Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Par son règlement n°*32/82 du 7 janvier 1982, la Commission a arrêté "les conditions d' octroi de restitutions particulières à l' exportation dans le secteur de la viande bovine" ( JO L*4, p.*11 ).
En effet, la situation du marché communautaire de la viande bovine, sur lequel les possibilités d' écoulement des viandes présentées à l' intervention sont limitées, a conduit la Commission a prendre une mesure incitant les opérateurs à exporter à l' extérieur de la Communauté la viande provenant de "gros bovins mâles" ( article 2, paragraphe 1 ) "afin de réduire les achats à l' intervention" ( deuxième considérant ).
A cet effet, le règlement définit les conditions d' octroi de ces restitutions qui doivent leur spécifité à l' objectif d' assainissement du marché auxquelles elles répondent .
2 . C' est sur la base de ces dispositions réglementaires que l' entreprise exportatrice de viandes Moksel a demandé et, dans un premier temps, obtenu des restitutions pour différents lots de viande bovine, destinés à être exportés de la République fédérale d' Allemagne en Union soviétique .
Les autorités douanières allemandes, auprès desquelles les formalités d' exportation avaient été accomplies, sont partiellement revenues sur leur décision . En effet, pour un lot de viande provenant de gros bovins mâles abattus au Royaume-Uni, dont l' origine était pourtant certifiée par l' organisme britannique d' intervention, Moksel s' est vu exiger le remboursement de la restitution particulière, au motif que l' abattage des bovins et l' accomplissement des formalités douanières d' exportation avaient été effectués dans deux États membres différents, ce qui aurait contrevenu aux conditions posées par le règlement n°*32/82, plus spécialement son article 2 .
Saisi par Moksel, le Finanzgericht Hamburg vous demande si
"l' octroi de restitutions particulières dépend de la circonstance que les animaux ont été abattus dans l' État membre dans lequel les formalités douanières d' exportation sont accomplies"
et si
"le fait que les animaux aient été abattus dans un autre État membre fait *... obstacle à l' octroi des restitutions particulières, même lorsque l' abattage est attesté sur le formulaire prévu à cet effet par l' office d' intervention compétent de l' autre État membre ".
3 . Afin d' éclairer les données du problème ainsi posé, il convient de préciser que l' article 1er, paragraphe 1, du règlement n°*32/82 subordonne l' octroi des restitutions "particulières" au respect des conditions "spécifiques" qu' il pose .
La détermination du type de viande bovine revêt, bien évidemment, un caractère essentiel, étant donné l' objet du règlement . En ce sens, l' article 2, paragraphe 1, prescrit que
"les produits exportés proviennent de gros bovins mâles",
présentés sous forme de carcasses ou quartiers, et subordonne à la preuve de cette provenance le bénéfice des restitutions particulières . Cette preuve résulte
"d' une attestation *... délivrée, sur demande des intéressés, par l' organisme d' intervention ou toute autre autorité désignée à cet effet par l' État membre dans lequel les animaux ont été abattus et dans lequel les formalités douanières d' exportation sont accomplies ".
C' est cette disposition, et tout particulièrement le passage que nous en avons souligné, qui est au centre de la présente instance préjudicielle . Ce qui vous est demandé, c' est de déterminer si l' identité de l' État constitue, au même titre que la nature des produits exportés, une condition générale d' octroi .
4 . Selon la Commission, une interprétation littérale du règlement n°*32/82, d' une part, le souci de garantir un contrôle efficace, d' autre part, commanderaient que les opérations d' abattage et les formalités d' exportation soient effectuées dans un seul et même État membre .
En prescrivant que le droit aux restitutions n' est ouvert que si les "conditions spécifiques" qu' il établit sont respectées, le règlement n°*32/82 ne renverrait pas seulement à l' exigence tenant à la nature des produits mais également à celles de l' article 2, relative à l' administration de la preuve, et de l' article 3, concernant les mesures de contrôle à adopter par les États membres . La Commission en conclut que l' identité d' État membre, visée au paragraphe 2 de l' article 2, constitue l' une des conditions spécifiques de l' octroi des restitutions particulières .
Elle estime que cette interprétation est confirmée par le caractère limité du système de contrôle établi par l' article 3 . En effet, en l' absence d' une procédure communautaire de contrôle, la juxtaposition de systèmes nationaux non coordonnés pourrait, les exigences pouvant varier d' un État à l' autre, constituer un terrain propice aux fraudes . L' identité de l' État membre d' abattage et d' exportation préviendrait ce risque par la garantie d' un contrôle plus efficace .
Au renfort de cette interprétation, la Commission a encore fait valoir deux ordres d' arguments .
Elle observe, en premier lieu, que l' exigence d' identité dont elle prône le respect ne compromettrait en rien la réduction des achats à l' intervention . Les opérateurs resteraient libres de procéder à l' abattage et à l' exportation dans tout État membre de la Communauté, pourvu qu' il s' agisse d' un seul et même État . Tous les marchés nationaux leur seraient donc accessibles . Dès lors, l' unité de lieu n' entraverait nullement la libre circulation intracommunautaire des marchandises . Au demeurant, l' opération consistant à exporter la viande à partir d' un État membre autre que celui de l' abattage, pourrait être effectuée par l' intermédiaire d' un transport sous douane, dans le cadre de "la procédure du transit communautaire externe" visée à l' article 1, paragraphe 2, sous b ), du règlement du Conseil n°*222/77 du 13 décembre 1976 relatif au transit communautaire ( JO L*38 du 9.2.1977, p.*1 ).
La Commission invoque, en second lieu, certaines dispositions de règlements comparables au règlement n°*32/82 . Elle se réfère notamment aux règlements
- n°*1964/82, du 2O juillet 1982, ( JO L*212, p.*48 ) et n°*74/84, du 12 janvier 1984, ( JO L*1O, p.*32 ) qui arrêtent les conditions d' octroi des restitutions particulières à l' exportation de certaines viandes respectivement désossées et non désossées, provenant de gros bovins mâles,
- n°*1136/79, du 8 juin 1979, concernant les modalités du régime spécial à l' importation de certaines viandes bovines congelées destinées à la transformation ( JO L*141, p.*1O ),
- n°*1687/76, du 3O juin 1976, concernant les modalités communes de contrôle de l' utilisation et/ou de la destination des produits provenant de l' intervention ( JO L*190, p.*1 ),
qui tous imposeraient, notamment pour des raisons de contrôle, une unité de lieu pour l' accomplissement des opérations sur lesquelles ils portent .
5 . Nous ne pouvons souscrire à cette interprétation . En effet, ni la lettre ni l' économie du règlement n°*32/82 d' une part, ni les nécessités du contrôle d' autre part, ne nous paraissent ériger en condition de l' octroi des restitutions particulières l' identité de l' État membre où l' abattage et les formalités d' exportation sont effectuées .
Le règlement n°*32/82 prescrit certes le respect des "conditions spécifiques" qu' il énumère . C' est avec raison que la Commission affirme que ces conditions sont énoncées tant dans l' article 2 que dans l' article 3 . Pour autant, elle tire de cette exacte analyse une conclusion erronée . Aucune disposition du règlement, et tout particulièrement celle de l' article 2, paragraphe 2, ne subordonne expressément le droit aux restitutions à la condition générale de l' identité de l' État membre .
L' article 2, paragraphe 1, détermine l' objet de la preuve à fournir : les produits doivent provenir "de gros bovins mâles ". Son paragraphe 2 en décrit les modalités . Il en définit la forme, "attestation dont le modèle figure en annexe", puis détermine l' institution compétente pour la délivrer, un organisme d' intervention ou toute autre autorité designée à cet effet, et le destinataire, les "autorités douanières" auprès desquelles sont effectuées les formalités d' exportation . Forme, origine et destination de la preuve, tel est le contenu explicite de l' article 2, paragraphe*2 .
Au sein de cette disposition, le passage relatif à l' institution de délivrance de l' attestation comporte, on l' a vu, une alternative . L' attestation peut être délivrée soit par l' organisme d' intervention national compétent dans le cadre de l' organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, soit par "toute autre autorité désignée à cet effet ". Le membre de phrase visant l' État membre d' abattage et d' exportation ne peut, selon nous, se rapporter qu' à la seconde branche de l' alternative .
Cela résulte d' abord d' une simple analyse grammaticale de la première phrase du paragraphe 2, notamment dans ses versions française et italienne : c' est l' "autre autorité" qui est "désignée" (" designata", en italien ) par l' État membre d' abattage et d' exportation et non l' "organisme d' intervention", qui d' ailleurs n' a pas à être "désigné", puisqu' il est déjà investi au titre de l' organisation commune . Les versions allemande et anglaise nous paraissent confirmer cette analyse .
Or, au-delà d' une approche littérale, il faut constater que l' existence de ces deux hypothèses clairement dissociées répond à une nécessité, celle de garantir la force probante de l' attestation . Délivrée par l' organisme d' intervention, l' attestation revêtira une authenticité, une valeur probante auprès de tout bureau douanier de la Communauté . Cette certitude n' aurait pas la même intensité si l' attestation devait être délivrée par une autorité différente de l' organisme d' intervention . Étant donné l' importance de l' attestation, qui certifie la provenance des viandes abattues, il est essentiel pour tout exportateur de pouvoir produire un document dont la force probante ne puisse être discutée par le bureau douanier auquel il s' adresse .
Voilà pourquoi le règlement prévoit que, si l' attestation n' est pas délivrée par l' organisme d' intervention, elle ne vaudra preuve certaine qu' à l' égard des autorités douanières de l' État membre où ont été abattus les gros bovins mâles . L' "autre autorité" désignée à l' effet de délivrer l' attestation ne peut être que celle de l' État d' exportation . L' identité d' État membre agit donc comme garantie de la force probante de l' attestation . Par ricochet, cela signifie que, dans cette seule hypothèse et pour cette seule raison, les opérateurs auront l' obligation d' effectuer l' ensemble des opérations d' abattage et d' exportation dans le même État membre .
Ce sont, on le voit, des exigences liées exclusivement à la force probante de l' attestation qui commandent, le cas échéant, la concentration de toutes les opérations à l' intérieur d' un seul État membre . L' alternative prévue par l' article 2, paragraphe 2, ouvre aux opérateurs des États membres, où l' organisme d' intervention délivre l' attestation, la faculté d' y faire abattre les bovins et de présenter aux autorités douanières de tout autre État membre une preuve certaine de la nature des viandes qu' ils entendent exporter . Le modèle d' attestation annexé au règlement n°*32/82, en désignant le titulaire de l' attestation par les mentions "exportateur ou demandeur", laisse ouverte chacune des deux hypothèses puisque l' attestation peut être demandée par un opérateur qui n' est pas l' exportateur, la viande pouvant lui être ultérieurement cédée, chacun des deux opérateurs pouvant agir dans le même État membre ou à partir d' États membres différents .
L' interprétation proposée par la Commission revient à ériger en condition générale une condition, certes impérative, mais ne jouant que dans une hypothèse particulière . Contraire au libellé et à la finalité de l' article 2, paragraphe 2, l' exigence d' une telle condition ne nous paraît pas pouvoir être implicitement justifiée par les nécessités du contrôle .
6 . Comme la Commission l' a souligné, le règlement n°*32/82 n' a pas instauré de procédure communautaire de contrôle . Son article 3 attribue compétence aux États membres pour définir "les conditions du contrôle des produits et de délivrance de l' attestation ". Les mesures prises visent à
"exclure toute possibilité de substitution des produits entre le moment du contrôle et leur sortie du territoire géographique de la Communauté ...".
Le renvoi au droit interne entraîne la coexistence de systèmes distincts de contrôle . Leur degré variable de sévérité serait de nature, selon la Commission, à favoriser les fraudes par substitution . Ce risque serait évité si l' on regroupait toutes les opérations dans un seul État membre .
Ce raisonnement ne peut être suivi . Le risque de fraudes, résultant du manque de coordination, dont la Commission n' a d' ailleurs guère donné d' illustration, est déjà réduit par les dispositions mêmes de l' article 3 qui précisent que les mesures nationales de contrôle
"comportent notamment l' identification de chaque produit soit par un marquage indélébile de chaque quartier, soit par un plombage de chaque quartier ".
Ce standard minimal de contrôle n' est pas sans efficacité lorsque l' on sait que les numéros d' identification des pièces de bovins abattus doivent être reportés sur l' attestation à présenter aux autorités douanières, celles-ci ayant ainsi le moyen - et la responsabilité - de vérifier l' identité entre ce qui est exporté et ce qui a été abattu . Relevons au passage que, en République fédérale d' Allemagne, cela a été indiqué à l' audience, aucune mesure de contrôle supplémentaire n' aurait été estimée nécessaire . Au demeurant, l' article 4 du règlement n°*32/82 ouvre à la Commission la possibilité, si elle estimait les mesures nationales insuffisantes, de présenter toutes les observations utiles aux États membres . Il a été admis que tel n' avait pas été le cas .
Les moyens de contrôle existant ont donc été estimés suffisants . Au surplus, on ne voit pas en quoi l' identité d' État membre renforcerait notablement la prévention des risques de fraude . Comme l' a relevé à l' audience, sans être contestée, la requérante au principal, les produits concernés, qu' il y ait unité ou pluralité d' États, peuvent passer entre les mains de plusieurs intermédiaires entre le moment de l' abattage et celui de l' exportation . L' exigence d' identité ne constituerait donc qu' une garantie hypothétique contre le risque de fraude . Seule la coordination de règles nationales efficaces est de nature à le réduire de façon significative .
Ainsi entendue, cette disposition présente, en outre, l' avantage, en évitant de cloisonner les marchés nationaux, de préserver la liberté des opérateurs d' effectuer les opérations d' abattage et d' exportation sans considération de lieu, dès lors que l' attestation est délivrée par un organisme d' intervention .
7 . Examinons brièvement, dans le seul souci d' être complet, le dernier groupe d' arguments présentés par la Commission .
Celui tiré de l' existence d' une procédure de transit communautaire, en tant qu' alternative offerte aux opérateurs qui entendent procéder comme le requérant au principal, n' a pas la portée que lui prête la Commission . Le problème n' est pas, en effet, de savoir s' il existe d' autres moyens d' effectuer l' opération en cause mais si cette dernière est prohibée par le règlement n°*32/82 . Nous croyons avoir démontré le contraire .
Allons plus loin . L' intérêt d' une telle opération, révélé par les débats, apparaît dans le cas où la viande, destinée à un pays tiers, a déjà été importée dans l' État membre d' exportation . En effet, certains grossistes peuvent, en attente de marchés, entreposer des lots de viandes en provenance d' autres États membres accompagnés, à toutes fins utiles, de l' attestation prévue par le règlement n°*32/82 . A cet égard, l' exigence d' identité de l' État membre reviendrait en fait à priver les opérateurs économiques des possibilités offertes par leur propre marché et, par contrecoup, à entraver la libre circulation des marchandises en cause . Il importe, en conséquence, sauf l' exception expressément prévue, de laisser aux opérateurs la liberté d' acquérir dans tout État membre la viande qu' ils entendent exporter à destination de pays tiers, à partir de l' État où ils disposent, le cas échéant, d' entrepôts ou de facilités d' affrètement .
La réglementation invoquée par la Commission ne modifie pas notre analyse . Les règlements n°*1136/79 et n°*1687/76 portent sur des situations différentes, le premier concernant l' importation de viandes destinées à la transformation, le second l' exportation de produits provenant des stocks d' intervention . Les exigences de contrôle sont à cet égard toutes différentes . Quant aux règlements n°*1964/82 et n°*74/84, postérieurs à celui en cause,ils s' appliquent à des morceaux désossés ou non désossés de viande provenant de gros bovins mâles, évidemment plus difficilement identifiables .
Nous vous proposons, en conséquence, de dire pour droit que :
ne constitue pas une condition dont dépend l' octroi des restitutions particulières à l' exportation, prévues par le règlement n°*32/82 de la Commission du 7 janvier 1982 ( JO L*4, p.*11 ), l' accomplissement, dans un seul et même État membre de la Communauté, des opérations d' abattage et des formalités douanières d' exportation, dès lors que le document attestant que les produits proviennent de gros bovins mâles a été délivré par l' organisme d' intervention d' un État membre .
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