Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1 . Mit ihrer Verordnung Nr . 32/82 vom 7.*Januar 1982 ( ABl . L*4, S.*11 ) legte die Kommission die "Bedingungen für die Gewährung von Sondererstattungen bei der Ausfuhr von Rindfleisch" fest .
Die Lage des Rindfleischmarktes in der Gemeinschaft und dessen beschränkte Absatzmöglichkeiten für Interventionsfleisch gaben der Kommission nämlich Anlaß, zwecks "einer Reduzierung der Interventionsankäufe" ( zweite Begründungserwägung ) den Wirtschaftsteilnehmern einen Anreiz für die Ausfuhr "von männlichen ausgewachsenen Rindern" ( Artikel 2 Absatz 1 ) in Drittländer zu bieten .
Zu diesem Zweck legt die Verordnung die Bedingungen für die Gewährung der erwähnten Erstattungen fest, deren Ausgestaltung dem mit ihnen verfolgten Ziel der Sanierung der Marktlage entspricht .
2 . Aufgrund der Verordnungsbestimmungen beantragte das Fleischausfuhrunternehmen Moksel Erstattungen für mehrere Partien Rindfleisch, die zur Ausfuhr aus der Bundesrepublik Deutschland in die UdSSR bestimmt waren, und erhielt diese zunächst auch .
Die deutschen Zollbehörden, bei denen die Ausfuhrformalitäten erfuellt worden waren, änderten ihre Entscheidung jedoch teilweise ab . Sie forderten nämlich für eine Partie Fleisch von im Vereinigten Königreich geschlachteten ausgewachsenen männlichen Rindern, obwohl ihr eine Ursprungsbescheinigung der britischen Interventionsstelle beigefügt war, von der Firma Moksel die Sondererstattung mit der Begründung zurück, die Schlachtung der Rinder und die Erfuellung der Ausfuhrzollförmlichkeiten seien in verschiedenen Mitgliedstaaten erfolgt, was den in der Verordnung Nr . 32/82, nämlich in deren Artikel 2, niedergelegten Bedingungen nicht entspreche .
Das mit der Klage der Firma Moksel befasste Finanzgericht Hamburg hat Ihnen die Frage vorgelegt, ob
"die Gewährung der Sondererstattung davon abhängig (( ist )), daß die Tiere in dem Mitgliedstaat geschlachtet wurden, in dem die Ausfuhrzollförmlichkeiten erfuellt werden",
und ob
"die Schlachtung der Tiere in einem anderen Mitgliedstaat der Gewährung der Sondererstattung entgegen((steht )), auch wenn die Schlachtung von der zuständigen Interventionsstelle des anderen Mitgliedstaates auf dem dafür vorgesehenen Formular bescheinigt wurde ".
3 . Zur Verdeutlichung der Problematik ist darauf hinzuweisen, daß Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr . 32/82 die Gewährung der "Sonder"erstattungen von der Erfuellung der in der Verordnung vorgesehenen "spezifischen" Bedingungen abhängig macht .
Die Feststellung der Art des Rindfleisches ist natürlich im Hinblick auf den Zweck der Verordnung von grundlegender Bedeutung . Artikel 2 Absatz 1 verlangt demgemäß, daß
"die Ausfuhrerzeugnisse von männlichen ausgewachsenen Rindern
stammen",
die in Form von ganzen Tierkörpern oder Vierteln ausgeführt werden, und macht die Gewährung der Sondererstattungen vom Nachweis dieser Herkunft abhängig . Der Nachweis wird
"auf Antrag der Interessenten durch eine Bescheinigung *... erbracht, die von der Interventionsstelle oder einer anderen Stelle ausgestellt wird, welche von dem Mitgliedstaat, in dem die Tiere geschlachtet wurden und in dem die Ausfuhrzollförmlichkeiten erfuellt werden, hierfür bezeichnet wird ".
Diese Bestimmung und insbesondere die von mir hervorgehobene Passage steht im Mittelpunkt des vorliegenden Vorabentscheidungsverfahrens . Sie sollen entscheiden, ob die Identität des Mitgliedstaats in gleicher Weise wie die Art der ausgeführten Erzeugnisse eine allgemeine Bedingung für die Gewährung der Erstattung darstellt .
4 . Nach Ansicht der Kommission verlangen sowohl die wörtliche Auslegung der Verordnung Nr . 32/82 als auch das Erfordernis einer wirksamen Kontrolle, daß die Schlachtung und die Ausfuhrzollförmlichkeiten in demselben Mitgliedstaat durchgeführt werden .
Die Bestimmung der Verordnung Nr . 32/82, wonach ein Anspruch auf die Erstattungen nur bestehe, wenn die in ihr vorgesehenen "spezifischen Bedingungen" erfuellt seien, beziehe sich nicht nur auf die Anforderung an die Art der Erzeugnisse, sondern auch auf diejenigen des Artikels 2 hinsichtlich der Erbringung des Nachweises und des Artikels 3, der die von den Mitgliedstaaten festzulegenden Kontrollmaßnahmen betrifft . Demgemäß stellt nach Auffassung der Kommission die in Artikel 2 Absatz 2 vorgeschriebene Identität des Mitgliedstaats eine der spezifischen Bedingungen für die Gewährung der Sondererstattungen dar .
Diese Auslegung werde durch den eingeschränkten Charakter des in Artikel 3 vorgesehenen Kontrollsystems bestätigt . Mangels eines gemeinschaftlichen Überwachungsverfahrens könne das Nebeneinanderbestehen nicht aufeinander abgestimmter nationaler Systeme im Hinblick auf die eventuell voneinander abweichenden Anforderungen der Mitgliedstaaten Mißbräuchen Vorschub leisten . Die Identität des Mitgliedstaats der Schlachtung mit dem der Ausfuhr wirke dieser Gefahr durch die Sicherstellung einer effektiveren Kontrolle entgegen .
Zur Unterstützung dieser Auslegung führt die Kommission noch zwei weitere Argumente an .
Erstens macht sie geltend, das Erfordernis der Identität, für dessen Beachtung sie sich ausspricht, gefährde keineswegs die Reduzierung der Interventionsankäufe . Jeder Wirtschaftsteilnehmer könne in jedem Mitgliedstaat der Gemeinschaft Schlachtungen und Ausfuhren vornehmen, wenn nur beides in demselben Mitgliedstaat erfolge . Alle nationalen Märkte seien ihm also zugänglich . Die Übereinstimmung des Ortes behindere also den freien Warenverkehr in der Gemeinschaft keineswegs . Im übrigen könne die Ausfuhr des Fleisches aus einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen der Schlachtung mittels einer Beförderung unter Zollverschluß im Rahmen des in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr . 222/77 des Rates vom 13 . Dezember 1976 über das gemeinschaftliche Versandverfahren ( ABl . L*38 vom 9 . Februar 1977, S.*1 ) geregelten "externen gemeinschaftlichen Versandverfahrens" durchgeführt werden .
Die Kommission beruft sich zweitens auf einige Bestimmungen von Verordnungen, die der Verordnung Nr . 32/82 ähnlich seien . Sie bezieht sich insbesondere auf die Verordnungen
- Nr . 1964/82 vom 20 . Juli 1982 ( ABl . L*212, S.*48 ) und Nr . 74/84 vom 12 . Januar 1984 ( ABl . L*10, S.*32 ) zur Festlegung der Bedingungen für die Gewährung von Sondererstattungen bei der Ausfuhr von bestimmten Arten von entbeintem und von nicht entbeintem Rindfleisch,
- Nr . 1136/79 vom 8 . Juni 1979 mit Durchführungsbestimmungen zur Sonderregelung für die Einfuhr von zur Verarbeitung bestimmtem gefrorenem Rindfleisch ( ABl . L*141, S.*10 ) und
- Nr . 1687/76 vom 30 . Juni 1976 zur Festlegung der gemeinsamen Durchführungsbestimmungen für die Überwachung der Verwendung und Bestimmung von Erzeugnissen aus den Beständen der Interventionsstellen ( ABl . L*190, S.*1 ),
die alle, und zwar aus Gründen der Überwachung, verlangten, daß die Handlungen, auf die sie sich bezögen, an ein und demselben Ort vorgenommen würden .
5 . Ich kann dieser Auslegung nicht folgen . Weder aus dem Wortlaut und der Systematik der Verordnung Nr . 32/82 noch aus den Überwachungserfordernissen ist abzuleiten, daß die Gewährung der Sondererstattungen von der Bedingung abhängig ist, daß die Schlachtung und die Erfuellung der Ausfuhrzollförmlichkeiten in demselben Mitgliedstaaten erfolgen .
Die Verordnung Nr . 32/82 schreibt zwar die Einhaltung der in ihr vorgesehenen "spezifischen Bedingungen" vor, und die Kommission führt zu Recht aus, diese seien sowohl in Artikel 2 als auch in Artikel 3 niedergelegt . Sie zieht aus dieser richtigen Analyse jedoch einen fehlerhaften Schluß . Keine Bestimmung der Verordnung, insbesondere nicht ihr Artikel 2 Absatz 2, macht den Anspruch auf die Erstattungen allgemein von der Identität des Mitgliedstaates abhängig .
Artikel 2 Absatz 1 bestimmt, wofür der Nachweis zu erbringen ist : Die Erzeugnisse müssen von "männlichen ausgewachsenen Rindern" stammen . Artikel 2 legt die Modalitäten dieses Nachweises fest . Er bestimmt die Form des Nachweises, "eine Bescheinigung gemäß dem im Anhang beigefügten Muster", und weiter die für die Ausstellung zuständige Stelle, eine Interventionsstelle oder eine andere hierfür bezeichnete Stelle, und den Empfänger, die "Zollbehörden", bei denen die Ausfuhrförmlichkeiten durchgeführt werden . Form, Ursprung und Empfänger des Nachweises, dies ist der ausdrückliche Inhalt des Artikels 2 Absatz 2 .
Wie wir gesehen haben, enthält diese Bestimmung in der Passage über die die Bescheinigung ausstellende Stelle eine Alternative . Die Bescheinigung kann entweder von der im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch zuständigen nationalen Interventionsstelle oder von "einer anderen Stelle *..., welche *... hierfür bezeichnet wird", ausgestellt werden . Der Teil des Satzes, der den Mitgliedstaat der Schlachtung und der Ausfuhr betrifft, kann sich meiner Ansicht nach nur auf die zweite Möglichkeit beziehen .
Dies ergibt sich zunächst aus einer einfachen grammatikalischen Analyse des Artikels 2 Absatz 2 Satz 1, insbesondere in der französischen und der italienischen Fassung : Die "autre autorité" ( andere Stelle ) wird "désignée" ( bezeichnet, "designata" im Italienischen ), und zwar von dem Mitgliedstaat, in dem die Tiere geschlachtet wurden und in dem die Ausfuhrzollförmlichkeiten erfuellt werden, und nicht der "organisme d' intervention" ( Interventionsstelle ), der im übrigen nicht "désigné" ( bezeichnet ) zu werden braucht, da er schon aufgrund der gemeinsamen Marktorganisation eingerichtet ist . Die deutsche und die englische Fassung bestätigen diese Analyse .
Über eine solche Wortauslegung hinaus ist aber auch festzustellen, daß die klare Unterscheidung zwischen beiden Fällen einer Notwendigkeit entspricht, nämlich dem Erfordernis der Sicherstellung der Beweiskraft der Bescheinigung . Wenn die Bescheinigung von der Interventionsstelle ausgestellt ist, so besitzt sie Authentizität, hat Beweiswert bei jeder Zolldienststelle der Gemeinschaft . Diese Gewißheit wäre weniger stark, wenn die Bescheinigung von einer anderen Behörde als der Interventionsstelle ausgestellt würde . Im Hinblick auf die Bedeutung der Bescheinigung, die die Herkunft des Schlachtfleischs bestätigt, ist es für jeden Exporteur von wesentlicher Bedeutung, daß er eine Urkunde vorlegen kann, deren Beweiskraft von der Zolldienststelle, an die er sich wendet, nicht in Frage gestellt werden kann .
Deshalb sieht die Verordnung vor, daß die Bescheinigung, wenn sie nicht von der Interventionsstelle ausgestellt ist, nur gegenüber den Zollbehörden des Mitgliedstaats einen sicheren Nachweis darstellt, in dem die männlichen ausgewachsenen Rinder geschlachtet worden sind . Die "andere Stelle", die für die Ausstellung der Bescheinigung bezeichnet wird, kann nur eine solche des Ausfuhrmitgliedstaats sein . Die Identität des Mitgliedstaates bietet also eine Gewähr für die Beweiskraft der Bescheinigung . Indirekt bedeutet dies, daß die Wirtschaftsteilnehmer nur in diesem Fall und nur aus diesem Grund alle Maßnahmen der Schlachtung und der Ausfuhr in demselben Mitgliedstaat vornehmen müssen .
Wie man sieht, sind es ausschließlich mit der Beweiskraft der Bescheinigung zusammenhängende Erfordernisse, die gegebenenfalls die Durchführung aller Maßnahmen innerhalb eines einzigen Mitgliedstaates erforderlich machen . Die in Artikel 2 Absatz 2 vorgesehene Alternative eröffnet den Wirtschaftsteilnehmern der Mitgliedstaaten, in denen die Interventionsstelle die Bescheinigung ausstellt, die Möglichkeit, die Rinder dort schlachten zu lassen und den Zollbehörden jedes anderen Mitgliedstaats einen sicheren Nachweis über die Art des auszuführenden Fleisches vorzulegen . Das der Verordnung Nr . 32/82 im Anhang beigefügte Muster, in dem der Inhaber der Bescheinigung als "Ausführer oder Antragsteller" bezeichnet wird, lässt beide Möglichkeiten offen, da die Bescheinigung von einem Wirtschaftsteilnehmer, der nicht der Ausführer ist, beantragt werden kann, weil das Fleisch ihm später veräussert werden kann, wobei beide Wirtschaftsteilnehmer in demselben Mitgliedstaat oder von verschiedenen Mitgliedstaaten aus tätig werden können .
Die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung läuft darauf hinaus, eine Bedingung zur allgemeinen Bedingung zu erheben, die zwar zwingend ist, jedoch nur in einem besonderen Fall zum Tragen kommt . Das Erfordernis einer solchen Bedingung ist meines Erachtens nicht entgegen dem Wortlaut und dem Zweck des Artikels 2 Absatz 2 stillschweigend durch die Überwachungserfordernisse gerechtfertigt .
6 . Wie die Kommission betont hat, sieht die Verordnung Nr . 32/82 kein gemeinschaftliches Überwachungsverfahren vor . Artikel 3 gibt den Mitgliedstaaten die Befugnis, "die Bedingungen für die Kontrolle der Erzeugnisse und für die Erteilung der *... Bescheinigung" festzulegen . Die getroffenen Maßnahmen sollen sichern, daß
"die Erzeugnisse in der Zeit zwischen der Kontrolle und dem Verlassen des geographischen Gebiets der Gemeinschaft *... nicht durch andere Erzeugnisse ersetzt werden können ".
Die Verweisung auf das innerstaatliche Recht bringt das Nebeneinanderbestehen verschiedener Kontrollsysteme mit sich . Nach Auffassung der Kommission erleichtert deren unterschiedliches Maß an Strenge Betrügereien durch Ersetzung der Ware . Dieses Risiko werde vermieden, wenn alle Maßnahmen in einem einzigen Mitgliedstaat durchzuführen seien .
Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden . Die aus der fehlenden Koordinierung resultierende Gefahr von Betrügereien, die die Kommission übrigens kaum näher erläutert, wird schon durch die Bestimmungen des Artikels 3 selbst vermindert, wonach zu den innerstaatlichen Kontrollmaßnahmen
"insbesondere die Kennzeichnung jedes einzelnen Erzeugnisses entweder durch eine unlöschbare Markierung oder durch Plombierung eines jeden Viertels (( gehört ))".
Diese Mindestanforderung an die Kontrolle ist nicht ohne Wirksamkeit, wenn man weiß, daß die Kennzeichnungsnummern der Teile geschlachteter Rinder auf der den Zollbehörden vorzulegenden Bescheinigung anzugeben sind, so daß die Zollbehörden - wozu sie auch verpflichtet sind - die Übereinstimmung der ausgeführten mit der geschlachteten Ware überprüfen können . Ich möchte nebenbei darauf hinweisen, daß in der Bundesrepublik Deutschland , wie in der mündlichen Verhandlung ausgeführt wurde, keine zusätzliche Kontrollmaßnahme für erforderlich gehalten worden wäre . Im übrigen gibt Artikel 4 der Verordnung Nr . 32/82 der Kommission die Möglichkeit, dem Mitgliedstaat alle sachdienlichen Bemerkungen mitzuteilen, falls sie die innerstaatlichen Maßnahmen für unzureichend hält . Wie eingeräumt wurde, war nichts dergleichen geschehen .
Die bestehenden Kontrollmöglichkeiten wurden also für ausreichend gehalten . Ausserdem ist nicht klar, inwiefern die Identität des Mitgliedstaats das Betrugsrisiko bedeutend herabsetzen sollte . Wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen ausgeführt hat, können die betreffenden Erzeugnisse unabhängig davon, ob ein oder mehrere Staaten beteiligt sind, zwischen der Schlachtung und der Ausfuhr durch mehrere Hände gehen . Das Erfordernis der Identität wäre also nur eine hypothetische Absicherung gegen das Betrugsrisiko . Nur die Koordinierung wirksamer nationaler Vorschriften ist geeignet, letzteres in bedeutendem Masse herabzusetzen .
So verstanden hat diese Bestimmung ausserdem den Vorteil, die Freiheit der Wirtschaftsteilnehmer zu erhalten, die Maßnahmen der Schlachtung und der Ausfuhr, wenn die Bescheinigung von einer Interventionsstelle ausgestellt worden ist, unabhängig vom Ort vorzunehmen und so die Abschottung der nationalen Märkte zu verhindern .
7 . Betrachten wir kurz und nur der Vollständigkeit halber die letzte Gruppe der von der Kommission vorgetragenen Argumente .
Das Argument, daß den Wirtschaftsteilnehmern, die wie der Kläger des Ausgangsverfahrens vorzugehen beabsichtigten, das gemeinschaftliche Versandverfahren als Alternative zur Verfügung stehe, hat nicht die ihm von der Kommission beigemessene Bedeutung . Es geht nämlich nicht um die Frage, ob für das betreffende Vorgehen andere Mittel zur Verfügung stehen, sondern darum, ob dieses nach der Verordnung Nr . 32/82 unzulässig ist . Ich glaube das Gegenteil bewiesen zu haben .
Gehen wir weiter . Das Interesse an einem solchen Vorgehen wird, wie sich in den mündlichen Ausführungen gezeigt hat, in dem Fall deutlich, daß das für einen Drittstaat bestimmte Fleisch schon in den Mitgliedstaat der Ausfuhr eingeführt wurde . Bestimmte Großhändler können nämlich in Erwartung von Geschäften aus anderen Mitgliedstaaten stammende Fleischlieferungen einlagern, denen für alle Fälle die in der Verordnung Nr . 32/82 vorgesehene Bescheinigung beigefügt ist . Dabei würde das Erfordernis der Identität des Mitgliedstaats darauf hinauslaufen, die Wirtschaftsteilnehmer der Möglichkeiten ihres eigenen Marktes zu berauben und mittelbar den freien Verkehr der betreffenden Waren zu behindern . Den Wirtschaftsteilnehmern muß also - ausser im Fall der ausdrücklich vorgesehenen Ausnahme - die Freiheit erhalten bleiben, das Fleisch, das sie aus dem Mitgliedstaat, in dem sie gegebenenfalls über Lager oder Transportmöglichkeiten verfügen, auszuführen gedenken, in jedem Mitgliedstaat zu erwerben .
Die von der Kommission angeführten Verordnungen ändern an dieser Analyse nichts . Die Verordnungen Nr . 1136/79 und Nr . 1687/76 betreffen andere Situationen, die erste die Einfuhr von zur Verarbeitung bestimmtem Fleisch, die zweite die Ausfuhr von Erzeugnissen aus Interventionsbeständen . Die Erfordernisse der Kontrolle sind hierbei völlig andere . Was die Verordnungen Nr.*1964/82 und Nr.*74/84 betrifft, die nach der hier streitigen Verordnung erlassen wurden, so sind diese auf entbeinte und nicht entbeinte Teilstücke von männlichen ausgewachsenen Rindern anwendbar, die natürlich schwieriger zu identifizieren sind .
Ich schlage Ihnen demgemäß vor, für Recht zu erkennen :
Die Gewährung der in der Verordnung Nr . 32/82 der Kommission vom 7.*Januar 1982 ( ABl . L*4, S.*11 ) vorgesehenen Sondererstattungen bei der Ausfuhr ist nicht davon abhängig, daß die Schlachtung und die Erfuellung der Ausfuhrzollförmlichkeiten in ein und demselben Mitgliedstaat der Gemeinschaft vorgenommen werden, wenn die Bescheinigung zum Nachweis der Tatsache, daß die Erzeugnisse von männlichen ausgewachsenen Rindern stammen, von der Interventionsstelle eines Mitgliedstaats ausgestellt worden ist .
(*) Aus dem Französischen übersetzt .
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