CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
MARCO DARMON
apresentadas em 29 de Maio de 1986 ( *1 )
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
O presente recurso diz respeito à validade da decisão tomada pela Comissão, agindo na qualidade de autoridade investida do poder de nomeação (AIPN), de despedir um funcionário estagiário após prolongamento do estágio por este efectuado.
Os factos são os seguintes:
V. R., nascido em Setembro de 1951, licenciado em física e especializado em estatística, ficou aprovado no concurso geral COM/A/313, organizado pela Comissão (aviso de concurso publicado no JO C 233, de 12.9.1981, p. 14), «para a constituição de uma reserva de administradores dos graus 7 e 6 da categoria A...» com vista ao preenchimento de cargos cujas funções são «de concepção, de estudo ou de controlo, relativos à actividade das Comunidades no domínio económico».
No formulário de candidatura, os candidatos deviam indicar uma ou duas opções — à escolha — entre as quatro propostas:
«1)
econometria e estatística;
2)
política de desenvolvimento e efectivação da ajuda aos países em vias de desenvolvimento;
3)
macroeconomia, incluindo política monetária e fiscal;
4)
Microeconomia, incluindo a economia de empresa, o mercado do trabalho e o financiamento das empresas.»
A Comissão indica — e o processo individual confirma — que V. R. escolheu as opções n.os 1 e 3.
Por carta da Comissão, de 17 de Março de 1983, V. R. foi informado de que, sob reserva da sua aceitação expressa, seria, nomeado administrador estagiário (A 6, escalão 1) da Direcção-Geral II, «Assuntos Económicos e Financeiros», Direcção «Estruturas Económicas e Intervenções Comunitárias». Após a aceitação, foi nomeado para tal cargo, no Serviço Especializado «Empréstimos Comunitários: Desenvolvimento dos Instrumentos Financeiros», a contar de 15 de Julho de 1983, por decisão de 2 de Agosto de 1983, reportada ao aviso de vaga n.° 305/82, que descrevia as funções como se segue:
«Realização, com base em directivas gerais, de tarefas de concepção e de estudo em matéria de análise econômica, designadamente no que respeita:
—
à prospecção dos domínios de actividade, aos instrumentos financeiros de contracção/concessão de empréstimos da Comunidade, mais particularmente abrangidos pelo NIC» (novo instrumento comunitário),
e referia as qualificações exigidas para este efeito.
Todavia, não foi neste cargo que R. iniciou funções. Em 15 de Julho de 1983, começou o seu estágio, não na Direcção B, mas na Direcção C, «Análise e Política Macroeconómica», Divisão II — C-4, «Projecções a Médio Prazo». Verifica-se, efectivamente, que, por decisão de 1 de Agosto de 1983, o director do pessoal tinha decidido, «no interesse do serviço», alterar «a afectação do cargo... e do seu titular», transferindo um e outro da Direcção Β para a Direcção C da mesma Direcção-Geral.
No relatório de fim de estágio, de 21 de Março de 1984, feito nos termos do n.° 2 do artigo 34.° do estatuto, declarou-se que R., a quem eram, aliás, reconhecidas certas qualidades, não tinha aptidão suficiente para executar as tarefas correspondentes às suas funções, nomeadamente em virtude do carácter «insuficiente» dos seus conhecimentos, relativamente ao cargo exercido. Referia-se, por outro lado, que a própria qualidade do seu trabalho era insuficiente.
Estas apreciações, exaradas numa grelha analítica, eram explicitadas pela seguinte apreciação de conjunto:
«R. possui, sem qualquer dúvida, elevadas qualificações em estatísticas matemáticas e em técnica de análise de dados. Os seus conhecimentos de macroeconomia, todavia, são mais limitados e a sua capacidade para redigir relatórios revela-se insuficiente. Tendo em conta as exigências de uma carreira normal na DG II, somos de parecer que as capacidades de R. não lhe permitiriam inserir-se de maneira satisfatória no quadro das actividades essenciais da direc-ção-geral, a saber, estudos de política económica e respectivos relatórios escritos. Por conseguinte, a DG II não pode recomendar a titularização de R. entre o seu pessoal permanente.
Todavia, deve sublinhar-se que R. seria certamente um funcionário muito útil em actividades mais directamente ligadas aos seus conhecimentos teóricos e técnicos em matéria de gestão de dados e de estatística.»
O director competente recomendou, assim, «que o funcionário estagiário fosse despedido no fim do seu período de estágio».
R., convidado a apresentar as suas observações sobre este relatório, declarou que lhe parecia de uma extrema severidade, protestou a sua boa vontade e manifestou a sua preferência por uma actividade em «econometria e estatísticas» exercida na DG II, ao mesmo tempo que se afirmava «disposto a trabalhar em qualquer direcção que tenha necessidade de trabalho em estatística e análise quantitativa».
Por carta de 18 de Abril de 1984, ou seja, três dias após a expiração do período estatutário de estágio, o director do pessoal comunicou a R. que, face ao relatório de 21 de Março de 1984, não podia deixar de concluir pelo seu «despedimento», mas que, tendo em conta as suas observações e certos aspectos salientados pelo seu director, estava disposto — prolongando, com o seu acordo, o período de estágio por três meses — a «dar-lhe uma oportunidade suplementar de provar as (suas) capacidades», confiando-lhe a tarefa de efectuar, sob o controlo dos Srs. Dewaleyne e Chantraine, uma «análise comparada de natureza estatística, a realizar para a DG II e para o Serviço de Estatística».
R. aceitou esta proposta. A descrição do estudo foi-lhe comunicada em 25 de Abril de 1984 por Dewaleyne e especificada em Junho de 1984, no decurso de uma entrevista que R. teve com Chantraine, que confirmou os seus termos por carta dirigida em 20 de Junho ao recorrente. Em 6 de Julho de 1984, este remeteu o seu estudo aos dois«orientadores», que sobre ele fizeram um relatório em 10 do mesmo mês.
Embora salientando os conhecimentos teóricos de R. e os esforços que desenvolveu para propor soluções para o problema em causa, este relatório é desfavorável. Os «orientadores» atribuem nomeadamente ao estagiário «uma falta de espírito de síntese que se traduz na dificuldade em distinguir o essencial do acessório», «uma falta de perspectiva que o impede de reconhecer, por detrás das estatísticas, o significado econômico dos fenómenos observados» e um «emprego excessivo de uma linguagem científica pouco compreensível, mesmo para os utilizadores, geralmente destinatários deste tipo de relatórios». Declaram, em definitivo, que o estudo «não permite tirar as conclusões operacionais que um utilizador poderia esperar».
Em 19 de Julho de 1984, a AIPN decide «despedir» V. R., com efeito a partir de 31 de Agosto de 1984.
Esta decisão reporta-se, em primeiro lugar, ao relatório de estágio de 21 de Março de 1984. Esclarece, de seguida, que as apreciações desse relatório foram corroboradas pelas relativas ao estudo executado no decurso do período complementar e daí retira a conclusão de que R. «não demonstrou qualidades profissionais suficientes para ser titularizado no grau correspondente ao seu lugar».
Em 8 de Agosto, R. apresentou uma reclamação, nos termos do n.° 2 do artigo 90.° do estatuto, expressamente rejeitada em 13 de Dezembro de 1984.
2.
Em 21 de Março de 1985, R. interpôs o presente recurso, visando, por um lado, a anulação das decisões da Comissão, em especial a de 19 de Julho de 1984, bem como de todos os actos preparatórios dessas decisões, e, por outro, o pagamento de uma indemnização por danos materiais e morais. Pede, a título subsidiário, que a Comissão seja condenada «a alterar, num sentido não difamatório, a fundamentação das decisões impugnadas».
Este recurso assenta em três fundamentos:
—
violação de formalidades essenciais;
—
violação dos artigos 4.° e 34.° do estatuto, bem como do princípio da não discriminação;
—
prejuízo ocasionado ao recorrente, tanto pela prorrogação do seu estágio como pela ofensa à sua reputação profissional.
3.
Tratando-se de uma alegada violação de formalidades essenciais, o fundamento assim invocado deve ser analisado no quadro das disposições do segundo parágrafo do artigo 25.° do estatuto, segundo o qual «qualquer decisão que afecte interesses do funcionário deve ser fundamentada».
Ora, segundo o recorrente, a decisão impugnada viola esta obrigação, na medida em que se baseia nos relatórios de 21 de Março e de 10 de Julho de 1984. O primeiro destes relatórios está mal fundamentado, já que não especifica quais os conhecimentos que faltariam a R. A única deficiência expressamente apontada respeita à insuficiência da sua aptidão para redigir relatórios, o que constituiria uma causa de despedimento «inadequada». Quanto ao relatório de 10 de Julho de 1984, evidencia um erro manifesto de apreciação. Com efeito, não se pode legitimamente recriminar o recorrente por falta de síntese, quando se lhe tinha pedido para fazer uma análise. Além disso, menos ainda se pode acusá-lo de utilizar uma linguagem científica na redacção de um estudo técnico. Em apoio destas afirmações, R. apresentou duas avaliações do seu estudo, da autoria de dois professores universitários romanos. De acordo com o primeiro, o estudo tem indubitável valor científico. O autor do segundo considera que a linguagem empregada não apresenta qualquer tecnicidade particular.
No fim das suas observações sobre esta matéria, R. pede ao Tribunal para declarar «que as decisões impugnadas estão fundamentadas de modo manifestamente errado e contraditório, pelo que devem ser consideradas nulas por violação de formalidades essenciais».
4.
É, pois, na realidade, o erro manifesto de apreciação na fundamentação, mais que a violação propriamente dita de formalidades essenciais, que é invocado, no caso em apreço, pelo recorrente.
Em matéria semelhante, a vossa jurisprudência definiu claramente o alcance e os limites da fiscalização exercida pelo Tribunal.
A fundamentação de uma decisão que afecte interesses deve permitir ao interessado conhecer as razões que a determinaram, nomeadamente para poder fazer valer os direitos resultantes do estatuto, e ao Tribunal exercer a sua fiscalização sobre a legalidade da medida em causa (processos 36, 37 e 218/81, Seton/Comissão, acórdão de 1 de Junho de 1983, Recueil p. 1798, n.° 47; processo 18/83, Morina/Parlamento, acórdão de 1 de Dezembro de 1983, Recueil p. 4051, n.° 11).
Neste aspecto, a decisão impugnada e os relatórios em que se baseia parecem-nos de acordo com os critérios que o Tribunal definiu.
Efectivamente, os fundamentos em que se baseou a AIPN são claramente indicados ao interessado. A fiscalização do Tribunal exerceu-se, por isso, no respeito pelo poder de apreciação reconhecido à administração neste domínio. Tratando-se dos princípios aplicáveis às fundamentações relativas às decisões administrativas tomadas no fim de um estágio, importa citar o acórdão Tréfois deste Tribunal (processo 290/82, de 17 de Novembro de 1983, Recueil p. 3751).
Após ter assinalado o papel complementar dos
«concursos de admissão... concebidos de modo a permitir uma selecção dos candidatos de acordo com critérios gerais e previsionais»,
e do estágio, que
«tem por função permitir à administração formular um juízo mais concreto sobre as aptidões do candidato para uma determinada função, sobre o espírito com que cumpre as suas tarefas e o seu rendimento no serviço» (n.° 24, p. 3766),
o Tribunal sublinhou a «diferença, de natureza» existente entre
«a decisão de não titularização... geralmente, mas impropriamente, qualificada de «despedimento» do estagiário..., e o despedimento propriamente dito de uma pessoa que tenha sido nomeada funcionária titular» (n.° 25, p. 3767) (tradução provisória).
«Enquanto, neste último caso», declarou o Tribunal, «se impõe um exame minucioso dos fundamentos que justificam pôr fim a uma relação de trabalho constituída, nas decisões relativas à titularização dos estagiários o exame recai sobre a existência, ou não, de um conjunto de elementos positivos que demonstrem que a titularização do estagiário é no interesse do serviço» (mesma referência).
É nestas condições que,
«na sequência do estágio, a administração deve estar em condições de formular, sem estar vinculada pelas apreciações da altura do recrutamento, um juízo sobre a questão de saber se o estagiário merece ser nomeado para o cargo a que aspira. Esta decisão implica uma apreciação global das qualidades e do comportamento do estagiário, tendo em conta tanto os elementos positivos como os negativos revelados ao longo do período de estágio» (n.° 24, p. 3766),
apreciação que apenas poderia ser viciada por
«erros de facto manifestos ou motivações contrárias à objectividade imposta à administração na avaliação das aptidões e prestações dos estagiários» (n.° 29, p. 3768) (tradução provisória),
que caberá ao recorrente demonstrar.
Entendemos que tal prova não foi produzida. Nada permite, efectivamente, afirmar que o juízo feito sobre as insuficiências assinaladas no relatório de 21 de Março de 1984 esteja viciado por erro manifesto ou seja contrário à objectividade. Os protestos então formulados por R. não constituem uma prova, tal como o não são, quanto ao relatório de 10 de Julho de 1984, os «pareceres» por ele solicitados e emitidos pelos dois professores universitários de Roma.
Observemos, pelo contrário, que o relatório de 21 de Março de 1984 refere com precisão as insuficiências atribuídas a R., reportadas tanto aos seus conhecimentos como à sua aptidão para elaborar relatórios escritos. A não ser que resultasse de desvio de poder, o que não é alegado, ou fosse contraditória ou viciada por erro manifesto, o que não se provou, tal apreciação tem caracter discricionário, do mesmo modo que as consequências dela retiradas quanto à nomeação como titular. O mesmo se diga da avaliação feita relativamente ao estudo efectuado no prolongamento do estágio. O relatório de 10 de Julho de 1984 também não revela erro manifesto nem contradição e R. não pode seriamente sustentar que, por se tratar de uma análise, não se lhe pode censurar uma falta de espírito de síntese, já que a nota de Chantraine, de 20 de Junho de 1984, que não nega ter recebido, refere, por duas vezes, que lhe é pedido que redija um relatório de síntese.
O primeiro fundamento invocado por R. parece-nos, assim, insubsistente.
5.
Quanto à pretensa violação do artigo 4.° do estatuto, segundo o qual
«toda e qualquer nomeação ou promoção só pode ter por objecto o preenchimento de um lugar vago nas condições previstas no presente estatuto» (primeiro parágrafo),
não pensamos também que tenha fundamento.
R. foi reafectado, com o seu cargo, aquando da sua nomeação. Tem, assim, que entender-se as duas decisões da AIPN, de 1 e 2 de Agosto, que produziram efeitos no mesmo dia, como um acto único que afectou o recorrente à DG II, Direcção C, Divisão II — C-4. Refira-se, de passagem, que nem sequer se alega que tal reafectação haja sido efectuada contrariamente aos critérios estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal (ver, por exemplo, processo 176/82, Nebe/Comissão, acórdão de 14 de Julho de 1983, Recueil p. 2475, n.° 17), a saber, o interesse do serviço e o respeito pela equivalência dos lugares.
Sem dúvida, a decisão de 2 de Agosto visava expressamente o aviso de vaga COM//305/82, referente a um lugar na Divisão B 4. Todavia, tal circunstância não pode bastar para caracterizar uma violação das disposições do artigo 4.° do estatuto de que R. possa utilmente prevalecer-se. Efectivamente, esta norma, em especial o seu segundo parágrafo, deve ler-se em conjugação com o n.° 1 do artigo 29.° De acordo com as observações da Comissão, deve considerar-se que o aviso de vaga se destina a fazer respeitar a ordem por que devem ser examinadas as candidaturas a um lugar a preencher, tendo os agentes das Comunidades, nesta matéria, prioridade sobre os candidatos externos. Apenas os primeiros poderiam, assim, invocar o conteúdo — ou a ausência de publicação — do aviso de vaga. Acresce que uma irregularidade cometida nesta matéria apenas poderia inquinar o acto de nomeação. Ora, é a decisão de «despedimento» que é contestada no caso em apreço.
Por isso, a única questão que se coloca é a de saber se o recorrente foi ou não afectado a um cargo correspondente ao aviso de concurso COM/A/313.
A sua passagem nesta prova permitiu ao recorrente ser inscrito numa lista de reserva de administradores A 7/A 6 para o preenchimento de cargos cuja descrição corresponde manifestamente aos oferecidos peJa DG II. O cargo a que foi afectado desde a origem, e que além disso aceitou, tem a mesma correspondência com uma das duas opções por ele escolhidas.
Daqui resulta que a afectação de R. não constitui uma violação do artigo 4.° do estatuto nem um tratamento discriminatório face a outros estagiários e que, por conseguinte, o fundamento invocado é insubsistente.
6.
R. sustenta, por outro lado, que o prolongamento do seu estágio violou o disposto no n.° 1 do artigo 34.° do estatuto, que fixa em nove meses a duração do estágio para um funcionário da sua categoria. A aptidão para o serviço devia ser apreciada durante este período regulamentar, enquanto a decisão de «despedimento» foi tomada sobretudo tendo em conta o relatório efectuado após o prolongamento do estágio. O acordo expresso do estagiário, dado sob ameaça de despedimento e viciado pela «relação de subordinação» face à AIPN, não permite derrogar o princípio segundo o qual não se pode renunciar a um direito concedido pelo estatuto para protecção do funcionário.
A Comissão considera, ao contrário, que nada impede a administração de tomar, relativamente a um dos seus agentes, uma medida que vá além dos direitos que lhe confere o estatuto e que, por conseguinte, lhe é mais favorável que a estrita aplicação do mesmo estatuto. Referindo, a este propósito, e quanto à interpretação do artigo 34.°, os vossos acórdãos Nagels e di Pillo (processo 52/70, Nagels/Comissão, acórdão de 12 de Maio de 1971, Recueil p. 365, n.° 16; processos apensos 10 e 42/72, di Pillo/Comissão, acórdão de 12 de Julho de 1973, Recueil p. 763), afirma que o Tribunal, tendo sido chamado a decidir em casos de prorrogação explícita e mesmo implícita do período de estágio, nunca se pronunciou pela sua invalidade. A Comissão cita as conclusões proferidas no segundo processo pelo advogado-geral A. Trabucchi, ao declarar, nomeadamente, que,
«numa sábia administração da justiça, nunca será possível alegar como causa de nulidade o facto de se examinar mais aprofundadamente a situação» (tradução provisória).
Na audiência, o recorrente afirmou que a norma referida tinha sido alterada e que o texto aplicável às causas mencionadas não o era à presente.
Efectivamente, o artigo 34.° conheceu sucessivas redacções. Originariamente, à excepção dos funcionários dos graus A 1 e A 2, que sempre excluiu do seu campo de aplicação, previa uniformemente um período de estágio de seis meses que podia, «em casos excepcionais», ser prolongado, por iniciativa da administração, por um período máximo de três meses. Foi com esta redacção que se aplicou a Nagels e di Pillo. Um e outro beneficiaram do prolongamento regulamentar de três meses. A Nagels foi ainda concedido um segundo prolongamento de dois meses para compensar uma ausência por doença, da mesma duração.
Duas alterações, sucessivamente ocorridas em 1972 (n.° 1473/72, de 30 de Junho de 1972, JO L 160 de 16.7.1972, p. 1) e em 1978 (n.° 912/78, de 2 de Maio de 1978, JO L 119 de 3.5.1978, p. 1), deram a este artigo a sua forma actual, aplicável na presente causa.
Para os agentes da categoria em apreço, a duração do estágio foi elevada de seis para nove meses, em 1972. A norma que previa o prolongamento do estágio foi, correspondentemente, suprimida e houve que esperar a reforma estatutária de 1978 para ver introduzir nos textos a possibilidade do prolongamento do período experimental por tempo igual ao do impedimento resultante de doença ou acidente (artigo 34.°, n.° 1, segundo parágrafo).
Por outras palavras, estas alterações consistiram em:
—
aumentar a duração do estágio, suprimindo a faculdade de prolongamento para casos excepcionais não determinados,
—
legalizar, para os casos expressamente previstos de doença ou acidente, a prática do prolongamento do estágio, compensadora da duração do impedimento.
O quadro assim definido não deixa lugar para um prolongamento fixado de comum acordo entre a administração e o estagiário, que, além disso, é contrário à natureza regulamentar duma relação estatutária.
Refira-se, finalmente, que tal se não verificava nos casos Nagels e di Pillo, agentes cujo estágio foi prolongado por decisão unilateral da administração, que não teve de obter o acordo dos interessados. Consideramos, por conseguinte, que, na falta de uma disposição estatutária que o permitisse, ο estágio de R. não podia ser prolongado, mesmo com o seu acordo, e ainda que tal medida tivesse sido decidida, como claramente se verifica no caso em apreço, em favor do estagiário interessado.
Em conformidade, tal irregularidade afecta a validade da decisão impugnada?
Efectivamente, para que a regularidade de um acto (no caso, a decisão de prolongamento do estágio) condicione a validade de um acto posterior (no caso, a decisão de despedimento) é necessário que esta dependa daquela. Assim aconteceria quanto à validade de uma decisão de recrutamento para um cargo, relativamente à regularidade do processo do concurso que lhe deu acesso. Sem dúvida, do mesmo modo, o prolongamento irregular do estágio de R. podia ter sido invocado por agentes que nisso tivessem interesse, para impugnar a eventual titularização do recorrente.
Não pode, porém, este último prevalecer-se dessa irregularidade contra uma decisão que teria podido — sou tentado a dizer devido — ocorrer, na falta do prolongamento justamente criticado.
Se bem que seja juridicamente válido, mas porque é irrelevante, o fundamento assim invocado por R. não me parece de molde a viciar a decisão de «despedimento» em relação a ele tomada.
7.
Não procedendo, a meu ver, o pedido principal, que tem por objectivo a anulação desta decisão, impõe-se-me concluir pelo indeferimento do pedido acessório de indemnização por perdas e danos, observando-se, de resto, que R. não fornece prova alguma do prejuízo que teria sofrido com o prolongamento do estágio.
O mesmo vale para o pedido subsidiário. Efectivamente, a fundamentação de qualquer decisão de despedimento contém, em princípio e nos termos do segundo parágrafo do artigo 25.° do estatuto, apreciações que salientam a inaptidão do interessado para certos aspectos da função em causa. E o que se verifica na decisão em apreço, cujos termos — necessariamente críticos — não contêm, no entanto, qualquer imputação de carácter difamatório.
8.
Concluímos, por conseguinte, pelo nao provimento do recurso, devendo as despesas do recorrente ficar a seu cargo.
( *1 ) Tradução do francês.
Full & Egal Universal Law Academy