Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
++++
1. Libre circulación de mercancías - Restricciones cuantitativas - Medidas de efecto equivalente - Comercialización de productos - Disparidad de normativas nacionales - Obstáculos a los intercambios intracomunitarios - Admisibilidad - Requisitos y límites
(Artículo 30 del Tratado CEE)
2. Libre circulación de mercancías - Restricciones cuantitativas - Medidas de efecto equivalente - Legislación que reserva una denominación genérica a los productos fabricados según la normativa nacional - Justificación - Inexistencia
(Artículo 30 del Tratado CEE)
3. Libre circulación de mercancías - Restricciones cuantitativas - Medidas de efecto equivalente - Sistema obligatorio de información de los consumidores que manifiestan su preferencia por productos elaborados a partir de determinadas materias primas - Admisibilidad - Requisitos
(Artículo 30 del Tratado CEE)
4. Libre circulación de mercancías - Excepciones - Protección de la salud pública - Normativa relativa a la utilización de aditivos alimentarios - Justificación - Requisitos y límites
(Artículos 30 y 36 del Tratado CEE)
Índice
1. Si bien es cierto que, a falta de una normativa común sobre comercialización de los productos de que se trate, los obstáculos a la libre circulación intracomunitaria derivados de disparidades de las normativas nacionales deberán aceptarse en la medida en que tales normativas, aplicables indistintamente a los productos nacionales y a los productos importados, puedan estar justificadas por resultar necesarias para satisfacer exigencias imperativas que afecten, entre otras cosas, a la defensa de los consumidores, es preciso que tales normativas guarden proporción con los objetivos perseguidos. Si un Estado miembro dispone de la posibilidad de elegir entre diferentes medidas adecuadas para alcanzar el mismo fin, debe escoger el medio que presente menos obstáculos a la libertad de los intercambios.
2. Ningún Estado miembro puede, alegando exigencias de protección de los consumidores, reservar el uso de una denominación únicamente a los productos que se ajusten a lo que exige su normativa nacional, ya que, por una parte, al poder variar de un Estado miembro a otro y también evolucionar a lo largo del tiempo dentro de un Estado miembro, las ideas de los consumidores, la legislación de dicho Estado no debe servir para fijar los hábitos de consumo ni para consolidar una ventaja adquirida por las industrias nacionales que se dedican a satisfacerlos, y, por otra parte, una denominación que tenga carácter genérico no debe reservarse únicamente a los productos fabricados según las normas en vigor en dicho Estado miembro.
3. Si en un Estado miembro los consumidores atribuyen cualidades especiales a un producto cuando se fabrica con determinadas materias primas, resulta legítimo que el Estado miembro de que se trate quiera proporcionar a los consumidores la información que les permita realizar su elección en función de dicho elemento. Pero deben utilizarse para este fin medios que no obstaculicen la importación de productos legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros. Si bien es admisible un sistema de información obligatoria, no debe implicar apreciaciones negativas sobre los productos importados fabricados con arreglo a procedimientos distintos de los utilizados en el Estado miembro de importación.
4. Habida cuenta de la incertidumbre que persiste en el estado actual de la investigación científica en materia de aditivos alimentarios y de la falta de armonización de las legislaciones nacionales, los artículos 30 y 36 del Tratado no se oponen a una normativa nacional que restrinja el consumo de dichas sustancias y supedite su uso a una autorización previa otorgada mediante una disposición de alcance general para determinados aditivos, ya sea para todos los productos, ya para algunos de ellos solamente, ya para determinados usos.
Al aplicar tal normativa a los productos importados que contengan aditivos autorizados en el Estado miembro de producción, pero prohibidos en el Estado miembro de importación, las autoridades nacionales deben, sin embargo, habida cuenta del principio de proporcionalidad que subyace en la última frase del artículo 36, limitarse a lo que resulte efectivamente necesario para la protección de la salud pública. Por ello la utilización de un aditivo determinado, autorizado en otro Estado miembro, debe admitirse cuando se trate de productos importados de dicho Estado, siempre que, teniendo en cuenta, por un lado, los resultados de la investigación científica internacional y especialmente de los trabajos del Comité Científico Comunitario para la Alimentación Humana y de la Comisión del Codex Alimentarius de la FAO y de la Organización Mundial de la Salud, y, por otro lado, los hábitos alimenticios en el Estado miembro de importación, dicho aditivo no presente peligro para la salud pública y obedezca a una necesidad real, especialmente de naturaleza tecnológica. Este último concepto debe valorarse en función de las materias primas utilizadas, teniendo en cuenta la valoración realizada por las autoridades del Estado miembro de producción y los resultados de la investigación científica internacional. El principio de proporcionalidad exige asimismo que los agentes económicos puedan solicitar, a través de un procedimiento que les resulte fácilmente accesible y que pueda concluirse en un plazo razonable, que mediante una disposición de carácter general se autorice el uso de determinados aditivos.
La negativa injustificada de la autorización debe poder impugnarse en la vía judicial por los operadores económicos. Sin perjuicio de la facultad que tienen las autoridades nacionales competentes del Estado miembro de importación para solicitar a los operadores económicos los datos de que dispongan y que puedan ser útiles para apreciar los hechos, corresponde a dichas autoridades demostrar que la prohibición se justifica por razones de protección de la salud de su población.
Partes
En el asunto 178/84,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. R. C. Beraud y J. Sack, Consejero Principal y miembro de su Servicio Jurídico, respectivamente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. G. Kremlis, miembro del Servicio Jurídico de la Comisión, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania, representada por los Sres. M. Seidel, Ministerialrat en el Ministerio Federal de Economía, J. Dietrich, Ministerialrat en el Ministerio Federal de la Juventud, de la Familia y de la Salud, J. Sedemund, Abogado de Colonia, y R. Lukes, Catedrático de Derecho en la Universidad de Muenster, en calidad de apoderados procesales, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Canciller de la embajada de la República Federal de Alemania, 20-22, avenue E. Reuter,
parte demandada,
que tiene por objeto la aplicación de la "Ley de pureza" a la cerveza importada de otros Estados miembros,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. Mackenzie Stuart, Presidente; Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O' Higgins y F. Schockweiler, Presidentes de Sala; G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida y G. C. Rodríguez Iglesias, Jueces,
Abogado General: Sir Gordon Slynn
Secretario: Sr. H.A. Ruehl, administrador principal
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 13 y el 14 de mayo de 1986,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 18 de septiembre de 1987,
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de julio de 1984, la Comisión de las Comunidades Europeas, interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, que tiene por objeto que se declare que al prohibir la comercialización de cerveza legalmente producida y comercializada en otro Estado miembro cuando no es conforme con los artículos 9 y 10 de la Biersteuergesetz (ley de 14 de marzo de 1952, BGBl., I, p. 149), la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado.
2 En relación con los hechos del asunto, el desarrollo del procedimiento y las alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
La legislación interna aplicable
3 En el transcurso del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno alemán hizo de su legislación sobre la cerveza la siguiente exposición, que no ha sido discutida por la Comisión y que deberá tenerse en cuenta a los fines del presente litigio.
4 La Biersteuergesetz (Ley fiscal sobre la cerveza) contiene, en lo que hace al caso, por una parte las normas de fabricación que sólo se aplican como tales a las industrias cerveceras establecidas en la República Federal de Alemania, y, por otra parte, una normativa sobre el uso de la denominación "Bier" (cerveza) aplicable tanto a las cervezas fabricadas en la República Federal de Alemania como a las importadas.
5 El artículo 9 de la Biersteuergesetz (en lo sucesivo "BGBl.") establece las normas de fabricación. El apartado 1 de esta disposición prevé que para la preparación de la cerveza de baja fermentación, sólo puede utilizarse malta de cebada, lúpulo, levadura y agua. El apartado 2 del mismo artículo establece las mismas prescripciones para la preparación de la cerveza de alta fermentación; sin embargo autoriza el empleo de otras maltas y el empleo del azúcar de caña, azúcar de remolacha o azúcar invertido técnicamente puro, así como de la glucosa y de los colorantes obtenidos de los azúcares mencionados. En su apartado 3, el artículo 9 aclara que debe entenderse por malta cualquier cereal que se haya hecho germinar artificialmente. A este respecto debe señalarse que el apartado 4 del artículo 17 del Reglamento referente a la aplicación de la Biersteuergesetz ("Durchfuehrungsbestimmungen zum Bierteuergesetz" de 14 de marzo de 1952) (BGBl., I, p. 153), el arroz, el maíz y el sorgo no son cereales según el apartado 3 del artículo 9 de la Biersteuergesetz. Las normas para la fabricación de cerveza de los apartados 1 y 2 del artículo 9 de la Biersteuergesetz y los términos del apartado 7 de esta misma disposición permiten excepciones que pueden autorizarse mediante solicitud en casos particulares, para la preparación de cervezas especiales y de cerveza destinada a la exportación o a experimentos científicos. Por otra parte, el apartado 8 de este mismo artículo excluye la aplicación de los apartados 1 y 2 a las cervecerías que fabrican cerveza para su propio consumo (Hausbrauer). Conforme al apartado 1, (1), del artículo 18 de la BSTG la vulneración de las normas de fabricación del artículo 9 de la misma ley pueden castigarse con sanciones penales.
6 La utilización de la denominación "Bier" (cerveza) está regulada en el artículo 10 de la Biersteuergesetz, a cuyo tenor, sólo pueden comercializarse bajo la denominación "Bier" (cerveza) -sola o como elemento de una denominación compuesta-, o bien bajo otros nombres o representaciones gráficas que susciten la impresión de que se trata de cerveza, las bebidas fermentadas de acuerdo con las disposiciones de los apartados 1 y 2 y 4 a 6 del artículo 9 de la Biersteuergesetz. Esta norma sólo contiene una prohibición de comercialización relativa, en el sentido, de que las bebidas no conformes con las normas de fabricación expuestas pueden venderse bajo otras denominaciones, a condición de que éstas no estén comprendidas en las restricciones enunciadas en el artículo 10. Conforme al apartado 1, (4), del artículo 18 de la Biersteuergesetz, la vulneración de las normas sobre la denominación pueden castigarse con sanciones penales.
7 Si las cervezas contienen aditivos, a su importación a la República Federal de Alemania se opone, además, la prohibición absoluta de comercialización del apartado 1, (2), del artículo 11 de la Ley reguladora del comercio de los productos alimenticios, de los productos derivados del tabaco, de los productos cosméticos y de otros bienes de consumo ("Gesetz ueber den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenstaenden"), "Lebensmittel- und Bedarfsgegenstandegesetz", de 15 de agosto de 1974 (BGBl., I, p. 1945) (en lo sucesivo "LMBG").
8 Esta ley, basada en consideraciones de prevención sanitaria, establece, en lo que se refiere a los aditivos, una prohibición de principio sin perjuicio de posibles autorizaciones. Según el artículo 2 se consideran aditivos "las sustancias que se utilizan para añadirlas a los productos alimenticios con el fin de influir sobre su naturaleza o de obtener determinadas propiedades o efectos" (traducción no oficial). Se excluyen de esta definición: "las sustancias de origen natural o químicamente idénticas a las sustancias naturales y que según criterio general, suelen emplearse sobre todo por su valor nutritivo, su aroma o su sabor, o como condimento, así como también el agua potable y el agua de mesa" (traducción no oficial).
9 En el apartado 1, (1), del artículo 11, la LMGB prohíbe el uso de aditivos no autorizados, en estado puro o con otras sustancias para la fabricación con fines industriales o para el tratamiento de productos alimenticios destinados al comercio. En los apartados 2, (1), y 3 del mismo artículo se determina que la prohibición no afecta a las sustancias técnicamente auxiliares ni las enzimas. De acuerdo con el apartado 2, (1), del mismo artículo de la ley, se entiende que son sustancias técnicamente auxiliares "los aditivos que se separan del producto alimenticio, ya sea totalmente o de tal manera que únicamente estén presentes en el producto en forma de residuos técnicamente inevitables y carentes de efectos desde el punto de vista tecnológico, en proporciones desdeñables para la salud, el aroma y el sabor" (traducción no oficial).
10 En el apartado 1, (2), del artículo 11 de la LMBG, se prohíbe la comercialización profesional de los productos que se hayan fabricado o se hayan tratado contraviniendo la prohibición contenida en el apartado 1, (1), o que no sean conformes con el Reglamento adoptado de acuerdo con el apartado 1 del artículo 12. En virtud de esta última disposición, un Reglamento aprobado por el Bundesrat puede autorizar con carácter general el empleo de determinados aditivos, o para determinados productos alimenticios o hasta para usos determinados, en la medida en que dicha autorización sea compatible con la protección del consumidor habida cuenta de los requisitos tecnológicos, nutritivos y dietéticos. Estas autorizaciones figuran en los anexos del Reglamento que se refieren al uso de aditivos en los productos alimenticios ("Verordnung ueber die Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln") de 22 de diciembre de 1981 (BGBl., I, p. 1633) (en lo sucesivo "ZZulV").
11 Como producto alimenticio la cerveza entra en el campo de aplicación de la legislación sobre aditivos, pero a este respecto, está sometida a un régimen particular. Las normas de fabricación que establece el artículo 9 de la Biersteuergesetz excluyen el empleo de cualquier otra sustancia que no sean las allí enumeradas, incluso los aditivos. Constituyen, por tanto, disposiciones especiales referidas a los aditivos, en el sentido del apartado 3 del artículo 1 del ZZulV. En virtud de esta disposición las normas que prohíben, limitan o autorizan el empleo de aditivos se aplican a algunos productos alimenticios en condiciones distintas a las del ZZulV. El empleo de aditivos autorizados en general o para determinados usos en los anexos del ZZulV está excluido, en consecuencia, para el caso de la cerveza. Sin embargo esta exclusión sólo es válida para las sustancias que son aditivos a los efectos de la LMBG y para el empleo de las cuales, la misma LMBG, en tanto que ley posterior a la Biersteuergesetz, no prevé excepción alguna. La prohibición de aditivos en la cerveza no incluye pues ni a las sustancias técnicamente auxiliares ni a las enzimas.
12 Como consecuencia, resulta que el apartado 1, (2), del artículo 11 de la LMBG, en relación con el artículo 9 de la Biersteuergesetz tiene como efecto prohibir la importación a la República Federal de Alemania de cerveza que contenga sustancias sometidas a la prohibición del empleo de aditivos establecida en el apartado 1, (1), del artículo 11 de la LMBG.
El objeto del litigio
13 En primer lugar hay que determinar si el litigio se refiere únicamente a la prohibición de comercializar bajo la denominación "Bier" (cerveza) la cerveza que se fabrica en otros Estados miembros según normas distintas de las del artículo 9 de la Biersteuergesetz, o bien si se extiende a la prohibición de importar cerveza que contenga aditivos autorizados en el Estado miembro de procedencia, pero prohibidos en la República Federal de Alemania.
14 En su escrito de requerimiento, la Comisión dirigió sus críticas a las disposiciones de los artículos 9 y 10 de la Biersteuergesetz, en cuanto excluyen la importación a la República Federal de Alemania de cerveza fabricada legalmente en otros Estados miembros, por no fabricarse de acuerdo con las disposiciones aplicables en la República Federal de Alemania. La Comisión considera que esta prohibición de comercialización no puede justificarse por apreciaciones de interés general relativas a la protección de los consumidores o a la protección de la salud pública.
15 En su respuesta a este escrito, el Gobierno alemán alegó que las disposiciones legislativas relativas a la pureza de la cerveza son indispensables para la protección de la salud pública porque cuando se fabrica cerveza exclusivamente con las materias primas enumeradas en el artículo 9 de la Biersteuergesetz, se puede evitar el uso de aditivos. En un escrito complementario de 15 de diciembre de 1982, dirigido a un miembro de la Comisión, el Gobierno alemán ha ratificado este argumento, precisando que la prescripción de no emplear más que las materias primas enumeradas en el artículo 9 de la Biersteuergesetz incluye la prohibición de aditivos, prohibición destinada a proteger la salud pública.
16 En su dictamen motivado, la Comisión mantuvo su punto de vista. Según la Comisión, el hecho de que la cerveza fabricada, según la tradición alemana de la regla de pureza, pueda producirse sin aditivos no permite excluir con carácter general la necesidad tecnológica de usar aditivos para la cerveza producida conforme a otras tradiciones o con otras materias primas. La Comisión considera que la cuestión de la necesidad tecnológica para usar aditivos sólo puede resolverse teniendo en cuenta los métodos de fabricación utilizados y con respecto a determinados aditivos.
17 En su respuesta a este dictamen motivado, el Gobierno alemán reitera las consideraciones de prevención sanitaria que justifican, según su criterio, las disposiciones de los artículos 9 y 10 de la Biersteuergesetz. Sin embargo, no se explica el exacto alcance de esta legislación ni sus vínculos con el régimen de los aditivos.
18 En los motivos de su demanda, la Comisión denuncia los obstáculos a las importaciones impuestos por la Biersteuergesetz a la cerveza fabricada en otros Estados miembros con otras materias primas o con aditivos autorizados en estos Estados.
19 El Gobierno alemán no señaló hasta el escrito de contestación que el régimen de pureza de la cerveza se basa en dos legislaciones distintas, pero complementarias, presentando su legislación en la forma anteriormente expuesta.
20 En su escrito de réplica, la Comisión expuso por separado las objeciones que plantea contra la norma de denominación contenida en el artículo 10 de la Biersteuergesetz y las objeciones a la prohibición absoluta de aditivos en la cerveza. En opinión de la Comisión, la exposición completa del Derecho aplicable efectuada por el Gobierno alemán no modifica fundamentalmente los elementos del presente litigio. A este respecto, la Comisión insiste en el hecho de que no interpuso el recurso exclusivamente contra los artículos 9 y 10 de la Biersteuergesetz sino también de una manera general contra la prohibición de comercializar la cerveza procedente de otros Estados miembros no producida según los criterios de fabricación contenidos en estas disposiciones, cuyo fundamento legislativo exacto carece de importancia.
21 En tales circunstancias, hay que considerar, por dos razones, que el recurso se dirige al mismo tiempo contra la prohibición de comercializar bajo la denominación "Bier" (cerveza) todas las cervezas que se fabriquen en otros Estados miembros según normas distintas a las del artículo 9 de la Biersteuergesetz, y contra la prohibición de importar cervezas que contengan aditivos autorizados en el Estado miembro de procedencia, pero prohibidos en la República Federal de Alemania.
22 En primer lugar, dirigiéndose desde el principio de la vía administrativa previa contra la prohibición de comercialización que se aplica en la República Federal de Alemania a la importación de cerveza procedente de otros Estados miembros, por no haberse producido según las normas vigentes en la República Federal de Alemania, la Comisión identificó desde el principio el aspecto fundamental del incumplimiento. Solamente se ha referido al artículo 9 de la Biersteuergesetz para precisar estas normas. Tal como ha expuesto el Gobierno alemán, el alcance de dicha disposición no se limita a las materias primas sino que se extiende a los aditivos. Los argumentos desarrollados por la Comisión a lo largo de esta vía administrativa previa con respecto al carácter impropio de una prohibición absoluta de aditivos, demuestran además, que tenía la intención de incluir esta última en el objeto de su recurso.
23 En segundo lugar, cabe destacar que el propio Gobierno alemán, desde el inicio del procedimiento, se defiende principalmente en el terreno de los aditivos y de la protección de la salud pública, lo que, por un lado, implica que comprende y reconoce que el objeto del litigio también abarca la prohibición absoluta del empleo de aditivos, y que, por otro lado, excluye por ello una infracción de su derecho de defensa.
La prohibición de comercializar bajo la denominación "Bier" (cerveza) la cerveza que no responde a los requisitos del artículo 9 de la Biersteuergesetz
24 Primero, hay que subrayar que la norma de fabricación contenida en el artículo 9 de la Biersteuergesetz no constituye en sí misma una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa prohibida por el artículo 30 del Tratado, porque sólo se aplica a las industrias cerveceras establecidas en la República Federal de Alemania. El artículo 9 de la Biersteuergesetz sólo se cuestiona aquí en la medida en que el artículo 10 de la Biersteuergesetz, que también trata sobre los productos importados de otros Estados miembros, así como de los productos fabricados en territorio nacional, se refiere a este tema para determinar las bebidas que pueden llevar la denominación "Bier" (cerveza) al ser comercializadas.
25 En lo que se refiere a esta norma sobre la denominación, la Comisión admite que mientras no se efectúe una armonización a nivel comunitario, los Estados miembros, en principio, tienen competencia para determinar las normas relativas a la fabricación, a la composición y a la comercialización de las bebidas. Sin embargo, subraya la incompatibilidad de un sistema con el Derecho comunitario que, como el del artículo 10 de la Biersteuergesetz, prohíbe utilizar una denominación genérica para el comercio de productos fabricados parcialmente con materias primas, como el arroz y el maíz, distintas de las exigidas en el territorio nacional. Dicha normativa, en todo caso, excede la medida de lo necesario para la protección del consumidor alemán, puesto que la protección del consumidor también puede garantizarse por medio del etiquetado o de indicaciones. En consecuencia, según la Comisión, dicha normativa constituye una restricción prohibida por el artículo 30 del Tratado.
26 Primero, el Gobierno alemán trató de justificar su normativa mediante consideraciones sobre la salud pública. Según él, usar materias primas distintas de las admitidas por el artículo 9 de la Biersteuergesetz implica indefectiblemente el empleo de aditivos. Sin embargo, en la vista, el Gobierno alemán ha reconocido que el artículo 10 de la Biersteuergesetz, que se limita a una norma sobre la denominación, tiene como único objeto proteger a los consumidores. Estos últimos pueden asociar la denominación "Bier" (cerveza) con una bebida fabricada únicamente con las materias primas enumeradas en el artículo 9 de la Biersteuergesetz. En consecuencia, se trata de impedir que con ello los consumidores sean inducidos a error sobre la naturaleza del producto, pensando que una bebida llamada "Bier" (cerveza) responde a la ley de pureza cuando no es ése el caso. El Gobierno alemán sostiene que su normativa no persigue un fin proteccionista. A este respecto, subraya que las materias primas, cuyo uso se prescribe en los apartados 1 y 2 del artículo 9 de la Biersteuergesetz, no son necesariamente de origen nacional y que el empleo de la denominación "Bier" (cerveza) se permite a todo operador económico que comercialice productos fabricados según las normas mencionadas, normas que también podrían ser fácilmente respetadas fuera de la República Federal de Alemania.
27 En primer lugar, debe recordarse la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia (en especial, la sentencia de 11 de julio de 1974, Procureur du roi contra Dassonville, 8/74, Rec. 1974, p. 837) según la cual la prohibición de medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas establecida en el artículo 30 del Tratado abarca "toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, actual o potencialmente el comercio intercomunitario" (traducción provisional).
28 Conviene señalar además, que de acuerdo con una jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia (entre otras, la sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe, 120/78, Rec. 1979, p. 649 y la sentencia de 10 de noviembre de 1982, Rau, 261/81, Rec. 1982, p. 3961) "que a falta de una normativa común sobre la comercialización de los productos de que se trata, los obstáculos a la libre circulación intracomunitaria derivados de las diferencias entre las normativas nacionales deben aceptarse en la medida en que dicha normativa, indistintamente aplicable a los productos nacionales y a los productos importados, pueda justificarse por ser necesaria para satisfacer los requisitos imperativos relativos a la defensa de los consumidores. Dicha normativa debe por supuesto guardar una relación adecuada con el objetivo pretendido. Si un Estado miembro tiene la posibilidad de elegir entre diversas medidas aptas para alcanzar el mismo objetivo, debe elegir el medio que cause los menores obstáculos a la libertad de los intercambios" (traducción provisional).
29 No se discute que la aplicación del artículo 10 de la Biersteuergesetz a la cerveza procedente de otros Estados miembros, en cuya elaboración se hayan utilizado legalmente materias primas que no sean cebada malteada, en particular arroz y maíz, puede obstaculizar su importación a la República Federal de Alemania.
30 Por lo tanto queda por verificar si esta aplicación puede justificarse por requisitos imperativos de protección de los consumidores.
31 En este aspecto, debe rechazarse el argumento del Gobierno alemán, según el cual, la norma del artículo 10 de la Biersteuergesetz es indispensable para la protección de los consumidores alemanes porque, en el ánimo de estos últimos, la denominación "Bier" (cerveza) es indisociable de una bebida fabricada solamente con los ingredientes señalados en el artículo 9 de la Biersteuergesetz.
32 En primer lugar, las ideas de los consumidores pueden variar de un Estado miembro a otro y también evolucionar a lo largo del tiempo dentro de un mismo Estado miembro. Además, el establecimiento del mercado común es un factor esencial que puede contribuir a esta evolución. Mientras que un régimen de protección de los consumidores contra la posibilidad de error permite tener en cuenta esta evolución, una legislación como la del artículo 10 de la Biersteuergesetz impide que se produzca. Como el Tribunal de Justicia ya ha tenido oportunidad de exponer en otro contexto (sentencia de 27 de febrero de 1980, Comisión contra Reino Unido, 170/78, Rec. 1980, p. 417) la legislación de un Estado miembro no debe "servir para fijar los hábitos de consumo ni para consolidar una ventaja adquirida por las industrias nacionales que se dedican a satisfacerlos" (traducción provisional).
33 En segundo lugar, en los otros Estados miembros de la Comunidad, las denominaciones correspondientes a la denominación alemana "Bier" (cerveza) tienen un carácter genérico para designar una bebida fermentada fabricada con malta de cebada, ya se utilice ésta exclusiva o conjuntamente con arroz o con maíz. Así sucede en el Derecho comunitario, tal como aparece en la partida 22.03 del arancel aduanero común. El mismo legislador alemán utiliza la denominación "Bier" (cerveza) de este modo en los apartados 7 y 8 del artículo 9 de la Biersteuergesetz cuando se refiere a las bebidas que no responden a las reglas de fabricación de los apartados 1 y 2 del mismo artículo.
34 La denominación alemana "Bier" (cerveza) y las denominaciones correspondientes en las lenguas de los otros Estados miembros de la Comunidad no puede reservarse, en consecuencia, sólo a la cerveza fabricada según las normas vigentes en la República Federal de Alemania.
35 Sin duda es legítimo que a los consumidores que atribuyen cualidades particulares a la cerveza fabricada con materias primas determinadas, se les quiera ofrecer la posibilidad de elegir de acuerdo con este elemento. Sin embargo, como ya ha declarado este Tribunal (sentencia de 9 de diciembre de 1981, Comisión contra Italia, 193/80, Rec. 1981, p. 3019), dicha posibilidad puede asegurarse a través de medios que no obstaculicen la importación de productos fabricados y comercializados legalmente en otros Estados miembros, y en particular "mediante la colocación obligatoria de un etiquetado adecuado referido a la naturaleza del producto vendido" (traducción provisional). Al indicar las materias primas empleadas en la fabricación de la cerveza, "dicho procedimiento permitiría que el consumidor decida su elección con pleno conocimiento de causa, y garantizaría la transparencia de las operaciones comerciales y de la oferta al público" (traducción provisional). Conviene añadir que este sistema de información obligatoria no debe implicar apreciaciones negativas sobre la cerveza que no responde a los requisitos del artículo 9 de la Biersteuergesetz.
36 Contrariamente a lo que sostiene el Gobierno alemán, dicho sistema de caracterización puede funcionar perfectamente incluso con un producto que, como la cerveza, no se despacha necesariamente al consumidor en botellas o en latas que puedan llevar las menciones apropiadas. La misma normativa alemana lo confirma. Los apartados 1 y 2 del artículo 26, del mencionado Reglamento relativo a la aplicación de la Biersteuergesetz prevé un sistema de información al consumidor para algunas cervezas, aun cuando éstas se despachen a presión. Las informaciones requeridas deben figurar, en estos casos, en los barriles o en los sifones.
37 De acuerdo con las consideraciones precedentes, resulta que la aplicación de la norma sobre la denominación, contenida en el artículo 10 de la Biersteuergesetz, para la cerveza importada de otros Estados miembros legalmente fabricada y comercializada en dichos Estados, constituye un incumplimiento por parte de la República Federal de Alemania de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE.
La prohibición absoluta de comercializar cerveza que contenga aditivos
38 Para la Comisión, la prohibición absoluta de comercializar cerveza que contenga aditivos no se justifica por consideraciones relativas a la protección de la salud pública. Según la Comisión, los demás Estados miembros dan pruebas de una gran severidad en cuanto al uso de aditivos en los productos alimenticios, y sólo autorizan el empleo de un determinado aditivo cuando se ha establecido su inocuidad por medio de exámenes minuciosos. Según la Comisión debe presumirse que la cerveza fabricada en tales Estados, y que contiene dichos aditivos, no presenta ningún peligro para la salud pública. Si la República Federal de Alemania desea oponerse a su importación, le corresponde probar que esta cerveza es peligrosa para la salud pública. La Comisión considera que en el caso de autos no se ha aportado tal prueba. El régimen de aditivos aplicable a la cerveza en la República Federal de Alemania es a todas luces desproporcionado, ya que excluye completamente el empleo de aditivos, mientras que la normativa que se aplica a otras bebidas, como los refrescos, es mucho más elástica.
39 El Gobierno alemán considera que frente a los peligros ocasionados por el empleo de aditivos, cuyos efectos a largo plazo aún no se conocen y, teniendo en cuenta los riesgos que presentan la acumulación de aditivos en el organismo y su interacción con otras sustancias como el alcohol, es necesario limitar en todo lo posible la ingestión de aditivos. Como la cerveza es un alimento de gran consumo en Alemania, el Gobierno alemán juzga que la exclusión de cualquier aditivo en su fabricación es especialmente importante. Dicha exclusión es aún más necesaria porque el empleo de aditivos no es tecnológicamente necesario, ya que una utilización limitada a los ingredientes establecidos en la Biersteuergesetz permite evitarlo. En tales condiciones, la reglamentación alemana sobre los aditivos aplicable a la cerveza se justifica plenamente por la necesidad de proteger la salud pública y no viola el principio de proporcionalidad.
40 No se discute que la prohibición de comercializar la cerveza que contiene aditivos obstaculiza la importación de cerveza procedente de otros Estados miembros que contiene aditivos autorizados por éstos y, en consecuencia, en tal medida la mencionada prohibición está comprendida en el artículo 30 del Tratado. Sin embargo, conviene comprobar si la aplicación de esta prohibición puede justificarse por razones de protección de la salud de las personas, al amparo del artículo 36 del Tratado.
41 De acuerdo con la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia (especialmente, la sentencia de 14 de julio de 1983, Sandoz, 174/82, Rec. 1983, p. 2445), "en la medida en que subsista la incertidumbre en el estado actual de la investigación científica, y a falta de armonización, son los Estados miembros quienes deciden en qué medida desean garantizar la protección de la salud y de la vida de las personas, teniendo en cuenta las exigencias de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad" (traducción provisional).
42 De la jurisprudencia de este Tribunal (y en especial, de las sentencias de 14 de julio de 1983, Sandoz, ya mencionada; de 10 de diciembre de 1985, Motte, 247/84, Rec. 1985, p. 3887, y de 6 de mayo de 1986, Muller, 304/84, Rec. 1986, p. 1551), resulta también que en tales condiciones, el Derecho comunitario no se opone a que los Estados miembros establezcan una legislación que someta el empleo de aditivos a una autorización previa otorgada mediante un acto de alcance general para determinados aditivos, ya sea para todos los productos, ya para algunos de ellos, ya para usos determinados. Una legislación de este tipo responde a un objetivo legítimo de política sanitaria, que es el de limitar la ingestión incontrolada de aditivos alimenticios.
43 Las prohibiciones de comercialización de productos, que contienen aditivos autorizados en el Estado miembro en que han sido fabricados, pero que están prohibidos en el Estado miembro importador, sólo son admisibles respecto de los productos importados en cuanto sean compatibles con el artículo 36 del Tratado CEE en la forma en que ha sido interpretado por este Tribunal de Justicia.
44 En primer lugar, hay que recordar que en las sentencias Sandoz, Motte y Muller mencionadas, el Tribunal de Justicia deduce del principio de proporcionalidad establecido en el último párrafo del artículo 36 del Tratado, que las prohibiciones de comercializar los productos que contienen aditivos autorizados en el Estado miembro productor, pero que están prohibidos en el Estado miembro importador, deben limitarse a lo realmente necesario para asegurar la protección de la salud pública. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado que el empleo de un determinado aditivo, aceptado en otro Estado miembro, debe estar autorizado cuando se trate de un producto importado de este Estado miembro, siempre que, teniendo en cuenta, por una parte, los resultados de la investigación científica internacional y especialmente de los trabajos del Comité Científico Comunitario para la Alimentación Humana y de la Comisión del Codex Alimentarius de la FAO y de la Organización Mundial de la Salud, y, por otra parte, los hábitos alimenticios en el Estado miembro importador, este aditivo no presente un peligro para la salud pública y responda a una necesidad real, especialmente de orden tecnológico.
45 En segundo lugar, conviene recordar, tal como ha declarado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 6 de mayo de 1986 en el asunto 304/84 (Muller, antes citado), que el principio de proporcionalidad exige igualmente que los operadores económicos puedan solicitar la autorización para emplear determinados aditivos, por medio de un acto de alcance general que prevea un procedimiento fácilmente accesible que pueda concluirse en un plazo razonable.
46 A ello debe añadirse que los operadores económicos deben tener la posibilidad de invocar en un procedimiento judicial que la autorización les ha sido injustamente denegada. Como ya resolvió este Tribunal de Justicia en su sentencia en el asunto 304/84 (Muller, antes citado) son las autoridades nacionales competentes del Estado miembro importador las que deben demostrar que la prohibición está justificada por razones relativas a la protección de la salud de su población. A este respecto pueden, no obstante, exigir de los operadores económicos la presentación de los documentos que puedan ser útiles para el enjuiciamiento de los hechos y que se encuentren en poder de dichos operadores.
47 El régimen alemán de aditivos aplicable a la cerveza produce, por una parte, una exclusión de todos los aditivos autorizados en los demás Estados miembros, pero no una exclusión de algunos de ellos, justificada concretamente por los peligros que provocan dados los hábitos alimenticios de la población alemana y, por otra parte, no prevé para los operadores económicos un procedimiento para obtener la autorización de dicho aditivo determinado que se encuentre autorizado en otro Estado miembro para la fabricación de cerveza, mediante un acto de alcance general.
48 En lo que se refiere más particularmente a la nocividad de los aditivos, el Gobierno alemán basándose en sus informes periciales, menciona los peligros inherentes a la incorporación de aditivos en general. Por motivos de prevención general, expone que es necesario limitar en todo lo posible la cantidad de aditivos ingeridos, y que es particularmente conveniente la exclusión completa de su empleo en la fabricación de cerveza, alimento de gran consumo por su población.
49 A pesar de ello, de acuerdo a las listas de aditivos permitidos para diversos alimentos, presentadas por el mismo Gobierno alemán, algunos de los aditivos autorizados en otros Estados miembros para la fabricación de cerveza también se permiten en la normativa alemana, en particular en el ZZulV, para la fabricación de todas o de casi todas las bebidas. La única referencia a los riesgos potenciales que derivan de la ingestión de aditivos en general y el hecho de que la cerveza sea un alimento de gran consumo no bastan para justificar el establecimiento de un régimen más severo para este producto.
50 Por lo que se refiere a la necesidad de carácter tecnológico, para el empleo de aditivos, el Gobierno alemán alega que ésta no existe, dado que la cerveza se fabrica según los postulados del artículo 9 de la Biersteuergesetz.
51 A este respecto, debe señalarse que para negar la necesidad tecnológica de determinados aditivos, no basta la mera afirmación de que la cerveza puede producirse sin aditivos por elaborarse a partir de las materias primas prescritas en la República Federal de Alemania. Dicha interpretación sobre el concepto de necesidad tecnológica, cuya finalidad es privilegiar los métodos nacionales de producción, constituye una restricción encubierta al comercio entre los Estados miembros.
52 El concepto de necesidad tecnológica debe valorarse en función de las materias primas empleadas y también de la apreciación efectuada por las autoridades del Estado miembro en el que el producto se ha fabricado y comercializado legalmente. También deben valorarse los resultados de la investigación científica internacional, y en particular los trabajos del Comité Científico Comunitario y de la Comisión del Codex Alimentarius de la FAO y de la Organización Mundial de la Salud.
53 Por tanto, en la medida en que el régimen alemán sobre aditivos en la cerveza establece una exclusión general de aditivos, su aplicación a la cerveza importada de otros Estados miembros no respeta las exigencias del Derecho comunitario tal como las ha definido la jurisprudencia del Tribunal, por ser contrario al principio de proporcionalidad y, por lo tanto, no le es aplicable la excepción del artículo 36 del Tratado.
54 De acuerdo con las consideraciones precedentes, procede concluir que al prohibir la comercialización de cerveza legalmente producida y comercializada en otro Estado miembro cuando esta cerveza no es conforme con los artículos 9 y 10 de la Biersteuergesetz, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE.
Decisión sobre las costas
Costas
55 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Federal de Alemania, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que al prohibir la comercialización de cerveza legalmente producida y comercializada en otro Estado miembro, cuando no es conforme con los artículos 9 y 10 de la Biersteuergesetz, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.
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