SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
CARL OTTO LENZ
vom 4. November 1986
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
A — 1.
Nach Artikel 1 des Beschlusses des Rates vom 21. April 1970„über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften“ (ABl. 1970, L 94, S. 19 ff.) werden den Gemeinschaften zum Ausgleich ihres Haushalts eigene Mittel zugewiesen, und gemäß Artikel 4 dieses Beschlusses wird der Haushalt der Gemeinschaften ab 1. Januar 1975 vollständig aus eigenen Mitteln der Gemeinschaften finanziert. Eigene Mittel stellen — nach Artikel 2 dieses Beschlusses — vor allem die Abschöpfungen und die Zölle dar sowie (was im gegenwärtigen Verfahren weiter keine Rolle spielt) gemäß Artikel 4 des Beschlusses des Rates die Mehrwertsteuereinnahmen in einem bestimmten Umfang.
2.
Als Erhebungskosten — so heißt es in Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 5 — erstatten die Gemeinschaften jedem Mitgliedstaat 10 % der gemäß Artikel 3 Absatz 1 gezahlten Beträge. Artikel 6 des Beschlusses des Rates bestimmt noch, daß die Gemeinschaftsmittel von den Mitgliedstaaten gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erhoben werden und daß die Mitgliedstaaten diese Mittel der Kommission zur Verfügung stellen. Außerdem ist in seinem Absatz 2 davon die Rede, daß der Rat Vorschriften darüber erläßt, wie diese Einnahmen der Kommission zur Verfügung zu stellen und wie sie abzuführen sind.
3.
Aufgrund dieser Bestimmung und nach Artikel 209 EWG-Vertrag (in der Fassung des Vertrages zur Änderung bestimmter Finanzvorschriften) — wonach der Rat die Einzelheiten und das Verfahren festlegt, nach denen die Haushaltseinnahmen, die in der Regelung über die eigenen Mittel der Gemeinschaften vorgesehen sind, der Kommission zur Verfügung gestellt werden sowie die Maßnahmen, die zu treffen sind, um gegebenenfalls die erforderlichen Kassenmittel bereitzustellen — erging am 19. Dezember 1977 die Verordnung des Rates 2891/77 (ABl. 1977, L 336, S. 1 ff.).
4.
In ihrem Artikel 9 ist vorgesehen, daß der Betrag der festgestellten eigenen Mittel von jedem Mitgliedstaat dem zu diesem Zweck für die Kommission bei der Haushaltsverwaltung des Mitgliedstaates oder der von dem Mitgliedstaat bestimmten Einrichtung eingerichteten Konto gutgeschrieben wird.
5.
Gemäß Artikel 10 Absatz 1 erfolgt die Gutschrift spätestens am 20. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde (wozu man wissen muß, daß nach Artikel 2 der Verordnung ein Anspruch als festgestellt gilt, sobald die entsprechende Forderung von der zuständigen Dienststelle oder Einrichtung des Mitgliedstaats ordnungsgemäß festgesetzt ist). Weiter heißt es in Absatz 2 von Artikel 10 (ich zitiere ihn wörtlich, weil er für das Verfahren von besonderer Bedeutung ist):
„Im Bedarfsfall können die Mitgliedstaaten von der Kommission ersucht werden, andere Mittel als Mehrwertsteuer-Eigenmittel einen Monat vorher anhand der Angaben, über die sie zum 15. des gleichen Monats verfügen, gutzuschreiben.“
6.
Anzuführen ist auch der Artikel 11, wonach bei verspäteter Gutschrift auf dem in Artikel 9 Absatz 1 genannten Konto der betreffende Mitgliedstaat Zinsen zu zahlen hat, deren Satz gleich dem höchsten am Fälligkeitstag in den Mitgliedstaaten geltenden Diskontsatz ist. Außerdem sind noch — weil sie für die Argumentation der britischen Regierung eine wichtige Rolle spielen — die Absätze 2 und 3 von Artikel 12 zu erwähnen, wo es heißt:
„Übersteigt der Kassenmittelbedarf die Guthaben der Konten, so kann die Kommission Belastungen über den Gesamtbetrag dieser Guthaben hinaus vornehmen. In diesem Fall unterrichtet sie vorher die Mitgliedstaaten über die voraussichtlichen Überschreitungen.
Der Unterschiedsbetrag zwischen den Gesamtguthaben und dem Kassenmittelbedarf wird auf die Mitgliedstaaten möglichst anteilmäßig zu den Einnahmen aufgeteilt, die im Haushaltsplan je Mitgliedstaat veranschlagt sind.“
7.
Von dem erwähnten Artikel 10 Absatz 2 ist — offenbar zum ersten Mal — im April 1983 Gebrauch gemacht worden. Wegen der Entwicklung der Ausgaben wurden die Mitgliedstaaten durch Telex vom 28. April 1983 ersucht, die im Monat April festgestellten Einnahmen statt zum 20. Juni zum 20. Mai auf das Konto der Kommission gutschreiben zu lassen. Dem sind nach den Angaben der Kommission alle Mitgliedstaaten nachgekommen mit Ausnahme des Vereinigten Königreiches, das die betreffenden Beträge erst einen Monat später (also zum regulären Zeitpunkt) gutschreiben ließ.
8.
Als die Kommission feststellte, daß ihr Ersuchen vom Vereinigten Königreich nicht befolgt wurde, sprach sie in einem Schreiben vom 31. Mai 1983 noch einmal die Aufforderung aus, schnellstens den im Telex genannten Betrag gutzuschreiben, und sie wies darauf hin, daß sie die im Falle einer Verspätung geltenden Bestimmungen — gemeint war der Artikel 11 der Verordnung Nr. 2891/77 — anwenden werde. Daraus wurden in einem Schreiben vom 8. Juli 1983 die Konsequenzen gezogen: Weil ein Betrag von 115089307,99 UKL (dies ist die Summe, die regulär zum 20. Juni 1983 festgestellt wurde) mit einer Verspätung von 31 Tagen gutgeschrieben worden sei, errechnete die Kommission dazu (unter Anwendung des Diskontsatzes der Bank von Griechenland in Höhe von 20,5 %) einen Zinsbetrag in Höhe von 2003815,21 UKL und forderte die britische Regierung auf, diese Summe schnellstens auf das Konto der Kommission gutschreiben zu lassen.
9.
Zu dem ersten dieser Schreiben hat die Ständige Vertretung des Vereinigten Königreiches in einem Schreiben vom 30. Juni 1983 darauf aufmerksam gemacht, die verlangte vorzeitige Gutschrift habe wegen der am 9. Mai angekündigten Parlamentsauflösung nicht vorgenommen werden können. (Dazu muß man wissen — dies ist im Verfahren deutlich geworden —, daß die britische Regierung die Berechtigung des auf vorzeitige Gutschrift gerichteten Verlangens der Kommission nicht in Zweifel zog. Sie sah — und sieht — in Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2891/77 jedoch keine klare Verpflichtung der Mitgliedstaaten, und sie meinte deshalb, solche freiwilligen zusätzlichen Zahlungen nicht ohne weiteres nach dem European Communities Act von 1972 leisten zu können, vielmehr dafür die Zustimmung des Parlaments zu brauchen, wofür aber — wegen der erwähnten und zum 13. Mai 1983 erfolgten Parlamentsauflösung — ein Gesetzentwurf nicht rechtzeitig vorbereitet werden konnte.)
10.
Zum zweiten der genannten Schreiben wurde am 16. September 1983 darauf hingewiesen, der Artikel 11 der Verordnung Nr. 2891/77 sei auf vorzeitige Zahlungen ohne rechtliche Verpflichtung nicht anwendbar, und es wurde deshalb die Zahlung von Zinsen abgelehnt.
11.
Dies veranlaßte dann die Kommission, ein Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag einzuleiten. In einem Schreiben vom 6. Januar 1984 hob sie hervor, die Verordnung Nr. 2891/77 sei in den Mitgliedstaaten direkt anwendbar, und es habe deshalb die Auflösung des Parlaments im Vereinigten Königreich mit der Anwendung der Bestimmungen der Verordnung nichts zu tun. In ihm wurde auch unterstrichen, der Artikel 11 der Verordnung komme bei Anwendung von Artikel 10 Absatz 2 gleichfalls zum Zuge, und es wurde demgemäß die Aufforderung ausgesprochen, den von der Kommission errechneten Zinsbetrag innerhalb eines Zeitraums von zwei Monaten auf das Konto der Kommission eintragen zu lassen.
12.
Da die britische Regierung — wie sich einem Schreiben vom 26. März 1984 entnehmen läßt — bei ihrem Standpunkt blieb, erging am 20. September 1984 eine begründete Stellungnahme der Kommission. In ihr findet sich unter anderem die Feststellung, die britische Regierung habe einen Betrag von 115089307,99 UKL einen Monat zu spät auf das Konto der Kommission eingetragen, dafür seien folglich Zinsen in Höhe von 2003815,21 UKL fällig, und es wurde die Aufforderung ausgesprochen, die erforderlichen Maßnahmen innerhalb von zwei Monaten zu treffen.
13.
Weil die britische Regierung bei ihrer Ansicht verharrte, die Kommission lege die Verordnung Nr. 2891/77 nicht richtig aus (vgl. dazu ihr Schreiben vom 26. November 1984), rief die Kommission schließlich den Gerichtshof an mit dem Antrag, festzustellen, daß das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es dem Ersuchen gemäß Artikel 10 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2891/77 nicht nachgekommen ist und sich geweigert hat, gemäß Artikel 11 dieser Verordnung Zinsen zu zahlen.
B — 14.
Was davon nach meiner Ansicht zu halten ist, werde ich im folgenden darlegen.
1)
Vorweg bedarf es hinsichtlich der Verpflichtung zur Zahlung von Zinsen einer Klarstellung.
Die Beklagte hat hierzu darauf hingewiesen, daß nach den Schätzungen auf der Grundlage der am 5. Mai 1983 zur Verfügung stehenden Zahlen vorzeitig von ihr nach Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2891/77 nur ein Betrag von 111476741,48 UKL gutzuschreiben war; allenfalls davon und nicht von dem zum 20. Juni 1983 definitiv gutzuschreibenden Betrag (in Höhe von 115089307,99 UKL) könnten also Zinsen fällig werden, was lediglich eine Summe von 1940910,39 UKL ergebe.
15.
Dem hat die Klägerin nicht widersprochen, sondern ausdrücklich eingeräumt, daß sie, wäre ihr der zum 15. Mai 1983 geschätzte Betrag mitgeteilt worden, bei der Zinsberechnung von ihm ausgegangen wäre. Dementsprechend müssen also die in der begründeten Stellungnahme der Klägerin und in der Klagebegründung angeführten Zahlen berichtigt werden.
16.
Irgendwelche weiteren Konsequenzen für das Verfahren ergeben sich daraus freilich nicht. Dies läßt sich sagen, weil in dem von der Klägerin formulierten Klageantrag selbst keine Zahlen genannt worden sind. Außerdem wissen wir ja, daß die Beklagte ohnehin auf dem Standpunkt steht, Zinsen könnten von ihr keinesfalls verlangt werden, da der Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2891/77 keine Verpflichtung begründe, und es sei die Zinsforderung sogar unberechtigt, wenn man die von der Klägerin empfohlene Auslegung von Artikel 10 Absatz 2 für richtig halte, weil sich diese Klärung erst mit dem Urteilsspruch in der vorliegenden Sache ergeben würde.
17. 2)
Hauptsächlich wird in diesen Verfahren — das ist schon deutlich geworden — darüber gestritten, ob ein Ersuchen der Klägerin gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2891/77 tatsächlich eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach sich zieht, mit der Folge, daß seine Nichtbeachtung eine Vertragsverletzung im Sinne des Artikels 169 EWG-Vertrag darstellt.
18. a)
Für diese Beurteilung spricht nach Ansicht der Klägerin schon die Erkenntnis, daß die fragliche Vorschrift Bestandteil des neuartigen Regimes der eigenen Einnahmen ist, die der Gemeinschaft ohne weiteres zur Verfügung stehen und bei denen die Mitgliedstaaten nur die Rolle von Einzugsberechtigten haben. Darüber hinaus und konkreter (zu Details der von der Klägerin angeführten Argumentation komme ich später) stützt sich die Klägerin auf die zu Beginn von Artikel 10 Absatz 2 gebrauchte Wendung „im Bedarfsfall“, die für die Auslegung von größerem Gewicht sei als das zur Kennzeichnung der Handlung der Klägerin verwendete Verbum; sie beruft sich auf den Sinn und Zweck der Regelung, eine wirksame Haushalts- und eine ordnungsgemäße Kassenführung zu ermöglichen; sie bezieht sich auf den Gesamtzusammenhang der Regelung, wobei insbesondere der Artikel 10 Absatz 1 und der Artikel 12 Absatz 2 von Bedeutung sind; und sie ist namentlich der Auffassung, für die von ihr gutgeheißene Auslegung sprächen Überlegungen des „effet utile“.
19.
Die Beklagte dagegen spricht sich nachdrücklich dagegen aus, daß der Artikel 10 Absatz 2 eine absolute Verpflichtung der Mitgliedstaaten begründe. Nach ihrer Auffassung sind die gemäß Artikel 10 Absatz 2 angesprochenen Mitgliedstaaten — aufgrund von Artikel 5 EWG-Vertrag — lediglich zu einer Kooperation mit der Klägerin aufgerufen, d. h., sie haben, wenn sie von der Richtigkeit der Aktion der Klägerin überzeugt worden sind, alles ihnen Mögliche zu tun, damit eine positive Antwort zustande kommt („use their best endeavours to respond affirmatively“). Für diese Wertung (die also nicht völlige Freiheit der Mitgliedstaaten bedeutet, dem Ersuchen der Klägerin nachzukommen oder nicht) bezieht sich die Beklagte jetzt insbesondere auf das in Artikel 10 Absatz 2 für das Handeln der Klägerin verwendete Verbum, das in allen sprachlichen Fassungen gerade im Zusammenhang mit finanziellen Verpflichtungen als nicht ausreichend zwingend anzusehen sei. Sie fühlt sich in ihrer Auslegung bestätigt durch den Vergleich mit den in Artikel 175 Absatz 2 EWG-Vertrag gebrauchten Formulierungen und andererseits durch die Erkenntnis, daß die entsprechende, die vorzeitige Gutschrift künftiger Mittel regelnde Vorschrift des Artikels 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2/71 „zur Durchführung des Beschlusses vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften“ eindeutig zwingender abgefaßt war, wie auch andere Absätze des Artikels 10 der Verordnung Nr. 2891/77 zur Kennzeichnung eindeutiger Verpflichtungen zwingender abgefaßt seien.
20.
Außerdem meint sie, die Wirksamkeit der Haushaltsführung komme bei der von ihr angenommenen Ausdeutung des Artikels 10 Absatz 2 keineswegs in Gefahr. In jedem Fall nämlich habe die Klägerin — ganz abgesehen davon, daß sie natürlich mit dem guten Willen der Mitgliedstaaten rechnen könne, an dem es im Mai 1983 auch im Vereinigten Königreich nicht gefehlt habe — nach Artikel 12 Absatz 2 die uneingeschränkte Möglichkeit, ihre Konten zu überziehen, und dies zudem in einer — was Beträge und Zeiträume angehe — den Bedürfnissen genau angepaßten Weise (während es nach Artikel 10 Absatz 2 nur um die um einen Monat vorgezogene Gutschrift im allgemeinen sehr beträchtlicher Beträge gehe, die in diesem Umfang unter Umständen nicht unbedingt erforderlich seien).
21. b)
Was diese Auseinandersetzung anbelangt, so ist zunächst anzuerkennen, daß die Klägerin mit Recht die Erkenntnis in den Vordergrund gerückt hat, daß man es nach dem gegenwärtig geltenden Regime nicht mehr mit Finanzbeiträgen, also Zahlungen durch die Mitgliedstaaten, zu tun hat, sondern mit Einnahmen, die der Gemeinschaft unmittelbar zustehen und zu denen die Mitgliedstaaten lediglich Einziehungsbefugnisse haben (für deren Wahrnehmung ihnen gemäß Artikel 3 des Beschlusses vom 21. April 1970 bestimmte Beträge als Erhebungskosten erstattet werden). Dieser Umstand darf bei der Auslegung keiner Bestimmung der jetzt interessierenden Verordnung aus den Augen gelassen werden. Grundsätzlich führt er sicher dazu — soweit es um die Ausdeutung der Gemeinschaftsbefugnisse zu der Art und Weise der Bereitstellung der Gemeinschaftsmittel durch die Mitgliedstaaten geht —, die Bereitschaft zu einer extensiven Interpretation zu vergrößern.
22.
Dagegen muß sich die Beklagte sagen lassen, daß die grundsätzliche Einstellung, mit der sie das Problem des gegenwärtigen Verfahrens angegangen ist, bedenklich erscheint. Zweifellos ist es nicht zutreffend, im Zusammenhang mit dem Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2891/77 von „zusätzlichen Zahlungen“ zu sprechen (Klageerwiderung, S. 5) und in Ansehung derartiger „finanzieller Verpflichtungen“ der Mitgliedstaaten den Verfassungsgrundsatz der Einschaltung des Parlaments bezüglich der Verfügung über öffentliche Mittel zu bemühen. Eine solche Betrachtungsweise ist mit den jetzt geltenden Gegebenheiten offensichtlich nicht in Einklang, und sie kann somit bei der uns aufgetragenen Auslegung keine Beachtung beanspruchen.
23. c)
Da in der Argumentation der Beklagten Erwägungen linguistischer Art im Vordergrund stehen (bekanntlich meint sie, das in Artikel 10 Absatz 2 verwendete Verb und die Formulierung dieser Bestimmung insgesamt sprächen dafür, keine absolute Verpflichtung der Mitgliedstaaten anzunehmen), wollen wir uns damit vorrangig auseinandersetzen.
24. aa)
Hierzu hat man ohne weiteres einzuräumen, daß man sich zweifellos eindeutigere Wendungen — im Sinne einer Verpflichtung der Mitgliedstaaten — vorstellen kann als die in Artikel 10 Absatz 2 tatsächlich verwendete, namentlich die einfache Aussageform, wie sie gebraucht wurde in der französischen, italienischen und niederländischen Fassung der entsprechenden Vorschrift des Artikels 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2/71 (bei der übrigens in der italienischen und französischen Fassung auch die zwingenderen Wörter „demande“ und „richiesta“ gebraucht wurden) oder in den sich unmittelbar an die Mitgliedstaaten richtenden Bestimmungen des Artikels 10 Absätze 1, 3 und 5 der Verordnung Nr. 2891/77.
25. bb)
Anzumerken ist in diesem Zusammenhang allerdings auch, daß — entgegen der Ansicht der Beklagten — nicht nach allen sprachlichen Fassungen des Artikels 10 Absatz 2 der Gedanke an eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten eher fernliegt. Mit Sicherheit trifft dies nicht zu für die Formulierung des deutschen Textes, denn der Begriff „Ersuchen“ schließt ohne weiteres eine Verpflichtung des Adressaten ein (wie sich etwa den die Rechtshilfeersuchen regelnden Paragraphen 156 ff. des Gerichtsverfassungsgesetzes entnehmen läßt). Entsprechendes gilt offenbar — wie mir versichert worden ist — auch für die griechische Fassung, in der das verwendete Verbum eine verbindliche Weisung ausdrückt.
26.
Was darüber hinaus die französische und dänische Fassung anbelangt, so erscheint ein Vergleich mit der in Artikel 175 EWG-Vertrag verwendeten Formulierung aufschlußreich (freilich in einem anderen Sinn, als die Beklagte meint, die diesen Vergleich für die Zwecke ihrer Argumentation auch angestellt hat). Tatsächlich ist von Interesse, daß in Artikel 175 Absatz 2, wo die einer Untätigkeitsklage notwendigerweise vorausgehende Befassung geregelt ist, in den beiden genannten Sprachen das gleiche Zeitwort verwendet wird wie in Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2891/77 ( 1 ). Bemerkenswert ist das, auch wenn natürlich — wie die Beklagte mit Recht betont hat — die Befassung eines Organs nach Artikel 175 Absatz 2 keine Verpflichtung begründet, weil hinter dieser Vorschrift doch die Idee steht, nach Ansicht der befassenden Person müsse eine Handlungspflicht des befaßten Organs vorliegen. Wenn dies mit bestimmten Begriffen verdeutlicht wird, die auch in Artikel 10 Absatz 2 auftauchen, so berechtigt dies durchaus zu der Schlußfolgerung, es habe auch in dem zuletzt genannten Text der Gedanke einer rechtlichen Verpflichtung ausgedrückt werden sollen.
27. cc)
Soweit aber nach anderen sprachlichen Fassungen sich eher eine Auslegung aufdrängt, die eine rechtliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten nicht einschließt, muß grundsätzlich daran erinnert werden, daß philologische Argumente der jetzt zu behandelnden Art bei der Ermittlung des Sinnes von Gemeinschaftstexten, die wegen der steigenden Zahl der verwendeten Sprachen (1951: eine, 1957: vier, 1972: sechs, 1979: sieben, 1985: neun) — bei der Vorbereitung der hier auszulegenden Verordnung waren sechs Amtssprachen zu berücksichtigen — nicht in der gleichen Weise vorbereitet werden können wie nationale Kodifikationen, von vornherein nur ein vermindertes Gewicht haben. Hier haben vielmehr bei der Auslegung Überlegungen zum Sinn und Zweck einer Vorschrift im Vordergrund zu stehen sowie eine Betrachtung des Gesamtsystems.
28.
Führt dies zu einem bestimmten Auslegungsresultat (wir werden darauf für den vorliegenden Fall gleich zu sprechen kommen), so kann sich danach zu den linguistischen Aspekten nur noch die Frage stellen, ob das Auslegungsergebnis auch mit dem Wortlaut vereinbar ist, von ihm also noch gedeckt wird oder ob dem Wortlaut so Gewalt angetan werden müßte. Letzteres dürfte jedoch — so habe ich mir sagen lassen — bei der Annahme einer rechtlichen Verpflichtung der Mitgliedstaaten bei keiner sprachlichen Fassung anzunehmen sein; tatsächlich wird wohl von keinem der in den verschiedenen Sprachen verwendeten Ausdrücke die Idee einer rechtlichen Verpflichtung der Mitgliedstaaten a priori ausgeschlossen.
29. d)
Sieht man sich sodann im einzelnen an, welche Überlegungen sich zu Sinn und Zweck der Regelung und nach ihrem Gesamtzusammenhang ergeben, so ist nach meiner Ansicht anzuerkennen, daß die Klägerin hier die besseren Argumente für sich hat.
30. aa)
Wichtig ist, daß ihr nach dem Gemeinschaftsrecht die Haushalts- und Kassenführung der Gemeinschaftseinnahmen verantwortlich anvertraut ist. Wenn sie in einer gegebenen Situation die Notwendigkeit der vorzeitigen Bereitstellung eigener Einnahmen der Gemeinschaft zur Deckung eines dringenden Bedarfs erkennt (darauf weisen die Eingangsworte von Artikel 10 Absatz 2 „im Bedarfsfall“ hin) und wenn sie den Mitgliedstaaten dies mitteilt, so erscheint es für meine Begriffe einfach nicht sinnvoll, diesen, die hier einen weniger zuverlässigen Einblick haben, eine Einspruchsmöglichkeit und maßgebliche Mitwirkungsrechte bei der Verwaltung von Geldern einzuräumen, die nicht den Mitgliedstaaten, sondern der Gemeinschaft zustehen.
31.
Vor allem ist dazu die Frage berechtigt, was denn in diesem Zusammenhang von einem nationalen Parlament geprüft werden soll, dem zu den eigenen Einnahmen der Gemeinschaft offensichtlich keine Kompetenzen mehr zustehen. Auch ist für mich die Annahme nicht einleuchtend, die Mitgliedstaaten müßten wenigstens die Möglichkeit haben, geltend zu machen, es seien so große Summen, wie sie nach Artikel 10 Absatz 2 in Frage kommen, nicht erforderlich, vielmehr könne eine konkrete Situation unter Rückgriff auf Artikel 12 Absatz 2 (von dem noch die Rede sein wird) bewältigt werden. Tatsächlich kann ohne weiteres davon ausgegangen werden, daß dies die Klägerin selbst bei der Bedarfsprüfung berücksichtigt und bei kleineren finanziellen Engpässen nicht auf den Artikel 10 Absatz 2 zurückgreift.
32.
bb) Von Gewicht ist weiter der engere Normzusammenhang, nach dem sich die Überlegung aufdrängt, der Artikel 10 Absatz 2 sei im Zusammenhang mit seinem Absatz 1 zu sehen (wonach die Gutschrift der festgestellten eigenen Mittel automatisch spätestens am 20. Tag des zweiten Monats erfolgt, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde). Man kann also — wie die Klägerin meint — in Artikel 10 Absatz 2 eine Ergänzung des Absatzes 1 erblicken und dementsprechend annehmen (weil den Mitgliedstaaten auch nach Artikel 10 Absatz 1 keine Mitwirkungsrechte zukommen), es seien im Rahmen von Absatz 2 die Befugnisse der Klägerin gleichfalls zwingend zu verstehen und nicht in dem Sinne relativiert und abgeschwächt, wie es die Beklagte für richtig hält.
33.
cc) Für besonders bedeutsam — was das richtige Verständnis der jetzt interessierenden Regelung angeht — muß man den soeben erwähnten und eingangs zitierten Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2891/77 halten. Fraglos eröffnet er — das räumt auch die Beklagte ein — der Klägerin die unbedingte und unlimitierte Möglichkeit, ihre Konten bei den nationalen Notenbanken erforderlichenfalls zu überziehen. Angesichts dieser weitreichenden Befugnis — bei der es überdies nicht um eigene Mittel der Gemeinschaften, sondern sozusagen um einen Zugriff auf nationale Beträge geht — kann es aber nicht kohärent und logisch erscheinen, dem Artikel 10 Absatz 2, bei dem es sich nur um die vorzeitige Gutschrift eigener, der Gemeinschaft ohnehin zustehender Mittel handelt und der somit in seinen Auswirkungen weniger weit geht, nur eingeschränkte Kommissionsbefugnisse entnehmen zu wollen.
34.
Insbesondere muß sich hier die Beklagte, die den Artikel 12 Absatz 2 in ihrer Argumentation auch verwendet (sie meint bekanntlich, er sorge dafür, daß die Klägerin bei einem Widerstand von Mitgliedstaaten nach Artikel 10 Absatz 2 keinesfalls in Bedrängnis komme, und der Artikel 10 Absatz 2 stelle so gesehen lediglich eine nachgeordnete Möglichkeit dar), sagen lassen, daß ihre Sicht dieses Normzusammenhangs nicht überzeugend erscheint. Tatsächlich spricht gegen das von ihr angenommene Verhältnis zwischen den beiden genannten Vorschriften und für die Eigenständigkeit jeder der Regelungen schon der Gebrauch der Wendung „im Bedarfsfall“ in Artikel 10 Absatz 2, denn ein solcher Bedarfsfall ließe sich schwerlich vorstellen, wenn der Anwendung des Artikels 12 Absatz 2 bei angespannter Finanzlage der Gemeinschaft Vorrang zukäme. Außerdem ist schwer denkbar, daß der Verordnungsgeber sozusagen ein Regime roter Zahlen, dessen Anwendung für die Gemeinschaft delikat ist, zum Regelfall machen und gegenüber der vorzeitigen Abrufung eigener Mittel mit Vorrang ausstatten wollte. Viel näher liegt deshalb die Annahme — und dafür spricht auch, daß die beiden Bestimmungen zu verschiedenen Titeln der Verordnung gehören —, jede habe ihre eigenständige Bedeutung (der Artikel 10 Absatz 2 komme grundsätzlich bei einem vorübergehenden Defizit in Betracht und der Artikel 12 Absatz 2 sei eher zugeschnitten auf die Lösung langfristiger struktureller Probleme, denn er verlange die vorherige Unterrichtung der Mitgliedstaaten und sehe auch keinen Ausgleich zu einem späteren Zeitpunkt vor wie der Artikel 10 Absatz 2 Unterabsatz 2). Dies spricht dagegen, die eine Vorschrift (Artikel 10 Absatz 2) unter Hinweis auf die andere Vorschrift (Artikel 12 Absatz 2) restriktiv auszulegen, und dies läßt eher — was die Tragweite der Befugnisse der Klägerin angeht — eine parallele Ausdeutung der beiden Bestimmungen sinnvoll erscheinen.
35. dd)
Schließlich lassen sich für die Richtigkeit der Ansicht der Klägerin noch Erwägungen anführen, die den „effet utile“ (die Wirksamkeit) der auszulegenden Vorschrift betreffen, oder — anders gewendet — Erwägungen, die deutlich machen, daß der von der Beklagten empfohlene Standpunkt zu Problemen und Schwierigkeiten führen würde, von denen schwerlich angenommen werden kann, daß sie der Verordnungsgeber gewollt oder in Kauf genommen hat.
36.
So kann zum Standpunkt der Beklagten — die Klägerin habe die Mitgliedstaaten von der Notwendigkeit der Anwendung des Artikels 10 Absatz 2 zu überzeugen, und diese seien danach gehalten, ihr möglichstes für die Erteilung einer positiven Antwort zu tun — schon eingewendet werden, daß vielfach, wenn sich ein Bedarfsfall im Sinne des Artikels 10 Absatz 2 ergibt, nicht viel Zeit für langwierige Auseinandersetzungen mit den Mitgliedstaaten im Sinne einer Überzeugungsarbeit vorhanden ist (ganz abgesehen davon, daß u. a. auch noch die nationalen Parlamente eingeschaltet werden müßten, was bei deren vorübergehender Funktionsunfähigkeit zu zusätzlichen Hindernissen führen könnte).
37.
Hingewiesen werden kann auch darauf, daß kein Verfahren zur Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten vorgesehen ist, das eine einheitliche Haltung gewährleistet. Die Überzeugungsarbeit der Klägerin könnte also zu unterschiedlichen Einstellungen führen. Es wäre aber sicherlich nicht wünschenswert, daß die Anwendung des Artikels 10 Absatz 2 in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedliche Auswirkungen nach sich zieht (etwa dergestalt, daß einige Mitgliedstaaten die Aufforderung der Klägerin befolgen, daß so der Mittelbedarf gedeckt werden könnte und daß danach — weil eine zusätzliche Anwendung von Artikel 12 Absatz 2 nicht erforderlich wäre — die Mitgliedstaaten mit negativer Haltung in den Genuß eines unberechtigten Vorteils kämen).
38.
Nicht zuletzt stehen wir noch vor der Erkenntnis, daß im Falle unterschiedlicher Reaktionen der Mitgliedstaaten, die eine zusätzliche Anwendung von Artikel 12 Absatz 2 erforderlich machen würde, erhebliche Probleme auftreten könnten. Dies einmal, weil der Artikel 12 Absatz 2 eine vorherige Unterrichtung der Mitgliedstaaten verlangt, für die nach erfolglosen Bemühungen der Klägerin gemäß Artikel 10 Absatz 2 möglicherweise nicht mehr ausreichend Zeit bliebe. Dies zum anderen, weil der Artikel 12 nichts aussagt zur notwendigen ausgleichenden Bewältigung derartiger Situationen, ist er doch in seinem Absatz 3 — nach den Angaben der Klägerin in der Praxis ohnehin recht schwierig zu handhaben — offensichtlich zugeschnitten auf Situationen der gleichmäßigen Anwendung gegenüber allen Mitgliedstaaten, so daß nicht recht zu sehen ist, wie in seinem Rahmen eine angemessene Anrechnung vorzeitig gutgeschriebener Eigenmittel erfolgen könnte.
39. e)
Dies alles bringt mich zu der Schlußfolgerung, daß der Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2891/77 zutreffend nur dahin ausgelegt werden kann, daß ein auf seiner Basis ausgesprochenes Ersuchen der Klägerin eine unbedingte Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach sich zieht. Damit steht auch — weil das Vereinigte Königreich das Ersuchen der Klägerin vom April 1983 nicht befolgt hat — fest, daß es sich wegen Mißachtung einer unmittelbar geltenden Gemeinschaftsverordnung einer Verletzung des Gemeinschaftsrechts im Sinne des Artikels 169 EWG-Vertrag schuldig gemacht hat.
40. 3)
Nach dem von der Klägerin gestellten Antrag soll außerdem festgestellt werden, daß das Vereinigte Königreich sich zu Unrecht geweigert hat, gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 2891/77 Zinsen zu zahlen.
41. a)
Die hierzu notwendige Auslegung der Gemeinschaftsregelung erscheint an sich ganz problemlos. Einzige Voraussetzung ist die verspätet erfolgte Gutschrift (wie auch im Urteil der Rechtssache 303/84 ( 2 ) betont worden ist). Wenn aber die Aufforderung der Klägerin zur vorzeitigen Gutschrift gemäß Artikel 10 Absatz 2 für die Mitgliedstaaten eine unbedingte Verpflichtung begründet, ist ihre Nichtbeachtung sicher ein Sachverhalt, der von Artikel 11 erfaßt wird.
42.
Jedenfalls kann man hier die Einwendung der Beklagten nicht gelten lassen, Probleme könnten sich daraus ergeben, daß in Artikel 11 kein bestimmter Betrag genannt ist und daß die Klägerin bei ihrer Zinsberechnung im vorliegenden Fall zunächst auf den von der Beklagten definitiv gutzuschreibenden Betrag abgestellt hat. Nach Artikel 10 Absatz 2 geht es allein um vorzeitig geschätzte Beträge. Sie lassen sich stets ermitteln (im vorliegenden Fall wurden sie der Klägerin allerdings erst während des Gerichtsverfahrens notifiziert, dann aber auch sofort anerkannt), und davon nach Maßgabe des Artikels 11 der Verordnung Zinsen zu errechnen bringt sicherlich keine Probleme mit sich.
43.
Darüber hinaus kann man aber auch Bedenken zu der Anwendung des Artikels 11 auf den in Artikel 10 Absatz 2 genannten Betrag nicht gelten lassen, soweit sie sich darauf stützen, daß der nach Artikel 10 Absatz 2 geschätzte Betrag unter Umständen höher sein kann als der definitiv ermittelte Betrag und daß für solche Fälle keine Zinsgutschrift vorgesehen ist, oder soweit sie darauf zurückgehen, daß in einem Fall, in dem der vorläufig geschätzte Betrag unter dem definitiv festgestellten liegt, keinerlei Zinszahlung auf den Unterschiedsbetrag vorgesehen ist. Zwar mögen diese Umstände im Einzelfall zu Ergebnissen führen, die nicht ganz billig erscheinen. Die Konsequenz kann aber sicher nicht sein, für den Sachverhalt des Artikels 10 Absatz 2 eine Zinszahlungspflicht zu verneinen und hier das Fehlen eines Druckmittels in Kauf zu nehmen. Man kann sich vielmehr sagen, daß sich auf die Dauer bei wiederholter Anwendung der Regelung unter verschiedenen Umständen ein gewisser Ausgleich ergibt.
44.
Ein weiteres Argument der Beklagten bezieht sich auf das Fehlen eines Verzinsungsanspruches bei vorläufig zu hoch gutgeschriebenen Beträgen. Die daraus resultierende Einseitigkeit im Bereich der Verzinsung stellt aber wohl für die öffentliche Finanzwirtschaft ein geläufiges Phänomen dar.
45. b)
Ist also gegen die grundsätzliche Anwendung von Artikel 11 auf die nach Artikel 10 Absatz 2 gutzuschreibenden Beträge nichts einzuwenden, so muß noch überlegt werden, ob es im vorliegenden Fall (es handelt sich ja um den ersten Anwendungsfall des Artikels 10 Absatz 2) einen Anlaß gibt, davon abzusehen. Er soll nach Ansicht der Beklagten darin bestehen, daß sie gutgläubig und die Rechtslage nicht völlig klar war, und sie erinnert dazu an das Urteil der Rechtssache 2/84 ( 3 ), nach dem trotz Unterliegens des beklagten Mitgliedstaates in einem Infraktionsverfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag wegen Unklarheit der auszulegenden Vorschrift jede Partei ihre eigenen Kosten zu tragen hatte.
46.
Auch wenn in Artikel 11 subjektive Elemente (Absicht, Verschulden) nicht als Anwendungsvoraussetzungen genannt sind, kann man die von der Beklagten vorgebrachte Erwägung (sie läuft auf so etwas wie die strafrechtliche Figur des Verbotsirrtums hinaus) nicht a priori als verfehlt verwerfen, geht es doch nach Artikel 11 möglicherweise nicht nur um die Abführung des dem betreffenden Mitgliedstaat in Folge verspäteter Gutschrift entstandenen Vorteils, sondern vielleicht um mehr, weil sich die Verzinsung nach dem höchsten in den Mitgliedstaaten geltenden Diskontsatz richtet. Ich bin aber der Meinung, daß diese Erwägung letztlich doch nicht zum Tragen kommen kann. Von einer wirklichen Unklarheit, die erst durch Gerichtsurteil beseitigt würde, kann man in Ansehung von Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2891/77 nicht mit guten Gründen sprechen. Stellt man — und das ist bei gemeinschaftsrechtlichen Texten die angezeigte Auslegungsmethode — auf Sinn und Zweck sowie das Gesamtsystem der Regelung ab, wie sie nach allen sprachlichen Fassungen anzunehmen sind, so konnte es keine ernsthaften Zweifel geben und bestand kein vernünftiger Anlaß, die Auffassung der Beklagten (die sich hauptsächlich auf das Verbum „to invite“ stützt) für zutreffend zu halten. Bezeichnend ist ja immerhin, daß kein anderer Mitgliedstaat die Aufforderung der Klägerin mißachtet hat, und vergessen werden darf auch nicht, daß im Vereinigten Königreich nur der in diesem Zusammenhang — vorzeitige Bereitstellung eigener Einnahmen der Gemeinschaft — völlig fernliegende Gedanke der Einschaltung des nationalen Parlaments zur Nichtbefolgung der Aufforderung der Klägerin führte.
47. c)
Selbst wenn man aber der Ansicht der Beklagten folgen und die Rechtslage — entgegen der hier vertretenen Auffassung — als nicht völlig klar ansehen würde, so hätte dies trotzdem nicht das von der Beklagten vorgesehene Ergebnis. Sie hat sich in völliger Kenntnis der Rechtsauffassung der Klägerin über diese Rechtsauffassung hinweggesetzt und hat damit die Chance des Gewinnens, aber auch das Risiko des Unterliegens in Kauf genommen. Nachdem sie mit ihrer Reklamation keinen Erfolg hatte, muß sie die Rechtsfolgen dieser Klage hinnehmen. Dazu gehört auch die Verzinsung der fälligen Schuld. Es ist nicht ganz unerklärlich, aber letztlich nicht gerechtfertigt, wenn der festgesetzte Prozentsatz als Sanktion verstanden wird. Er soll jedenfalls die unbedingte Einhaltung der Gemeinschaftsverpflichtungen sicherstellen und hat das auch, abgesehen von dem hier zu behandelnden Fall, getan. Der Beklagten war dieser Zinssatz bekannt. Trotzdem hat sie sich auf das Risiko des Prozesses eingelassen. Es ist nicht unbillig und unfair, wenn sie dieses Risiko jetzt auch zu tragen hat.
48. d)
Man muß also anerkennen, daß die Klägerin zu Recht auch die Feststellung verlangt, die Beklagte habe zu Unrecht die Zahlung von Zinsen auf den vorzeitig zum 15. Mai 1983 gutzuschreibenden Betrag verweigert (auf die übrigens schon am 31. Mai 1983 hingewiesen worden ist).
C — 49.
Nach alledem kann ich nur vorschlagen, der Klage der Klägerin stattzugeben und antragsgemäß festzustellen, daß die Beklagte dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie dem Ersuchen gemäß Artikel 10 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2891/77 des Rates zur Durchführung des Beschlusses vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften nicht nachgekommen ist und sich geweigert hat, gemäß Artikel 11 dieser Verordnung Zinsen zu zahlen. Bei diesem Verfahrensausgang sind außerdem die Kosten des Prozesses der Beklagten aufzuerlegen.
( 1 ) Französische Fassung: „invitée“, dänische Fassung: „opfordret“.
( 2 ) Urteil vom 20. März 1986 in der Rechtssache 303/84 (Kommission/Bundesrepublik Deutschland, Slg. 1986, 1171).
( 3 ) Urteil vom 28. März 1985 in der Rechtssache 2/84 (Kommission/Italienische Republik, Slg. 1985, 1127).
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