Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
Frie varebevaegelser _ undtagelser _ beskyttelse af den offentlige sundhed _ bestemmelser om anvendelse af et farvestof i en bestemt levnedsmiddeltype _ begrundelse _ begraensninger
( EOEF-traktaten , art . 30 og art . 36 )
Sammendrag
Paa baggrund af den bestaaende uvished paa den videnskabelige forsknings nuvaerende udviklingstrin er traktatens artikler 30 og 36 i mangel af en harmonisering af de nationale lovgivninger ikke til hinder for en national lovgivning om tilsaetning af farvestoffer til levnedsmidler , der ogsaa for varer indfoert fra en anden medlemsstat , hvor de lovligt er i omsaetning , indeholder et krav om , at anvendelsen af et bestemt farvestof i varer af den omhandlede art angives i en national positivliste , samt om , at en ansoegning om stoffets optagelse paa denne liste skal forelaegges et sagkyndigt udvalg , der skal afgive udtalelse om stoffets farlighed og om de maengder hvori det risikofrit kan anvendes i levnedsmidler , og samtidig tage stilling til , i hvilket omfang anvendelsen af stoffet er noedvendig , nyttig og hensigtsmaessig .
De nationale myndigheder skal imidlertid ved anvendelsen af en saadan national lovgivning paa varer , der er indfoert fra en anden medlemsstat , hvor de lovligt er bragt i omsaetning , under hensyntagen til det proportionalitetsprincip , som ligger til grund for traktatens artikel 36 , sidste punktum , tillade tilsaetning af vedkommende farvestof , naar tilsaetningen efter kostvanerne i importmedlemsstaten maa antages at opfylde et reelt behov , og skal som grundlag for deres vurdering af den generelle sundhedsrisiko , som farvestoffets anvendelse i praksis kan medfoere , tage hensyn til resultaterne af den internationale forskning paa omraadet og navnlig de konklusioner , som Faellesskabets Videnskabelige Komité for Levnedsmidler er naaet til .
Dommens præmisser
1 Ved dom af 26 . september 1984 , indgaaet til Domstolens justitskontor den 16 . oktober s.aa ., har Cour d ' appel de Bruxelles i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet , navnlig traktatens artikel 36 .
2 Fortolkningsspoergsmaalet er blevet rejst under en straffesag mod Léon Motte , som er tiltalt for til Belgien at have indfoert sort og roed konserveret stenbiderrogn tilsat farvestofferne henholdsvis indigoblaat og kochenillefarve A , hvis anvendelse ikke var tilladt efter de for naevnte levnedsmiddeltype gaeldende belgiske regler .
3 Cour d ' appel de Bruxelles fastslog , at de af tiltalen omfattede varer var indfoert fra Forbundsrepublikken Tyskland , hvor de to omhandlede farvestoffer lovligt kan anvendes i konserveret fiskerogn , samt at farvestofferne ogsaa er tilladt i Belgien for en raekke andre levnedsmidler , og har herefter rejst spoergsmaalet , om der ikke i det foreliggende tilfaelde er tale om en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i traktatens artikel 36 , sidste punktum . Cour d ' appel mener , at der er tale om et principielt spoergsmaal , der indebaerer en fortolk ning af traktatens bestemmelser , og har derfor forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal :
»Udgoer forbudet i kongelig anordning af 27 . juli 1978 mod anvendelse af indigoblaa og kochenillefarve A i ikke roeget rogn i sig selv en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion for de frie varebevaegelser?«
4 Det fremgaar af sagen , at kongelig anordning af 27 . juli 1978 ( Moniteur belge af 20 . 10 . 1978 , s . 12523 ) indeholder listen over de tilladte tilsaetningsstoffer , der kan anvendes i levnedsmidler , og er vedtaget i medfoer af lov af 24 . januar 1977 om beskyttelse af forbrugernes sundhed med hensyn til levnedsmidler og andre produkter ( Moniteur belge af 8 . 4 . 1977 , s . 4501 ). Ifoelge naevnte lov er det forbudt og strafbart at deltage i fremstilling eller forhandling af levnedsmidler , der ikke opfylder lovens bestemmelser , og kongen bemyndiges til at opstille en liste over tilsaetningsstoffer , der lovligt kan anvendes i levnedsmidler . Ifoelge lovens artikel 4 , stk . 2 , skal enhver ansoegning om optagelse paa listen forelaegges det overordnede levnedsmiddelraad til udtalelse om tilsaetningsstoffets skadelighed og dets tolerancegraense for den menneskelige organisme , samt om noedvendigheden , nytten og hensigtsmaessigheden af at anvende tilsaetningsstoffet .
5 Den i det praejudicielle spoergsmaal omhandlede kongelige anordning indeholder i overensstemmelse med disse bestemmelser regler om , at de i hovedsagen omhandlede farvestoffer lovligt kan tilsaettes en raekke andre levnedsmidler end ikke roeget rogn . Ifoelge anordningen kan visse andre farvestoffer end de i hovedsagen omhandlede tilsaettes ikke roeget rogn . Men ifoelge anordningen er det ikke tilladt at tilsaette de omtvistede farvestoffer til ikke roeget rogn ; som den belgiske regering har anfoert i sit indlaeg for Domstolen , havde ingen _ dengang de af tiltalen omfattede forhold blev begaaet _ anmodet om denne sammensaetnings optagelse paa positivlisten over tilsaetningsstoffer , og de belgiske myndigheder havde saaledes ikke haft lejlighed til at tage stilling til en saadan optagelse .
6 Det praejudicielle spoergsmaal maa herefter forstaas saaledes , at der oenskes en afgoerelse af , om faellesskabsreglerne skal fortolkes saaledes , at det ikke er udelukket at forbyde anvendelsen af indigoblaat og kochenillefarve A i ikke roeget rogn , hvorimod det er forbudt at udstede nationale bestemmelser , der ogsaa for levnedsmidler , der er indfoert fra en anden medlemsstat , hvor de lovligt er bragt i handelen , indeholder et krav om , at anvendelsen af det omhandlede farvestof i en saadan levnedsmiddeltype forudsaetter , at det er optaget paa en national positivliste , og som foreskriver at enhver ansoegning om optagelse skal forelaegges et udvalg af sagkyndige til udtalelse om tilsaetningsstoffets skadelighed og dets tolerancegraense for den menneskelige organisme , samt om noedvendigheden , nytten og hensigtsmaessigheden af at anvende tilsaetningsstoffet .
7 Tiltalte i hovedsagen , den tyske , den belgiske , den danske og den nederlandske regering samt Kommissionen har afgivet indlaeg om dette spoergsmaal for Domstolen .
8 Tiltalte i hovedsagen har gjort gaeldende , at regler af den omhandlede art udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion , og har vedroerende sidstnaevnte begreb henvist til traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser . Naar man staar over for regler , der som de i sagen omhandlede belgiske regler er indfoert efter traktatens ikrafttraeden , er der tale om en overtraedelse af traktatens artikel 32 , stk . 1 , hvorefter medlemsstaterne afstaar fra i deres indbyrdes samhandel at goere de paa ikrafttraedelsestidspunktet gaeldende kontingenter og foranstaltninger med tilsvarende virkning mere restriktive . Der kan ikke paa grundlag af traktatens artikel 36 gives nogen begrundelse for en foranstaltning , der indeholder et principielt forbud , for hvilket der kun kan goeres undtagelse , efter at der er sket en vurdering ikke blot af stoffets skadelighed , men ogsaa om dets anvendelse i et levnedsmiddel er noedvendig , nyttig og hensigtsmaessig .
9 Den belgiske regering har gjort gaeldende , at nationale regler som de i sagen omhandlede er i overensstemmelse med Raadets direktiv af 23 . oktober 1962 om tilnaermelse af medlemsstaternes retsforskrifter om farvestoffer , som maa anvendes i levnedsmidler ( EFT 1959-1962 , s . 248 ). I artikel 5 i dette direktiv siges det , at direktivet ikke beroerer nationale retsforskrifter , i hvilke det bestemmes , hvilke levnedsmidler der maa farves ved hjaelp af de farvestoffer , der er naevnt i positivlisterne i bilagene til direktivet , og de to farvestoffer , sagen drejer sig om , findes faktisk paa de naevnte lister .
10 Der kan efter den belgiske regerings opfattelse ikke herske tvivl om , at de belgiske regler , der i oevrigt svarer til de internretlige bestemmelser , der gaelder i de oevrige medlemsstater , er i overensstemmelse med traktatens artikler 30 og 36 . De belgiske bestemmelser repraesenterer ganske enkelt den over alt i verden kendte ordning , der omfatter en raekke positivlister , der kan aendres efter en bestemt procedure . Det er importoeren , der maa indlede denne procedure , og der bliver kun tale om en hindring for samhandelen inden for Faellesskabet , saafremt de nationale myndigheder under denne procedure afslaar at opfoere den vare , der er tale om , paa listen . Et afslag vil endog kunne vaere begrundet ifoelge artikel 36 , medmindre det maa anses for en vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen .
11 Den tyske , den danske og den nederlandske regering har anfoert , at nationale bestemmelser som de i sagen omhandlede udgoer en af traktatens artikel 30 omfattet hindring for samhandelen inden for Faellesskabet , men at denne hindring imidlertid er begrundet ifoelge traktatens artikel 36 . Da faellesskabsharmoniseringen af bestemmelserne om tilsaetningsstoffer er meget ufuldstaendig , er det af hensyn til beskyttelsen af menneskers liv og sundhed noedvendigt , at en beslutning om anvendelse af et bestemt farvestof i et levnedsmiddel traeffes af de nationale myndigheder i den enkelte medlemsstat . Disse maa herved blandt andet hense til de hos dem herskende kostvaner og desuden laegge vaegt paa , dels om samme farvestof anvendes i andre levnedsmidler , der er almindelige i forbruget i vedkommende stat , dels om andre tilsaetningsstoffer anvendes i det levnedsmiddel , afgoerelsen vedroerer .
12 Kommissionen har anerkendt , at nationale bestemmelser som de i sagen omhandlede er i overensstemmelse med det naevnte direktiv . Den har dog fremhaevet , at det ikke af den grund er udelukket , at traktatens artikel 30 kan finde anvendelse i det foreliggende tilfaelde . Den har vedroerende artikel 36 bemaerket , at ikke blot er de to omhandlede stoffer optaget paa en positivliste for Faellesskabet , men at Den videnskabelige Komité for Levnedsmidler , der blev oprettet ved Kommissionens afgoerelse 74/234 af 16 . april 1974 ( EFT L 136 , s . 1 ) desuden har fastsat maksima for den daglige indtagelse af disse stoffer . Omfanget af den sundhedsrisiko , der er forbundet med indtagelsen af dem , er altsaa en kendt sag .
13 Paa baggrund heraf mener Kommissionen , at et krav om forudgaaende godkendelse i den importerende medlemsstat af anvendelsen af disse stoffer i varer , der lovligt kan bringes i omsaetning i den eksporterende medlemsstat , og som saaledes allerede er undersoegt dér , ikke kan vaere begrundet i henhold til traktatens artikel 36 . Derimod maa det kunne kraeves , at importoeren giver oplysninger , ved hjaelp af hvilke den importerende medlemsstats myndigheder kan kontrollere , om godkendelse af den omhandlede vare indebaerer en betydelig risiko for at de i varerne indeholdte tilsaetningsstoffer indtages i maengder , der overstiger det fastsatte hoejst tilladelige daglige maksimum .
14 Paa baggrund af disse indlaeg bemaerkes foerst , at det praejudicielle spoergsmaal drejer sig om en fortolkning af traktaten og ikke af direktivet om farvestoffer . Domstolen skal henvise til parternes indlaeg for Domstolen under sagen , idet det angaaende direktivet vil vaere tilstraekkeligt at henvise til dommene af 12 . juni 1980 ( Grunert , 88/79 , Sml . s . 1827 ) og af 5 . februar 1981 ( Kugelmann , 108/80 , Sml . s . 433 ), hvori Domstolen fastslog , at de tilsvarende direktiver om konserveringsstoffer og antioxidenter ikke afskaerer medlemsstaterne fra at udstede nationale bestemmelser som de i naervaerende sag omhandlede .
15 Dernaest bemaerkes , at bestemmelsen i traktatens artikel 32 , stk . 1 , er uden betydning for besvarelsen af det spoergsmaal , der er stillet i den foreliggende sag . Formaalet med naevnte bestemmelse var udelukkende at undgaa , at medlemsstaterne i overgangsperioden skaerpede de restriktive foranstaltninger , der skulle vaere afskaffet senest ved denne periodes udloeb . Efter overgangsperiodens udloeb er der intet i denne bestemmelse , der ikke foelger af bestemmelserne i traktatens artikler 30 og 36 .
16 Vedroerende de sidstnaevnte artikler bemaerkes , at det foelger af Domstolens faste praksis , dels at det ikke er udelukket at anvende traktatens artikel 30 , fordi der er udstedt harmoniseringsdirektiver , dels , at begrundelsen for at anvende artikel 36 foerst bortfalder , naar faellesskabsdirektiver foreskriver fuldstaendig harmonisering af alle de foranstaltninger , som er noedvendige for at sikre beskyttelsen af sundheden og desuden foreskriver faellesskabsprocedurer til kontrol af disse foranstaltningers overholdelse .
17 Anvendelsen af nationale bestemmelser som de i naervaerende sag omhandlede paa varer , der er indfoert fra en anden medlemsstat , hvor de lovligt er bragt i omsaet ning , kan som anfoert af flertallet af procesdeltagere hindre samhandelen inden for Faellesskabet . Disse bestemmelser er altsaa omfattet af artikel 30 , og det maa derfor undersoeges , om de eventuelt er begrundet ifoelge bestemmelsen i artikel 36 i traktaten i hensynet til beskyttelsen af menneskers liv og sundhed .
18 I den forbindelse bemaerkes , at der for tilsaetningsstoffer , og herunder farvestoffer til anvendelse i levnedsmidler , kun er gennemfoert en meget ufuldstaendig harmonisering , der er udtryk for faellesskabslovgivers tilbageholdende stillingtagen til saadanne stoffers eventuelle farlighed .
19 Som fastslaaet af Domstolen blandt andet i dom af 14 . juli 1983 ( Sandoz , 174/82 , Sml . s . 2445 ), tilkommer det i det omfang , der bestaar en vis uvished paa den videnskabelige forsknings nuvaerende udviklingstrin , medlemsstaterne i mangel af harmonisering at afgoere , hvor langt de vil stramme beskyttelsen af menneskers liv og sundhed under hensyntagen til de krav , der foelger af de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet .
20 Selv om medlemsstaterne ved vurderingen i saa henseende maa tage hoejde for den internationale forsknings resultater og herunder navnlig de konklusioner , Den videnskabelige Komité for Levnedsmidler er naaet til , maa det fremhaeves , at udtalelser fra sidstnaevnte komité ikke er bindende . Endvidere betyder fastsaettelsen af et maksimum for den daglige indtagelse af et tilsaetningsstof , at anvendelsen i videre omfang af dette stof kan vaere farlig , og lader , ligesom godkendelsen fra den eksporterende medlemsstats myndigheder , en uvished bestaa , der skyldes de forskellige kostvaner i de forskellige medlemsstater . Komiteens udtalelser kan saaledes efter deres beskaffenhed og i mangel af bindende regler og effektive kontrolforanstaltninger paa faellesskabsplan ikke fritage de nationale myndigheder for deres ansvar for beskyttelsen af sundheden .
21 Det maa tilfoejes , at det i alle medlemsstater anses for oenskeligt at begraense anvendelsen af tilsaetningsstoffer mest muligt , og at der i overensstemmelse hermed ved afgoerelsen af , om et tilsaetningsstof kan tillades anvendt i et levnedsmiddel laegges vaegt ikke blot paa , hvor skadeligt stoffet er , men ogsaa paa , om dets anvendelse i det paagaeldende levnedsmiddel daekker et behov . Spoergsmaalet herom er blevet behandlet i Den videnskabelige Komité for Levnedsmidlers rapport af 22 . februar 1980 , der er omhandlet i Kommissionens henstilling til medlemsstaterne af 11 . november 1980 om undersoegelser til vurdering af sikkerheden ved tilsaetningsstoffer til levnedsmidler ( EFT L 320 , s . 36 ). Komiteen anfoerer i naevnte rapport , at det er en forudsaetning for at tillade anvendelse af et tilsaetningsstof , at det godtgoeres , at stoffets anvendelse opfylder et teknologisk eller oekonomisk behov eller , for saa vidt angaar smagsstoffer og farvestoffer , et organoleptisk eller psykologisk behov .
22 Heraf foelger , at der paa faellesskabsrettens nuvaerende stade ikke bestaar hindringer for krav ifoelge national ret om , at der ogsaa for varer indfoert fra andre medlemsstater skal indhentes tilladelse til markedsfoering af farvede levnedsmidler , saaledes at anvendelsen kan tillades eller forbydes skoensmaessigt paa grundlag af en vurdering af behovet for at farve den paagaeldende foedevare og af en videnskabelig vurdering af den sundhedsrisiko , som anvendelsen af farvestoffet vil kunne indebaere for menneskers sundhed .
23 Det proportionalitetsprincip , som ligger til grund for traktatens artikel 36 , sidste punktum , kraever imidlertid , at medlemsstaternes mulighed for at forbyde indfoersel af de paagaeldende varer fra andre medlemsstater begraenses til , hvad der er noedvendigt for at opnaa de lovligt forfulgte sundhedsbeskyttelsesformaal , og at tilladelse til at forhandle disse varer saaledes skal gives , naar dette er foreneligt med de naevnte beskyttelsesformaal . Domstolen har paa baggrund af denne konstatering i sin foernaevnte dom af 14 . juli 1983 ( Sandoz , 174/82 ) kendt for ret , at forhandling af levnedsmidler , der er tilsat vitaminer , og som er indfoert fra en anden medlemsstat , hvor disse varer lovligt forhandles , boer tillades , naar tilsaetningen af vitaminer opfylder et reelt behov .
24 Paa baggrund heraf maa det fastslaas , at selv om faellesskabsretten ikke er til hinder for , at importmedlemsstaten anvender regler som de i naervaerende sag omhandlede paa farvede levnedsmidler , der lovligt er i omsaetning i den eksporterende medlemsstat , fastsaetter den dog visse begraensninger i saa henseende . Saafremt importstatens myndigheder paa baggrund af kostvanerne i importstaten kan fastslaa , at der er et reelt behov for at farve levnedsmidler som de omhandlede , kan de ikke uden at overtraede traktatens bestemmelser og navnlig artikel 36 , sidste punktum , afslaa anvendelsen af farvestoffet alene med den begrundelse , at den indfoerte vare indeholder farvestof . De nationale myndigheder maa desuden ved vurderingen af den farlighed , som det farvestof , der faktisk er anvendt i levnedsmidlet har , tage hensyn til resultaterne af den internationale forskning paa omraadet , navnlig til de konklusioner , som Den videnskabelige Komité for Levnedsmidler er naaet til , idet disse resultater maa vurderes i lyset af kostvanerne i importmedlemsstaten .
25 Det praejudicielle spoergsmaal skal derfor besvares paa foelgende maade :
_ EOEF-traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet er paa faellesskabsrettens nuvaerende stade ikke til hinder for en national lovgivning om tilsaetning af farvestoffer til levnedsmidler , der ogsaa for varer indfoert fra en anden medlemsstat , hvor disse varer lovligt er bragt i omsaetning , indeholder et krav om , at anvendelsen af et bestemt farvestof i varer af den omhandlede art angives i en national positivliste , samt om , at en ansoegning om stoffets optagelse paa denne liste skal forelaegges et sagkyndigt udvalg , der skal afgive udtalelse om stoffets farlighed og om de maengder , hvori det risikofrit kan anvendes i levnedsmidler , og samtidig tage stilling til , i hvilket omfang anvendelsen af stoffet er noedvendig , nyttig og hensigtsmaessig .
_ De nationale myndigheder skal imidlertid ved anvendelsen af en saadan national lovgivning paa varer , der er indfoert fra en anden medlemsstat , hvor de lovligt er bragt i omsaetning , tillade tilsaetning af vedkommende farvestof , naar tilsaetningen efter kostvanerne i importmedlemsstaten maa antages at opfylde et reelt behov , og skal som grundlag for deres vurdering af den generelle sundhedsrisiko , som farvestoffets anvendelse i praksis kan medfoere , tage hensyn til resultaterne af den internationale forskning paa omraadet og navnlig de konklusioner , som Faellesskabets videnskabelige Komité for Levnedsmidler er naaet til .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
26 De udgifter , der er afholdt af den tyske , den belgiske , den danske og den nederlandske regering og af Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber , som har afgivet indlaeg for Domstolen , kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag , der verserer for den nationale domstol , tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN ( femte afdeling )
vedroerende det spoergsmaal , der er forelagt af Cour d ' appel de Bruxelles ved dom af 26 . september 1984 , for ret :
1 ) EOEF-traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet er paa faellesskabsrettens nuvaerende stade ikke til hinder for en national lovgivning om tilsaetning af farvestoffer til levnedsmidler , der ogsaa for varer indfoert fra en anden medlemsstat , hvor disse lovligt er bragt i omsaetning , indeholder et krav om , at anvendelsen af et bestemt farvestof i varer af den omhandlede art ngives i en national positivliste , samt om , at en ansoegning om stoffets optagelse paa denne liste skal forelaegges et sagkyndigt udvalg , der skal afgive udtalelse om stoffets farlighed og om de maengder , hvori det risikofrit kan anvendes i levnedsmidler , og samtidig tage stilling til , i hvilket omfang anvendelsen af stoffet er noedvendig , nyttig og hensigtsmaessig .
2)De nationale myndigheder skal imidlertid ved anvendelsen af en saadan national lovgivning paa varer , der er indfoert fra en anden medlemsstat , hvor de lovligt er bragt i omsaetning , tillade tilsaetning af vedkommende farvestof , naar tilsaetningen efter kostvanerne i importmedlemsstaten maa antages at opfylde et reelt behov , og skal som grundlag for deres vurdering af den generelle sundhedsrisiko , som farvestoffets anvendelse i praksis kan medfoere , tage hensyn til resultaterne af den internationale forskning paa omraadet og navnlig de konklusioner , som Faellesskabets videnskabelige Komité for Levnedsmidler er naaet til .
Full & Egal Universal Law Academy