INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 205/84 ( *1 )
I. Hechos y fase escrita
1.
El sector del seguro directo ha sido objeto de las siguientes Directivas de armonización.
a)
La Directiva 73/239 del Consejo, de 24 de julio de 1973, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida y a su ejercicio (DO L 228, p. 3; EE 06/01, p. 143), ha sido adoptada con arreglo al apartado 2 del artículo 57 del Tratado y pretende facilitar la creación de agencias y de sucursales de empresas de seguros de otros Estados miembros mediante la coordinación de las condiciones de acceso y de ejercicio de las actividades de las empresas de seguros directos cuyo domicilio social se encuentra dentro de la Comunidad (artículos 6 al 22), así como de las actividades de las agencias o sucursales establecidas dentro de la Comunidad y pertenecientes a empresas de seguros directos cuyo domicilio social se encuentre fuera de la Comunidad (artículos 23 al 29).
En virtud de dicha Directiva, el acceso a la actividad de seguro directo en el territorio de un Estado miembro estará supeditado a la obtención de autorización administrativa, tanto para las empresas que tengan su domicilio social dentro de la Comunidad como para aquéllas cuyo domicilio social se encuentre fuera de la Comunidad (artículos 6 al 23).
Más concrétamete, por lo que respecta a las empresas cuyo domicilio social se encuentre dentro de la Comunidad, la Directiva, en los apartados 1 y 2 del artículo 6, prevé lo siguiente:
«1)
Cada Estado miembro supeditará a la obtención de autorización administrativa el acceso a la actividad de seguro directo en su territorio.
2)
Dicha autorización habrá de ser solicitada, ante la autoridad competente del Estado miembro afectado, por:
a)
la empresa que fije su domicilio social en el territorio de dicho Estado;
b)
la empresa cuyo domicilio social se encuentre en otro Estado miembro y que abra una sucursal o una agencia en el territorio del Estado miembro interesado;
c)
la empresa que, después de haber recibido la autorización contemplada en las letras a) o b), amplíe en el territorio de dicho Estado sus actividades a otros ramos;
d)
[...].»
Por otra parte, la Directiva 73/239 regula el control de las condiciones de ejercicio de la actividad de seguro directo y, en particular, de la situación financiera de las empresas interesadas (artículo 13). A este respecto, la autoridad de control del Estado miembro en cuyo territorio esté situado el domicilio social de la empresa deberá comprobar el estado de solvencia de la misma para el conjunto de sus actividades (artículo 14). Además, la Directiva establece normas relativas a la constitución de un margen de solvencia suficiente relativo al conjunto de sus actividades y correspondiente al patrimonio no comprometido de la empresa (artículos 16 al 18). En cuanto a las reservas técnicas, la Directiva prevé que deberán ser suficientes y estar representadas por activos congruentes y localizados en cada país de explotación (artículo 15), si bien, por otra parte, reserva la coordinación en esta materia a Directivas ulteriores.
En materia de control de las empresas de que se trata, el artículo 19 dispone:
«1)
Cada Estado miembro obligará a las empresas que tengan su domicilio social en su territorio a rendir cuenta anualmente, para todas sus operaciones, de su situación y de su solvencia.
2)
Los Estados miembros exigirán a las empresas que ejerzan su actividad en su territorio la presentación periódica de los documentos que sean necesarios para ejercer el control, así como de los documentos estadísticos. Las autoridades de control competentes se comunicarán los documentos e informaciones útiles para el ejercicio del control.»
Por último, la Directiva prevé una estrecha colaboración entre la Comisión y las autoridades competentes de los Estados miembros «para facilitar el control del seguro directo dentro de la Comunidad y para examinar las dificultades que pudieran surgir en la aplicación de la Directiva» (artículo 33).
b)
La Directiva 79/267 del Consejo, de 5 de marzo de 1979, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, referentes al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida y a su ejercicio (DO L 63, p. 1; EE 06/02, p. 62), que fue adoptada especialmente con arreglo al artículo 57 del Tratado, regula asimismo respecto a este ramo específico las actividades de las empresas de seguro directo cuyo domicilio social esté dentro de la Comunidad (artículos 6 al 26), así como las actividades de las agencias o sucursales establecidas en la Comunidad y dependientes de empresas de seguro directo cuyo domicilio social esté situado fuera de la Comunidad (artículos 27 al 32).
Las disposiciones de la Directiva 79/267 son en gran parte idénticas a las de la Directiva 73/239.
c)
El sector del coaseguro, es decir, del seguro caracterizado por la participación de varios aseguradores, ha sido objeto de una Directiva de armonización específica, a saber, la Directiva 78/473 del Consejo, de 30 de mayo de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de coaseguro comunitario (DO L 151, p. 25; EE 06/02, p. 28), que fue adoptada con arreglo a los artículos 57, apartado 2, y 66 del Tratado. A tenor del párrafo 1 del apartado 2 del artículo 1, se refiere a «los riesgos cuya garantía, por la naturaleza o importancia de los mismos, exija la participación de varios aseguradores». El apartado 1 del artículo 2 precisa que solamente estarán reguladas las operaciones de coaseguro comunitario que cumplan las condiciones siguientes:
«a)
el riesgo, con arreglo al apartado 1 del artículo 1, ha de estar cubierto por varias empresas de seguros, en lo sucesivo denominados «coaseguradores», una de las cuales será la entidad abridora, de forma no solidaria, por medio de un contrato único, mediante una prima global y para una misma duración;
b)
dicho riesgo ha de estar localizado dentro de la Comunidad;
c)
para garantizar dicho riesgo, la entidad abridora ha de estar autorizada en las condiciones previstas por la primera Directiva de coordinación, es decir, ha de ser tratada como el asegurador que cubriría la totalidad del riesgo;
d)
al menos uno de los coaseguradores ha de participar en el contrato por medio de su domicilio social o de una agencia o sucursal establecidos en un Estado miembro distinto del Estado de la entidad abridora;
e)
la entidad abridora ha de asumir plenamente la función que le correspone en la práctica del coaseguro y, en particular, ha de determinar las condiciones de seguro y de tarificación.»
Por el contrario, las operaciones de coaseguro que no cumplan estas condiciones o que se refieran a riesgos distintos de los enumerados en el artículo 1 (que no incluye los seguros de vida) «seguirán sometidas a las legislaciones nacionales existentes en el momento de la entrada en vigor de la presente Directiva» (párrafo 2 del artículo 2).
La adopción del apartado 1 del artículo 2 dio lugar a la Declaración siguiente, que figura en el acta de la reunión del Consejo de 23 de mayo de 1978:
«El Consejo subraya que la adopción de la presente Directiva, y, en particular, del apartado 1 de su artículo 2, no prejuzga en absoluto la solución de la controversia entre los Estados miembros y la Comisión acerca de la interpretación que debe darse a las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en materia de libre prestación de servicios (33/74, van Binsbergen).
Dicho texto no prejuzga en absoluto las disposiciones nacionales relativas al establecimiento de la entidad abridora, que deben valorarse en función del Tratado y, en última instancia y en su caso, por el Tribunal de Justicia.»
Para las empresas que tengan su domicilio social en un Estado miembro y que estén sometidas y cumplan las disposiciones de la Directiva 73/239, la facultad de participar en un coaseguro comunitario no podrá supeditarse a ninguna otra disposición aparte de las contenidas en la Directiva 78/473 (artículo 3).
Las condiciones y modalidades del coaseguro comunitario constituyen el objeto, en particular, de las disposiciones siguientes:
«Artículo 4
1) El importe de las reservas técnicas será determinado por los distintos coaseguradores de acuerdo con las normas fijadas por el Estado miembro en que estén establecidos o, en su defecto, de acuerdo con las prácticas que se utilicen en él. No obstante, la reserva para siniestros pendientes de liquidación será por lo menos igual a la determinada por la entidad abridora de acuerdo con las normas o con las prácticas del Estado en que esté establecida.
2) Las reservas técnicas constituidas por los distintos coaseguradores estarán representadas por activos congruentes. No obstante, los Estados miembros podrán suavizar la regla de la congruencia para tener en cuenta las necesidades de la correcta gestión de las empresas de seguros. Los activos estarán localizados ya sea en el Estado miembro en el que estén establecidos los coaseguradores, ya sea en el Estado miembro en que esté establecida la entidad abridora, a elección del asegurador.
Artículo 5
Los Estados miembros velarán por que los coaseguradores establecidos en su territorio dispongan de elementos estadísticos que pongan de manifiesto la magnitud de las operaciones de coaseguro comunitario y los países correspondientes.
Artículo 6
Las autoridades de control de los Estados miembros colaborarán estrechamente para la ejecución de la presente Directiva y, a tal fin, se comunicarán cualquier información necesaria.»
Por otra parte, la Directiva 78/473 prevé la estrecha colaboración entre la Comisión y las autoridades de control de los Estados miembros (artículo 8):
«La Comisión y las autoridades competentes de los Estados miembros colaborarán estrechamente en el examen de las dificultades que puediesen surgir en la aplicación de la presente Directiva.
En el marco de dicha colaboración, se examinarán en especial las posibles prácticas que revelen que las disposiciones de la presente directiva y, en particular, las del apartado 2 del artículo 1 y del artículo 2, se desvían de su objeto, bien porque la entidad abridora no desempeña ¡a función que le corresponde en la práctica del coaseguro, bien porque los riesgos no requieren manifiestamente la participación de varios aseguradores para su garantía.»
Por último, según los cuatro primeros considerandos de la Directiva, ésta ha sido dictada especialmente:
«Considerando que es conveniente facilitar el ejercicio efectivo de la actividad de coaseguro comunitario mediante un mínimo de coordinación a fin de evitar distorsiones en la igualdad de derechos y desigualdades de trato, sin atentar contra el régimen de libertad existente en varios Estados miembros;
Considerando que dicha coordinación se refiere únicamente a las operaciones de coaseguro que presenten el mayor interés desde el punto de vista económico, es decir, aquellas que, por su naturaleza o importancia, puedan ser cubiertas por el coaseguro internacional;
Considerando que la presente Directiva constituye de este modo un primer paso para la coordinación de todas las operaciones que puedan practicarse en libre prestación de servicios; que, por otra parte, éste es el objetivo de la propuesta de segunda Directiva del Consejo sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se establecen las disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio de la libre prestación de servicios [...];
Considerando que la entidad abridora está mejor situada que los demás coaseguradores para evaluar los siniestros y determinar el importe mínimo de las reservas para siniestros pendientes de liquidación.»
La mencionada propuesta de segunda Directiva, según resultó modificada en febrero de 1978 previo dictamen del Comité Económico y Social y del Parlamento Europeo, pretende establecer las disposiciones específicas adecuadas para facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por las empresas y ramos de seguros contemplados en la Directiva 73/239, ya citada, en particular en lo que respecta al cálculo de las reservas técnicas, a las normas aplicables a los contratos de seguros y al control de las empresas de que se trata.
Se desprende del expediente que se han realizado progresos notables en cierto número de temas, a saber, en la definición de los grandes riesgos, la determinación de la ley aplicable, los seguros obligatorios y los procedimientos de acceso y de ejercicio relativos, respectivamente, a los grandes riesgos y a los riesgos en masa.
Por el contrario, siguen siendo objeto de estudio otras cuestiones que revisten un aspecto más técnico, como por ejemplo las disposiciones que se refieren a las transmisiones de cartera o al cálculo de las reservas técnicas. Por otra parte, las discusiones no han permitido hasta el momento extraer una solución unánimemente aceptable en lo que concierne a la aplicación de las normas relativas a la congruencia o al modo de regular determinados seguros. Lo mismo sucede con los problemas fiscales (la cuestión de los modos de recaudación y de control). Por último, la delimitación entre la libre prestación de servicios y el establecimiento en el sector del seguro directo sigue siendo objeto de controversia.
2.
En la República Federal de Alemania, las empresas de seguros, incluyendo las establecidas en otro Estado miembro, se hallan sujetas a las disposiciones de la Ley sobre control de las empresas de seguros (la «Versicherungsaufsichtsgesetz»; en lo sucesivo, la «VAG»), modificada por última vez por la decimocuarta Ley de modificación, de 29 de marzo de 1983 (BGBl. I, p. 377), para la incorporación de la Directiva 78/473 al Derecho interno.
Del apartado 1 del artículo 105 de la VAG se desprende que las empresas de seguros extranjeras que deseen realizar operaciones de seguro directo en la República Federal mediante la intervención de representantes, mandatarios, agentes u otros intermediarios, deberán obtener autorización.
Además, del apartado 2 del artículo 106 de la VAG resulta que dichas empresas deberán constituir un «establecimiento» en la República Federal y «tener allí disponibles todos los documentos mercantiles relativos a dicho establecimiento», cuya actividad deberá ser objeto de contabilidad independiente.
El artículo 111 de la VAG prevé excepciones a estas disposiciones.
a)
En lo que se refiere a ciertos seguros de transporte, del apartado 1 del artículo 111 resulta que las empresas de seguros extranjeras que ejerzan su actividad exclusivamente en dicho sector no estarán sujetas a las disposiciones de la VAG «en la medida en que practiquen operaciones de seguro directo en el marco de la libre prestación de servicios» con arreglo al Tratado.
b)
La segunda excepción se refiere al coaseguro. A este respecto, los puntos 3 y 5 del apartado 2 del artículo 111 prevén que las empresas de seguros extranjeras que tengan su domicilio social en un Estado miembro no estarán sujetas a las disposiciones de la Ley en la medida en que participen en el coaseguro de riesgos localizados en la Comunidad, a condición, especialmente, de que la entidad abridora esté autorizada a cubrir por sí sola los riesgos asegurados en la República Federal de Alemania (punto 3) y de que la magnitud de los riesgos no sea inferior a la cuantía reglamentariamente determinada de conformidad con el apartado 3 del artículo 111 (punto 5). Se ha de añadir que dicha autorización implica que la entidad abridora esté autorizada en la República Federal de Alemania y disponga allí de un establecimiento. El punto 2 del apartado 3 del artículo 111 autoriza al Ministro federal de Hacienda a dictar, «para la incorporación de las Directivas del Consejo de las Comunidades Europeas en el sector de los seguros, medidas relativas a la magnitud de los riesgos que podrán cubrirse de conformidad con el apartado 2» (en lo sucesivo denominados «umbrales»). Resulta que hasta el momento no se han dictado dichas disposiciones. Sin embargo, en su lugar, se aplicó una circular del «Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen» (Oficina federal de inspección de seguros), de 31 de mayo de 1981, la cual prevé en particular que, en el ramo del seguro de incendio, la aplicación de la Directiva 78/473 se limitará a los casos en los que las sumas aseguradas por contrato sean de al menos 125 millones de DM. Por otra parte, en el ramo de la responsabilidad civil en vehículos aéreos, la suma asegurada deberá alcanzar al menos 75 millones de DM por contrato. Por último, cuando el riesgo esté comprendido en el ramo de responsabilidad civil general, el volumen de negocios del tomador del seguro deberá ser de al menos 500 millones de DM.
Por último conviene señalar que, a tenor del apartado 1 del artículo 144, letra a), de la VAG, comete una infracción toda persona que celebre (o proponga celebrar) en la República Federal de Alemania un contrato de seguro por cuenta de una empresa que no posea la autorización requerida para practicar tales operaciones de seguro.
3.
Considerando que la normativa alemana expuesta más arriba era contraria a los artículos 59 y 60 del Tratado y a la Directiva 78/473, la Comisión envió al Gobierno federal alemán, el 29 de septiembre de 1983, un escrito de emplazamiento con arreglo al párrafo 1 del artículo 169 del Tratado. En dicho escrito, la Comisión manifestó en particular que, según los artículos 105 y 106 de la VAG, las empresas de seguros extranjeras que deseen ejercer sus actividades en el sector del seguro directo en la República Federal de Alemania necesitan una autorización y deben constituir un establecimiento en la República Federal. De ello se deduce, en primer lugar, que las personas que tengan su domicilio social en otro Estado miembro están excluidas de la libre prestación de servicios en la República Federal de Alemania, excepto si se dedican exclusivamente a la actividad de seguro en el sector de los transportes. La segunda consecuencia, añade la Comisión, es la de que los mediadores de seguros que operan en la República Federal no están autorizados para proponer a los asegurados residentes contratos de seguro directo con aseguradores que no estén establecidos en la República Federal y que tengan su domicilio social en otro Estado miembro. Por su parte, la Comisión criticó que las empresas de seguros con domicilio social en un Estado miembro sólo puedan participar, con arreglo al punto 3 del apartado 2 del artículo 111 de la VAG, en el coaseguro de riesgos localizados en la Comunidad si la entidad abridora está autorizada a cubrir asimismo por sí sola tales riesgos en la República Federal de Alemania, es decir, si está establecida y autorizada en dicho país. Por último, la Comisión impugnó el punto 2 del apartado 3 del artículo 111 de la VAG, que autoriza al Ministro federal de Hacienda a dictar disposiciones sobre la magnitud de los riesgos que podrán cubrirse por el coaseguro comunitario. A este respecto, la Comisión impugnó los elevados límites que fueron establecidos por la circular ya citada de la Oficina federal de inspección de 31 de mayo de 1981.
En su respuesta de 12 de diciembre de 1983, el Gobierno federal alemán sostuvo en particular que los artículos 59 y 60 contienen como única obligación de principio la de no tratar a las empresas extranjeras de manera discriminatoria y que la normativa alemana tiene en cuenta dicha exigencia, puesto que la obligación de autorización se aplica tanto a los aseguradores alemanes como a los extranjeros. Esta obligación se justifica asimismo por el interés general, pues lo que está sujeto a control en la República Federal de Alemania es el conjunto de la actividad mercantil del asegurador y no solamente aspectos particulares, tales como la superficie financiera. La autorización de los aseguradores no tiene, según el Gobierno federal alemán, el mismo valor en los diferentes Estados miembros y la colaboración de estos últimos, subrayada por la Directiva 73/239, no se encuentra todavía suficientemente desarrollada. Por último, en lo que se refiere a la Directiva 78/473, la cuestión de la obligación de autorización y de establecimiento debería dilucidarse previamente y la Directiva carecería de sentido si ya no hiciese falta que la entidad abridora fuese autorizada en el país del riesgo asegurado.
Como consecuencia, el 17 de abril de 1984 la Comisión envió a la República Federal de Alemania el dictamen motivado previsto en el párrafo 1 del artículo 169 del Tratado, instándole a ajustarse al mismo en un plazo de dos meses. En dicho dictamen la Comisión sostuvo en particular que, respecto a los servicios en el sector de los seguros, las obligaciones de establecimiento (artículo 106 de la VAG) y de autorización (artículo 105 de la VAG) resultan incompatibles con el artículo 59 del Tratado, tanto en lo que se refiere al asegurador directo como a la entidad abridora en el coaseguro. Del mismo modo, la disposición del punto 3 del apartado 2 del artículo 111 de la VAG implica una restricción a la libertad de los servicios y resulta incompatible con la Directiva 78/473. Por último, añadió la Comisión, los elevados umbrales fijados por la directiva de 31 de mayo de 1981 de la Oficina federal de inspección de seguros producen el efecto de que las disposiciones alemanas relativas al coaseguro comunitario no sean aplicables a ciertos riesgos, aunque la naturaleza y la magnitud de éstos hagan necesaria la participación de varios aseguradores. Para la Comisión, esto supone una incorporación incorrecta de la Directiva 78/473 y un incumplimiento de las obligaciones derivadas de los artículos 59 y 60 del Tratado.
Mediante una nota verbal de su Representación Permanente ante las Comunidades, el Gobierno federal alemán contestó al dictamen motivado el 7 de julio de 1984. Mantuvo que no era precisa modificación alguna de la normativa alemana y que, por razones imperativas, no podía cambiar las disposiciones existentes de los artículos 105 y siguientes de la VAG. Por otra parte, el Gobierno alemán subrayó que en modo alguno les estaba prohibido a los aseguradores con domicilio social en otro Estado miembro de la Comunidad realizar prestaciones de servicios, pues los artículos 105 y 106 sólo prevén la obligación de autorización y de establecimiento cuando el asegurador extranjero pretenda realizar operaciones de seguro en la República Federal mediante la intervención de representantes, mandatarios, agentes u otros mediadores. De hecho, con la asistencia de estas personas, los aseguradores extranjeros pueden operar duraderamente en el mercado alemán de la misma manera que los aseguradores establecidos. Existiría pues, añade el Gobierno alemán, una discriminación injustificada en detrimento de los aseguradores establecidos si los dos grupos de aseguradores estuviesen sometidos, en el mismo mercado, a disposiciones diferentes, y si los aseguradores extranjeros pudiesen eludir el control de las autoridades alemanas.
4.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de agosto de 1984, la Comisión interpuso el presente recurso.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia los días 29 de noviembre y 4 de diciembre de 1984, respectivamente, el Reino Unido y el Reino de los Países Bajos solicitaron que se admitiese su intervención en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante escritos presentados los días 22 de octubre, 22 de noviembre, y 10 y 14 de diciembre de 1984, respectivamente, el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Francesa, la República Italiana e Irlanda solicitaron que se admitiese su intervención en apoyo de las pretensiones de la parte demandada. Mediante autos de 24 de octubre y 12 de diciembre de 1984 y de 30 de enero de 1985, el Tribunal, oído el Abogado General, decidió admitir dichas intervenciones.
Previo informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, pidió a la Comisión que indicase por escrito qué disposiciones de la Directiva 78/473 habían sido infringidas por la normativa controvertida, en la medida en que ésta prescribe, en el caso de riesgos localizados en la República federal de Alemania, que la entidad abridora deberá estar establecida allí y autorizada para cubrir por sí sola los riesgos asegurados. Por otra parte, se pidió a la Comisión que precisase si el recurso abarcaba también el ramo de los seguros de vida y, en caso afirmativo, que en la vista definiese su postura sobre los problemas específicos de este ramo.
La Comisión repuso que la normativa controvertida alemana, al prescribir, en el caso de riesgos localizados en el Estado miembro de que se trata, que la entidad abridora deberá estar establecida allí y autorizada para cubrir por sí sola los riesgos asegurados, constituye una incorporación incorrecta de la letra c) del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 78/473 y una infracción de su artículo 3. Es verdad, continúa la Comisión, que la letra c) del apartado 1 del artículo 2 no es demasiado explícita en cuanto al problema planteado, a saber, la exigencia de una autorización y de un establecimiento en el país del riesgo en lo que respecta a la entidad abridora. No obstante, añade la Comisión, este artículo debe interpretarse a la luz de los artículos 59 y 60 del Tratado, tal como el mismo Consejo lo ha subrayado en la ya citada Declaración en el acta de adopción de la Directiva en cuestión. Además, la letra c) del apartado 1 del artículo 2 se remite a la primera Directiva de coordinación 73/239, la cual no exige en modo alguno, y no permite que se exija, que los aseguradores soliciten autorización y se establezcan en el Estado miembro donde esté localizado el riesgo. Esta última expresión no se encuentra en ninguna parte de las Directivas. A tenor del artículo 6 de la primera Directiva de coordinación, para realizar operaciones de seguro, la autorización habrá de ser solicitada allí donde la empresa ejerza su actividad, es decir, allí donde la empresa establezca su domicilio social, una sucursal o una agencia, sea cual sea el lugar de la localización de los riesgos o de residencia de los tomadores. Según el artículo 3 de la Directiva sobre coaseguro, la facultad para las empresas comunitarias de participar en un coaseguro regulado por la Directiva, sea en calidad de entidad abridora o de simple asegurador, no podrá supeditarse a otros requisitos que los previstos por la propia Directiva.
La Comisión añadió que el objeto de la primera alegación consiste en las infracciones del Tratado derivadas de la aplicación de la VAG, la cual no distingue, en lo que se refiere a las cuestiones controvertidas, entre el seguro de vida y el seguro distinto del seguro de vida. Esta alegación también se refiere, pues, al seguro de vida tal como se define en la primera Directiva de coordinación «seguro de vida», 79/267, que constituye el equivalente de la primera Directiva «seguro distinto del seguro de vida» de 1973.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión, apoyada por el Reino de los Países Bajos y, en lo que respecta a las pretensiones indicadas más abajo en las letras a) y b) del punto 1, por el Reino Unido, solicita al Tribunal que:
1)
Declare que la República Federal de Alemania,
a)
al aplicar la «Versicherungsaufsichtsgesetz», en la versión de la decimocuarta Ley de modificación de 29 de marzo de 1983, la cual impone la obligación de establecimiento y de autorización a las empresas de seguros de la Comunidad que pretendan realizar en la República Federal de Alemania —mediante representantes, mandatarios, agentes y otros intermediarios— prestaciones de seguro directo (con la excepción de los seguros de transporte), y prohibe a los mediadores de seguros establecidos en la República Federal de Alemania proponer a los residentes en dicho país contratos de seguro con aseguradores establecidos en otros Estados miembros, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado;
b)
al poner en vigor y al aplicar la decimocuarta Ley de modificación de la «Versicherungsaufsichtsgesetz», de 29 de marzo de 1983, encaminada a incorporar la Directiva 78/473 del Consejo, de 30 de mayo de 1978, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado y de la Directiva citada, en la medida en que las disposiciones de la Ley prescriben, respecto al coaseguro comunitario, que la entidad abridora (en el caso de riesgos localizados en la República Federal de Alemania) deberá estar establecida allí y autorizada para cubrir también allí por sí sola los riesgos asegurados;
c)
al fijar, a través del «Bundesaufsichtsamt» y en el contexto de la incorporación de la Directiva mencionada, umbrales demasiado elevados para los riesgos en los ramos de seguro de incendio, responsabilidad civil en vehículos aéreos y responsabilidad civil general —riesgos que pueden constituir objeto de coaseguro comunitario—, en la medida en que, por ello, el coaseguro como servicio queda excluido en la República Federal de Alemania para los riesgos situados por debajo de dichos umbrales, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del artículo 1 y del artículo 8 de la Directiva 78/473 así como de los artículos 59 y 60 del Tratado.
2)
Condene en costas a la República Federal de Alemania.
El Gobierno federal alemán solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la Comisión.
III. Motivos y alegaciones de las partes
1. Observaciones generales sobre las disposiciones del Tratado en materia de libre prestación de servicios y sobre las Directivas de armonización
a)
La Comisión sostiene que los artículos 59 y 60 del Tratado obligan a los Estados miembros a permitir, desde el final del período transitorio, la libre prestación de servicios en todos los sectores, es decir, en concreto, en el del seguro, incluyendo el coaseguro. Toda medida nacional que obstaculice la prestación de servicios por el asegurador y concretamente por la entidad abridora en materia de coaseguro resultará, por consiguiente, fundamentalmente incompatible con el Tratado. El artículo 59 del mismo se opone a fortiori a las medidas que hacen la libre prestación de servicios totalmente imposible. Ahora bien, añade la Comisión, exigir que para poder ejercer allí su actividad el asegurador o la entidad abridora estén establecidos y autorizados en el país del riesgo, equivale a negar la libre prestación de servicios. En efecto, una vez establecido en dicho país, el asegurador hará uso de la libertad de establecimiento, que será, desde ese momento, la única que puede invocar.
A este respecto, añade la Comisión, importa poco saber si el requisito de establecimiento y de autorización en el país del riesgo debe calificarse o no, jurídicamente, de discriminatorio, puesto que el artículo 59 del Tratado prevé la supresión de toda restricción.
Tampoco puede invocarse contra esta interpretación del artículo 59, añade la Comisión, el párrafo 3 del artículo 60 del Tratado. El párrafo 3 del artículo 60 sólo contempla el caso en que el prestador, para la realización de su prestación, haya de ejercer su actividad en el país en que dicha prestación se lleva a cabo y únicamente en la medida en que dicha actividad se ejerza allí con carácter temporal y en presencia del interesado. Ahora bien, las prestaciones de servicios del asegurador (y de la entidad abridora) no exigen en modo alguno que el asegurador se persone en el país de destino de la prestación de servicios.
La Comisión no ignora en absoluto que, del mismo modo que en el caso del artículo 30 del Tratado, los Estados miembros continúan beneficiándose de cierta posibilidad de regular y de controlar, en interés general, las prestaciones de seguros «importadas». En efecto, la Comisión estima que procede interpretar, en lo esencial, los artículos 30 y 59 de idéntica manera. Sin embargo, el control no deberá en ningún caso producir la consecuencia de privar al asegurador (o a la entidad abridora) de su derecho a hacer uso de la libre prestación de servicios. Por otra parte, el objetivo del control ejercido por el Estado y las medidas adoptadas a este respecto no deberán ser desproporcionadas en relación con las restricciones de la libre 46 prestación de servicios que originen. A fin de cuentas, en la medida en que produzcan efectos restrictivos, las medidas de control deberán ser necesarias para la realización de los objetivos de protección del Estado.
Por otra parte, la Comisión recuerda que las Directivas de coordinación previstas por los artículos 57, apartado 2, y 66 están destinadas a facilitar la libre prestación de servicios y no a realizarla. Por consiguiente, ni la Directiva 73/239 ni la Directiva 78/473 pueden interpretarse en el sentido de que crean las libertades que el Tratado instituye. Sería imposible interpretarlas, pues, como disposiciones que obstaculizan o prohiben (provisionalmente) las actividades relativas a los servicios. Por el contrario, ambas Directivas deberán interpretarse de conformidad con las disposiciones del Tratado.
Por último, por lo que se refiere más concretamente a la Directiva 78/473, la Comisión reconoce que había previsto en su propuesta inicial de Directiva, presentada al Consejo en mayo de 1974, la posibilidad para los Estados de exigir a la entidad abridora la constitución de un establecimiento. No obstante, como consecuencia de la sentencia de 3 de diciembre de 1974 (van Binsbergen, 33/74, Rec. 1974, p. 1229), la Comisión, considerando que no era lícito, a la vista de los artículos 59 y 60 del Tratado, exigir que la entidad abridora estuviese establecida en el país del riesgo, retiró su propuesta. En efecto, en el Consejo los Estados miembros se pusieron de acuerdo en considerar que, en virtud de la Directiva, todo asegurador deberá, con arreglo a la Directiva 73/239, obtener autorización en uno cualquiera de los Estados miembros.
b)
El Gobierno neerlandés recuerda que el Tribunal de Justicia ha declarado claramente, en varias ocasiones, que las disposiciones del artículo 59 del Tratado se hicieron directa e incondicionalmente aplicables en el momento de la expiración del período transitorio. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ello no excluye que, por la particular naturaleza de ciertos servicios, se establezcan normas específicas que pueden limitar la libre prestación de servicios. Esto implica, en particular, que en sectores particularmente sensibles se puedan adoptar, para garantizar el interés general, normas aplicables a toda persona o empresa que se encuentre en el territorio del Estado miembro donde se preste el servicio, puesto que el interés contemplado ya no está protegido por las normas a las que la persona o la empresa que presta el servicio se encuentra sometida en el Estado en que está establecida. Aunque en el estado actual del Derecho comunitario en la materia las legislaciones nacionales destinadas a facilitar la libre prestación de servicios en el sector del seguro no hayan sido todavía totalmente armonizadas, no se pueden deducir de ello argumentos para no aplicar íntegramente el artículo 59 del Tratado y las disposiciones de la Directiva 78/473 (véase sentencia de 27 de febrero de 1980, Comisión contra Dinamarca, 171/78, Rec. 1980, pp. 447, 466).
c)
El Gobierno británico subraya que los artículos 59 y 60 del Tratado, que tienen efecto directo en todos los Estados miembros, se aplican a las actividades desarrolladas en un Estado miembro en el que las empresas de seguros no estén establecidas; que la falta de coordinación y de armonización entre los Estados miembros no basta por sí misma para justificar el incumplimiento por dichos Estados de los artículos 59 y 60; y que ninguna Directiva puede constituir una excepción a la obligación de cumplir dichas disposiciones. No obstante, añade el Gobierno británico, un Estado miembro tiene derecho a imponer restricciones a la libre prestación de servicios si, y en la medida en que, tales restricciones cumplan las condiciones fijadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. A este respecto, las condiciones deben tener como objetivo la aplicación de normas rectoras de la actividad en cuestión que estén justificadas por el interés general; habrán de ser objetivamente necesarias y su objetivo no deberá poder alcanzarse por medio de disposiciones menos restrictivas. Por último, no deberán constituir una repetición inútil de las condiciones impuestas en el Estado miembro en que el prestador de servicios esté establecido y que proporcionen esencialmente las mismas garantías para el interés general, y deberán aplicarse de idéntica manera a todas las personas o empresas que operen en el Estado de que se trate.
d)
El Gobierno alemán señala que la libre prestación de servicios, garantizada por las disposiciones de los artículos 59 y 60 del Tratado, no constituye en modo alguno una libertad que garantice a todo ciudadano de la Comunidad el derecho ilimitado e ilimitable a prestar cualquier servicio más allá de las fronteras. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia confirma que una norma jurídica de un Estado miembro que constituya un obstáculo a la libre prestación de servicios desde otro Estado miembro no debe considerarse, por el mero hecho de la exclusión total de la prestación de servicios entre Estados que de ella se deriva, como una restricción que deba suprimirse; si las regulaciones interiores de la prestación de servicios cumplen ciertas normas comunitarias que el Tribunal de Justicia indica, no constituirán tales restricciones, sino que se manifestarán como limitaciones inherentes a la libre prestación de servicios entre Estados, siempre que hayan sido adoptadas por motivos de interés general, que sean indispensables para garantizar la necesaria protección y que, por último, no puedan ser sustituidas por disposiciones diferentes que garanticen la misma protección pero limitando en menor medida la prestación de servicios desde otro Estado miembro.
Por otra parte, el Gobierno alemán insiste en recordar que las disposiciones de los artículos 59 y 60 del Tratado se refieren únicamente a las actividades de un prestador extranjero de servicios, ejercidos en el país de la actividad y que no supongan un establecimiento. En efecto, si para la prestación de un servicio de seguros en las relaciones económicas entre Estados, fuese necesaria la residencia permanente —y, por tanto, un establecimiento del prestador—, el servicio sería prestado entre dos contratantes residentes. Ahora bien, en ese caso, no habría intercambio de servicios entre Estados regulado por los artículos 59 y 60 del Tratado, sino prestación interna de servicios, regulada por las normas comunitarias sobre derecho de establecimiento. La exclusión de los servicios cuya prestación exija más que una estancia temporal del prestador no residente se deduce, por otra parte, del párrafo 3 del artículo 60 del Tratado, a cuyo tenor el derecho de estancia del prestador, garantizado por la libre prestación de servicios, está limitado en el tiempo.
En lo que se refiere a las Directivas de coordinación previstas por el artículo 57, apartado 2, y el artículo 66 del Tratado, el Gobierno subraya que estas Directivas tienen el cometido, en el sector de los intercambios de servicios, de conseguir la libre prestación de servicios donde se halle limitada de modo inmanente por normas jurídicas de los Estados miembros dictadas en interés general. La Comisión, añade el Gobierno alemán, pasa por alto que las expresiones utilizadas en el texto del apartado 2 del artículo 57 del Tratado obedecen enteramente a la situación en el ámbito de la realización de la libertad de establecimiento, pero que sólo son aplicables a la libre prestación de servicios mutatis mutandis, en virtud del artículo 66 del Tratado. Mientras que el derecho de establecimiento sólo exige su regulación nacional, la libre circulación de servicios exige la supresión de los obstáculos, incluso no discriminatorios. Por esta razón, si bien en el ámbito de la libertad de establecimiento las Directivas de coordinación tienen sólo la finalidad de facilitar el establecimiento, su objeto y su cometido no se agotan en el mero hecho de facilitar el ejercicio de la libre prestación de servicios, sino que incluyen su puesta en práctica y su desarrollo institucional. En este aspecto, el cometido de las Directivas de coordinación resulta comparable al de las Directivas de armonización en la libre circulación de mercancías. Por último, en opinión del Gobierno, no se puede negar al legislador comunitario, ante la necesidad de coordinar las diferentes normativas de los Estados miembros, el poder de restringir, incluso el de prohibir por completo, en un plano general, ciertas actividades de servicios. La tesis contraria de la Comisión tendría como consecuencia, en el sector de los seguros, que el legislador comunitario habría de fijar el umbral de protección del asegurado al nivel de las disposiciones del Estado miembro menos protector, con consecuencias nefastas para los asegurados y para los seguros en su conjunto.
Por lo que se refiere a la Directiva 78/473, el Gobierno alemán subraya, en particular, que la génesis de dicha Directiva muestra que, en el momento de su promulgación —lo mismo que en el momento de la promulgación de las Directivas 73/239 y 79/267—, la mayoría de los Estados miembros partió en el Consejo de la necesidad de la autorización de la entidad abridora en el país de la actividad. Si la Comisión efectivamente modificó su propuesta inicial después de la sentencia en el asunto 33/74, suprimiendo del proyecto todas las disposiciones relacionadas con el establecimiento, esta redacción modificada no fue, sin embargo, aceptada por el Consejo. A modo de compromiso, pues, la Directiva se formuló de manera que sólo resulta aplicable cuando la entidad abridora está autorizada en el país donde se realiza la prestación de servicios de los coaseguradores.
e)
El Gobierno belga precisa que los artículos 59 y 60 del Tratado, que son de aplicación directa, no tienen carácter absoluto. En primer lugar, la libre prestación de servicios tiene carácter residual, en el sentido de que deberá excluirse su aplicación cuando el ejercicio de una actividad se rija por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas (párrafo 1 del artículo 60 del Tratado).
A continuación, en virtud del párrafo 3 del artículo 60 del Tratado, la prestación de servicios deberá llevarse a cabo respetando las disposiciones legales y reglamentarias vigentes en el país destinatario de la prestación, tanto si hay desplazamiento físico del prestador como si éste actúa a través de intermediarios o por correspondencia.
Por otra parte, la interpretación de las disposiciones del Tratado no puede hacerse sin referencia a las Directivas de armonización previstas por el apartado 2 del artículo 57 del Tratado, de manera que la falta de armonización puede justificar el mantenimiento transitorio de medidas específicas, adaptadas a situaciones objetivas consecuencia de dicha falta de armonización.
Por último, el Gobierno belga sostiene que el Tribunal de Justicia ha admitido, en varias ocasiones, el principio según el cual pueden imponerse limitaciones a la libre prestación de servicios. De esta jurisprudencia, en particular de las sentencias de 3 de diciembre de 1974 (van Binsbergen, ya citada), de 17 de diciembre de 1981 (Webb, 279/80, Rec. 1981, p. 3305) y de 18 de enero de 1979 (van Wesemael, asuntos acumulados 110 y 111/78, Rec. 1979, p. 35), el Gobierno deduce que las normas y exigencias nacionales, aunque obstaculicen o perturben la libre prestación de servicios, pueden ser conformes al Tratado si se justifican por el interés general y si son objetivamente necesarias para garantizar la realización de los objetivos que dichas normas pretenden salvaguardar.
f)
El Gobierno danés insiste sobre todo en el hecho de que las normas de Derecho comunitario y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en lo relativo a la circulación de mercancías y a las prestaciones de servicios están basadas en las mismas reflexiones y en que es preciso respetar el nivel de protección fijado políticamente por los Estados miembros, tanto respecto a las mercancías como respecto a las prestaciones de servicios, cuando dicha protección sirva al interés general y además cumpla determinados requisitos, establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
La sistemática misma del Tratado demuestra que, como punto de partida, tales diferencias habrán de desaparecer como consecuencia de los trabajos de armonización. Si los Estados miembros tuviesen siempre la obligación de aceptar la importación de servicios legalmente prestados en el Estado de origen, se derivarían consecuencias imprevisibles en cuanto a la posibilidad de determinar de manera autónoma el nivel de protección deseado en cada Estado. Por lo que respecta a la circulación de mercancías, añade el Gobierno danés, el Tribunal de Justicia, en particular en su sentencia de 17 de diciembre de 1981 (Frans-Nederlandse Maatschappij, 272/80, Rec. 1981, p. 3277), ha admitido la posibilidad de exigir, para proteger ciertos intereses de carácter general, una autorización adicional en el Estado de importación, aun teniendo en cuenta los controles efectuados en el Estado de exportación. Trasladada al campo de los servicios, esta doctrina significa que, en defecto de armonización comunitaria, el Estado miembro puede imponer al prestador de servicios un sistema de autorización, a condición de que este sistema se base en motivos de interés general dignos de protección, que no sea discriminatorio y que, debido entre otros motivos a que las disposiciones del Estado de establecimiento no resulten suficientes a este respecto, sea necesario para garantizar el nivel de protección deseado. El Gobierno danés considera que estos criterios se corresponden con los que pueden deducirse de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de prestación de servicios.
g)
Según el Gobierno francés, la libre prestación de servicios es una libertad, pero no es incondicional ni absoluta puesto que, en defecto de armonización, los Estados miembros conservan su competencia normativa, que, por definición, sólo puede tener efectos restrictivos sobre la actividad que regula. Además, los Estados miembros pueden aplicar esta normativa a los prestadores no establecidos. Esto resulta, en particular, del párrafo 3 del artículo 60 del Tratado, que se refiere expresamente al ejercicio de una actividad por el prestador, pero no a su desplazamiento físico. En consecuencia, continúa el Gobierno francés, en defecto de normas armonizadas o cuando dicha armonización sea limitada, los Estados miembros tienen competencia para regular cualquier actividad de servicios. Esta legislación nacional será también aplicable a los prestadores no establecidos, sin perjuicio de que se tenga en cuenta la especificidad de la actividad ejercida con carácter temporal en relación con la misma actividad ejercida con carácter permanente. Por otra parte y habida cuenta de la particular naturaleza de ciertas prestaciones de servicios, podrán imponerse al prestador exigencias específicas, siempre que respondan al interés general, que sean requeridas por la aplicación de las normas que rigen ese tipo de actividad, que se apliquen de manera no discriminatoria y que el interés en cuestión no esté ya salvaguardado por las normas a las que el prestador se halie sometido en el Estado miembro donde está establecido.
h)
El Gobierno italiano se suma en lo esencial a las observaciones del Gobierno alemán. Añade que en el estado actual de las legislaciones nacionales, que presentan todavía diferencias considerables y hasta que no se alcance una armonización comunitaria suficiente, la libre prestación de servicios de seguro únicamente podrá realizarse con arreglo a ciertas condiciones, dentro de los límites de lo que está previsto por las propias normas del Tratado. La Directiva 78/473 se adoptó a partir de la necesidad de dicha coordinación más estrecha, para «facilitar el ejercicio efectivo de la actividad de coaseguro comunitario» como «primer paso para la coordinación de todas las operaciones que puedan practicarse en libre prestación de servicios».
2. Sobre la obligación de obtener autorización y sobre la obligación de establecimiento de las empresas de seguros extranjeras según los artículos 105 y 106 de la VAG
a)
La Comisión fundamenta su acción en los tres principios jurídicos siguientes.
En el ámbito de la libre prestación de servicios, lo mismo que en las materias reguladas por el artículo 30 del Tratado, está permitida toda prestación entre Estados realizada legalmente en el Estado de origen. Además, según lo ha explicado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 17 de diciembre de 1981 (Webb, ya citada), los Estados miembros que exijan una autorización adicional para la actividad de prestación de servicios deberán al menos tener en cuenta el examen de las solicitudes de autorización y de su concesión a que se haya procedido en el Estado de origen del prestador y, en consecuencia, no deberán duplicar los exámenes y las indagaciones que conviene realizar, ni siquiera en los sectores sensibles. Por último, la primera Directiva de coordinación, a saber, la Directiva 73/239, ha impuesto ciertas obligaciones a los Estados de establecimiento (es decir, a los Estados donde la empresa tenga su domicilio social o una sucursal). Así, en su artículo 15, dicha Directiva atribuye a todo Estado de establecimiento la competencia necesaria para velar por la constitución de reservas técnicas suficientes para el conjunto de las actividades del establecimiento, con independencia de la localización de los riesgos, y para velar por la representación de dichas reservas por activos equivalentes. Además, añade la Comisión, el Estado en cuyo territorio esté situado el domicilio social de la empresa será el único competente para controlar el margen de solvencia cuya constitución prevé el artículo 16, y será responsable, en virtud del artículo 14, del control del estado general de solvencia de la empresa para el conjunto de sus actividades. El artículo 13 de la Directiva exige también a los Estados miembros que comprueben la situación financiera de las empresas autorizadas. En consecuencia, en el caso de prestaciones de servicios entre Estados, el Estado destinatario no dispone de la competencia requerida para regular la constitución de las reservas técnicas o el control de la solvencia de la empresa prestadora de servicios.
La Comisión declara que desea alegar únicamente que la República Federal ha infringido las particulares normas de Derecho comunitario mencionadas más arriba al mantener, incluso después de la expiración del período transitorio y de la entrada en vigor de la Directiva 73/239, un régimen de máximo control, sin adoptar las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas precisas para adaptarse a dichas normas.
La Comisión no discute que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 59 del Tratado no se opone a las regulaciones estatales del ejercicio de la libre prestación de servicios que se adopten principalmente para la protección de los asegurados o terceros, cuando dichas regulaciones sean compatibles con los objetivos comunitarios, es decir, cuando se justifiquen por el interés general y cuando su efecto restrictivo sobre la prestación de servicios no vaya más allá de lo que resulte necesario para alcanzar sus objetivos. Ahora bien, la Comisión estima precisamente que las disposiciones impugnadas de los artículos 105 y 106 de la VAG no resultan necesarias para la realización de los objetivos alemanes en materia de control, que son desproporcionadas en relación con la incidencia desfavorable que su realización puede tener sobre los intercambios de prestaciones de servicios entre los Estados miembros y que implican restricciones discriminatorias.
A este respecto, la Comisión observa, en particular, lo que sigue.
Del artículo 105 de la VAG resulta que el control previsto no alcanza a una cantidad nada despreciable de relaciones de seguro, a saber, al seguro de riesgos localizados en la República Federal cuando el tomador del seguro se desplaza a la oficina del asegurador o cuando las relaciones de seguro se establecen y se mantienen por correspondencia. Por eso, añade la Comisión, resulta muy difícil comprender por qué ha de ser necesario prever máximas medidas de control tan pronto como cualquier mediador actúe en la República Federal por cuenta del asegurador. Por otra parte, la legislación alemana no ha tenido suficientemente en cuenta el hecho de que existe en todos los Estados miembros, desde hace años, un control de las empresas de seguros cuyos principios han sido, además, establecidos de manera obligatoria por la Directiva 73/239. Por otra parte, añade la Comisión, las condiciones materiales de la actividad aseguradora no precisan de control durante el procedimiento de autorización. En particular, un control ejercido de manera permanente o a posteriori resulta suficiente en el contexto de la libre prestación de servicios y dicho control, además, podría ejercerse perfectamente en el marco del mecanismo de protección de la Ley alemana de 9 de diciembre de 1976, titulada Gesetz zur Regelung des Rechts der allgemeinen Geshäftsbedingungen (Ley sobre régimen jurídico de las condiciones generales de los contratos, BGBl. I, p. 3317). A fin de cuentas, el control preventivo motivado por la exigencia de autorización resulta superfluo en la medida en que recae sobre la cobertura de riesgos respecto de los cuales los propios tomadores de seguros están generalmente en condiciones de comparar los aspectos positivos de una oferta con los riesgos que pueden estar vinculados a la celebración de un contrato con un asegurador extranjero.
Del mismo modo, si bien el requisito de establecimiento puede ser útil para la realización de los objetivos del régimen de control, no resulta sin embargo indispensable con tal que existan modos de control que son tal vez menos cómodos, pero tan eficaces como el requisito general de establecimiento. Además, la Comisión recuerda que el «Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen» ha precisado, en una circular de 22 de febrero de 1962, que el establecimiento deberá estar equipado de manera que pueda ser explotado en cualquier momento como establecimiento independiente. El requisito de establecimiento implica, pues, para el asegurador extranjero, la obligación de sufragar gastos de organización y de personal considerables. Ahora bien, tales gastos tienen un carácter prohibitivo, tanto para los pequeños aseguradores —que sólo pretenden ejercer en la República Federal actividades relativamente limitadas— como para los grandes aseguradores que no pueden permitirse destinar cantidades considerables a la instalación de una empresa en la República Federal o que únicamente pretenden realizar allí un volumen de negocios limitado.
En definitiva, añade la Comisión, la normativa según la cual los aseguradores autorizados y establecidos en la República Federal pueden ejercer en ella sus actividades, pero no los aseguradores establecidos y autorizados en otro Estado miembro, equivale a tratar a las empresas de manera diferente según la localización de su domicilio social. Por esta razón, dicha normativa resulta asimismo de naturaleza discriminatoria.
Por último, para el caso de que el punto de vista de la Comisión en cuanto al requisito de autorización no fuese compartido por el Tribunal de Justicia, procedería declarar al menos que el requisito alemán de establecimiento resulta incompatible con el Derecho comunitario.
b)
El Gobierno neerlandés estima que la concepción alemana según la cual una norma de Derecho público de un Estado miembro no tiene efecto vinculante para otro Estado miembro que no haya tomado parte en su elaboración desconoce el hecho de que todos los Estados miembros tienen la obligación de llevar a la práctica la libre circulación de servicios, como lo prescribe el artículo 59 del Tratado. Así pues, la República Federal no tiene derecho a prescindir de la aplicación de la Directiva 73/239 —que coordinó las condiciones esenciales para el adecuado control de la práctica del seguro directo— en otros Estados miembros.
Las disposiciones de la legislación alemana, al someter a los aseguradores a los requisitos de autorización y de establecimiento, privan de todo efecto útil al artículo 59 del Tratado. Además, añade el Gobierno neerlandés, la exigencia de autorización y de establecimiento, impuesta por la República Federal, conduce a un doble control que tiene como consecuencia una injustificable discriminación de los aseguradores establecidos en otros Estados miembros respecto a los aseguradores establecidos en la república Federal. Semejantes medidas de control son también contrarias al principio de proporcionalidad ya que van más allá de lo que resulta estrictamente necesario para alcanzar el objetivo perseguido. En efecto, la autoridad de control del estado miembro donde se preste el servicio podría en cualquier momento pedir a posteriori al asegurador afectado cuantos datos precise y, eventualmente, establecer una colaboración con la autoridad de control del estado miembro donde el asegurador esté establecido.
c)
El Gobierno británico subraya, en primer lugar, que no está justificado aplicar las normas alemanas sobre control de los seguros a los aseguradores autorizados en otro Estado miembro, ya que las normas alemanas se refieren a cuestiones que están también reguladas por el Derecho derivado que rige los seguros, en particular por la Directiva 73/239. El hecho de que un asegurador cumpla las condiciones establecidas por la Directiva garantiza que el interés general se halla protegido, por tanto, de manera adecuada y ninguna otra restricción que verse sobre los mismos aspectos estará justificada. Por lo que se refiere a las cuestiones que no están sujetas al Derecho derivado sobre seguros, las empresas de seguros pueden quedar sujetas a las normas del Estado miembro de establecimiento. En efecto, siempre que los controles aplicados en el país de establecimiento tengan esencialmente por efecto la protección del interés general que persigue la legislación alemana, importa poco que las condiciones de dichos controles no sean idénticas a las de los controles federales alemanes.
Como la Directiva 73/239 tuvo plenamente en cuenta, para las necesidades de la armonización, la naturaleza específica de los seguros, la legislación alemana, según el Gobierno británico, establece una repetición inútil de las garantías impuestas por el Estado de establecimiento en aplicación de la Directiva. En la medida en que las garantías alemanas no constituyan una repetición inútil de las del Estado de establecimiento, existen, según el Gobierno británico, otros métodos menos restrictivos que una obligación de establecimiento para alcanzar los objetivos perseguidos. Por último, la legislación alemana es discriminatoria, dado que la exigencia de autorización afecta a todos los aseguradores, tanto si están establecidos en la República Federal como en otro Estado miembro. De este modo no se tiene en cuenta que el asegurador extranjero, al verse obligado a mantener dos establecimientos y, por lo tanto, a soportar gastos adicionales, ocupa una posición diferente de la de una empresa que se halle establecida en la República Federal y desee llevar a cabo allí su actividad de asegurador.
El aspecto más notable del efecto combinado de los artículos 105, 106 y 144, letra a), de la VAG es el de impedir que un corredor alemán que pretenda defender lo mejor posible los intereses de un asegurado alemán sitúe un seguro fuera de la República Federal, por más que el asegurador extranjero pueda perfectamente ofrecer condiciones particularmente ventajosas.
El Gobierno británico concluye que las restricciones impuestas por dichos artículos resultan contrarias a la libre prestación de servicios y a la libre competencia previstas por el Tratado. Además, resultan contrarias a los intereses bien entendidos de los asegurados y no se justifican por el interés general.
d)
Según el Gobierno alemán, el punto de vista de la Comisión según el cual una empresa de seguros, autorizada en otro Estado miembro, puede ejercer su actividad en la República Federal con arreglo a la libre prestación de servicios supone lógicamente que la autorización soberana concedida por otro Estado miembro produce sus efectos en la República Federal y, por consiguiente, respecto a los órganos jurisdiccionales, administraciones y ciudadanos. Ahora bien, falta para ello una base jurídica, por lo menos hasta que no exista coordinación en la Comunidad.
Por otra parte, ni las disposiciones controvertidas de la VAG, a saber, los artículos 105 y 106, ni su aplicación constituyen infracción de la libre prestación de servicios. Además, resultan conformes a las disposiciones de las Directivas 73/239 y 79/267, ya citadas.
A este respecto, el Gobierno alemán se basa en el hecho de que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente la sentencia ya citada de 17 de diciembre de 1981 en el asunto 279/80, los Estados miembros son libres para establecer regulaciones jurídicas en sectores particularmente sensibles, en interés general y para salvaguardar los intereses de las personas afectadas. Ahora bien, en la República Federal los seguros constituyen uno de tales sectores especialmente sensibles, habida cuenta en particular de la importancia económica del seguro, así como de la extensión y el número de asegurados, la cuantía de las percepciones de primas, las múltiples inversiones de las empresas de seguros y la necesidad de protección de los asegurados y de los intereses de terceros. Estas consideraciones conducen, a su vez, a la necesidad de un control eficaz e intensivo y, por ello, en la República Federal las empresas de seguros están sujetas a control desde 1901, conforme a un sistema de control material ejercido por el Estado. Con este fin, añade el Gobierno alemán, la actividad de cada empresa de seguros es vigilada desde su comienzo hasta su fin por una autoridad de control que concede la autorización para la explotación, examina y aprueba las condiciones generales de los seguros y, en parte, también las tarifas. Dicha autoridad examina además, en particular, los formularios de solicitud, las pólizas y los recibos de indemnización; vela por el cumplimiento de las leyes y de los planes de explotación de las diferentes empresas de seguros; controla, por medio de la rendición de cuentas, la situación financiera de las empresas; efectúa, en caso necesario, controles in situ, e intendente en caso de anomalía.
En opinion del Gobierno alemán, las exigencias de autorización y de establecimiento, previstas por la VAG, resultan necesarias, no son desproporcionadas en relación con el objetivo que se pretende alcanzar y no producen efectos discriminatorios.
De este modo, la exigencia de obtener una autorización en la República Federal resulta indispensable porque, por una parte, el Derecho material de control de los seguros no puede concretarse en numerosos sectores y porque, por otra parte, el control de los seguros debe ser suficientemente flexible para permitir al mundo del seguro adaptarse continuamente a una situación en plena evolución. En efecto, la autorización y su fundamento fáctico, el establecimiento, constituyen precisamente las condiciones que permiten a la autoridad de control efectuar la continua vigilancia que le incumbe.
El Gobierno alemán subraya que los aseguradores de otros países de la Comunidad, que recurren sin desplazarse a la libre prestación de servicios entre Estados, pueden prestar servicios tanto de corta como de larga duración y también servicios permanentes. No obstante, existe una limitación en el caso de que los servicios de seguro requieran la actividad colaboradora de mediadores o de otros agentes que residan en la República Federal. En este caso, los aseguradores sólo podrán utilizar la libre prestación de servicios entre Estados si la actividad colaboradora del agente no excede de una cierta duración. Esta restricción se impone en virtud de la obligación de tratar de la misma manera a estos aseguradores y a aquéllos entre los aseguradores de otros países de la Comunidad que no basan su actividad en el extranjero en la colaboración de mediadores residentes, sino en agentes delegados quienes, si prolongan su residencia, caen bajo las normas del derecho de establecimiento.
Por lo que se refiere al control de los seguros ejercido en los demás Estados miembros, el Gobierno alemán subraya que las autoridades de control alemanas reconocen todos los exámenes equivalentes a los previstos por la legislación alemana que sean requeridos en el procedimiento de examen en el país del domicilio de la empresa de seguros. No obstante, el Gobierno recuerda que el control que se ejerce sobre las empresas de seguros en la Comunidad no presenta ni la misma intensidad ni la misma amplitud, y que no se ejerce según los mismos principios. Por otra parte, añade el Gobierno alemán, las dos Directivas de coordinación, a saber, las Directivas 73/239 y 79/267, que establecen, como primera medida de armonización, condiciones mínimas uniformes para la autorización de las empresas de seguros, no tienen como efecto, a partir de su contenido y sus antecedentes, derogar las partes del Derecho de los Estados miembros en la materia que no han sido reguladas por ellas; en efecto, si ésa hubiese sido la intención del legislador comunitario, habría expresado dicha intención y, sobre todo, habría debido expresarla claramente. Por último, ambas Directivas precisan que, en lo que se refiere al activo financiero del asegurador y a la consiguiente necesidad de que éste constituya reservas técnicas suficientes, las exigencias, aún no armonizadas, impuestas por las legislaciones nacionales sobre control continúan aplicándose, y que, a este respecto, la responsabilidad corresponde al país de la actividad (véase el artículo 15 de la Directiva 73/239 y el artículo 17 de la Directiva 79/267). En lo que se refiere al margen de solvencia, es decir, al activo necesario en fondos propios, su existencia también se examina en el curso del procedimiento de autorización. No obstante, este requisito para la autorización es de los que han sido unificados por las Directivas de coordinación (véase el artículo 16 de la Directiva 73/239 y el artículo 18 de la Directiva 79/267). Por consiguiente, la autoridad alemana de control reconoce el certificado de solvencia emitido por el Estado del domicilio de la empresa de seguros de que se trate.
Los objetivos perseguidos mediante la aprobación previa de las condiciones generales del seguro no pueden tampoco alcanzarse mediante un control continuo y a posteriori ni, por tanto, mediante el control judicial previsto por la Ley de 9 de diciembre de 1976 sobre régimen jurídico de las condiciones generales de los contratos. Semejante control a posteriori no puede, en efecto, alcanzar la transparencia de las condiciones que constituye la base de la libre competencia en materia de primas.
El Gobierno alemán sostiene además que, sin el requisito de establecimiento, la autoridad de control no podría cumplir el cometido que le ha sido encomendado; que no resulta posible, en concreto, sustituir dicha exigencia por otro sistema que obstaculice menos la libre prestación de servicios. En efecto, el requisito de establecimiento debe funcionar de manera que la autoridad de control esté en condiciones de controlar continuamente y sobre el terreno la actividad aseguradora efectivamente ejercida por el asegurador autorizado. Ahora bien, si la empresa extrajera carece de establecimiento en el país, la autoridad de control, en el estado actual de la cooperación institucionalizada entre los Estados miembros, será prácticamente incapaz de obtener la ejecución de una decisión. Además, la exigencia del establecimiento no trae consigo gastos excesivos, pues un establecimiento no supone la creación de una red de distribución con servicios exteriores.
Por último, el Gobierno alemán subraya que las empresas de seguros extranjeras pertenecientes a la Comunidad no son tratadas de distinta manera que las empresas nacionales.
e)
El Gobierno belga estima que merece la máxima atención el problema planteado por el Gobierno alemán de los efectos en el territorio de un Estado miembro de un acto soberano de otro Estado miembro. Opina que el acto de un Estado miembro no puede, en defecto de una coordinación precisa, producir por sí mismo efectos jurídicos en el territorio de los demás Estados miembros. Además, la mera renuncia a la comprobación de ciertas condiciones de acceso a una actividad o de ejercicio de la misma, impuesta por una armonización comunitaria, no puede servir de fundamento jurídico para dotar a los actos de un Estado miembro de efectos prolongados al territorio de los demás Estados miembros; para obtener este efecto, sería preciso un acto positivo de dicho Estado miembro. Sería precisamente la coordinación comunitaria de las legislaciones nacionales la que, previa armonización, podría obligar a los Estados miembros a adoptar una disposición que reconozca los actos de otros Estados miembros en ciertas materias.
Por otra parte, el Gobierno belga estima que el carácter específico del sector del seguro y el grado muy parcial de la armonización realizada justifican que se mantengan requisitos nacionales de control en el país de la prestación. Dichos requisitos se justifican por el interés general, que coincide en esta materia con la protección de los consumidores, y resultan objetivamente necesarios para garantizar el cumplimiento de las normas profesionales, impuestas a las empresas establecidas, sin las cuales, además, no resultaría posible la igualdad en la competencia.
Ahora bien, como la normativa alemana no infringe las disposiciones de Derecho comunitario, el Gobierno belga estima que tampoco constituye una infracción la prohibición de que los mediadores celebren o propongan en la República Federal contratos de seguros para empresas de seguros que no estén allí autorizadas. En primer lugar, la empresa de seguros no puede hacer que el mediador realice operaciones que ella no podría realizar directamente. Además, la disposición no resulta contraria a la libre prestación de servicios del mediador, libertad que puede, como la de las mismas empresas de seguros, ser objeto de restricciones justificadas por el interés general.
f)
El Gobierno datiés estima que las obligaciones de establecimiento y de autorización vigentes en la República Federal cumplen los criterios fijados por el Derecho comunitario. En efecto, no han sido todavía adoptadas por el Consejo las normas que podrían garantizar un nivel de protección común suficiente y que permitirían suprimir las obligaciones nacionales; en particular, la armonización realizada por la primera Directiva 73/239 no tiene por objeto establecer de modo exhaustivo un nivel de protección común y crear así una base satisfactoria para la libre prestación de servicios.
Según el Gobierno danés, es oportuno referirse a las experiencias realizadas en los Estados Unidos, donde continúa admitiéndose que los Estados de la Federación pueden establecer normas para todas las compañías de seguros que ejerzan una actividad en el Estado en cuestión, que obligarán también a las compañías de los demás Estados de la Federación. Esta competencia incluye asimismo el derecho de imponer una obligación de establecimiento y de autorización.
g)
El Gobierno francés estima que es indiscutible que la prestación de servicios reviste una particular naturaleza en los seguros y que las consideraciones de orden público y de interés general que suscita justifican la adopción y la aplicación al prestador de normas profesionales. Habida cuenta de esta situación, la coordinación realizada por la directiva 73/239 es solamente parcial. Por consiguiente, añade el Gobierno francés, los Estados miembros tienen derecho, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a imponer al prestador no establecido exigencias específicas, justificadas por el interés general y motivadas por la aplicación de normas profesionales. Ahora bien, visto desde esta óptica, en el estado actual del Derecho comunitario se justifican todavía las exigencias impuestas por la legislación alemana impugnada. En efecto, si bien es imperativo que se apliquen y cumplan las normas de orden público o de interés general dictadas por los Estados miembros, no le resultará posible al Estado de origen del prestador controlar el cumplimiento por este último de las normas vigentes en el Estado de destino. Ahí radica un problema específico que ninguna coordinación comunitaria ha resuelto todavía. Por otra parte, la exigencia de una autorización previa y/o de un establecimiento permanente no resulta desproporcionada para la finalidad perseguida ni constituye en modo alguno una repetición inútil de la autorización que el asegurador debe obtener, en aplicación de la Directiva 73/239, en su Estado de origen. En efecto, la autorización que el asegurador ha debido obtener en su Estado de origen sólo vale para las actividades que ejerza en el territorio de dicho Estado.
Por último, no puede ser contraria al Derecho comunitario la prohibición, impuesta a los mediadores, de proponer o celebrar contratos por cuenta de empresas de seguros no autorizadas, puesto que la exigencia de autorización, impuesta a la empresa misma por cuenta de la que actúan, no resulta contraria al Derecho comunitario. Así, una empresa no puede efectuar mediante mediadores operaciones que no pueda realizar directamente y las consideraciones que conducen a aplicar las regulaciones nacionales a las empresas no establecidas valen también para los mediadores.
h)
El Gobierno irlandés señala que, en el estado actual de integración del Derecho comunitario en el sector del seguro, no se puede negar al legislador nacional el derecho a conservar el sistema de control de los seguros que considere necesario. De este modo, las autoridades de control de los segūros de cada Estado miembro deberán actuar en interés general. Ahora bien, no se puede negar que la normativa sobre seguros impugnada obedece a dicho interés general. Además, son en primer lugar las autoridades nacionales del Estado en cuyo territorio está situado el mercado las más capacitadas para, en interés general, regular los seguros en su mercado. Por último, el hecho de no someter a dicho control a todas las empresas de seguros que operen en el mercado traería consigo una distorsión inaceptable de la competencia y sería perjudicial para el interés general.
i)
El Gobierno italiano subraya que la prestación de servicios de seguro presenta un carácter especial en razón del cual, en el estado actual de unas legislaciones nacionales insuficientemente armonizadas, resulta oportuno que el Estado donde se halle localizado el riesgo exija el establecimiento del asegurador. Tal exigencia responde al interés general, sin limitar de manera desproporcionada la libre prestación de servicios.
El Gobierno italiano se refiere a este respecto, en particular, al apartado 2 del artículo 61 del Tratado, a cuyo tenor «la liberalizáción de los servicios bancários y de seguros vinculados a los movimientos de capitales se realizará en armonía con la liberalizáción progresiva de la circulación de capitales». Esta disposición pone de manifiesto que previamente es preciso conseguir la libre circulación y la libertad de inversión de los capitales en el territorio comunitario. Los seguros de daños pueden implicar transferencias importantes de capitales, tanto para el pago de las indemnizaciones como para la inversión en divisas extranjeras de las reservas técnicas, cuyos rendimientos financieros pueden tener influencia en la fijación de los niveles tarifarios y, por consiguiente, en el libre juego de la competencia entre empresas establecidas en países diferentes.
3. Sobre las exigencias de autorización y de establecimiento impuestas a la entidad abridora en el coaseguro con arreglo al punto 3 del párrafo 2 del artículo 111 de la VAG
a)
La Comisión subraya que son contrarias a Derecho las exigencias de autorización y de establecimiento impuestas a la entidad abridora, tal como están previstas en el párrafo 2 del artículo 111 de la VAG, según lo ha demostrado en relación con el primer motivo, que versaba sobre la conformidad a Derecho de las exigencias de autorización y de establecimiento a que se refieren los artículos 105 y 106 de la VAG. Por lo demás, el coaseguro cubre generalmente los grandes riesgos, en los que no es precisa una protección especial, ya que los tomadores de seguros son generalmente grandes empresas, plenamente capaces de velar por sus propios intereses.
Por otra parte, añade la Comisión, al igual que todas las Directivas basadas en el apartado 2 del artículo 57 del Tratado, la Directiva sobre coaseguro, a saber, la Directiva 78/473, tiene por objeto facilitar las prestaciones en el sector a que se refiere. Todas las disposiciones de dicha Directiva deberán interpretarse, pues, en el sentido de su conformidad con el Tratado. Por consiguiente, no puede considerarse en modo alguno que la Directiva obligue a la entidad abridora a establecerse en el Estado miembro donde esté localizado el riesgo. En consecuencia, la República Federal de Alemania no puede referirse a la Directiva 78/473 ni basarse en la Directiva 73/239 para justificar las exigencias que impone a la entidad abridora.
Por último, la Comisión llama la atención sobre el hecho de que el artículo 8 de la Directiva 78/473 señala muy especialmente a los Estados miembros la necesidad de colaboración y excluye, por ello, la adopción unilateral de medidas protectoras.
b)
El Gobierno neerlandés declara que no comparte el punto de vista del Gobierno federal alemán según el cual la letra c) del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 78/473 exige que el asegurador delegado esté autorizado y establecido en el Estado miembro donde esté localizado el riesgo. A este respecto, el Gobierno neerlandés se basa especialmente en los antecedentes de la Directiva, descritos más arriba por la Comisión.
c)
Para demostrar que la exigencia de establecimiento impuesta a la entidad abridora resulta incompatible con los artículos 59 y 60 del Tratado, el Gobierno británico se remite a sus observaciones expuestas anteriormente en relación con los artículos 105, 106 y 144, letra a), de la VAG, las cuales se aplicarán, con mayor razón, al coaseguro. Añade que, en materia de coaseguro, puede difícilmente admitirse que un control adicional se justifique por motivos de protección del consumidor, puesto que casi inevitablemente el coaseguro se concierta con la asistencia de corredores calificados.
El Gobierno británico señala que la Directiva 78/473 no exige que la entidad abridora esté establecida en el país del riesgo, lo que, por lo demás, resultaría contrario al interés general. Aunque la Directiva pudiese interpretarse de esta manera, se trataría de una interpretación ambigua. A este respecto, el Gobierno británico recuerda que las empresas con domicilio social en un Estado miembro están sujetas a las condiciones impuestas por la Directiva 73/239, y que si las cumplen, tendrán derecho a participar en operaciones de coaseguro, tal como se definen en el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 78/473, sin que estén sujetas a otras disposiciones distintas de las de dicha Directiva. Por consiguiente, añade el Gobierno británico, no se puede aplicar a la entidad abridora la exigencia de autorización y de establecimiento en el Estado miembro donde esté localizado el riesgo, a no ser que dicha obligación hubiera sido prevista expresa o implícitamente por esa Directiva, lo que no es el caso. Además, la naturaleza del coaseguro es tal que, para un corredor que pretenda asegurar un riesgo alemán, puede resultar ventajoso, o incluso decisivo, ponerse en contacto con una entidad abridora instalada fuera de la República Federal de Alemania. Asimismo, exigir que la entidad abridora esté establecida en el país del riesgo hace imposible la concertación de seguro alguno para garantizar un riesgo multinacional. Por consiguiente, no resulta beneficioso para el interés general exigir que la entidad abridora esté establecida en el Estado donde radique el riesgo.
d)
Para dar mayor solidez a su tesis, según la cual las disposiciones del párrafo 2 del artículo 111 de la VAG no infringen la libre prestación de servicios, el Gobierno alemán reitera sus observaciones en cuanto al primer motivo. En efecto, en el caso del coaseguro, como en el del seguro en general, una regulación nacional del Estado donde se ejerce la actividad resulta necesaria en el sector especialmente sensible del seguro, con objeto de salvaguardar el interés general y, en particular, de garantizar la protección de los asegurados y terceros.
Por lo demás, cuando la Comisión afirma que el coaseguro versa sobre grandes riesgos, está avalando la opinión del Gobierno federal alemán según la cual, en lo que se refiere a la entidad abridora de otro Estado miembro, la exigencia de autorización y de establecimiento resulta indispensable y no puede ser sustituida por ninguna otra medida.
Por otra parte, la regulación alemana constituye el modo más moderado de garantizar el interés general, porque la exigencia de establecimiento y de autorización sólo se aplica a la entidad abridora, mientras que para los demás coaseguradores la autorización en el país de su domicilio resulta suficiente. Por último, la normativa no contiene ninguna discriminación respecto a la entidad abridora, puesto que las obligaciones de autorización y de establecimiento se aplican tanto a las empresas de seguros nacionales como a las extranjeras.
Según el Gobierno federal alemán, la regulación nacional aplicable a la entidad abridora resulta asimismo conforme con la Direttiva 78/473, la cual se basa en la idea de que la empresa de seguros que practica el coaseguro se encuentra establecida en el país de la prestación de los servicios. Esto se deduce no sólo de la génesis y de la finalidad de la Directiva, sino también de su texto mismo, especialmente de la letra c) del apartado 1 del artículo 2, según la cual, para garantizar «dicho riesgo», la entidad abridora ha de estar autorizada en las condiciones previstas por la Directiva 73/239. Se utilizó esta fórmula para que quedase claro que la empresa de seguros no sólo ha de estar autorizada en el Estado de su domicilio, y por tanto, en cualquier Estado miembro, sino también de manera que pueda cubrir el riesgo concreto.
e)
El Gobierno belga señala que, al igual que la Directiva 78/473, la finalidad de la normativa alemana no es exigir de la entidad abridora el establecimiento o la autorización en la República Federal, sino que simplemente concede facilidades a los coaseguradores en los casos en que el asegurador delegado esté establecido (o autorizado).
Por otra parte, un examen más profundo del texto de la Directiva 78/473 mostraría que ha sido redactada sobre la base de la hipótesis de que la entidad abridora esté autorizada en el país del riesgo, conforme a la Directiva 73/239.
Esta concepción se deduce, en particular, de la letra c) del apartado 1 del artículo 2 de la de la Directiva 78/473, combinada con la Directiva 73/239, así como del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 78/473, a cuyo tenor la reserva para siniestros pendientes de liquidación será por lo menos igual a la determinada por la entida abridora «de acuerdo con las normas o con las prácticas del Estado en que esté establecida».
f)
Los Gobiernos francés e irlandés sostienen que la República Federal, al exigir que la entidad abridora esté establecida en el Estado donde radica el riesgo, no ha incorporado incorrectamente la Directiva 78/473, y que dicha exigencia resulta compatible con los artículos 59 y 60 del Tratado. Criticai dicha incorporación equivale, de hecho, a poner en tela de juicio la legalidad de la Directiva.
g)
El Gobierno italiano observa que la Directiva 78/473 hace expresamente referencia a una entidad abridora establecida en el Estado donde está localizado el riesgo. Esto se deduce, en particular, del cuarto considerando de la Directiva, según el cual la entidad abridora está «mejor situada que los demás coaseguradores para evaluar los siniestros y determinar el importe mínimo de las reservas para siniestros pendientes de liquidación»; la referencia a una mejor situación carecería de sentido si el asegurador delegado estuviese establecido en un Estado distinto de aquél en el que está localizado el riesgo.
4. Sobre la magnitud de los riesgos que pueden cubrirse mediante coaseguro comunitario en la República Federal
a)
La Comisión recuerda que la ya citada circular del Bundesaufsichtsamt prevé que, para los ramos de seguro de incendios, responsabilidad civil en vehículos aéreos y responsabilidad civil general, la aplicación de la Directiva 78/473 se limita a algunos casos excepcionales en que las sumas aseguradas por contrato superan ciertos umbrales. Esta normativa tiene como consecuencia que las disposiciones alemanas sobre coaseguro no sean aplicables a ciertos riesgos, por más que su naturaleza e importancia exijan la participación de varios aseguradores. Los umbrales constituyen pues para los aseguradores, una restricción a la libre prestación de servicios que, sin embargo, no se justifica en modo alguno y resulta absolutamente incompatible con el artículo 59 del Tratado.
Tampoco se puede alegar en contra, añade la Comisión, el que la propia Directiva 78/473 prevea la existencia de umbrales. Por una parte, dicha Directiva no puede de ninguna manera restringir el alcance del artículo 59, y por otra parte, la Directiva no autoriza en modo alguno que ciertos Estados establezcan límites: el apartado 2 del artículo 1 de la Directiva describe los riesgos a los que se refiere y, en su párrafo 2, precisa que las dificultades que puedan surgir en la aplicación de dicho «principio» serán objeto de examen en virtud del artículo 8. Ahora bien, dicho artículo 8 prevé la colaboración de la Comisión y de las autoridades de todos los Estados miembros y, según su párrafo 2, prevé un examen cuando resulte que el coaseguro se practica en casos en que los riesgos no requieran la participación de varios aseguradores. Por consiguiente, la Directiva excluye ya toda fijación unilateral de umbrales por un Estado, del mismo modo que también excluye la fijación de umbrales en los casos en que el coaseguro no sea manifiestamente indispensable.
La Comisión considera, por consiguiente, que la Directiva 78/473 no ha sido correctamente incorporada al Derecho alemán y que los artículos 59 y 60 del Tratado han sido infringidos.
b)
El Gobierno alemán considera que la regulación relativa a los umbrales no infringe la libre prestación de servicios.
Así, de la Directiva 78/473 se deduce que se permite la fijación de umbrales por un Estado miembro para concretar el ámbito del coaseguro. En efecto, la primera frase del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva y su segundo considerando indican que la Directiva no engloba todo posible coaseguro sino únicamente el coaseguro que presente interés por su naturaleza e importancia. Ahora bien, puesto que no se ha establecido ninguna limitación comunitaria y puesto que hasta el momento no se ha podido alcanzar ningún acuerdo sobre limitaciones concretas entre las autoridades de control de los Estados miembros, se hizo necesario buscar la claridad jurídica suficiente para la aplicación del Derecho, lo que se realizó mediante la circular del Bundesaufsichtsamt de 1981.
Además, añade el Gobierno alemán, en virtud de una declaración inserta en el acta de 23 de mayo de 1978, el Consejo afirmó que, en principio, no todos los riesgos están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva, sino que resulta necesaria una concreción por los diferentes Estados miembros.
Por último, el Gobierno subraya que los umbrales fijados son también objetivamente apropiados. De este modo, los umbrales fueron en su momento considerados como exactos por la mayoría de las administraciones de los Estados miembros y de hecho en el mercado alemán son raros los coaseguros inferiores a los límites establecidos.
c)
El Gobierno belga recuerda que según el apartado 2 del artículo 1 de la Directiva 78/473, confirmado por el párrafo 2 del artículo 8, esta Directiva únicamente se aplica a cierta categoría de riesgos. En consecuencia, resulta evidente que sólo podrán beneficiarse de las ventajas concedidas por la Directiva los riesgos cuya magnitud sea superior a dichos umbrales. Las operaciones de coaseguro que se refieren a los demás riesgos seguirán, pues, con arreglo al apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 78/473, sujetas a las legislaciones nacionales existentes en el momento de la entrada en vigor de la Directiva. El Gobierno belga concluye que la normativa alemana resulta conforme con la Directiva.
Por lo demás, añade el Gobierno belga, a la espera de una ulterior coordinación, las operaciones no contempladas por la Directiva se encuadran en el régimen general de la libre prestación de servicios, régimen que comprende limitaciones provisionales a dicha libertad y ello de conformidad plena con el Tratado y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por consiguiente, el Gobierno belga sostiene que la normativa impugnada no es tampoco contraria a los artículos 59 y 60 del Tratado.
d)
Por último, el Gobierno italiano estima que, a falta de acuerdo, incumbe a los Estados miembros, por razones evidentes de claridad jurídica, establecer los umbrales con arreglo a criterios que pueden resultar de la práctica nacional, tal como se ha hecho en la República Federal, teniendo en cuenta la importancia de los coaseguros nacionales existentes, y a condición de que los umbrales no se fijen a un nivel que pueda obstaculizar la concreta aplicación de la Directiva 78/473.
IV. Fase oral
El Gobierno de la República Federal de Alemania, parte demandada, representado por el Sr. M. Seidel, asistido por el Sr. R. Lukes; el Gobierno belga, representado por el Sr. R. Hoebaer; el Gobierno danés, representado por el Sr. C. Gulmann; el Gobierno francés, representado por el Sr. R. de Gouttes; el Gobierno irlandés, representado por el Sr. J. D. Cooke, SC; el Gobierno italiano, representado por el Sr. O. Fiumara; el Gobierno neerlandés, representado por el Sr. D. J. Keur; el Gobierno británico, representado por el Sr. N. A. Phillips, QC, así como la Comisión de las Comunidades Europeas, parte demandante, representada por el Sr. F. W. Albrecht, asistido por el Sr. E. Steindorff, fueron oídos en la vista de los días 6 y 7 de noviembre de 1985, en la que expusieron sus observaciones orales.
En la vista, la Comisión precisó que el recurso no se refiere a los seguros obligatorios y que la primera alegación no sólo contempla la actividad de seguro directo distinto del seguro de vida, sino también el seguro directo sobre la vida, lo que el Gobierno alemán confirma no haber puesto jamás en duda.
Por otra parte, la Comisión ha explicado que ella no niega a los Estados miembros en los que se realiza la libre prestación de servicios el derecho a ejercer cierto control, incluso previo, sobre la actividad del prestador en dicho Estado. Ahora bien, la Comisión mantiene que tal control no puede ejercerse en forma de una exigencia de autorización formal o de una obligación de establecimiento permanente. Por último, en cuanto a la tercera alegación, la Comisión ha precisado que dicha alegación no está dirigida contra la fijación unilateral de la cuantía de los umbrales, sino contra la existencia misma de tales umbrales. Dicha acusación se basa en la tesis según la cual toda exigencia de autorización y de establecimiento en materia de libre prestación de servicios en el sector de los seguros resulta contraria a los artículos 59 y 60 del Tratado, y en que los Estados miembros no pueden, al incorporar la Directiva, limitar la dispensa de las obligaciones de establecimiento y de autorización únicamente a los coaseguradores que participen en aquellas actividades de seguro que, según la concepción de cada Estado, se hallen incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva. El Gobierno británico ha insistido, en particular, sobre la importancia de la liberalizáción de los seguros mercantiles, en relación con los cuales no existe la necesidad de protección de los tomadores de seguros. El Gobierno alemán ha puesto en tela de juicio la afirmación del Gobierno británico según la cual los mismos mediadores garantizan los intereses del tomador del seguro.
El Abogado General presentó sus conclusiones en audiencia pública el 20 de marzo de 1986.
O. Due
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
4 de diciembre de 1986 ( *1 )
En el asunto 205/84,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su consejero Jurídico, Sr. F. W. Albrecht, en calidad de Agente, asistido por el Sr. E. Steindorff, Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Munich, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. M. Beschel, miembro de su Servicio Jurídico, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandante,
apoyada por:
1) Reino de los Países Bajos, representado por el Sr. I. Verkade, Secretario General del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su Embajada, 5, rue C. M. Spoo,
2) Reino Unido, representado por el Sr. J. R. J. Braggins, del Treasury Solicitors' Department, Queen Ann's Chambers, de Londres, en calidad de Agente, asistido por el Sr. N. Phillips, QC, y por el Sr. P. Lasok, Barrister, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su Embajada, 28, boulevard Royal, 28,
partes coadyuvantes,
contra
República Federal de Alemania, representada por el Sr. M. Seidel, mandatario ad litem, Ministerialrat del Ministerio Federal de Economía, asistido por el Sr. R. Lukes, Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Münster, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su Embajada, 20-22, avenue Emile Reuter, 20-22,
parte demandada,
apoyada por:
1) Reino de Bélgica, en cuyo nombre actúa el Ministro de Asuntos Exteriores, representado por el Sr. R. Hoebaer, Director de comercio exterior y de cooperación para el desarrollo en el Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su Embajada, 4, rue des Girondins,
2) Reino de Dinamarca, representado por el Sr. L. Mikaelsen, Consejero Jurídico en el Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Claus Gulmann, Profesor de Derecho, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del encargado de negocios danés, Sr. Ib Bodenhagen, Ministro Consejero, Embajada Real de Dinamarca, 11 b, boulevard Joseph-II,
3) República Francesa, representada por el Sr. G. Guillaume, Director de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su Embajada, 2, rue Bertholet,
4) Irlanda, representada por el Sr. L. J. Dockery, Chief State Solicitor, Dublin Castle, de Dublin, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su Embajada, 28, route d'Arlon,
5) República Italiana, en cuyo nombre actúa su Agente, Sr. L. Ferrari Bravo, Jefe del Servicio de lo contencioso diplomático, tratados y asuntos legales, en calidad de Agente, representado y asistido por el Sr. O. Fiumara, Avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su Embajada, 5, rue Marie Adelaïde,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, especialmente de los artículos 59 y 60, en el sector de la libre prestación de servicios de seguro, incluyendo el coaseguro, y de la Directiva 78/473 del Consejo, de 30 de mayo de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de coaseguro comunitario (DO L 151, p. 25; EE 06/02, p. 28),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. Mackenzie Stuart, Presidente; Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O'Higgins y F. Schockweiler, Presidentes de Sala; G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann y R. Joliet, Jueces,
Abogado General: Sir Gordon Slynn
Secretario: Sr. J. A. Pompe, Secretano adjunto
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta los días 6 y 7 de noviembre de 1985,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 20 de marzo de 1986,
dicta la siguiente
SENTENCIA
1
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de agosto de 1984, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania,
a)
al aplicar la «Versicherungsaufsichtsgesetz» (Ley sobre control de las empresas de seguros; en lo sucesivo, la «VAG»), en la versión de la decimocuarta Ley de modificación de 29 de marzo de 1983, la cual impone la obligación de establecimiento y de autorización a las empresas de seguros de la Comunidad que pretendan realizar en la República Federal de Alemania —mediante representantes, mandatarios, agentes y otros intermediarios— prestaciones de seguro directo (con la excepción de los seguros de transporte), y prohibe a los mediadores de seguros establecidos en la República Federal de Alemania proponer a los residentes en dicho país contratos de seguro con aseguradores establecidos en otros Estados miembros, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado.
b)
al poner en vigor y al aplicar la decimocuarta Ley de modificación de la «Versicherungsaufsichtsgesetz», de 29 de marzo de 1983, encaminada a incorporar la Directiva 78/473 del Consejo, de 30 de mayo de 1978, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado y de la Directiva citada, en la medida en que las disposiciones de la Ley prescriben, respecto al coaseguro comunitario, que la entidad abridora (en el caso de riesgos localizados en la República Federal de Alemania) deberá estar establecida allí y autorizada para cubrir también allí por sí sola los riesgos asegurados;
c)
al fijar, a través de la Bundesaufsichtsamt y en el contexto de la incorporación de la Directiva mencionada, umbrales demasiado elevados para los riesgos en los ramos de seguro de incendio, responsabilidad civil en vehículos aéreos y responsabilidad civil general —riesgos que pueden constituir objeto de coaseguro comunitario—, en la medida en que, por ello, el coaseguro como servicio queda excluido en la República Federal de Alemania para los riesgos situados por debajo de dichos umbrales, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del artículo 1 y del artículo 8 de la Directiva 78/473 así como de los artículos 59 y 60 del Tratado.
2
La Comisión interpuso asimismo recursos por incumplimiento contra la República Francesa (asunto 220/83), Dinamarca (asunto 252/83) e Irlanda (asunto 206/84), relativos a la incorporación por dichos Estados miembros de la citada Directiva 78/473. En dichos recursos, la Comisión presenta alegaciones que coinciden en gran medida con las planteadas en las letras b) y c) del presente asunto. Por el contrario, dichos recursos no contienen acusaciones paralelas a la de la letra a), aunque en dichos Estados miembros la normativa general sobre control de las empresas de seguros contenga restricciones similares a las que constituyen el objeto de esa alegación.
3
En el presente asunto, los Gobiernos belga, danés, francés, irlandés e italiano intervinieron en apoyo de la República Federal de Alemania, mientras que los Gobiernos británico y neerlandés lo hicieron en apoyo de la Comisión.
4
En lo que respecta a las disposiciones de la legislación alemana en cuestión, a las Directivas comunitarias de coordinación en el sector del coaseguro, y a los motivos y alegaciones tanto de las partes del recurso como de las partes coadyuvantes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida necesaria para el razonamiento del Tribunal.
I — Sobre la admisibilidad
5
Con carácter preliminar, conviene examinar ciertos problemas de admisibilidad que han sido discutidos ante el Tribunal.
6
El Gobierno irlandés alegó que, al interponer todos estos recursos, la Comisión pretende anticiparse a los procedimientos ya iniciados por el Consejo en virtud del apartado 2 del artículo 57 del Tratado. La propuesta de segunda Directiva referente al seguro directo distinto del seguro de vida (DO 1976, C 32, p. 2, denominada en lo sucesivo «propuesta de segunda Directiva»), actualmente sometida a la consideración del Consejo, versa exactamente sobre los mismos problemas de delimitación de la libre prestación de servicios que se discuten en el caso de autos. De hecho, la Comisión está pidiendo al Tribunal de Justicia que desempeñe la misión que el Tratado ha atribuido al Consejo.
7
A este respecto, conviene recordar que, según el artículo 155 del Tratado, incumbe a la Comisión velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado. Para el cumplimiento de dicha misión, la Comisión puede, con arreglo al artículo 169, interponer un recurso si estima que un Estado miembro ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. El mero hecho de que se encuentre ya sometida al Consejo la propuesta de una disposición legal, cuya adopción e incorporación al Derecho nacional podría hacer cesar la infracción alegada por la Comisión, no excluye el que la Comisión pueda inteponer dicho recurso por incumplimieto.
8
Los Gobiernos francés e irlandés han sostenido que, en realidad, la Comisión pone en duda la conformidad con el Tratado de la Directiva 78/473 y que, por consiguiente, la Comisión discute la legalidad de dicha Directiva. Ahora bien, la Comisión no interpuso dentro de plazo recurso de anulación contra la misma Directiva. Dichos Gobiernos manifiestan, por consiguiente, serias dudas en cuanto a la admisibilidad de la acción ejercitada por la Comisión, que pretende impugnar un texto de Derecho comunitario considerado firme.
9
Procede constatar que esta argumentación pone en evidencia una interpretación divergente de la Directiva. En su recurso, la Comisión la entiende en un sentido conforme a su interpretación de los artículos 59 y 60 del Tratado, mientras que los dos Gobiernos interpretan la Directiva de manera contraria a dicha interpretación de los artículos 59 y 60. Ahora bien, estos problemas de interpretación únicamente pueden resolverse en el momento del examen del fondo del asunto.
10
En estas circunstancias, nada se opone a que el Tribunal proceda a examinar el fondo del asunto.
II — Sobre el fondo
A. En cuanto a la primera alegación de la Comisión
1) Sobre el objeto de la alegación
11
Del propio texto de las pretensiones de la Comisión se deduce que la primera alegación versa sobre las exigencias de autorización y de establecimiento impuestas por la VAG a todo prestador de servicios en el sector del seguro directo en general, con excepción de los seguros de transporte, que no están sujetos a dichas obligaciones, y en el del coaseguro comunitario, que constituye el objeto de la segunda y la tercera alegación. Por otra parte, el Tribunal tiene presente que, en la fase oral del procedimiento, la Comisión precisó que el recurso no se refería a los seguros obligatorios.
12
Por el contrario, en su respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, la Comisión explicó que, contrariamente a las alegaciones relativas al coaseguro comunitario, la primera alegación se refiere también a los seguros de vida. Durante la fase oral, el Gobierno alemán confirmó que nunca había puesto en duda el que esos seguros estuviesen incluidos en el procedimiento por incumplimiento. Algunos de los Gobiernos que intervienen en apoyo de la República Federal de Alemania, sin embargo, han considerado la respuesta de la Comisión como una tentativa de ampliar el objeto del recurso, privándoles de este modo de la posibilidad de poder demostrar las situaciones especiales que se dan en el sector de los seguros de vida.
13
A este respecto conviene precisar que el dictamen motivado, lo mismo que la demanda, están redactados en términos generales y se refieren a disposiciones alemanas que sí que se aplican igualmente a los seguros de vida. Es verdad que ambos documentos únicamente mencionan la Directiva 73/239 del Consejo, de 24 de julio de 1973, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida y a su ejercicio (DO L 228, p. 3; EE 06/01, p. 143) y la ya citada Directiva 78/473, sobre coaseguro comunitario, pero no la Directiva 79/267 del Consejo, de 5 de marzo de 1979, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida y a su ejercicio (DO L 63, p. 1; EE 06/02, p. 62). Esta circunstancia puede explicarse, sin embargo, por el hecho de que, en los puntos relevantes para el presente recurso, la Directiva de 1979 no difiere de la de 1973. Aunque los seguros de vida plantean efectivamente problemas específicos, especialmente en lo que se refiere a las condiciones de seguro y a la colocación de las reservas técnicas, dichos problemas pueden distinguirse de los planteados por las exigencias de establecimiento y de autorización, que son las únicas impugnadas por la Comisión mediante su primera alegación. En estas circunstancias, procede considerar la respuesta de la Comisión como una precisión y no como una ampliación del recurso.
14
En su primera alegación, la Comisión hace referencia, separadamente, a la prohibición, impuesta por la VAG a los mediadores establecidos en la República Federal de Alemania, de proponer a los residentes en dicho país contratos de seguro con aseguradores establecidos en otros Estados miembros. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la Comisión y el Gobierno británico sostuvieron que tales mediadores, al facilitar asesoramiento sobre elección de seguros y de aseguradores, actúan en interés exclusivo de los tomadores de seguros. Las razones relativas a la protección de éstos, que el Gobierno alemán ha invocado, no pueden, pues, en modo alguno, justificar dicha prohibición, tanto menos cuanto que, según este último Gobierno, la VAG no prohibe a los tomadores de seguros residentes en territorio alemán dirigirse directamente a la empresa de seguros extranjera de que se trate.
15
El Gobierno alemán replicó que, cuando el tomador del seguro se dirige directamente, por propia iniciativa, a una empresa de seguros extranjera, es consciente de que renuncia a la protección de la legislación de su país. Por el contrario, en el caso de un mediador establecido en la República Federal de Alemania, el tomador del seguro se dirige a una empresa alemana que, sin embargo, ejerce sus actividades por cuenta de empresas de seguros y, en este caso, por cuenta de una empresa que no está ni establecida ni autorizada en Alemania. La prohibición impugnada constituye, pues, para el Gobierno alemán, un complemento necesario de los requisitos de establecimiento y de autorización.
16
Sobre este punto, conviene recordar que la profesión de mediador en el sector de los seguros no ha sido objeto de ninguna regulación comunitaria que permita al Tribunal de Justicia comprobar si tal mediador ejerce sus actividades en interés de una o de la otra parte en el contrato de seguro. Además, la circunstancia de que el contrato de seguro se negocie con intervención de un mediador que no es mandatario de la empresa de seguros extranjera no puede cambiar la naturaleza de dicho contrato como prestación de servicios realizada por dicha empresa al tomador del seguro. De ello se deduce que, por lo que se refiere a las normas sobre libre prestación de servicios, la prohibición impugnada no puede disociarse de la alegación relativa a las obligaciones de establecimiento y de autorización impuestas a la empresa de seguros en tanto que prestadora de servicios, y que es suficiente, pues, para el Tribunal de Justicia, pronunciarse sobre dicha alegación.
17
Procede concluir, pues, que la primera alegación de la Comisión se refiere al sector del seguro en general, con excepción de los seguros de transporte, del coaseguro comunitario y de los seguros obligatorios, y que contempla las exigencias de establecimiento y de autorización impuestas por la legislación alemana a los aseguradores comunitarios en tanto que prestadores de servicios en el sentido del Tratado.
2) Sobre el concepto de prestación de servicios en materia de seguros
18
Según el apartado 1 del artículo 59 del Tratado, la supresión de las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad se extiende a todos los servicios prestados por los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país de la Comunidad que no sea el del destinatario de la prestación. A tenor del párrafo 1 del artículo 60, se considerarán como servicios, en el sentido del Tratado, las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración, en la medida en que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas.
19
Por lo que se refiere a las prestaciones de servicios así definidas, dichos artículos imponen la supresión de toda restricción a su libre circulación, sin perjuicio, no obstante, de las disposiciones del artículo 61 y de las de los artículos 55 y 56, a las que remite el artículo 66. Aunque estas últimas disposiciones no se cuestionan en el presente recurso, el Gobierno italiano ha recordado que, según el apartado 2 del artículo 61, la liberalizáción de los seguros vinculados a los movimientos de capitales se realizará en armonía con la liberalizáción progresiva de la circulación de capitales. A este respecto, conviene señalar, no obstante, que ya la primera Directiva del Consejo, de 11 de mayo de 1960, para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO 1960, p. 921; EE 10/01, p. 6), dispone que los Estados miembros concederán cualquier autorización de cambio correspondiente a movimientos de capitales que se requiera para las transferencias en ejecución de contratos de seguro, a medida que dichos contratos se beneficien de la libre circulación de servicios en cumplimiento de los artículos 59 y siguientes del Tratado.
20
Aunque las normas sobre movimientos de capitales no restringen, pues, la libertad de celebrar contratos de seguro en forma de prestación de servicios en virtud de los artículos 59 y 60, se plantea sin embargo el problema de la delimitación del ámbito de aplicación de dichos artículos con respecto al de las disposiciones del Tratado relativas al derecho de establecimiento.
21
A este respecto, conviene reconocer que una empresa de seguros de otro Estado miembro que mantenga una presencia permanente en el Estado miembro de que se trate se regirá por las disposiciones del Tratado sobre derecho de establecimiento, y ello aunque dicha presencia no haya adquirido la forma de una sucursal o agencia sino que se ejerza por medio de una simple oficina gestionada por el propio personal de la empresa o de una persona independiente pero apoderada para actuar permanentemente por cuenta de ésta como lo haría una agencia. En razón a la citada definición contenida en el párrafo 1 del artículo 60, tal empresa de seguros no podría, pues, acogerse a los artículos 59 y 60 en relación con sus actividades en el Estado miembro de que se trate.
22
Del mismo modo, según lo ha declarado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 3 de diciembre de 1974 (van Binsbergen, 33/74, Rec. 1974, p. 1299), no se puede negar a un Estado miembro el derecho a adoptar disposiciones destinadas a evitar que la libertad garantizada por el artículo 59 sea utilizada por un prestador, cuya actividad esté total o principalmente orientada hacia su territorio, para sustraerse a las normas profesionales que le resultarían aplicables en el caso de que estuviese establecido en el territorio de dicho Estado, pues a tal situación deberá aplicarse el capítulo relativo al derecho de establecimiento y no el relativo a la prestación de servicios.
23
Conviene mencionar, por último, que al estar definido el ámbito de aplicación de los artículos 59 y 60 en función del lugar de establecimiento o de residencia del prestador de los servicios y de su destinatario, pueden plantearse problemas particulares cuando el riesgo cubierto por el contrato de seguro esté localizado en el territorio de un Estado que no sea el del tomador del seguro, destinatario de los servicios. Estos problemas, que no han sido objeto de debate ante el Tribunal, no serán examinados' por éste en el asunto presente. El siguiente examen sólo se refiere, pues, a los seguros contra riesgos localizados en el Estado miembro del tomador del seguro (en lo sucesivo denominado «Estado destinatario»).
24
Se desprende de lo que antecede que las prestaciones de servicios que es preciso examinar para pronunciarse sobre el presente recurso se refieren sólo a los contratos de seguros contra riesgos localizados en un Estado miembro y que se celebren entre un tomador del seguro establecido o residente en dicho Estado y un asegurador que esté establecido en otro Estado miembro y que no mantenga en el primer Estado ninguna presencia permanente ni dirija total o principalmente sus actividades hacia el territorio de ese Estado.
3) Sobre la conformidad de los requisitos discutidos con los artículos 59 y 60 del Tratado
25
Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, los artículos 59 y 60 del Tratado son de aplicación directa desde la expiración del período transitorio, sin que su aplicabilidad esté supeditada a la armonización o a la coordinación de las legislaciones de los Estados miembros. Dichos artículos exigen la supresión no sólo de toda discriminación contra el prestador en razón de su nacionalidad, sino también de toda restricción a la libre prestación de servicios impuesta por la circunstancia de estar establecido en un Estado miembro distinto de aquél en que la prestación debe realizarse.
26
Dado que el Gobierno alemán y algunos de los Gobiernos que intervienen en su apoyo se han referido al párrafo 3 del artículo 60 para alegar que el Estado destinatario puede también aplicar su legislación de control a los aseguradores establecidos en otro Estado miembro, conviene añadir, tal como lo ha precisado el Tribunal de Justicia, en particular en su sentencia de 17 de diciembre de 1981 (Webb, 279/80, Rec. 1981, p. 3305), que la finalidad de dicho párrafo es, en primer lugar, hacer posible para el prestador el ejercicio de su actividad en el Estado miembro destinatario sin que sea discriminado con respecto a los nacionales de dicho Estado. Sin embargo, no implica que toda normativa nacional aplicable a los nacionales de ese Estado, y que contempla normalmente una actividad permanente de las empresas establecidas en el mismo, pueda aplicarse íntegramente y de la misma manera a las actividades de carácter temporal ejercidas por empresas establecidas en otros Estados miembros.
27
No obstante, el Tribunal de Justicia ha admitido, en particular en las sentencias de 18 de enero de 1979 (van Wesemael, 110 y 111/78, Rec. 1979, p. 35) y de 17 de diciembre de 1981 (Webb, 279/80, ya citada), que, habida cuenta de la particular naturaleza de determinadas prestaciones de servicios, no se pueden considerar incompatibles con el Tratado las exigencias específicas impuestas al prestador que estuviesen motivadas por la aplicación de normas que rigen dichos tipos de actividades. No obstante, la libre prestación de servicios, en tanto que principio fundamental del Tratado, únicamente puede restringirse mediante regulaciones justificadas por el interés general y que se apliquen a toda persona o empresa que ejerza una actividad en el territorio del Estado destinatario, en la medida en que dicho interés no se halle salvaguardado por las normas a las que el prestador está sujeto en el Estado miembro donde se encuentra establecido. Además, dichas exigencias deberán ser objetivamente necesarias para garantizar la observancia de las normas profesionales y para asegurar la protección de los intereses que constituyen el objetivo de éstas.
28
Procede declarar que las exigencias impugnadas en el asunto presente, a saber, las obligaciones impuestas a un asegurador establecido en otro Estado miembro, autorizado por la autoridad de control de éste y sujeto al control de dicha autoridad, de poseer un establecimiento permanente en el territorio del Estado destinatario y de obtener de la autoridad de control de dicho Estado una nueva autorización, constituyen restricciones a la libre prestación de servicios, por cuanto hacen dichas prestaciones más onerosas en el Estado destinatario, sobre todo cuando las actividades del asegurador en ese Estado presentan un carácter puramente ocasional.
29
De lo que resulta que dichas exigencias únicamente podrán considerarse compatibles con los artículos 59 y 60 del Tratado si se demuestra que existen, en el sector de actividad considerado, razones imperiosas vinculadas al interés general que justifiquen restricciones a la libre prestación de servicios; que dicho interés no se encuentra ya garantizado por las normas del Estado del lugar del establecimiento, y que el mismo resultado no puede alcanzarse mediante normas menos restrictivas.
a) Sobre la existencia de un interés que justifique ciertas restricciones a la libre prestación de servicios en materia de seguros
30
Tal como han afirmado el Gobierno alemán y las partes que intervienen en su apoyo, sin ser contradichos por la Comisión ni por los Gobiernos británico y neerlandés, el sector del seguro constituye un campo particularmente sensible desde el punto de vista de la protección del consumidor en calidad de tomador del seguro o de asegurado. Esto resulta, en particular, del carácter específico de la prestación del asegurador, que está vinculada a acontecimientos futuros cuya realización o, al menos, el momento de la misma, resultan inciertos en el momento de la celebración del contrato. El asegurado que no obtenga indemnización después de un siniestro puede encontrarse en una situación muy precaria. Del mismo modo, por regla general, resulta extremadamente difícil para el tomador del seguro apreciar si las perspectivas de evolución de la situación financiera del asegurador y las cláusulas del contrato, impuestas por éste casi siempre, le proporcionan suficiente garantía de ser indemnizado en caso de siniestro.
31
Por otra parte, es preciso tomar en consideración, como lo ha señalado el Gobierno alemán, que, en ciertos ramos, el seguro se ha convertido en un fenómeno de masa. En efecto, son celebrados contratos por un número muy elevado de tomadores de seguro, hasta el punto de que la salvaguardia de los intereses de los asegurados y de los terceros perjudicados afecta prácticamente a toda la población.
32
Estas características particulares del sector del seguro han conducido a todos los Estados miembros a adoptar legislaciones que someten a las empresas de seguros a normas imperativas, tanto en lo que se refiere a su situación fianciera como a las condiciones de seguro que aplican, y a un control permanente del cumplimiento de dichas normas.
33
Es evidente, pues, que existen en el sector de que se trata razones imperiosas vinculadas al interés general que pueden justificar restricciones a la libre prestación de servicios, a condición sin embargo de que las normas del Estado de establecimiento no sean suficientes para alcanzar el nivel de protección necesario y de que las exigencias del Estado destinatario no vayan más allá de lo que resulta necesario a este respecto.
b) Sobre la cuestión de si el interés general no está ya garantizado por las normas del Estado de establecimiento
34
La Comisión y los Gobiernos británico y neerlandés sostienen que, por lo menos después de la adopción de las primeras Directivas de coordinación 73/239 y 79/267, las consideraciones de protección mencionadas más arriba se encuentran en amplia medida salvaguardadas por el control de las autoridades del Estado de establecimiento.
35
A este respecto, conviene señalar de entrada que, según su procedencia, sus considerandos y el tenor literal de sus disposiciones, estas dos Directivas tienen por objeto facilitar la creación de sucursales o de agencias en Estados miembros que no sean el del domicilio. Regulan las relaciones entre la legislación y la autoridad de control del Estado del domicilio, por una parte, y las de los Estados donde la empresa haya establecido sucursales o agencias, por otra, pero no se refieren a las actividades que la empresa ejerce en forma de prestación de servicios con arreglo al Tratado. Por consiguiente, no es posible aplicar las disposiciones de dichas Directivas a la relación entre el Estado de establecimiento, donde se encuentran el domicilio, la sucursal o la agencia, y el Estado en el que se realiza la prestación del servicio. Esta relación sólo se contempla en la propuesta de segunda Directiva.
36
Sin embargo, procede examinar si las dos primeras Directivas han previsto, no obstante, condiciones de ejercicio de las actividades de seguro suficientemente equivalentes en toda la Comunidad y posibilidades de control suficientemente eficaces para que se supriman en su totalidad, o al menos en parte, las restricciones impuestas por los Estados destinatarios a las empresas prestadoras de servicios.
37
En lo que se refiere a la situación financiera de las empresas de seguros, las dos Directivas contienen disposiciones muy detalladas sobre el patrimonio libre de la empresa, a saber, su capital propio. Dichas disposiciones tienen por objeto garantizar la solvencia de la empresa y las Directivas exigen a la autoridad de control del Estado miembro del domicilio que compruebe el estado de solvencia de la empresa «para el conjunto de sus actividades». Debe entenderse que este precepto se aplica igualmente a las actividades ejercidas en forma de prestación de servicios. De ello se deduce que el Estado destinatario no tiene derecho a proceder por sí mismo a tales comprobaciones, sino que deberá aceptar el certificado de solvencia expedido por la autoridad de control del Estado miembro en cuyo territorio esté situado el domicilio social de la empresa prestadora de servicios. Según el Gobierno alemán, que no ha sido contradicho por la Comisión, tal es el caso en la República Federal de Alemania.
38
Por el contrario, las dos Directivas no han procedido a la armonización de las normas nacionales relativas a las reservas o provisiones técnicas, es decir, a los medios financiersos inmovilizados para servir de garantía a las obligaciones asumidas en virtud de los contratos suscritos, y que son distintos del capital propio de la empresa. A este respecto, las directivas han reservado expresamente la necesaria armonización a directivas ulteriores. Las Directivas 73/239 y 79/267 encomiendan, pues, a cada país de explotación el cometido de regular con arreglo a su propio Derecho el cálculo de tales reservas y de determinar la naturaleza y la evaluación de los activos que constituyen su contrapartida. Los activos que correspondan a las actividades ejercidas en el Estado miembro en cuestión deberán estar localizados en dicho Estado y su existencia controlada por la autoridad de control de éste, aunque las Directivas prevean la obligación, impuesta al Estado del domicilio, de velar por que el balance de la empresa presente activos congruentes y equivalentes a los compromisos contraídos en todos los países donde ejerza sus actividades. La supresión de esta exigencia de localización no se propone sino en el proyecto de segunda Directiva, que contempla en particular la armonización de las disposiciones nacionales relativas a las reservas técnicas.
39
En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno alemán y los Gobiernos que intervienen en su apoyo demostraron la existencia de importantes diferencias entre las normas nacionales actualmente en vigor relativas a las reservas y provisiones técnicas así como a los activos que constituyen su contrapartida. En defecto de una armonización a este respecto y de cualquier norma que exija que la autoridad de control del Estado miembro de establecimiento controle el cumplimiento de las normas vigentes en el Estado destinatario, procede admitir que éste está legitimado para exigir y controlar el cumplimiento de sus propias normas sobre reservas y provisiones técnicas en relación con las prestaciones de servicios realizadas en su territorio, siempre y cuando dichas normas no vayan más allá de lo que resulta necesario para garantizar la protección de los tomadores de seguros y de los aseguradores.
40
Por último, en lo que se refiere a las condiciones del seguro, las dos primeras Directivas de coordinación no contienen ninguna armonización y dejan a cada Estado miembro de explotación la competencia de velar por el cumplimiento de sus propias normas imperativas en relación con las actividades ejercidas en su territorio. La propuesta de segunda Directiva determina el ámbito de aplicación de tales normas imperativas y excluye su apliación a determinados seguros de carácter mercantil que se definen de manera detallada. Habida cuenta de las considerables diferencias existentes entre las normas nacionales al respecto, procede reconocer que, también en esta cuestión y con las mismas salvedades, el Estado miembro destinatario está legitimado para exigir y controlar el cumplimiento de sus propias normas en relación con las prestaciones de servicios realizadas en su territorio.
41
Por consiguiente, procede reconocer que, en el estado actual del Derecho comunitario, las consideraciones sobre la protección de los tomadores de seguros y asegurados que han sido descritas más arriba justifican que el Estado miembro destinatario garantice la aplicación de su propia legislación en lo que respecta a las reservas o provisiones técnicas y a las condiciones del seguro, siempre que las exigencias de dicha legislación no vayan más allá de lo que resulta necesario para garantizar la protección de los tomadores de seguros y de los asegurados. Queda entonces por examinar si es necesario que ese control se efectúe en el marco de un régimen de autorización y sujeto a la condición de que la empresa de seguros disponga de un establecimiento permanente en el Estado destinatario.
c) Sobre la necesidad de un régimen de autorización
42
La Comisión no niega al Estado destinatario el derecho a ejercer un determinado control respecto a las empresas de seguros que realizan prestaciones de servicios en su territorio. En la fase oral del procedimiento, admitió incluso la posibilidad de establecer ciertas medidas de control previas al ejercicio de cualquier actividad de prestación de servicios por parte de la empresa de que se trate. No obstante, insistió en que esas medidas deben adoptarse en el marco de un régimen menos restrictivo que el de la autorización previa, sin aclarar, empero, las eventuales modalidades de tal régimen.
43
El Gobierno alemán y los Gobiernos que intervienen en su apoyo alegan que el control necesario no puede ejercerse más que mediante un régimen de autorización que permita un examen anterior al comienzo de las actividades, una vigilancia continua de éstas y la posibilidad de revocar la autorización en caso de infracciones graves y persistentes.
44
A este respecto, conviene destacar que, en todos los Estados miembros, el control de las empresas de seguros se organiza en el marco de un régimen de autorización, y que la necesidad de tal sistema es reconocida por las dos primeras Directivas de coordinación en lo que se refiere a las actividades por ellas reguladas. Según los artículos 6 de ambas Directivas, cada Estado miembro supeditará a la obtención de autorización administrativa el acceso a la actividad de seguro en su territorio. Por ello, la empresa que establezca sucursales o agencias en Estados miembros que no sean el de su domicilio deberá obtener autorización de la autoridad de control de cada uno de dichos Estados.
45
Procede señalar, por otra parte, que la propuesta de segunda Directiva prevé mantener este régimen. La empresa deberá obtener autorización administrativa para cada Estado miembro donde pretenda ejercer sus actividades en forma de prestación de servicios. Si bien dicha autorización debe, según el proyecto, obtenerse de la autoridad de control del Estado de establecimiento, dicha autoridad deberá, sin embargo, consultar previamente a la del Estado destinatario, transmitiéndole copia de la totalidad del expediente. Por otra parte, el proyecto plantea una colaboración permanente entre las dos autoridades de control que permita, especialmente a la del Estado de establecimiento, adoptar todo tipo de medidas, incluso la revocación de la autorización, que sirvan para poner fin a las infracciones que le comunique la autoridad de control del Estado destinatario.
46
En estas circunstancias, no se puede rechazar el argumento del Gobierno alemán según el cual únicamente la exigencia de autorización puede garantizar de manera eficaz el control que, habida cuenta de las consideraciones anteriores, está justificado por razones relativas a la protección de los consumidores, en su calidad de tomadores de seguro o de asegurados. Teniendo en cuenta que un sistema como el propuesto en el proyecto de segunda Directiva, que confía la administración del régimen de autorización al Estado miembro de establecimiento en estrecha colaboración con el Estado destinatario, sólo puede instaurarse por vía legislativa, habrá que admitir igualmente que, en el estado actual del Derecho comunitario, corresponde al Estado destinatario conceder y revocar dicha autorización.
47
Conviene subrayar, no obstante, que la autorización deberá concederse, previa solicitud, a toda empresa establecida en otro Estado miembro, que reúna los requisitos previstos por la legislación del Estado destinatario; que dichos requisitos no podrán ser una repetición de los requisitos legales equivalentes ya cumplidos en el Estado de establecimiento; y que la autoridad de control del Estado destinatario habrá de tener en cuenta los controles y verificaciones ya efectuados en el Estado miembro de establecimiento. Ahora bien, según el Gobierno alemán, que no ha sido contradicho en este punto por la Comisión, el régimen de autorización alemán se ajusta plenamente a estas exigencias.
48
Todavía procede examinar si la exigencia de autorización que, según la VAG, se refiere a toda actividad de seguro excepto los seguros de transporte, está justificada con carácter general. A este respecto, se ha subrayado en particular por el Gobierno británico que la libre circulación de servicios es importante sobre todo para los seguros mercantiles, y que, precisamente respecto a dichos seguros, no se dan las razones de protección del tomador del seguro invocadas por el Gobierno alemán y por los Gobiernos que intervinieron en su apoyo.
49
Resulta de lo que antecede que la exigencia de autorización sólo podrá mantenerse en la medida en que se justifique por las razones de protección del tomador del seguro y del asegurado invocadas por el Gobierno alemán. Procede asimismo admitir que dichas razones no tienen la misma importancia para todo el sector de los seguros y que incluso pueden existir casos en que, por razón del carácter del riesgo asegurado y del tomador del seguro, no haya ninguna necesidad de proteger a éste mediante la aplicación de las normas imperativas de su Derecho nacional.
50
No obstante, si bien es verdad que la propuesta de segunda Directiva ha tenido en cuenta estas consideraciones al excluir en especial los seguros de carácter mercantil, definidos de manera detallada, de la aplicación de las normas imperativas del Estado destinatario, es preciso reconocer igualmente que, a partir de los elementos de hecho y de Derecho de que dispone, el Tribunal de Justicia no está en condiciones de establecer semejante distinción general ni de fijar los límites con suficiente precisión para determinar los casos especiales en que la necesidad de protección, característica de las actividades de seguro en general, no justifique la exigencia de una autorización.
51
Se deriva de lo que antecede que debe desestimarse la primera alegación de la Comisión en la medida en que se dirige contra la exigencia de autorización.
d) Sobre el requisito del establecimiento
52
Si la exigencia de autorización constituye una restricción a la libre pretación de servicios, la exigencia de establecimiento permanente es de hecho la negación misma de dicha libertad. Tiene como consecuencia privar de todo efecto útil al artículo 59 del Tratado, cuyo objeto es precisamente suprimir las restricciones a la libre prestación de servicios por parte de personas no establecidas en el Estado en cuyo territorio ha de realizarse la prestación (véanse, en particular, las sentencias de 3 de diciembre de 1974, ya citada; de 26 de noviembre de 1975, Coenen, 39/75, Rec. 1975, p. 1547, y de 10 de febrero de 1982, Transporoute, 76/81, Rec. 1982, p. 417). Para que tal exigencia se pueda admitir, es preciso demostrar que constituye una condición indispensable para alcanzar el objetivo perseguido.
53
A este respecto, el Gobierno alemán precisa ante todo que la exigencia de un establecimieto en el Estado destinatario pone a la autoridad de control de dicho Estado en condiciones de comprobar sobre el terreno y de una manera continua la actividad ejercida por el asegurador autorizado y que, sin esa exigencia, dicha autoridad no podría desempeñar su misión.
54
En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha subrayado ya, la última vez en su sentencia de 3 de febrero de 1983 (van Luipen, 29/82, Rec. 1983, p. 151), que consideraciones de orden admistrativo no pueden justificar el incumplimiento por parte de un Estado miembro de las normas de Derecho comunitario. Esta consideración se aplica con mayor razón cuando el incumplimiento en cuestión conduce a excluir el ejercicio de una de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. En el caso de autos no basta, pues, con que la presencia in situ de todos los documentos necesarios para el control por las autoridades del Estado destinatario sea adecuada para facilitar el cumplimiento de la misión de éstas. Es preciso demostrar también que, incluso en el marco de un régimen de autorizaciones, dichas autoridades no podrán desempeñar de manera eficaz su misión de control sin que la empresa disponga, en dicho Estado miembro, de un establecimiento permanente que posea todos los documentos necesarios.
55
Tal demostración no se ha realizado. Según se ha comprobado más arriba, el Derecho comunitario en materia de seguros, en su estado actual, no se opone a que el Estado destinatario exija que los activos que correspondan a las reservas o provisiones técnicas relativas a las actividades ejercidas en su territorio estén localizados en el mismo Estado. En esos casos, la presencia de dichos activos puede comprobarse sobre el terreno, aunque la empresa no disponga de ningún establecimiento permanente en dicho Estado. Respecto a las demás condiciones de la actividad sometidas a control, el Tribunal de Justicia considera que dicho control puede ejercerse basándose en copias de balances, cuentas, y documentos mercantiles, incluyendo las condiciones generales de los seguros y los programas de actividades, enviadas desde el Estado de establecimiento y debidamente certificadas por las autoridades de dicho Estado miembro. En el marco de un régimen de autorizaciones, resulta posible someter a la empresa a dichas condiciones de control en el acto administrativo de la autorización y, en su caso, garantizar su cumplimiento por medio de la revocación de dicho acto.
56
De este modo, no se ha demostrado que las consideraciones admitidas anteriormente, relativas a la protección del tomador del seguro y del asegurado, hagan indispensable el establecimiento del asegurador en el territorio del Estado destinatario.
57
Por lo que se refiere a la primera alegación de la Comisión, procede concluir, pues, que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado CEE, al someter, por medio de la «Versicherungsaufsichtsgesetz», a la obligación de poseer un establecimiento en su territorio a las empresas de seguros de la Comunidad que pretendan realizar allí, mediante representantes, mandatarios, agentes u otros mediadores, prestaciones de seguro directo, con la excepción de los seguros de transporte, salvo, en todo caso, los seguros obligatorios y los seguros para los cuales el asegurador, o bien mantenga una presencia permanente que debe ser asimilada a una agencia o sucursal, o bien centre sus actividades, total o principalmente, en el territorio de la República Federal de Alemania.
B. En cuanto a la segunda alegación de la Comisión
58
Mediante su segunda alegación, la Comisión pretende que se reconozca el incumplimiento tanto de la Directiva 78/473 sobre coaseguro comunitario como de los artículos 59 y 60 del Tratado. No obstante, esta alegación se basa, lo mismo que la primera, en la tesis de que las obligaciones de autorización y de establecimiento son contrarias a los artículos 59 y 60 del Tratado para el sector de seguros en su totalidad. Según la Comisión, por consiguiente, no hay ninguna razón para distinguir a este respecto entre la situación del asegurador en general y la de la entidad abridora en particular. De este modo, la República Federal de Alemania ha cometido, según la Comisión, una infracción de dichos artículos cuando, al adaptar al Derecho nacional la Directiva 78/473, dispensó únicamente de dichas obligaciones a los demás coaseguradores, pero no a la entidad abridora.
59
La Comisión reconoce que la Directiva es ambigua en este punto, pero sostiene que se debe interpretar en el sentido que sea conforme al Tratado, lo que los Estados miembros admitieron en su declaración común que figura en el acta de la reunión del Consejo de 23 de mayo de 1978. Por consiguiente, añade la Comisión, no puede considerarse de ninguna manera que la Directiva obligue a la entidad abridora a obtener autorización y a establecerse en el Estado miembro donde esté localizado el riesgo.
60
El Gobierno alemán, por su parte, se remite a la distinción efectuada por la Directiva 78/473 entre la entidad abridora y los demás coaseguradores. Las disposiciones de esta Directiva relativas a la entidad abridora y, en particular, la letra c) del apartado 1 de su artículo 2, en cuanto se remite a la Directiva 73/239, demuestran que el país donde radica el riesgo puede exigir que la entidad abridora esté establecida y autorizada en su territorio, de manera que pueda cubrir por sí sola todo el riesgo. Por consiguiente, concluye, la legislación alemana no infringe ni la Directiva 78/473 ni los artículos 59 y 60 del Tratado.
61
Es cierto que dicha disposición de la Directiva prevé que «la entidad abridora ha de estar autorizada en las condiciones previstas por la primera Directiva de coordinación, es decir, ha de ser tratada como el asegurador que cubriría la totalidad del riesgo». La Directiva no indica, sin embargo, en qué Estado miembro deberá estar autorizado el asegurador delegado, y se desprende de lo precisado más arriba en el punto A que, según el Derecho comunitario, un asegurador que esté ya autorizado y establecido en un Estado miembro no necesitará estar establecido en otro Estado miembro para poder cubrir la totalidad de un riesgo localizado en el territorio de este último Estado.
62
Según ha declarado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 13 de diciembre de 1983 (Comisión contra Consejo, 218/82, Rec. 1983, p. 4063), cuando un texto de Derecho comunitario derivado sea susceptible de más de una interpretación, procede dar preferencia a la que haga que la disposición resulte conforme con el Tratado antes que a la que conduzca a comprobar su incompatibilidad con el mismo. En estas circunstancias, no procede interpretar de manera aislada la Directiva, sino examinar si las exigencias en cuestión resultan o no contrarias a las disposiciones ya citadas del Tratado, y aplicar el resultado de este examen a la interpretación de la Directiva.
63
Ahora bien, en lo que se refiere al sector de los seguros en general, el Tribunal de Justicia ya declaró más arriba que la obligación de establecimiento resulta incompatible con los artículos 59 y 60 del Tratado. Por consiguiente, una exigencia de este tipo respecto a la entidad abridora no puede basarse en la Directiva 78/473. Es suficiente, pues, examinar si la obligación impuesta a la entidad abridora de estar autorizada en el país de riesgo resulta conforme con el Derecho comunitario.
64
A este respecto, del examen de la primera alegación resulta que la exigencia de autorización en el Estado destinatario de las empresas de seguros prestadoras de servicios sólo podrá considerarse compatible con el Tratado en la medida en que se justifique por razones relativas a la protección del consumidor en Su calidad de tomador del seguro o de asegurado. Ahora bien, según el apartado 2 de su artículo 1, la Directiva 78/473 sólo se refiere a seguros contra riesgos que, por la naturaleza o importancia, exijan la participación de varios aseguradores para su garantía. Por otra parte, según el apartado 1 de su artículo 1, la Directiva sólo se aplicará a las operaciones de coaseguro comunitario relativas a algunos de los riesgos enumerados en el Anexo de la Directiva 73/239. Por ejemplo, no se aplica ni a los seguros de vida, ni a los seguros contra los accidentes y la enfermedad, ni a los seguros de responsabilidad civil derivada de la circulación automóvil. Los seguros contemplados por la Directiva únicamente son concertados por grandes empresas o grupos de empresas que están en condiciones de valorar y de negociar las pólizas de seguro que se les proponen; por consiguiente, los argumentos basados en la protección de los consumidores no resultan tan oportunos como en el caso de las demás formas de seguros.
65
Del examen de la primera alegación resulta asimismo que la exigencia de autorización en el Estado destinatario tampoco se justifica si la empresa prestadora de los servicios cumple ya requisitos equivalentes en el Estado miembro de establecimiento y si existe un sistema de colaboración entre las autoridades de control de los Estados miembros interesados que garantice un control eficaz del cumplimiento de tales requisitos también en lo que se refiere a las prestaciones de servicios. Ahora bien, como se desprende de los considerandos de la Directiva 78/473, la misma tiene por objeto realizar el mínimo de coordinación considerado necesario para facilitar el ejercicio de la actividad de coaseguro comunitario, y la Directiva establece una especial colaboración entre las autoridades de control de los Estados miembros y entre estas autoridades y la Comisión, colaboración que, respecto de las prestaciones de servicios en el sector de los seguros en general, únicamente se prevé en la propuesta de segunda Directiva.
66
Por otra parte, una diferencia de trato a este respecto entre la entidad abridora y los demás coaseguradores no parece objetivamente justificada. En efecto, si bien corresponde a la entidad abridora negociar el contrato y asegurar su ejecución, nada se opone a que ella cubra una parte del riesgo muy inferior a la de los demás coaseguradores.
67
En estas condiciones y respecto de los seguros comprendidos en la Directiva 78/473 sobre coaseguro, no sólo la exigencia de establecimiento sino también la obligación de autorización del asegurador delegado previstas por la VAG están en contradicción con los artículos 59 y 60 del Tratado y, por consiguiente, también con la Directiva.
68
Procede reconocer, pues, que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado y de la Directiva 78/473 del Consejo, en la medida en que las disposiciones de su legislación prescriben, para el coaseguro comunitario, que la entidad abridora, en el caso de riesgos localizados en la República Federal de Alemania, deberá estar establecida y autorizada en dicho país.
C. En cuanto a la tercera alegación de la Comisión
69
Según su texto, la tercera alegación se refiere al nivel de los umbrales fijados en la República Federal de Alemania para determinados riesgos que constituyen objeto del coaseguro comunitario. No obstante, en el procedimiento ante el Tribunal, la Comisión precisó que dicha alegación se dirige en realidad contra la existencia misma de tales umbrales.
70
Procede declarar, sin embargo, que se trata de una alegación distinta y de mayor amplitud que la formulada en el petitum de la demanda. Por consiguiente, no puede aceptarse su admisibilidad. Por lo que se refiere a la alegación inicial, la Comisión no ha aportado ninguna argumentación capaz de demostrar que el nivel de los umbrales fijados por la legislación alemana sea demasiado elevado.
71
De ello resulta que debe ser desestimada la tercera alegación de la Comisión.
III — Costas
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A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Sin embargo, según el párrafo 1 del apartado 3 del mismo artículo, el Tribunal podrá imponer el pago de las mismas, parcialmente o en su totalidad, cuando sean desestimadas respectivamente una o varias de las pretensiones de las partes. Por haber sido desestimadas algunas de las pretensiones de ambas partes, procede repartir el pago de las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1)
Declarar que la República Federal de Alemania, al someter, por medio de la «Versicherungsaufsichtsgesetz», a la obligación de establecimiento a las empresas de seguros de la Comunidad que pretendan realizar en ese Estado miembro, mediante representantes, mandatarios, agentes u otros mediadores, prestaciones de seguro directo, con la excepción de los seguros de transporte, salvo, en todo caso, los seguros obligatorios y los seguros para los cuales el asegurador, o bien mantenga una presencia permanente que debe ser asimilada a una agencia o sucursal, o bien centre sus actividades, total o principalmente, en el territorio de la República Federal de Alemania, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado CEE.
2)
Declarar que la República Federal de Alemania, al prescribir, respecto de las prestaciones de servicios comprendidas en el coaseguro comunitario, que la entidad abridora, en el caso de riesgos localizados en la República Federal de Alemania, deberá estar establecida y autorizada en dicho país, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado CEE y de la Directiva 78/473 del Consejo, de 30 de mayo de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de coaseguro comunitario.
3)
Destimar el recurso en todo lo demás.
4)
Cada parte, incluidas las coadyuvantes, cargará con sus propias costas.
Mackenzie Stuart
Galmot
Kakouris
O'Higgins
Schockweiler
Bosco
Koopmans
Due
Everling
Bahlmann
Joliét
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 4 de diciembre de 1986.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
A. J. Mackenzie Stuart
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.
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