 153 ), το ρύζι, ο αραβόσιτος και το σόργο δεν αποτελούν δημητριακά κατά την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 3, του Biersteuergesetz. Η παράγραφος 7 του άρθρου 9 του εν λόγω νόμου προβλέπει τη δυνατότητα παρεκκλίσεως από τους κανόνες παρασκευής των παραγράφων 1 και 2 του ίδιου άρθρου, κατόπιν αιτήσεως και σε ειδικές περιπτώσεις για την παρασκευή ιδιαίτερων τύπων ζύθου καθώς και ζύθου που προορίζεται για εξαγωγή ή για επιστημονικές δοκιμές. Εξαλλου, δυνάμει της παραγράφου 8 του εν λόγω άρθρου, οι παράγραφοι 1 και 2 δεν εφαρμόζονται στα ζυθοποιεία που παράγουν ζύθο αποκλειστικά για δική τους κατανάλωση ( Hausbrauer ). Παράλληλα με τους κανόνες παρασκευής του άρθρου 9 του Biersteuergesetz, το άρθρο 18, παράγραφος 1(1), του ίδιου νόμου προβλέπει ποινικές κυρώσεις.
6
Ο κανόνας που αφορά τη χρησιμοποίηση στο εμπόριο της ονομασίας « Bier » ( ζύθος ) τίθεται στο άρθρο 10 του Biersteuergesetz. Κατά τη διάταξη αυτή, μόνο τα ποτά που έχουν υποστεί ζύμωση και ανταποκρίνονται στις προδιαγραφές του άρθρου 9, παράγραφοι 1, 2 και 4 έως 6 του Biersteuergesetz μπορούν να διατεθούν στο εμπόριο υπό την ονομασία « Bier » (ζύθος) — μόνη ή ως στοιχείο σύνθετης ονομασίας — ή υπό άλλες ονομασίες ή εικονικές παραστάσεις που δίνουν την εντύπωση ότι πρόκειται για ζύθο. Ο κανόνας αυτός συνιστά απλώς σχετική απαγόρευση της διαθέσεως στο εμπόριο υπό την έννοια ότι τα ποτά που δεν ανταποκρίνονται στους προαναφερθέντες κανόνες παρασκευής μπορούν να πωληθούν υπό άλλες ονομασίες, εφόσον αυτές δεν εμπίπτουν στους περιορισμούς του άρθρου 10. Το άρθρο 18, παράγραφος 1(4), του Biersteuergesetz προβλέπει ποινικές κυρώσεις για τις περιπτώσεις παραβιάσεως του εν λόγω κανόνα ονομασίας.
7
Εξάλλου η εισαγωγή στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζύθου που περιέχει πρόσθετες ουσίες εμπίπτει στην απόλυτη απαγόρευση της διαθέσεως στο εμπόριο που θεσπίζει μια άλλη διάταξη νόμου, ήτοι το άρθρο 11, παράγραφος 1(2), του νόμου περί εμπορίας τροφίμων, προϊόντων με βάση τον καπνό, καλλυντικών και άλλων καταναλωτικών αγαθών ( « Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen » ) [ « Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz » (στο εξής: LMBG), της 15ης Αυγούστου 1974 (BGBl. Ι, σ. 1945).
8
Ο νόμος αυτός που στηρίζεται σε σκέψεις προληπτικής υγιεινής, βασίζεται, όσον άφορα τις πρόσθετες ουσίες, στην κατ' αρχή απαγόρευση με δυνατότητα χορηγήσεως άδειας. Στο άρθρο 2 ορίζει τις πρόσθετες ουσίες ως « ουσίες που προστίθενται στα τρόφιμα προκειμένου να επηρεάσουν τα χαρακτηριστικά τους ή να τους δώσουν ιδιαίτερες ιδιότητες ή να παραγάγουν ιδιαίτερα αποτελέσματα », αποκλείει δε από τον ορισμό αυτόν « τις φυσικής προελεύσεως ουσίες ή τις ουσίες που είναι χημικώς όμοιες με τις φυσικές και είθισται να χρησιμοποιούνται κυρίως λόγω της θρεπτικής τους αξίας και των αρωματικών ή γευστικών ιδιοτήτων τους, όπως το πόσιμο και το επιτραπέζιο νερό ».
9
Το άρθρο 11, παράγραφος 1(1), του LMBG απαγορεύει τη χρησιμοποίηση μη εγκεκριμένων πρόσθετων ουσιών, καθαρών ή σε μίξη με άλλες, για την κατ' επάγγελμα παρασκευή ή επεξεργασία τροφίμων που προορίζονται να διατεθούν στο εμπόριο. Οι παράγραφοι 2(1) και 3 του ίδιου άρθρου ορίζουν ότι στην απαγόρευση αυτή δεν εμπίπτουν οι τεχνικώς βοηθητικές ουσίες και τα ένζυμα. Κατά την παράγραφο 2(1) του ίδιου άρθρου, ως τεχνικώς βοηθητικές ουσίες νοούνται « οι πρόσθετες ουσίες που αποχωρίζονται από τα τρόφιμα είτε τελείως είτε σε τέτοιο βαθμό ώστε εμφανίζονται στο προς πώληση προϊόν μόνο ως τεχνικώς αναπόφευκτα και τεχνολογικώς ασήμαντα κατάλοιπα, σε αναλογίες αμελητέες από πλευράς υγείας, οσμής και γεύσεως ».
10
Το άρθρο 11, παράγραφος 1(2), του LMBG απαγορεύει την κατ' επάγγελμα διάθεση στο εμπόριο προϊόντων που παρασκευάστηκαν ή υπέστησαν επεξεργασία κατά παράβαση της σχετικής απαγορεύσεως του άρθρου 1 ( 1 ) ή δεν συνάδουν προς τον κανονισμό που εκδόθηκε βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου. Δυνάμει της διάταξης αυτής είναι δυνατό να επιτραπεί με υπουργικό κανονισμό εγκεκριμένο από το Bundesrat η χρησιμοποίηση ορισμένων πρόσθετων ουσιών γενικώς ή μόνο σε ορισμένα τρόφιμα ή ακόμη για ορισμένες χρήσεις, εφόσον η άδεια αυτή συμβιβάζεται με την προστασία του καταναλωτή, λαμβανομένων υπόψη των τεχνολογικών, θρεπτικών και διαιτητικών αναγκών. Οι άδειες αυτές περιέχονται στα παραρτήματα του κανονισμού περί εγκρίσεως της χρησιμοποιήσεως προσθέτων ουσιών στα τρόφιμα ( « Verordnung über die Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln » ) της 22ας Δεκεμβρίου 1981 ( BGBl. Ι, σ. 1633 ) ( στο εξής: ZZulV ).
11
Ο ζύθος, ως τρόφιμο, εμπίπτει στη νομοθεσία περί προσθέτων ουσιών, αλλ' υπόκειται σε ιδιαίτερο καθεστώς. Οι κανόνες παρασκευής του άρθρου 9 του Biersteuergesetz αποκλείουν τη χρησιμοποίηση κάθε ουσίας που δεν απαριθμείται στη διάταξη αυτή, περιλαμβανομένων και των πρόσθετων ουσιών. Οι κανόνες αυτοί αποτελούν επομένως ειδικές διατάξεις περί προσθέτων ουσιών κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 3, του ZZulV. Η διάταξη αυτή εξαρτά την εφαρμογή των κανόνων που απαγορεύουν, περιορίζουν ή επιτρέπουν τη χρήση πρόσθετων ουσιών σε ορισμένα τρόφιμα από προϋποθέσεις διαφορετικές εκείνων που προβλέπει ο ZZulv. Επομένως, στην περίπτώση του ζύθου αποκλείεται η χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών, που επιτρέπονται γενικώς ή για ορισμένες χρήσεις βάσει των παραρτημάτων του ZZulV. Αυτός ο αποκλεισμός όμως ισχύει μόνο για τις πρόσθετες ουσίες κατά την έννοια του LMBG, για τη χρήση των οποίων ο νόμος αυτός, μεταγενέστερος του Biersteuergesetz, δεν προβλέπει παρέκκλιση. Έτσι, η απαγόρευση χρησιμοποίησης πρόσθετων ουσιών στο ζύθο δεν αφορά ούτε τις τεχνικώς βοηθητικές ουσίες ούτε τα ένζυμα.
12
Το συμπέρασμα είναι ότι το άρθρο 11, παράγραφος 1(2), του LMBG, σε συνδυασμό με το άρθρο 9 του Biersteuergesetz, συνεπάγεται την απαγόρευση της εισαγωγής στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζύθου που περιέχει ουσίες εμπίπτουσες στην απαγόρευση χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών του άρθρου 11, παράγραφος 1 ( 2 ), του LMBG.
Επί του αντικειμένου της διαφοράς
13
Πρέπει να προσδιοριστεί αν η διαφορά αφορά αποκλειστικά την απαγόρευση διαθέσεως στο εμπόριο υπό την ονομασία « Bier » ( ζύθος) του ζύθου που παρασκευάζεται σε άλλα κράτη μέλη βάσει κανόνων οι οποίοι δεν αντιστοιχούν στους κανόνες του άρθρου 9 του Biersteuergesetz ή επεκτείνεται στην απαγόρευση εισαγωγής ζύθου ο οποίος περιέχει πρόσθετες ουσίες, που επιτρέπονται μεν στο κράτος μέλος προελεύσεως, απαγορεύονται όμως στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
14
Με το έγγραφο οχλήσεως η Επιτροπή έβαλε κατά των διατάξεων του άρθρου 9 και 10 του Biersteuergesetz, καθόσον αποκλείουν την εισαγωγή στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζύθου νομίμως παρασκευασμένου σε άλλα κράτη μέλη, εφόσον δεν έχει παρασκευαστεί σύμφωνα με τις διατάξεις που ισχύουν στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας. Η Επιτροπή φρονεί ότι η εν λόγω απαγόρευση διαθέσεως στο εμπόριο δεν δικαιολογείται από λόγους γενικού συμφέροντος που αφορούν την προστασία των καταναλωτών ή της δημόσιας υγείας.
15
Με την απάντηση της στο εν λόγω έγγραφο, η γερμανική κυβέρνηση προέβαλε ότι οι νομοθετικές διατάξεις περί καθαρότητας του ζύθου ήταν αναγκαίες για την προστασία της δημόσιας υγείας, διότι η χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών τότε μόνο μπορεί να αποφευχθεί όταν ο ζύθος παρασκευάζεται από τις πρώτες ύλες που απαριθμεί το άρθρο 9 του Biersteuergesetz. Με το από 15 Δεκεμβρίου 1982 συμπληρωματικό έγγραφο προς ένα μέλος της Επιτροπής, η γερμανική κυβέρνηση επανέλαβε το επιχείρημα αυτό, διευκρινίζοντας ότι η υποχρέωση χρησιμοποιήσεως μόνο των πρώτων υλών που απαριθμεί το άρθρο 9 του Biersteuergesetz σημαίνει απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών αποβλέπουσα στην προστασία της δημόσιας υγείας.
16
Με την αιτιολογημένη της γνώμη η Επιτροπή εμμένει στην άποψη της. Κατά την Επιτροπή, το γεγονός ότι κατά τη γερμανική παράδοση του κανόνα καθαρότητας είναι δυνατή η παρασκευή ζύθου χωρίς πρόσθετες ουσίες δεν σημαίνει ότι αποκλείεται γενικώς η τεχνολογική ανάγκη χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών για την παρασκευή ζύθου σύμφωνα με άλλες παραδοσιακές μεθόδους ή από άλλες πρώτες ύλες. Η Επιτροπή φρονεί ότι το ζήτημα κατά πόσον είναι τεχνολογικώς αναγκαία η χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών δεν μπορεί να επιλυθεί παρά μόνο σε σχέση με συγκεκριμένες μεθόδους παρασκευής και συγκεκριμένες πρόσθετες ουσίες.
17
Με την απάντηση της στην αιτιολογημένη γνώμη, η γερμανική κυβέρνηση τονίζει και πάλι τους λόγους προληπτικής υγιεινής που δικαιολογούν, κατά την άποψη της, τις διατάξεις του άρθρου 9 και 10 του Biersteuergesetz. Δεν διευκρίνισε πάντως το ζήτημα της ακριβούς εκτάσεως της νομοθεσίας αυτής ούτε των σχέσεων της με το καθεστώς που διέπει τις πρόσθετες ουσίες.
18
Με το αιτιολογικό της προσφυγής της η Επιτροπή κατήγγειλε τα εμπόδια στις εισαγωγές τα οποία συνεπάγεται η εφαρμογή του Biersteuergesetz στο ζύθο που παρασκευάζεται σε άλλα κράτη μέλη από άλλες πρώτες ύλες ή με πρόσθετες ουσίες που επιτρέπονται σ' αυτά τα κράτη.
19
Μόλις με το υπόμνημα αντικρούσεως η γερμανική κυβέρνηση εξέθεσε ότι οι κανόνες καθαρότητας του ζύθου στηρίζονται σε δύο χωριστά μεν πλην όμως αλληλοσυμπληρούμενα νομοθετήματα, παρέθεσε δε τη νομοθεσία της όπως εμφαίνεται πιο πάνω.
20
Με το υπόμνημα απαντήσεως η Επιτροπή εξέθεσε χωριστά τις αιτιάσεις της κατά του κανόνα ονομασίας του άρθρου 10 του Biersteuergesetz και αυτές που διατυπώνει κατά της απόλυτης απαγόρευσης της χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών για την παρασκευή ζύθου. Κατά την άποψη της Επιτροπής, η πλήρης έκθεση από τη γερμανική κυβέρνηση του ισχύοντος δικαίου δεν μεταβάλλει θεμελιωδώς τα δεδομένα της υπό κρίση διαφοράς. Σχετικώς η Επιτροπή τόνισε ότι δεν στρέφει την προσφυγή της αποκλειστικά κατά των άρθρων 9 και 10 του Biersteuergesetz, αλλά γενικώς κατά της απαγορεύσεως της διαθέσεως στο εμπόριο του ζύθου προελεύσεως άλλων κρατών μελών που δεν ανταποκρίνεται στα κριτήρια παρασκευής των εν λόγω διατάξεων και ότι, κατά τα λοιπά, το ακριβές νομικό έρεισμα της απαγόρευσης αυτής δεν ασκεί επιρροή.
21
Υπό τις συνθήκες αυτές πρέπει να θεωρηθεί, για δυο λόγους, ότι η προσφυγή βάλλει τόσο κατά της απαγορεύσεως της διαθέσεως στο εμπόριο, υπό την ονομασία « Bier » ( ζύθος ), του ζύθου που έχει παρασκευαστεί σε άλλα κράτη μέλη βάσει κανόνων που δεν αντιστοιχούν με τους κανόνες του άρθρου 9 του Biersteuergesetz όσο και κατά της απαγόρευσης εισαγωγής ζύθου που περιέχει πρόσθετες ουσίες, η χρησιμοποίηση των οποίων επιτρέπεται μεν στο κράτος μέλος προελεύσεως, απαγορεύεται όμως στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
22
Πρώτον, η Επιτροπή, επιληφθείσα από την αρχή της διαδικασίας που προηγείται της ασκήσεως της προσφυγής με την απαγόρευση εμπορίας στην οποία προσκρούει η εισαγωγή στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζύθου προελεύσεως άλλων κρατών μελών, εφόσον δεν παρασκευάζεται σύμφωνα με κανόνες αντίστοιχους μ' αυτούς που ισχύουν στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, εντόπισε ευθύς εξαρχής την ουσία της παραβάσεως. Η Επιτροπή δεν αναφέρθηκε στο άρθρο 9 του Biersteuergesetz παρά μόνο για να προσδιορίσει τους κανόνες αυτούς. Όπως εξέθεσε η γερμανική κυβέρνηση, το πεδίο εφαρμογής του νόμου αυτού δεν περιορίζεται εξάλλου στις πρώτες ύλες, αλλά επεκτείνεται στις πρόσθετες ουσίες. Εξάλλου τα επιχειρήματα που ανέπτυξε η Επιτροπή κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, σχετικά με το μη ενδεδειγμένο του μέτρου της απόλυτης απαγόρευσης των πρόσθετων ουσιών, αποδεικνύουν ότι είχε την πρόθεση να περιλάβει στο αντικείμενο της προσφυγής της και αυτή την απαγόρευση.
23
Δεύτερον, πρέπει να επισημανθεί ότι η ίδια η γερμανική κυβέρνηση, από της ενάρξεως της διαδικασίας, υπεραμύνθηκε κυρίως των προσθέτων ουσιών και της προστασίας της δημόσιας υγείας, πράγμα το οποίο, αφενός, σημαίνει ότι είχε αντιληφθεί και αναγνωρίσει ότι το αντικείμενο της διαφοράς περιελάμβανε επίσης την απόλυτη απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών και, αφετέρου, ότι δεν συντρέχει προσβολή των δικαιωμάτων του αμυνομένου.
Επί της απαγορεύσεως διαθέσεως στο εμπόριο, υπό την ονομασία « Bier » ( ζύθος ), του ζύθου που δεν ανταποκρίνεται στο άρθρο 9 του Biersteuergesetz
24
Πρέπει να υπογραμμιστεί καταρχάς ότι ο κανόνας παρασκευής του άρθρου 9 του Biersteuergesetz δεν μπορεί να συνιστά, αυτός καθαυτός, μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό απαγορευόμενο από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ, δεδομένου ότι εφαρμόζεται μόνο στα εγκατεστημένα στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζυθοποιεία. Το άρθρο 9 του Biersteuergesetz βάλλεται εν προκειμένω μόνο καθόσον παραπέμπει σ' αυτό για τον προσδιορισμό των ποτών που μπορούν να διατεθούν στο εμπόριο υπό την ονομασία « Bier » (ζύθος) το άρθρο 10 του ίδιου νόμου, το οποίο αφορά και τα εισαγόμενα από άλλα κράτη μέλη προϊόντα και τα παρασκευαζόμενα στο εθνικό έδαφος.
25
Σχετικά με τον εν λόγω κανόνα ονομασίας, η Επιτροπή δέχεται ότι, εφόσον δεν έχει πραγματοποιηθεί εναρμόνιση στο κοινοτικό επίπεδο, τα κράτη μέλη έχουν καταρχήν το δικαίωμα να προσδιορίζουν τους κανόνες που αφορούν την παρασκευή, τη σύνθεση και τη διάθεση στο εμπόριο των ποτών. Υπογραμμίζει πάντως ότι δεν συμβιβάζεται προς το κοινοτικό δίκαιο σύστημα το οποίο, όπως το άρθρο 10 του Biersteuergesetz, απαγορεύει τη χρησιμοποίηση γενικής ονομασίας για το εμπόριο προϊόντων που παρασκευάζονται εν μέρει με πρώτες ύλες, όπως το ρύζι και ο αραβόσιτος, διαφορετικές από αυτές που επιβάλλει η εθνική νομοθεσία. Εν πάση περιπτώσει, η ρύθμιση αυτή υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την προστασία του γερμανού καταναλωτή, η οποία μπορεί κάλλιστα να διασφαλιστεί μέσω επιγραφών ή αγγελιών. Επομένως, η ρύθμιση αυτή αποτελεί εμπόδιο που απαγορεύεται από το άρθρο 30 της Συνθήκης.
26
Η γερμανική κυβέρνηση επιδίωξε καταρχάς να δικαιολογήσει την οικεία ρύθμιση με σκέψεις που αφορούν τη δημόσια υγεία. Κατά την άποψη της η χρησιμοποίηση πρώτων υλών διαφορετικών από εκείνες που επιτρέπει το άρθρο 9 του Biersteuergesetz συνεπάγεται αναπόφευκτα τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών. Η γερμανική κυβέρνηση αναγνώρισε πάντως κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι το άρθρο 10 του Biersteuergesetz, που αποτελεί απλώς κανόνα περί ονομασίας, δεν έχει άλλο στόχο από την προστασία των καταναλωτών. Οι καταναλωτές συνδέουν την ονομασία « Bier » ( ζύθος ) με το ποτό που παρασκευάζεται μόνο από τις πρώτες ύλες οι οποίες απαριθμούνται στο άρθρο 9 του Biersteuergesetz. Επομένως, πρέπει να προληφθεί το ενδεχόμενο παραπλανήσεως τους ως προς τη φύση του προϊόντος, το να οδηγηθούν δηλαδή στην εντύπωση ότι το ποτό που φέρει την ονομασία « Bier » ( ζύθος ) ανταποκρίνεται στο νόμο καθαρότητας, ενώ αυτό δεν αληθεύει. Η γερμανική κυβέρνηση υποστήριξε ότι η εθνική της ρύθμιση δεν έχει προστατευτικό σκοπό. Υπογράμμισε δε σχετικώς ότι οι πρώτες ύλες, τη χρησιμοποίηση των οποίων επιβάλλει το άρθρο 9, παράγραφοι 1 και 2, του Biersteuergesetz, δεν είναι οπωσδήποτε εγχώριες και ότι την ονομασία « Bier » ( ζύθος ) μπορεί να χρησιμοποιήσει κάθε επιχειρηματίας που εμπορεύεται προϊόντα τα οποία έχουν παρασκευαστεί σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες, που είναι εύκολο να τηρούνται και σε άλλες χώρες εκτός της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.
27
Καταρχάς, πρέπει να υπομνηστεί η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ( προεχόντως η απόφαση της 11ης Ιουλίου 1974, Procureur du roi κατά Dassonville, 8/74, Rec. σ. 837 ), κατά την οποία η απαγόρευση μέτρων ισοδυνάμου προς ποσοτικούς περιορισμούς αποτελέσματος του άρθρου 30 της Συνθήκης περιλαμβάνει « κάθε εμπορική κανονιστική ρύθμιση των κρατών μελών, που είναι ικανή να εμποδίσει άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το ενδοκοινοτικό εμπόριο ».
28
Πρέπει εν συνεχεία να υπογραμμιστεί ότι από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ( ιδίως απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 1979, Rewę, 120/78, Sig. σ. 649, και απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 1982, Rau, 261/81, Συλλογή σ. 3961 ) προκύπτει ότι, «ελλείψει κοινής κανονιστικής ρυθμίσεως της εμπορίας των προϊόντων για τα οποία πρόκειται, τα εμπόδια στην ελεύθερη ενδοκοινοτική κυκλοφορία που απορρέουν από διαφορές των εθνικών κανονιστικών ρυθμίσεων πρέπει να γίνονται δεκτά κατά το μέτρο που η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση, εφαρμοζόμενη αδιακρίτως επί εγχωρίων και εισαγομένων προϊόντων, μπορεί να δικαιολογηθεί ως αναγκαία για την εκπλήρωση επιτακτικών αναγκών αναγομένων, μεταξύ άλλων, στην προστασία των καταναλωτών. Η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση πρέπει να είναι επίσης ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό. Αν ένα κράτος μέλος έχει τη δυνατότητα να επιλέξει μεταξύ διαφόρων μέτρων καταλλήλων για την επίτευξη του ίδιου σκοπού, οφείλει να επιλέξει το μέσο εκείνο που επάγεται τα λιγότερα εμπόδια στην ελευθερία των συναλλαγών ».
29
Δεν αμφισβητείται ότι η εφαρμογή του φορολογικού νόμου περί ζύθου στον προερχόμενο από άλλα κράτη μέλη ζύθο, για την παρασκευή του οποίου έχουν χρησιμοποιηθεί νομίμως άλλες πρώτες ύλες, πλην της βύνης κριθής, και ιδίως όρυζα και αραβόσιτος, μπορεί να εμποδίσει την εισαγωγή του στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
30
Απομένει να εξακριβωθεί αν η εφαρμογή αυτή μπορεί να δικαιολογηθεί από επιτακτικές ανάγκες αναγόμενες στην προστασία των καταναλωτών.
31
Το σχετικό επιχείρημα της γερμανικής κυβέρνησης, ότι δηλαδή ο κανόνας του άρθρου 10 του Biersteuergesetz είναι απαραίτητος για την προστασία των γερμανών καταναλωτών, διότι, κατά την αντίληψη τους, η ονομασία « Bier » ( ζύθος ) δεν μπορεί να διαχωριστεί από το ποτό το οποίο παρασκευάζεται αποκλειστικά από τα συστατικά που επιβάλλει το άρθρο 9 του Biersteuergesetz, είναι απορριπτέο.
32
Πρώτον, οι παραστάσεις των καταναλωτών που ποικίλλουν ενδεχομένως από το ένα κράτος μέλος στο άλλο μπορούν επίσης να μεταβληθούν με την πάροδο του χρόνου σε ένα και το αυτό κράτος μέλος. Η ίδρυση της Κοινής Αγοράς είναι άλλωστε ένας από τους κύριους παράγοντες που μπορούν να συμβάλουν σ' αυτή την εξέλιξη. Ένα σύστημα προστασίας των καταναλωτών από την εξαπάτηση επιτρέπει να ληφθεί υπόψη η εξέλιξη αυτή, ενώ μια ρύθμιση όπως του άρθρου 10 του Biersteuergesetz την εμποδίζει. Όπως έκρινε ήδη το Δικαστήριο σε άλλο πλαίσιο (απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 1980, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, 170/78, Sig. σ. 417 ), οι νομοθεσίες των κρατών μελών δεν πρέπει « να ευνοούν την αποκρυστάλλωση συγκεκριμένων καταναλωτικών συνηθειών και τη σταθεροποίηση των πλεονεκτημάτων που έχουν αποκτήσει οι εθνικές βιομηχανίες οι οποίες ασχολούνται με την ικανοποίηση τους ».
33
Δεύτερον, στα άλλα κράτη μέλη της Κοινότητας οι αντίστοιχες της γερμανικής ονομασίας « Bier » ( ζύθος ) ονομασίες είναι γενικής φύσεως και χαρακτηρίζουν το ποτό που παρασκευάζεται διά ζυμώσεως από βύνη κριθής είτε αποκλειστικά είτε σε συνδυασμό με όρυζα ή αραβόσιτο. Το ίδιο ισχύει και στο κοινοτικό δίκαιο, όπως προκύπτει από την κλάση 22.03 του κοινού δασμολογίου. Ο ίδιος ο γερμανός νομοθέτης χρησιμοποιεί την ονομασία « Bier » ( ζύθος ) υπ' αυτή την έννοια στο άρθρο 9, παράγραφοι 7 και 8, του Biersteuergesetz, αναφερόμενος σε ποτά που δεν ανταποκρίνονται στους κανόνες παρασκευής των παραγράφων 1 και 2 του ίδιου άρθρου.
34
Επομένως, η γερμανική ονομασία « Bier » ( ζύθος ) και οι αντίστοιχες ονομασίες στις γλώσσες των άλλων κρατών μελών της Κοινότητας δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν αποκλειστικά για το ζύθο που παρασκευάζεται σύμφωνα με τους ισχύοντες στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κανόνες.
35
Βεβαίως είναι θεμιτή η πρόθεση να δοθεί στους καταναλωτές, οι οποίοι αποδίδουν ιδιαίτερα χαρακτηριστικά στο ζύθο που παρασκευάζεται από συγκεκριμένες πρώτες ύλες, η δυνατότητα να επιλέγουν με γνώμονα αυτό το στοιχείο. Όπως όμως έχει κρίνει ήδη το Δικαστήριο (απόφαση της 9ης Δεκεμβρίου 1981, Επιτροπή κατά Ιταλίας, 193/80, Συλλογή σ. 3019 ), η δυνατότητα αυτή μπορεί να δοθεί με μέσα που δεν εμποδίζουν την εισαγωγή προϊόντων τα οποία παρασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο σε άλλα κράτη μέλη, ιδίως δε « με την υποχρεωτική επικόλληση κατάλληλης επιγραφής εμφαίνουσας τη φύση του πωλουμένου προϊόντος ». « Κατ' αυτό τον τρόπο », δηλαδή με την ένδειξη των πρώτων υλών που χρησιμοποιήθηκαν για την παρασκευή του ζύθου, « θα επιτρεπόταν στον καταναλωτή να προβαίνει πράγματι στην εκλογή του με πλήρη επίγνωση και θα εξασφαλιζόταν έτσι η διαφάνεια των εμπορικών συναλλαγών και των προσφορών στο κοινό ». Σημειωτέον περαιτέρω ότι αυτό το σύστημα υποχρεωτικής πληροφόρησης δεν πρέπει να περιλαμβάνει αρνητικές εκτιμήσεις για το ζύθο που δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 9 του Biersteuergesetz.
36
Αντίθετα προς ό,τι υποστήριξε η γερμανική κυβέρνηση, παρόμοιο σύστημα ενημερώσεως μπορεί κάλλιστα να λειτουργήσει ακόμα και για προϊόν το οποίο, όπως ο ζύθος, δεν διανέμεται υποχρεωτικά στους καταναλωτές σε φιάλες ή σε κυτία που μπορούν να φέρουν τις κατάλληλες ενδείξεις. Αυτό επιβεβαιώνεται και πάλι από την ίδια τη γερμανική ρύθμιση. Το άρθρο 26, παράγραφοι 1 και 2, του προαναφερθέντος κανονισμού περί των διατάξεων εφαρμογής του Biersteuergesetz προβλέπει σύστημα ενημερώσεως του καταναλωτή για ορισμένους τύπους ζύθου, ακόμη και όταν πωλούνται από βαρέλι. Στην περίπτωση αυτή οι απαιτούμενες ενδείξεις πρέπει να αναγράφονται στα βαρέλια ή στους μηχανισμούς αντλήσεως.
37
Από τις προηγούμενες σκέψεις προκύπτει ότι η εφαρμογή του κανόνα ονομασίας του άρθρου 10 του Biersteuergesetz στον εισαγόμενο από άλλα κράτη μέλη ζύθο, ο οποίος έχει νόμιμα παρασκευαστεί και διατεθεί στο εμπόριο στα κράτη αυτά, συνιστά παράβαση από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας των υποχρεώσεων που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης.
Επί της απόλυτης απαγόρευσης της διαθέσεως στο εμπόριο ζύθου περιέχοντος πρόσθετες ουσίες
38
Κατά την Επιτροπή η απόλυτη απαγόρευση διαθέσεως στο εμπόριο, η οποία πλήττει το ζύθο που περιέχει πρόσθετες ουσίες, δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από σκέψεις αναγόμενες στην προστασία της δημόσιας υγείας. Κατά το προσφεύγον όργανο, τα άλλα κράτη μέλη επιδεικνύουν μεγάλη αυστηρότητα στο θέμα της χρησιμοποιήσεως πρόσθετων ουσιών στα τρόφιμα και επιτρέπουν τη χρήση συγκεκριμένης πρόσθετης ουσίας μόνο εφόσον έχει αποδειχτεί, με σχολαστικές εξετάσεις, ότι είναι αβλαβής. Ο παρασκευαζόμενος στα κράτη αυτά ζύθος, που περιέχει επιτρεπόμενες εκεί πρόσθετες ουσίες, πρέπει, κατά την Επιτροπή, να λογιστεί ότι δεν συνεπάγεται κανένα κίνδυνο για τη δημόσια υγεία. Αν η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θέλει να αντιταχτεί στην εισαγωγή του, αυτή φέρει, κατά την Επιτροπή, το βάρος αποδείξεως ότι ο εν λόγω ζύθος είναι επικίνδυνος για τη δημόσια υγεία. Η Επιτροπή φρονεί ότι εν προκειμένω δεν έχει προσκομιστεί τέτοια απόδειξη. Το καθεστώς πρόσθετων ουσιών και ενζύμων που ισχύει για το ζύθο στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είναι, εν πάση περιπτώσει, δυσανάλογο, εφόσον αποκλείει πλήρως τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών, ενώ το καθεστώς που ισχύει για τα άλλα ποτά, όπως τα αναψυκτικά, είναι αισθητά ελαστικότερο.
39
Η γερμανική κυβέρνηση φρονεί ότι, ενόψει των κινδύνων που απορρέουν από τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών, τα μακροπρόθεσμα αποτελέσματα των οποίων δεν είναι ακόμα γνωστά, και λαμβανομένων ειδικώς υπόψη των κινδύνων που παρουσιάζει η σώρευση πρόσθετων ουσιών στον οργανισμό και η αλληλεπίδραση τους με άλλες ουσίες, όπως το οινόπνευμα, είναι ανάγκη να περιοριστεί όσο το δυνατόν περισσότερο η ποσότητα των απορροφούμενων πρόσθετων ουσιών. Δεδομένου ότι ο ζύθος είναι τρόφιμο ευρείας καταναλώσεως στη Γερμανία, η γερμανική κυβέρνηση φρονεί ότι ενδείκνυται ιδιαίτερα να αποκλειστεί η χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών στην παρασκευή του. Η λύση αυτή είναι τόσο περισσότερο επιβεβλημένη καθόσον η χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών δεν είναι τεχνολογικώς αναγκαία, αλλά μπορεί να αποφευχθεί αν χρησιμοποιηθούν μόνο τα συστατικά που ορίζει ο Biersteuergesetz. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το γερμανικό καθεστώς πρόσθετων ουσιών που ισχύει για το ζύθο δικαιολογείται πλήρως από την ανάγκη προστασίας της δημόσιας υγείας και δεν παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας.
40
Δεν αμφισβητείται ότι η απαγόρευση της διαθέσεως στο εμπόριο ζύθου περιέχοντος πρόσθετες ουσίες εμποδίζει την εισαγωγή ζύθου προελεύσεως άλλων κρατών μελών, που περιέχει πρόσθετες ουσίες επιτρεπόμενες στα κράτη αυτά και, επομένως, κατά το μέτρο αυτό, εμπίπτει στο άρθρο 30 της Συνθήκης. Πρέπει πάντως να εξακριβωθεί αν η εφαρμογή της απαγορεύσεως αυτής μπορεί να δικαιολογηθεί, βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης, από λόγους προστασίας της υγείας των ανθρώπων.
41
Όπως προκύπτει από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ( ιδίως από την απόφαση της 14ης Ιουλίου 1983, Sandoz, 174/82, Συλλογή σ. 2445 ), « κατά το μέτρο που υπάρχουν αβεβαιότητες στη σημερινή κατάσταση της επιστημονικής έρευνας, απόκειται στα κράτη μέλη, ελλείψει εναρμονίσεως, να αποφασίσουν σε ποια έκταση προτίθενται να εξασφαλίσουν την προστασία της υγείας και της ζωής των ανθρώπων λαμβάνοντας όμως υπόψη τις απαιτήσεις της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων στο εσωτερικό της Κοινότητας ».
42
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου ( και ειδικά από τις αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1983, Sandoz, που προαναφέρθηκε της 10ης Δεκεμβρίου 1985, Motte, 274/84, Συλλογή σ. 3887· και της 6ης Μαΐου 1986, Muller, 304/84, Συλλογή σ. 1511 ) προκύπτει επίσης ότι, υπό τις περιστάσεις αυτές, το κοινοτικό δίκαιο δεν αντιτίθεται στο να θεσπίζουν τα κράτη μέλη νομοθεσία που να υπάγει τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών σε προηγούμενη άδεια χορηγούμενη με πράξη γενικής εφαρμογής για συγκεκριμένες πρόσθετες ουσίες, είτε για όλα τα προϊόντα είτε για ορισμένα μόνο μεταξύ αυτών, είτε για ορισμένες χρήσεις. Νομοθεσία αυτού του είδους ανταποκρίνεται στο θεμιτό στόχο της υγειονομικής πολιτικής που συνίσταται στην περιστολή της ανεξέλεγκτης καταναλώσεως πρόσθετων τροφικών ουσιών.
43
Η επί των εισαγόμενων προϊόντων επιβολή απαγορεύσεων διαθέσεως στο εμπόριο προϊόντων που περιέχουν πρόσθετες ουσίες επιτρεπόμενες στο κράτος μέλος παραγωγής, απαγορευόμενες όμως στο κράτος μέλος εισαγωγής, επιτρέπεται πάντως μόνο κατά το μέτρο που είναι σύμφωνη προς τις απαιτήσεις του άρθρου 36 της Συνθήκης, όπως αυτό έχει ερμηνευτεί από το Δικαστήριο.
44
Πρέπει πρώτον να υπομνηστεί ότι με τις προαναφερθείσες αποφάσεις του, Sandoz, Motte και Muller, το Δικαστήριο συνήγαγε από την αρχή της αναλογικότητας, στην οποία στηρίζεται η τελευταία φράση του άρθρου 36 της Συνθήκης, ότι οι απαγορεύσεις διαθέσεως στο εμπόριο προϊόντων που περιέχουν πρόσθετες ουσίες επιτρεπόμενες στο κράτος μέλος παραγωγής, απαγορευόμενες όμως στο κράτος μέλος εισαγωγής, πρέπει να περιορίζονται σε ό,τι είναι πράγματι αναγκαίο για τη διασφάλιση της προστασίας της δημόσιας υγείας. Το Δικαστήριο δέχτηκε επίσης ότι η χρησιμοποίηση συγκεκριμένης πρόσθετης ουσίας, επιτρεπόμενης σε άλλο κράτος μέλος, πρέπει να επιτρέπεται στην περίπτωση εισαγόμενου προϊόντος από το εν λόγω κράτος μέλος, εφόσον, λαμβανομένων υπόψη, αφενός, των αποτελεσμάτων της διεθνούς επιστημονικής έρευνας και ειδικά των εργασιών της Κοινοτικής Επιστημονικής Επιτροπής Ανθρώπινης Διατροφής και του Codex alimentarius του FAO και της Παγκόσμιας Οργάνωσης Υγείας και, αφετέρου, των συνηθειών διατροφής στο κράτος μέλος εισαγωγής, η πρόσθετη αυτή ουσία δεν παρουσιάζει κίνδυνο για τη δημόσια υγεία και ανταποκρίνεται σε μια πραγματική ανάγκη, τεχνολογικής ιδίως φύσεως.
45
Δεύτερον, πρέπει να υπομνηστεί ότι, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση του της 6ης Μαΐου 1986 (Muller, που προαναφέρθηκε), η αρχή της αναλογικότητας επιβάλλει επίσης να μπορούν οι επιχειρηματίες να ζητούν, με διαδικασία που να τους είναι ευχερώς προσιτή και η οποία να μπορεί να τερματίζεται εντός ευλόγου χρόνου, να επιτρέπεται με πράξη γενικής εφαρμογής η χρησιμοποίηση συγκεκριμένων πρόσθετων ουσιών.
46
Πρέπει να διευκρινιστεί ότι την αδικαιολόγητη έλλειψη άδειας πρέπει να μπορούν να προσβάλλουν οι επιχειρηματίες στο πλαίσιο ένδικης προσφυγής. Υπό την επιφύλαξη της δυνατότητας που οι αρμόδιες εθνικές αρχές έχουν να ζητούν από τους επιχειρηματίες τα στοιχεία που αυτοί διαθέτουν και που μπορούν να είναι χρήσιμα στην εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών, με την απόφαση της 6ης Μαΐου 1986 ( Muller, που προαναφέρθηκε) κρίθηκε ότι οιεν λόγω αρχές του κράτους μέλους εισαγωγής υποχρεούνται να αποδεικνύουν ότι η απαγόρευση δικαιολογείται από λόγους προστασίας της υγείας του πληθυσμού τους.
47
Πρέπει να τονιστεί, αφενός, ότι το γερμανικό καθεστώς πρόσθετων ουσιών που ισχύει για το ζύθο οδηγεί σε αποκλεισμό όλων των πρόσθετων ουσιών που επιτρέπονται στα άλλα κράτη μέλη, και όχι στον αποκλεισμό ορισμένων μεταξύ αυτών που δικαιολογείται συγκεκριμένα από τους κινδύνους που αυτές συνεπάγονται ενόψει των συνηθειων διατροφής του γερμανικού πληθυσμού, και, αφετέρου, ότι δεν περιλαμβάνει καμιά διαδικασία επιτρέπουσα στους επιχειρηματίες να επιτυγχάνουν ώστε μια συγκεκριμένη πρόσθετη ουσία να επιτρέπεται, με πράξη γενικής εφαρμογής, στην παρασκευή του ζύθου.
48
Όσον αφορά ειδικότερα το βλαβερό των πρόσθετων ουσιών, η γερμανική κυβέρνηση αναφέρθηκε, στηριζόμενη σε πραγματογνωμοσύνες, στους κινδύνους που ενέχει η απορρόφηση των πρόσθετων ουσιών γενικά. Η γερμανική κυβέρνηση παρατήρησε ότι επιβάλλεται, για λόγους γενικής προληπτικής, να περιοριστεί κατά το δυνατό η απορ-ροφούμενη ποσότητα πρόσθετων ουσιών και ότι ενδείκνυται ιδιαίτερα να αποκλειστεί τελείως η χρησιμοποίηση τους στην παρασκευή του ζύθου, ο οποίος είναι τρόφιμο που καταναλίσκεται σε μεγάλες ποσότητες από τους κατοίκους της.
49
Όπως προκύπτει πάντως από πίνακες πρόσθετων ουσιών που επιτρέπονται για τα διάφορα τρόφιμα, τους οποίους προσκόμισε η ίδια η γερμανική κυβέρνηση, ορισμένες από τις πρόσθετες ουσίες που επιτρέπονται σε άλλα κράτη μέλη για την παρασκευή του ζύθου επιτρέπονται και από τη γερμανική ρύθμιση, και συγκεκριμένα από το ZZulV, για την παρασκευή όλων ή σχεδόν όλων των ποτών. Η απλή αναφορά στους ενδεχόμενους κινδύνους που απορρέουν από την απορρόφηση πρόσθετων ουσιών γενικά και το γεγονός ότι ο ζύθος είναι τρόφιμο ευρείας καταναλώσεως δεν αρκούν για να δικαιολογήσουν τη θέσπιση αυστηρότερου καθεστώτος γι' αυτό το προϊόν.
50
Όσον αφορά την τεχνολογική ιδίως ανάγκη πρόσθετων ουσιών, η γερμανική κυβέρνηση προέβαλε ότι δεν υφίστατο, εφόσον ο ζύθος έχει παρασκευαστεί σύμφωνα με την επιταγή του άρθρου 9 του Biersteuergesetz.
51
Σχετικά, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι δεν αρκεί, για να αποκλειστεί ότι ορισμένες πρόσθετες ουσίες μπορούν να ανταποκρίνονται σε τεχνολογική ανάγκη, η επίκληση του γεγονότος ότι ο ζύθος μπορεί να παρασκευαστεί χωρίς πρόσθετες ουσίες εφόσον παρασκευάζεται από τις οριζόμενες για την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας πρώτες ύλες. Παρόμοια ερμηνεία της έννοιας της τεχνολογικής ανάγκης, η οποία καταλήγει στο να ευνοεί τις εγχώριες μεθόδους παραγωγής, αποτελεί μέσο συγκεκαλυμμένου περιορισμού του μεταξύ κρατών μελών εμπορίου.
52
Η έννοια της τεχνολογικής ανάγκης πρέπει να αξιολογηθεί ανάλογα με τις χρησιμοποιούμενες πρώτες ύλες και λαμβάνοντας υπόψη την εκτίμηση στην οποία προέβησαν οι αρχές του κράτους μέλους όπου το προϊόν έχει νομίμως παρασκευαστεί και διατεθεί στο εμπόριο. Πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη τα αποτελέσματα της διεθνούς επιστημονικής έρευνας και ειδικότερα τα αποτελέσματα των εργασιών της Κοινοτικής Επιστημονικής Επιτροπής Ανθρώπινης Διατροφής και της Επιτροπής του Codex alimentanus του FAO και της Παγκόσμιας Οργάνωσης Υγείας.
53
Κατά συνέπεια, κατά το μέτρο που το γερμανικό καθεστώς περί προσθέτων ουσιών όσον αφορά το ζύθο συνεπάγεται γενικό αποκλεισμό των πρόσθετων ουσιών, η εφαρμογή του στον εισαγόμενο από άλλα κράτη μέλη ζύθο δεν συμφωνεί προς τις επιταγές του κοινοτικού δικαίου, όπως αποσαφηνίστηκαν με τη νομολογία του Δικαστηρίου, οιότι αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας και δεν καλύπτεται επομένως από την εξαίρεση του άρθρου 36 της Συνθήκης.
54
Από τις προηγούμενες σκέψεις πρέπει να συναχθεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, απαγορεύοντας τη διάθεση στο εμπόριο ζύθου που παράγεται νομίμως και κυκλοφορεί στα άλλα κράτη μέλη όταν ο ζύθος αυτός δεν συμφωνεί με τα άρθρα 9 και 10 του Biersteuergesetz, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης.
Επί των δικαστικών εξόδων
55
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Εφόσον η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
1)
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, απαγορεύοντας τη διάθεση στο εμπόριο ζύθου που παράγεται νομίμως και κυκλοφορεί στα άλλα κράτη μέλη όταν ο ζύθος αυτός δεν συμφωνεί με τα άρθρα 9 και 10 του Biersteuergesetz, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης.
2)
Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
Mackenzie Stuart
Galmot
Κακούρης
O'Higgins
Schockweiler
Bosco
Koopmans
Due
Everling
Bahlmann
Joliét
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 12 Μαρτίου 1987.
Ο γραμματέας
Ρ. Heim
Ο πρόεδρος
Α. J. Mackenzie Stuart
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
Full & Egal Universal Law Academy