Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Hechos
1. El asunto sobre el que hoy he de pronunciarme tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión ((COM(85)276 final)) de la Comisión, de 25 de febrero de 1985, relativa a medidas de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste), por la que las demandantes, a saber cuatro empresas alemanas fabricantes de margarina, se estiman perjudicadas en su posición en el mercado.
2. Dado que ya he descrito el mercado comunitario de la leche y de los productos lácteos, así como la organización común de mercados sobre la que reposa, (1) en las conclusiones presentadas en relación con los recursos de indemnización interpuestos por los productores de margarina y que tenían como objeto la "acción mantequilla de Navidad 1984-1985",(2) es inútil volver de nuevo sobre esta problemática. Basta con observar que el mercado comunitario de la leche y de los productos lácteos se caracteriza, desde hace años, por un excedente de producción y que las existencias públicas de mantequilla han alcanzado en 1984 cerca de 1 millón de toneladas.
3. En tales circunstancias, la Comisión de las Comunidades Europeas, parte demandada en el presente asunto, dirigió a la República Federal de Alemania, el 25 de febrero de 1985, la Decisión impugnada. El contenido de dicha Decisión era en esencia el siguiente.
4. Debía llevarse a cabo una operación de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste) entre el 15 de abril y finales de junio de 1985. A dicho efecto, el organismo de intervención de la República Federal de Alemania debía poner gratuitamente a disposición una cantidad de 900 toneladas de mantequilla procedente del almacenamiento público. Esta mantequilla estaba exclusivamente destinada al consumo directo y acondicionada en paquetes de 250 gramos de peso neto con la inscripción "mantequilla CEE gratuita".
5. La mantequilla almacenada debía comercializarse en un embalaje único que además contenía un paquete de mantequilla de mercado del mismo peso neto. El precio de estos dos paquetes conjuntamente vendidos no podía ser superior al precio de 250 gramos de mantequilla de mercado que prevaleciera durante el período de comercialización.
6. La operación debía acompañarse de una campaña publicitaria y de un estudio de mercado destinado a medir el coste marginal y la eficacia de la operación.
7. El coste de esta operación se elevó a cerca de 4 millones de ecus.
8. La parte demandada adoptó su Decisión sobre la base del Reglamento nº 1079/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, relativo a una tasa de corresponsabilidad y a medidas destinadas a ampliar los mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos. (3) De acuerdo con el artículo 4 del citado Reglamento, se adoptarán medidas que favorezcan la ampliación de los mercados de productos lácteos. Dichas medidas se referirán a:
- la ampliación de los mercados en el interior de la Comunidad;
- la ampliación de los mercados en el exterior de la Comunidad;
- la búsqueda de nuevas salidas y de productos mejorados.
9. Dichas medidas se adoptarán de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 30 del Reglamento nº 804/68, es decir, de acuerdo con el procedimiento del Comité de gestión; por lo demás, la Comisión está obligada a comunicar al Consejo, con anterioridad a cada período de aplicación de la tasa de corresponsabilidad que afecta a los productos lácteos, el programa de medidas que se propone adoptar durante la siguiente campaña lechera.
10. La acción "mantequilla de Berlín" se adapta al dictamen del Comité de gestión.
11. Las cuatro demandantes en el presente asunto, que realizan cerca de las dos terceras partes de las ventas de margarina en el mercado de Berlín (Oeste), intentaron en primer lugar que la ejecución de la operación fuera prohibida por los Tribunales alemanes. En marzo de 1985 interpusieron ante el Verwaltungsgericht de Frankfurt una demanda de medidas provisionales. Dicho órgano jurisdiccional, mediante resolución de 20 de marzo de 1985, prohibió a título provisional al organismo de intervención de la República Federal de Alemania, el Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (en lo sucesivo, el "BALM"), que procediera a la ejecución de las medidas controvertidas.
12. Ante el recurso de apelación del BALM, el Verwaltungsgerichtshof de Hesse revocó dicha Decisión mediante resolución de 11 de abril de 1985. El Verwaltungsgerichtshof manifestaba en apoyo de su decisión que la propia Comisión había fijado todas las modalidades de la operación, que dichas modalidades le venían impuestas al BALM, y que, por consiguiente, este organismo no utilizaba más que medios de Derecho privado para la ejecución de las medidas que estaba obligado a aplicar. Dado que el BALM no tenía que adoptar ya, en consecuencia, una normativa de Derecho público, quedaban cerradas las vías de recurso ante los órganos jurisdiccionales administrativos. Además de la posibilidad de acudir a las vías jurídico-privadas, las demandantes también tenían eventualmente la posibilidad de plantear ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas un recurso contra la Decisión de 25 de febrero de 1985. Habida cuenta de que dicha Decisión constituye una norma directamente aplicable, obligatoria para el BALM, podría pensarse que también el Tribunal de Justicia estimase que las personas que experimentan un perjuicio jurídico en virtud de dicha decisión están directa e individualmente afectadas, y que, por consiguiente, afirmase que, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 173 del Tratado, dichas personas están legitimadas para interponer un recurso ante dicho Tribunal de Justicia.
13. Nada más haber sido dictada la resolución sobre medidas provisionales por el Verwaltungsgerichtshof de Frankfurt, las demandantes interpusieron un recurso sobre el fondo ante ese mismo órgano jurisdiccional. Las peticiones de decisión prejudicial en los asuntos acumulados 133 a 136/86 fueron presentadas en el marco de dicho procedimiento.
14. Las demandantes interpusieron ante el Tribunal de Justicia, el 16 de abril de 1985, el presente recurso de anulación y, al propio tiempo, solicitaron al Tribunal de Justicia que acordara la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada (asunto 97/85 R, Rec. 1985, p. 1331). El Presidente del Tribunal de Justicia desestimó esta solicitud, mediante auto de 3 de mayo de 1985, por no haber inminencia de grave perjuicio y porque la suspensión de la operación ocasionaría a la demandada un daño comparable al daño pretendidamente experimentado por las demandantes. En dicho auto, el Presidente manifestaba además serias dudas sobre la admisibilidad del recurso principal.
15. En su recurso principal, las demandantes mantenían que se había violado el principio general del derecho al libre ejercicio de actividades profesionales, el principio de la estabilización de los mercados, el principio de no discriminación, el principio de la confianza legítima, el principio de proporcionalidad, los principios del Derecho relativos a la competencia desleal, y que se había incurrido en determinados vicios sustanciales de forma; además de que la Decisión de la demandada no estaba apoyada en ningún fundamento de autorización.
16. Por consiguiente, las demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que:
- Anule la Decisión de la Comisión, de 25 de febrero de 1985, relativa a medidas de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste) ((COM(85) 276 final)).
- Condene en costas a la demandada.
17. La parte demandada solicita al Tribunal de Justicia:
- Con carácter principal, que declare la inadmisibilidad del recurso.
- Con carácter subsidiario, que desestime el recurso por improcedente.
- Que condene en costas a las demandantes.
18. En el marco de mi toma de postura, entraré en detalles acerca de los motivos y alegaciones de las partes, en la medida en que sea necesario a los fines del presente procedimiento.
B. Toma de postura
19.a) La parte demandada estima que el recurso no es admisible.
20. A su juicio, las demandantes no han sido directamente afectadas por la Decisión impugnada, de la que es destinataria la República Federal de Alemania, y que no les impone obligaciones ni directa ni indirectamente. El mero hecho de que un acto pueda tener una influencia sobre las relaciones de competencia existentes en el mercado de referencia no basta para que todo agente económico que se encuentre en una relación de competencia cualquiera con el destinatario del acto pueda considerarse directamente afectado por dicho acto.
21. Tampoco puede decirse, a juicio de la demandada, que las demandantes hayan sido individualmente afectadas, ya que la Decisión en cuestión no les individualiza de una manera análoga a la del destinatario de la Decisión. En efecto, numerosos fabricantes e importadores de margarina suministran margarina al mercado de Berlín o pueden decidir llevar a cabo tales suministros en cualquier momento.
22. En todo caso, el hecho de declarar la inadmisibilidad del presente recurso no desembocaría en una denegación de justicia. Las demandantes ya han obtenido, por una parte, un éxito parcial en su litigio principal ante el Verwaltungsgericht de Frankfurt, ya que dicho órgano jurisdiccional ha sometido al Tribunal de Justicia varias cuestiones prejudiciales relativas a la validez de la Decisión impugnada. Si las demandantes hubiesen interpuesto un recurso sobre el fondo ante los órganos jurisdiccionales civiles, como así lo han hecho otros fabricantes de margarina, podrían haber logrado que se planteasen cuestiones prejudiciales sobre la relación entre la Decisión impugnada y la legislación alemana en materia de competencia desleal. Por otra parte, las demandantes tendrían todavía la posibilidad de interponer un recurso de indemnización contra la parte demandada sobre la base del artículo 178 y del párrafo 2 del artículo 215 del Tratado CEE.
23. Finalmente, la demandada subraya que la Decisión impugnada muy probablemente haya sido ya ejecutada antes de que se pueda dictar sentencia en el presente asunto. Por consiguiente, las demandantes carecen de un interés jurídicamente protegido en el mantenimiento del recurso.
24. Por el contrario, las demandantes estiman que la Decisión de la demandada les afecta directa e individualmente en el sentido del párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE.
25. Debido a la relación de sustitución existente entre la mantequilla y la margarina, toda promoción de la venta de mantequilla necesariamente se hace en detrimento de la venta de margarina. La propia Decisión impugnada regulaba todas las modalidades de la operación y les ocasionaba, pues, un perjuicio directo.
26. La Decisión impugnada también les afectaba individualmente. El número de personas o empresas perjudicadas por la Decisión de la Comisión estaba claramente determinado. En la República Federal de Alemania no hay más que dieciséis fabricantes de margarina y este número no podía variar antes de la aplicación de la medida impugnada. Por otra parte, las importaciones no representan más que una parte insignificante del consumo de margarina en el mercado de Berlín (Oeste).
27. De declararse la inadmisibilidad del presente recurso, las demandantes se verían parcialmente privadas de una tutela jurisdiccional eficaz. A este respecto, las demandantes recuerdan el fracaso del procedimiento de medidas provisionales que instaron ante los órganos jurisdiccionales administrativos. También fracasó el procedimiento de medidas provisionales interpuesto por otros productores de margarina ante el Landgericht y el Oberlandesgericht de Frankfurt, al haberse basado dichos órganos jurisdiccionales en la primacía del Derecho comunitario para desestimar la demanda.
28. La cuestión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht de Franckfurt no se refiere a la relación entre la Decisión impugnada y las normas alemanas sobre competencia.
29. La necesidad de garantizaar una tutela jurisdiccional eficaz a los justiciables y la insuficiencia de las vías de recurso nacionales a este respecto, militan a favor de la admisibilidad del presente recurso.
30.b) Dado que la Decisión de la demandada de 25 de febrero de 1985 únicamente ha sido dirigida a la República Federal de Alemania y no a las demandantes, la admisibilidad del recurso sólo puede derivarse del párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE. Esta disposición exige que las demandantes hayan sido directa e individualmente afectadas por la Decisión dirigida a otra persona.
31. Para que las demandantes sean "directamente" afectadas, es preciso que la Decisión de la demandada que se impugna les lesione ipso facto, y no basta, pues, con que pueda lesionarles en el caso de que sobrevengan otras circunstancias. El mero hecho de que un acto pueda ejercer una influencia en las relaciones de competencia existentes en un determinado mercado no puede bastar para justificar la idea de que las demandantes han sido directamente afectadas por dichas medidas. (4)
32. Aunque debe reconocerse que la proyectada operación de promoción de la venta de mantequilla ha sido detalladamente regulada en la Decisión de la demandada de 25 de febrero de 1985, y que al organismo de intervención alemán no le quedaba, por consiguiente, margen alguno de maniobra, no por ello puede afirmarse que las demandantes fueron ya lesionadas en sus derechos por el mero hecho de la Decisión.
33. De acuerdo con el párrafo 2 del artículo 1 de la Decisión impugnada, la acción debía ser ejecutada por uno o varios organismos (empresas mercantiles) que tuvieran la cualificación y la experiencia requeridas y que diesen garantías para asegurar el éxito de las operaciones.
34. Hubo pues que encontrar, en primer lugar, las empresas adecuadas que estuviesen dispuestas a realizar la operación de promoción de la venta de mantequilla en las condiciones enunciadas en la Decisión. Dado que ni la Comisión ni la República Federal de Alemania podían obligar a los agentes económicos privados a participar en la operación de venta, en todo caso no era aún absolutamente seguro desde el punto de vista jurídico, en el momento de la adopción de la Decisión, que la operación fuese finalmente ejecutada. Como mínimo, faltaba una manifestación de la voluntad de las empresas mercantiles de referencia en el sentido de participar en la operación de venta, y dicha manifestación tenía que venir a añadirse a la Decisión como complemento de la misma. Las empresas mercantiles debían estar dispuestas, en primer lugar, a celebrar con el BALM contratos en dicho sentido. Finalmente, hacía falta también que el consumidor final estuviese dispuesto a comprar la mantequilla.
35. Dado que, por consiguiente, otros elementos autónomos, a saber, las manifestaciones de voluntad de terceras personas privadas, tenían que venir a añadirse a la Decisión, no se puede considerar que las demandantes hubieran sido ya directamente afectadas por el mero hecho de la Decisión.
36. Por otra parte, las demandantes tampoco han sido "individualmente" afectadas. Los sujetos distintos del destinatario de una Decisión no pueden pretender que dicha Decisión les afecta individualmente más que si les atañe por razón de determinadas cualidades que les son propias, o de una situación de hecho que les caracteriza en relación con cualquier otra persona y que por ello les individualiza de manera análoga a la del destinatario. (5)
37. Las demandantes no han probado la existencia de tales circunstancias. Ciertamente alegan que realizan el aprovisionamiento de partes sustanciales del mercado de margarina de Berlín (Oeste). Pero se trata de una actividad mercantil que ejercen en competencia con otros muchos fabricantes e importadores de margarina de dentro y de fuera de la Comunidad. Por más que las demandantes cubran partes esenciales del mercado de la margarina de Berlín (Oeste), no por ello puede pretenderse que este mercado está única y exclusivamente en sus manos. El mercado berlinés está, por el contrario, abierto al conjunto de productores de margarina de la Comunidad, es decir, a una pluralidad indeterminada de empresas. Incluso si, en el momento de la adopción de la Decisión de la demandada, los principales productores e importadores de margarina que aprovisionaban el mercado de Berlín hubiesen sido conocidos, dichos agentes económicos constituían un círculo abierto y no cerrado de interesados. La Decisión de la demandada de 25 de febrero de 1985 que se ha impugnado ha afectado no sólo a un círculo de personas que estaba bien definido en el momento en que se tomó dicha decisión, y que ya no podía ampliarse, sino también a todas las empresas que se interesaron en el mercado berlinés de la mantequilla, antes de y durante la aplicación de la operación de promoción de la venta.
38. A mi juicio, no es pertinente la remisión de las demandantes a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 1 de julio de 1965 en los asuntos acumulados 106 y 107/63. (6)
39. En la citada sentencia, la Decisión impugnada, cuyo destinatario era la República Federal de Alemania, se refería al trato aplicable a solicitudes de certificados de importación y, debido a las circunstancias propias del caso, no podía afectar más que a las solicitudes de certificado presentadas tres días antes de la adopción de la Decisión. Dado que el círculo de importadores afectados estaba determinado, dichos importadores estaban individualizados, como así lo subrayó el Tribunal de Justicia, en relación con cualquier otra persona, de manera análoga a la del destinatario.
40. En el caso de autos no se da, sin embargo, una individualización tan precisa, ya que en la fecha de la adopción de la Decisión, esto es el 25 de febrero de 1965, el círculo de agentes económicos interesados en el mercado berlinés de la margarina estaba abierto, al menos desde el punto de vista jurídico (como ya se ha dicho).
41. Incluso en el supuesto de que las demandantes hubiesen sido los únicos productores o comerciantes de margarina que abasteciesen el mercado berlinés, no por ello habrían estado más individualizadas, de manera análoga a la del destinatario de la Decisión, esto es, a la República Federal de Alemania.
42. En efecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en este punto muy restrictiva, un agente económico no se convierte en destinatario de una Decisión que no le ha sido dirigida por el mero hecho de ser el único agente establecido en el mercado de que se trate. (7)
43. La Decisión impugnada ataûe, pues, a las demandantes por la sola razón de su condición objetiva de productores de margarina, de la misma manera que a cualquier otro agente económico "que, actual o potencialmente, se encuentre en idéntica situación" (8) (traducción provisional).
44. La cuestión que ahora se plantea es la de si, habida cuenta del contexto general en el que se inscribe el presente recurso de anulación, conviene o no aplicar, atenuándolos, los criterios ciertamente muy rigurosos que el Tribunal de Justicia ha elaborado en relación con la admisibilidad de un recurso basado en el párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE. Debe examinarse en particular el argumento de las demandantes a tenor del cual no han obtenido todavía ante los órganos jurisdiccionales alemanes una tutela eficaz de sus derechos contra la operación de promoción de la venta de mantequilla, aplicada sobre la base de la Decisión de la demandada de 25 de febrero de 1985.
45. Admito que las demandantes hayan podido tener algunas dificultades para encontrar la vía de recurso apropiada conforme a la legislación nacional a la hora de interponer sus recursos contra el BALM.
46. Del desarrollo del procedimiento se desprende, sin embargo, que las demandantes no se han visto privadas de una tutela eficaz de sus derechos ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Como atestiguan las peticiones de decisión prejudicial que han sido planteadas, por una parte, por el Verwaltungsgericht de Frankfurt en el marco del procedimiento instado por las demandantes y, por otra parte, por el Landgericht de Frankfurt en el marco de un procedimiento instado por otro productor de margarina contra el BALM, los órganos jurisdiccionales nacionales están absolutamente dispuestos a garantizar una tuela jurisdiccional. Hasta el momento no se ha resuelto la cuestión de si, en definitiva, son competentes al respecto los órganos jurisdiccionales civiles o los administrativos alemanes; el hecho de que el Verwaltungsgerichtshof de Hesse haya estimado que no es posible un recurso ante los órganos jurisdiccionales administrativos tampoco constituye una decisión definitiva ya que dicho órgano jurisdiccional se ha pronunciado en el marco de un procedimiento de medidas provisionales. De las decisiones del Landgericht y del Oberlandesgericht se desprende, en cambio, que dichos órganos jurisdiccionales estiman posible al menos una acción ante los órganos jurisdiccionales civiles.
47. Además, conviene resaltar que el recurso de anulación tampoco constituye la única vía de recurso prevista por el Derecho comunitario. Las demandantes tenían la posibilidad, en el caso de que hubiesen experimentado un perjuicio por el hecho de la aplicación de la medida controvertida, de interponer una acción de indemnización conforme a los artículos 178 y 215, párrafo 2, del Tratado CEE. En el marco de dicho procedimiento, convendría examinar en particular si los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia en relación con los requisitos de una responsabilidad extra contractual por razón de una actividad normativa de carácter intervencionista, son válidos incluso cuando la institución comunitaria ha adoptado una pura medida de gestión por la vía de una Decisión.
48. Para concluir, tratándose de la cuestión de la admisibilidad, conviene aún evocar la objeción de la demandada a cuyo tenor las demandantes no tienen ya interés alguno en interponer un recurso de anulación dado que la Decisión impugnada ha sido entre tanto ejecutada.
49. Este punto de vista choca con las declaraciones realizadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia que dictó el 24 de junio de 1986 en el asunto 53/85, (9) en la que el Tribunal de Justicia rechazó precisamente semejante argumento. En efecto, la anulación de una Decisión que ya ha sido ejecutada puede tener, por sí misma, consecuencias jurídicas, evitando, en particular, la renovación de tal práctica por parte de la Comisión.
50. De la ejecución de la operación de promoción de la venta de mantequilla no puede, en consecuencia, extraerse ningún elemento a favor de la no admisibilidad del recurso.
Sobre la procedencia del recurso
51. Dado que voy a proponer, por consiguiente, al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad del recurso, convendría en principio tomar posición, con carácter subsidiario, sobre la procedencia de los diferentes motivos. Renuncio, sin embargo, a presentar tales observaciones subsidiarias, habida cuenta de la especificidad del conjunto de los procedimientos, a los que es preciso aûadir, como ya he indicado, otras peticiones de decisión prejudicial. En mis conclusiones sobre las peticiones de decisión prejudicial en los asuntos 133 a 136/85 y 249/85 examinaré, no obstante, el conjunto de motivos y alegaciones de las partes, incluidos los que se han presentado en relación con la procedencia del recurso en el asunto 97/85.
C. Conclusión
C.52. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie en el siguiente sentido:
1) Se declara la inadmisibilidad del recurso.
2) Se condena a las demandantes al pago de las costas, incluidas las relativas al procedimiento de medidas provisionales.
(*) Traducido del alemán.
(1) Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO 1968, L 148, p. 13; EE 03/02, p. 157).
(2)
Asuntos acumulados 279, 280, 285 y 286/84, asuntos 27/85 y 265/85.
(3) DO 1977, L 131, p. 6; EE 03/12, p. 148.
(4) Véase sentencia dictada el 10 de diciembre de 1969 en los asuntos acumulados 10 y 18/68, Societá "Eridania" y otros/Comisión y otros, Rec. 1969, p. 459.
(5) Sentencia dictada el 15 de julio de 1963 en el asunto 25/62, Empresa Plaumann & Co./Comisión, Rec. 1963, p. 197; desde entonces es jurisprudencia constante.
(6)
Sentencia dictada el 1 de julio de 1965 en los asuntos acumulados 106 y 107/63, Firma A. Tºpfer KG y otros/Comisión, Rec. 1965, p. 525.
(7) Sentencia dictada el 14 de julio de 1983 en el asunto 213/82, Spijker Kwarten BV/Comisión, Rec. 1983, p. 2559.
(8) Sentencia dictada el 14 de julio de 1983 en el asunto 231/82, loc. cit.
(9) Sentencia dictada el 24 de junio de 1986 en el asunto 53/85, AKZO Chemie y otros/Comisión, Rec. 1986, p. 1965.
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