Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Im vorliegenden Fall beantragt Frankreich die Nichtigerklärung der Verordnung Nr . 644/85 zur Festsetzung einer Ausgleichsabgabe für die Einfuhr von in Frankreich hergestelltem Äthylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs in die anderen Mitgliedstaaten ( ABl . 1985 L*73, S.*15 ).
Die angefochtene Verordnung beruht auf Artikel 46 EWG-Vertrag, der lautet :
" Besteht in einem Mitgliedstaat für ein Erzeugnis eine innerstaatliche Marktordnung oder Regelung gleicher Wirkung und wird dadurch eine gleichartige Erzeugung in einem anderen Mitgliedstaat in ihrer Wettbewerbslage beeinträchtigt, so erheben die Mitgliedstaaten bei der Einfuhr des betreffenden Erzeugnisses aus dem Mitgliedstaat, in dem die genannte Marktordnung oder Regelung besteht, eine Ausgleichsabgabe, es sei denn, daß dieser Mitgliedstaat eine Ausgleichsabgabe bei der Ausfuhr erhebt .
Die Kommission setzt diese Abgaben in der zur Wiederherstellung des Gleichgewichts erforderlichen Höhe fest; sie kann auch andere Maßnahmen genehmigen, deren Bedingungen und Einzelheiten sie festlegt ."
Der Gerichtshof hat in der Rechtssache 337/82 ( St . Nikolaus Brennerei/Hauptzollamt Krefeld, Slg . 1984, 1051 ) entschieden, daß dieser Artikel nach Ablauf der Übergangszeit weiter anwendbar ist; er ermögliche es der Kommission, "gegen von einem Mitgliedstaat verursachte Wettbewerbsverzerrungen sofortige Schutzmaßnahmen zu ergreifen" und durch die Festsetzung einer Ausgleichsabgabe zu versuchen, "die Märkte zu stabilisieren und der betroffenen landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten ". "Es obliegt in jedem Einzelfall der Kommission, darauf zu achten, daß die Ausgleichsabgabe nach ihrer Geltungsdauer und ihrer Höhe auf das zur Wiederherstellung dieses Gleichgewichts Notwendige beschränkt ist" ( Randnrn . 14 und 15 der Entscheidungsgründe ).
In der Rechtssache St . Nikolaus Brennerei ging es um die Verordnung Nr . 851/76 der Kommission ( ABl . 1976 L*96, S.*41 ), die ebenfalls eine Ausgleichsabgabe auf Ausfuhren von subventioniertem Äthylalkohol aus Frankreich - in jenem Fall nur nach Deutschland und den Beneluxländern - festsetzte . An die Stelle dieser Verordnung trat die Verordnung Nr . 1407/78 der Kommission ( ABl . 1978 L*170, S.*28 ), in der eine neue Ausgleichsabgabe festgesetzt wurde . Diese Verordnung wurde durch die Verordnung Nr . 841/80 der Kommission ( ABl . 1980 L*90, S.*30 ) aufgehoben .
Von diesem Zeitpunkt an bis 1984 wurde keine Ausgleichsabgabe erhoben . Aufgrund zahlreicher Beschwerden und aufgrund von Anträgen, die Kommisson möge französische Ausfuhren gemäß der ihr in Artikel 46 Absatz*2 verliehenen Ermächtigung verbieten, erließ die Kommission die Verordnung Nr . 2541/84 ( ABl . 1984 L*238, S.*16 ), mit der vom 13 . September 1984 an eine Ausgleichsabgabe für die Einfuhr von Äthylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs, der nicht gemäß den in Frankreich geltenden Bestimmungen vergällt worden war, aus Frankreich in die anderen Mitgliedstaaten festgesetzt wurde .
Nach Artikel 5 Absatz 1 waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission regelmässig die Preise für eingeführten französischen Äthylalkohol mitzuteilen . In Artikel 5 Absatz 2 heisst es : "Im Falle einer erheblichen Änderung der bei der Festsetzung der Ausgleichsabgabe zugrunde gelegten Elemente passt die Kommission sie entsprechend an ."
Frankreich focht die erneute Festsetzung der Ausgleichsabgabe durch diese Verordnung nicht an . In der Folgezeit gelangte die Kommission aufgrund von Auskünften der Mitgliedstaaten zu der Auffassung, daß die Ausgleichsabgabe nicht die gewünschte Wirkung hatte . Deshalb ersetzte sie die Artikel 1 und 2 der Verordnung Nr . 2541/84 durch neue Bestimmungen, die in der Verordnung Nr . 644/85 enthalten sind . Der Betrag der Ausgleichsabgabe wurde mit Wirkung vom Februar 1985 erhöht, die Art des Nachweises dafür, daß der Äthylalkohol nicht landwirtschaftlichen Ursprungs war oder gemäß den französischen Bestimmungen vergällt worden war, wurde aufgrund der Probleme bei der Anwendung der Verordnung Nr . 2541/84 verdeutlicht, und die Verwaltungsvorschriften für die Erhebung der Ausgleichsabgabe durch andere Mitgliedstaaten wurden geändert .
Frankreich stützt seine Auffassung, daß die angefochtene Verordnung aufzuheben sei, auf sechs Argumente . Die Kommission vertritt den Standpunkt, daß alle diese Argumente mit Ausnahme des ersten unzulässig und daß sie alle unbegründet seien .
Die Kommission führt aus, fünf der von Frankreich vorgebrachten Argumente richteten sich in Wirklichkeit gegen die in der Verordnung Nr . 2541/84 enthaltene Methode der Berechnung der Ausgleichsabgabe . Diese sei nicht rechtzeitig bestritten worden . Frankreich könne deshalb nur die Änderungen anfechten, die durch die Bestimmungen der Verordnung Nr . 644/85 vorgenommen worden seien . Die französische Regierung antwortet darauf, der Umstand, daß eine Verordnung von denselben Erwägungen und Berechnungsmethoden ausgehe wie eine frühere Verordnung, bedeute nicht, daß die spätere Verordnung nicht gemäß Artikel 173 angefochten werden könne; andernfalls könne die Gültigkeit der früheren Verordnung nach Artikel 184 EWG-Vertrag im Rahmen einer Anfechtung der späteren Verordnung angefochten werden .
Die Kommission macht in ihrer Gegenerwiderung geltend, die Berufung auf Artikel 184 EWG-Vertrag sei ein neues Vorbringen, das nicht in der Klageschrift enthalten und deshalb unzulässig sei . Die französische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, ihre Berufung auf Artikel 184 sei als solche kein neues Argument, sondern eine neue Art und Weise, die Ausführungen in der Klageschrift über die Rechtmässigkeit der Ausgleichsabgabe zu erläutern . Ich schließe mich diesem Vorbringen, wenn auch mit einigen Bedenken, an . Somit ist die Zulässigkeit der Sachanträge der französischen Regierung sowohl nach Artikel 173 als auch nach Artikel 184 zu prüfen .
Das Vereinigte Königreich vertritt, obwohl es dem Rechtsstreit in der Sache auf seiten der Kommission beigetreten ist, die Auffassung, das Vorbringen der französischen Regierung sei sowohl nach Artikel 173 als auch nach Artikel 184 zulässig .
Die auf Artikel 173 gestützten Argumente für und gegen die Zulässigkeit haben etwas Überzeugendes . Zum einen wird ausgeführt, ein nur bestätigender Rechtsakt setze die Frist eindeutig nicht erneut in Lauf mit der Folge, daß der ursprüngliche, lediglich bestätigte Akt angefochten werden könne ( vgl . z.*B . die Rechtssachen 42 und 49/59, SNUPAT, Slg . 1961, 111 ); 17/71, Tontodonati, Slg . 1971, 1059, sowie 33 und 75/79, Kuhner, Slg . 1980, 1677, 1694 ). Auch sei klar, daß, wenn in einer Verordnung eine allgemeine Regelung getroffen werde oder allgemeine Kriterien aufgestellt würden, die später in einer zweiten Verordnung angewandt würden, eine weitere Verordnung, die ausschließlich die in der zweiten Verordnung enthaltene ins einzelne gehende Anwendung durch eine neue ersetze, im allgemeinen keine Möglichkeit eröffne, die Rechtmässigkeit der Bestimmungen der allgemeinen Verordnung anzufechten . Der vorliegende Fall sei gemäß diesen Grundsätzen zu entscheiden .
Zum anderen wird vorgetragen, der blosse Umstand, daß in einer späteren eigenständigen Verordnung die gleichen Kriterien und die gleichen Bestimmungen wie in einer früheren Verordnung angewandt würden, bedeute nicht, daß diese Kriterien oder Bestimmungen in der späteren Verordnung nicht angefochten werden könnten ( Rechtssache 2/57, Hauts Fourneaux/Hohe Behörde, Slg . 1958, 135 ). Dies treffe auf den vorliegenden Fall zu .
Meines Erachtens fällt der vorliegende Fall jedoch nicht unter eine dieser drei Kategorien . Es handelt sich nicht um einen bloß bestätigenden Rechtsakt und auch nicht um einen Akt, der nur eine Durchführungsverordnung abändert, und schließlich liegt auch keine völlig eigenständige Verordnung vor, die an die Stelle einer anderen tritt . Es handelt sich um eine Änderungsverordnung, wobei die ursprüngliche Verordnung mit Ausnahme der geänderten Bestimmungen in Kraft bleibt . Die Änderungsverordnung wendet dieselben Kriterien an, die bei der ersten Festsetzung der Abgabe aufgestellt wurden, um den derzeitigen Betrag unter Berücksichtigung der vorgenommenen administrativen Änderungen und einer Änderung des Bezugszeitraums anzupassen .
Hätte diese Verordnung die frühere Verordnung lediglich aufgehoben und ersetzt, so könnte sie meines Erachtens auch dann angefochten werden, wenn dieselben Worte für die Aufstellung der Kriterien benutzt worden wären und die einzelnen Artikel wörtlich wiederholt worden wären .
Tatsächlich sehen die Artikel 1 und 2 der Verordnung Nr . 644/85 Änderungen hinsichtlich der Anwendung der Regelung und auch einen neuen Betrag vor; ferner geht, wie die Kommission auf Seite 8 der Klagebeantwortung ausgeführt hat, aus der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung hervor, daß der Vergleichszeitraum für den Melassepreis geändert wurde . Statt auf den Zeitraum Dezember 1984 bis Februar 1985 wurde auf den Zeitraum Oktober bis Dezember 1984 abgestellt . Insoweit war das Ergebnis für Frankreich günstig, da die daraus resultierende Abgabe niedriger war, als wenn der spätere Zeitraum berücksichtigt worden wäre; dieser Punkt ist deshalb nicht gerügt worden .
Die neue Regelung unterscheidet sich demnach unter verschiedenen Gesichtspunkten von der alten, selbst wenn die wesentlichen Kriterien oder die Berechnungsmethode dieselben sind . Ohne die Kommission in irgendeiner Weise dafür kritisieren zu wollen, daß sie die neue Abgabe im Wege einer Änderung eingeführt hat, wäre es auch möglich und vielleicht korrekter gewesen, dies in Form einer neuen Verordnung zu tun . Obwohl die ursprüngliche Verordnung fortbesteht und selbst nicht unter Berufung auf die Änderungen, die an ihrem wesentlichen und maßgeblichen Teil vorgenommen wurden, nach Artikel 173 angefochten werden kann, bin ich der Auffassung, daß die Verordnung Nr . 644/85 eine andere Regelung enthält und als "Handeln" anzusehen ist, das insgesamt gemäß Artikel*173 auf seine Rechtmässigkeit hin überprüft werden kann . Die Gegenmeinung würde meines Erachtens eine zu enge Auslegung des Artikels*173 bedeuten und dem Gebot der Rechtssicherheit nicht Rechnung tragen, denn eine wie auch immer geartete Entscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr . 644/85 kann nicht zur Aufhebung von Rechtshandlungen führen, die aufgrund der Verordnung Nr . 2541/84 vorgenommen wurden . Die französische Regierung ist somit nicht auf ihren ersten Beschwerdegrund beschränkt, der sich auf Umstände bezieht, die nach ihrem Vorbringen nach Erlaß der ersten Verordnung eingetreten sind und auf die sie sich beruft, um die Änderung der Höhe der Abgabe zu rechtfertigen . Ich bin deshalb der Auffassung, daß die Klage insgesamt nach Artikel 173 zulässig ist .
So gesehen braucht sich die französische Regierung nicht auf Artikel 184 zu stützen . Bei der Gegenmeinung würde sich die Frage jedoch stellen .
Artikel 184 kann eindeutig nur in Verfahren herangezogen werden, die aufgrund eines anderen Artikels des Vertrages vor den Gerichtshof gebracht worden sind ( verbundene Rechtssachen 31 und 33/62, Wöhrmann/Kommission, Slg . 1962, *1053 ). Es muß sich natürlich um zulässige Verfahren handeln, so daß Frankreich sich nicht auf Artikel 184 berufen könnte, wenn keiner der auf Artikel*173 gestützten Klagegründe zulässig wäre . Die Kommission räumt jedoch ein, daß die Klage im Hinblick auf den ersten Klagegrund nach Artikel 173 zulässig ist .
Es erheben sich allerdings noch eine Reihe von Fragen . Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache Wöhrmann ausgeführt : "Artikel 184 hat also nur den Zweck, den Rechtsunterworfenen gegen die Anwendung rechtswidriger Verordnungen zu schützen, ohne daß dabei der Bestand der - durch den Ablauf der Klagefristen von Artikel 173 unanfechtbar gewordenen - Verordnungen selbst in Frage gestellt würde ." Häufiger wird eine solche Rüge in Fällen erhoben werden, in denen jemand versucht, eine an ihn gerichtete Entscheidung anzufechten . Er ist dann berechtigt, geltend zu machen, daß die Verordnung, auf die die Entscheidung gestützt wird, selbst aus einem der in Artikel 173 aufgeführten Gründe unanwendbar ( oder rechtswidrig ) sei . Legt eine Verordnung allgemeine Kriterien fest und wendet eine andere auf sie gestützte Verordnung diese Kriterien in einer Art und Weise an, die eine natürliche oder juristische Person unmittelbar und individuell betrifft, so kann diese Person, sofern sie berechtigt ist, die zweite Verordnung anzufechten, sich meines Erachtens auch auf Artikel 184 stützen, um die Gültigkeit der Grundverordnung anzufechten .
Es ist jedoch vorgetragen worden, daß ein Mitgliedstaat sich aufgrund seiner "privilegierten" Stellung gemäß Artikel 173 nicht auf Artikel 184 berufen könne . Er bleibe nach wie vor rechtlich befugt, die Verordnung nach Artikel 173 anzufechten; ihm die Berufung auf Artikel 184 zu gestatten, würde bedeuten, ihm eine zweite Möglichkeit zu eröffnen, nachdem die Klagefrist des Artikels 173 abgelaufen sei . Ferner ist auf die Rechtssache 92/78 ( Simmenthal/Kommission, Slg . 1979,*777 ) hingewiesen worden, in der der Gerichtshof Artikel 184 als Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes angesehen hat, "der jeder Partei das Recht gewährleistet, zum Zwecke der Nichtigerklärung einer sie unmittelbar und individuell betreffenden Entscheidung die Gültigkeit derjenigen früheren Rechtshandlungen der Gemeinschaftsorgane zu bestreiten, welche die Rechtsgrundlage für die angegriffene Entscheidung bilden, falls die Partei nicht das Recht hatte, gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag unmittelbar gegen diese Rechtshandlungen zu klagen, deren Folgen sie nunmehr erleidet, ohne daß sie ihre Nichtigerklärung hätte beantragen können ".
Frankreich führt dagegen aus, der Gerichtshof habe in der Rechtssache 32/65 ( Italien/Rat und Kommission, Slg . 1966,*458 ) stillschweigend eingeräumt, daß ein Mitgliedstaat sich auf Artikel*184 berufen könne, denn er habe die auf diese Bestimmung gestützte Klage im wesentlichen deshalb abgewiesen, weil kein ausreichender Zusammenhang zwischen der insbesondere angefochtenen Verordnung und den früheren Verordnungen bestanden habe, deren Gültigkeit in Frage gestellt worden sei . Wäre ein Mitgliedstaat nicht berechtigt, sich auf Artikel 184 zu berufen, so hätte der Gerichtshof dies nach Auffassung Frankreichs zum Ausdruck gebracht, ohne zu prüfen, ob die früheren Verordnungen die Rechtsgrundlage für die spätere Verordnung gebildet hätten .
Meines Erachtens ist der Gerichtshof in der Rechtssache Simmenthal nicht auf die Frage eingegangen, ob ein Mitgliedstaat sein Vorbringen auf Artikel 184 stützen kann; die Rechtssache Italien enthält keine unmittelbare Entscheidung zu diesem Punkt . Die Frage bleibt somit offen .
Die Kommission macht nicht geltend, daß ein Mitgliedstaat sich niemals auf Artikel 184 berufen könne . Sie stellt jedoch die Frage, ob das Recht der Mitgliedstaaten, sich auf Artikel 184 zu berufen, nicht aufgrund ihrer privilegierten Stellung im Rahmen des Artikels 173 in gewisser Weise eingeschränkt werden sollte . Sie führt aus, ein solches Recht bestehe möglicherweise, wenn ein Mitgliedstaat, der nach Artikel*173 hätte Klage erheben können, dies aber nicht getan habe, durch die Art und Weise der Anwendung des Rechtsakts des Organs "überrascht" worden sei . Dies treffe im vorliegenden Fall nicht zu, da Frankreich an der Ausarbeitung der Verordnung Nr . 2541/84 eng beteiligt gewesen sei und sich über die beabsichtigten Wirkungen vollauf im klaren gewesen sein müsse . Deshalb wäre es nicht richtig, Frankreich die Möglichkeit zu geben, das Problem auf diese Weise aufzuwerfen .
Trotz der "privilegierten" Situation der Mitgliedstaaten im Rahmen des Artikels 173 bin ich der Meinung, daß die Worte "jede Partei" in Artikel 184 "jede Partei" und nicht "jede Partei ausser den Mitgliedstaaten" bedeuten . Ich meine auch, daß die Beteiligten in - ansonsten gültigen - Verfahren in diesem Zusammenhang gleichbehandelt werden müssen . Ein Mitgliedstaat braucht, um sich auf Artikel 184 berufen zu können, ebensowenig wie eine Person, an die eine Entscheidung gerichtet ist oder die von einer als Verordnung ergangenen oder an eine andere Person gerichteten Entscheidung unmittelbar und individuell betroffen ist, darzutun, daß er aus guten Gründen nicht fristgemäß nach Artikel 173 Klage erhoben hat oder daß er von der Anwendung oder Wirkung eines Rechtsakts des Rates oder der Kommission überrascht worden ist . Diese Beschränkung, die die Kommission einzuführen versucht, findet im Vertrag keine Stütze . Sie würde, wenn sie eingeführt würde, schwierige Tatsachenfragen aufwerfen, und ich sehe keinen zwingenden oder auch nur vernünftigen Grund, sie in Artikel 184 hineinzuinterpretieren .
Es muß jedoch ein ausreichender Zusammenhang zwischen der Verordnung oder Entscheidung, die Gegenstand des Verfahrens nach Artikel*173 ist, und der Verordnung bestehen, deren Gültigkeit nach Artikel 184 angefochten wird ( vgl . Rechtssache Italien, a.*a.*O .). Die letztgenannte wird normalerweise die Rechtsgrundlage der erstgenannten sein . Ferner muß es in dem Verfahren auf die früher erlassene Verordnung "ankommen ". Wendet die später erlassene Verordnung nur allgemeine Kriterien an, die in der früheren Verordnung enthalten sind, so wird es im allgemeinen bei der Berufung auf Artikel 184 keine Schwierigkeit geben . Der vorliegende Fall liegt anders . Wenn man jedoch im vorliegenden Fall annimmt, daß Frankreich aus den von der Kommission angeführten Gründen die Verordnung Nr . 644/85 nicht gemäß Artikel 173 aus den letzten fünf Gründen anfechten kann, die aus der früheren Verordnung übernommene Punkte betreffen, so ist es meines Erachtens im Rahmen der Anfechtung des neuen Abgabenbetrags mit seinem ersten zulässigen Klagegrund auch berechtigt, die "Unanwendbarkeit" der in der Verordnung Nr . 2541/84, auf der die Verordnung Nr . 644/85 beruht, enthaltenen Kriterien oder Faktoren, die diese effektiv wiederholt, zu rügen . Auf diese Kriterien muß es nicht als zulässige Gründe für eine Klage nach Artikel 173 gegen die Verordnung Nr . 644/85 ankommen, bevor sie gemäß Artikel 184 in bezug auf die Verordnung Nr . 2541/84 angefochten werden können .
Sollte der Gerichtshof deshalb zu der Auffassung kommen, daß die letzten fünf Klagegründe Frankreichs gemäß Artikel 173 im Hinblick auf die Verordnung Nr . 644/85 nicht geltend gemacht werden können, so können dieselben Probleme meines Erachtens gemäß Artikel 184 im Hinblick auf die Verordnung Nr . 2541/84 aufgeworfen werden, da es auf diese Verordnung im Sinne von Artikel 184 "ankommt ". Die Verordnung Nr . 2541/84 bildet die Rechtsgrundlage, von der die Gültigkeit der Verordnung Nr . 644/85 abhängt .
Schließlich begründet die Kommission ihre Auffassung, das auf Artikel*184 gestützte Vorbringen Frankreichs sei zurückzuweisen, mit einer Analogie zu denjenigen Fällen, in denen der Gerichtshof entschieden hat, daß ein Mitgliedstaat nicht berechtigt ist, die Gültigkeit einer gemäß Artikel 93 Absatz 2 gegen ihn erlassenen negativen Entscheidung in einem Verfahren in Frage zu stellen, das die Kommission wegen mangelnder Durchführung der Entscheidung gegen ihn angestrengt hat . Es handelt sich um die Rechtssachen 156/77 ( Kommission/Belgien, Slg . 1978, 1881 ), 52/83 ( Kommission/Frankreich, Slg . 1983, 3787 ) und 93/84 ( Kommission/Frankreich, Urteil vom 13 . März 1985, Slg . 1985,*829 ). Ich halte diese Fälle nicht für einschlägig . Die entscheidenden Passagen der Urteile des Gerichtshofes in diesen Fällen betreffen eine Prüfung der in Artikel 93 Absatz 2 geregelten besonderen Rechte, den Gerichtshof anzurufen . Unterabsatz 2 dieser Vorschrift lautet :
" Kommt der betreffende Staat dieser Entscheidung innerhalb der festgesetzten Frist nicht nach, so kann die Kommission oder jeder betroffene Staat in Abweichung von den Artikeln 169 und 170 den Gerichtshof unmittelbar anrufen ."
Wie der Gerichtshof in der Rechtssache 156/77 ( Kommission/Belgien ) ausgeführt hat, kann "Gegenstand der dort behandelten Klage nur die Nichtbefolgung einer Entscheidung der Kommission durch den betroffenen Mitgliedstaat (( sein )), mit der diesem die Aufhebung oder Umgestaltung einer Beihilfe binnen einer bestimmten Frist aufgegeben worden ist ". Daraus folgt, wie auch der Wortlaut der Bestimmung deutlich macht, daß solche Klagen nur von der Kommission oder einem anderen Mitgliedstaat als dem, an den die Entscheidung gerichtet war, erhoben werden können . Dieser Staat ist verpflichtet, entweder die Entscheidung rechtzeitig anzufechten oder ihr nachzukommen .
Meines Erachtens sind deshalb alle im vorliegenden Verfahren geltend gemachten Klagegründe zulässig .
Auf dieser Grundlage sind die sechs Klagegründe der Reihe nach zu prüfen .
Der erste geht dahin, daß die Kommission zu Unrecht gemeint habe, daß das Einfuhrvolumen während des Zeitraums seit Einführung der Ausgleichsabgabe keine rückläufige Tendenz erkennen ließ ( dritte Begründungserwägung der angegriffenen Verordnung ); dieser Gesichtspunkt veranlasste die Kommission, die Abgabe zu erhöhen .
Die französische Regierung führt aus, tatsächlich hätten sich die französischen Ausfuhren seit der Festsetzung der ursprünglichen Abgabe durch die Verordnung Nr . 2541/84 verringert . Sie hat zur Begründung dieser Behauptung Statistiken vorgelegt, in denen die Ausfuhren zwischen September 1984 und Februar 1985 mit den Ausfuhren während desselben Zeitraums in den Jahren 1983-1984 verglichen werden . Für den erstgenannten Zeitraum zeigt die Aufstellung ein Gesamtvolumen von 373*674 Hektolitern, verglichen mit 329*979 Hektolitern für den letztgenannten Zeitraum; dies bedeutet ein Absinken um etwa 11 *%.
Die Kommission hat eine Statistik eingereicht, die sich auf die Angaben stützt, die verschiedene Mitgliedstaaten ihr gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr . 2541/84 gemacht haben . Beide Statistiken sind nicht direkt vergleichbar, da sie sich auf verschiedene Mitgliedstaaten und verschiedene Zeiträume beziehen . Deshalb hat der Gerichtshof die Parteien ersucht, vor der mündlichen Verhandlung schriftlich zu den Zahlenangaben der Gegenpartei Stellung zu nehmen . Die Kommission hat geantwortet, sie könne die französischen Zahlen, die ihr nie mitgeteilt worden seien, nicht bestreiten; die einzigen Zahlen, die Frankreich der Kommission bekanntgegeben habe, seien hinsichtlich des im vorliegenden Verfahren in Rede stehenden Erzeugnisses nicht genau genug, um nützlich zu sein . Frankreich hat die Frage des Gerichtshofes nicht beantwortet . Warum dies nicht geschehen ist, ist nicht überzeugend erklärt worden .
Die Kommission, die vom Vereinigten Königreich unterstützt wird, trägt zweierlei vor . Erstens sei es nicht sinnvoll, den Zeitraum September 1984 bis Februar 1985 mit den entsprechenden Monaten der Jahre 1983 und 1984 zu vergleichen, denn ausser der Festsetzung der Abgabe könnten viele variable Faktoren einen Einfluß auf die Ausfuhrmengen während dieser Zeiträume gehabt haben und so einen Vergleich wertlos machen . Dies ist meines Erachtens richtig . Aussagekräftig ist nur der Vergleich zwischen den Preisen und Mengen im Zeitraum vor und im Zeitraum nach der Einführung der Abgabe .
Zweitens wird vorgetragen, da es ausserordentlich schwierig sei, die Handelsströme genau zu verfolgen, dürfe man nicht erwarten, daß die beiden Statistiken mit einem hohen Grad an Präzision übereinstimmten; somit genüge es, summarisch zu prüfen, ob sie dieselbe Tendenz zeigten .
Meines Erachtens ergibt sich aus keinem der von Frankreich vorgebrachten Argumente, daß diese Auffassung unrichtig oder unhaltbar ist .
Nach der französischen Statistik betrugen die französischen Ausfuhren nach anderen Mitgliedstaaten im September 1984 73*197 Hektoliter . Im Oktober 1984, dem ersten vollständigen Monat nach Einführung der Abgabe, fiel diese Zahl dramatisch auf 35*426 Hektoliter ab . In den folgenden beiden Monaten erholte sie sich etwas : 43*960 Hektoliter im November und 39*699 Hektoliter im Dezember . Im Januar 1985 erfolgte ein steiler Anstieg auf 64*844 Hektoliter, und im Februar waren die Ausfuhren etwa gleich hoch wie zum Zeitpunkt der Einführung der Abgabe, nämlich 72*853 Hektoliter .
Die Zahlen der Kommission für denselben Zeitraum beziehen sich auf weniger Mitgliedstaaten ( fünf gegenüber acht in den französischen Statistiken ) und betreffen ausserdem Alkohol zu 100*Vol .-%, während Frankreichs Zahlen sich auf Alkohol zu 80*Vol .-% beziehen . Auch wenn die von der Kommission für die französischen Ausfuhren angegebenen Gesamtmengen deshalb viel niedriger sind, so zeigen die beiden Statistiken doch dieselbe Grundtendenz . Nach den Zahlen der Kommission exportierte Frankreich nach den fraglichen fünf Mitgliedstaaten insgesamt 21*415*Hektoliter im September 1984, 12*299 im Oktober, 16*650 im November, 16*611 im Dezember, 23*837 im Januar 1985 und 28*008 im Februar 1985 . Nach den der Kommission zur Verfügung stehenden Zahlen überstiegen somit die französischen Ausfuhren im Januar 1985 und noch deutlicher im Februar 1985 das Niveau vom September 1984, als die Abgabe eingeführt wurde, und stiegen jedenfalls ab November ständig an .
Aus keiner der beiden Statistiken ergibt sich meines Erachtens, daß die Kommission zu Unrecht gemeint hat, daß die französischen Ausfuhren während des fraglichen Zeitraums keine rückläufige Tendenz erkennen ließen . Ich würde deshalb das erste Argument zurückweisen .
Das zweite Argument der französischen Regierung richtet sich gegen die in derselben Begründungserwägung enthaltene Behauptung, es würden noch "repräsentative Mengen zu Preisen eingeführt, die unter den Marktpreisen der einführenden Mitgliedstaaten liegen ". Die französische Regierung führt aus, dies zeige, daß die Kommission glaube, der Markt für Äthylalkohol sei ein Markt für ein einziges Erzeugnis oder jedenfalls eine homogene Gruppe von Erzeugnissen . Dies sei ein Irrglaube, denn es gebe mindestens vier Alkoholsorten, die aufgrund ihres Preises, ihrer Qualität und ihrer endgültigen Verwendung verschiedene Märkte darstellten . Deshalb könne es so etwas wie "repräsentative Mengen" nicht geben, und dieses Kriterium für die Festsetzung der Abgabe sei völlig willkürlich .
Die Kommission räumt ein, daß es verschiedene Qualitäten von Äthylalkohol gebe, bestreitet jedoch, daß deshalb die von ihr berücksichtigten Preise nicht repräsentativ seien . Sie habe Lieferungen von ungewöhnlich kleinen Mengen oder ungewöhnlich hoher Qualität ausgeschlossen und sei zu dem Ergebnis gekommen, daß die Frei-Grenze-Preise für französischen Alkohol gleichbleibend niedriger gewesen seien als der Marktpreis in den Einfuhrmitgliedstaaten . Auch wäre es unmöglich gewesen, die französischen Preise mit den in den Einfuhrmitgliedstaaten geltenden Preisen je nach den verschiedenen Alkoholsorten oder ihrer endgültigen Verwendung zu vergleichen . Die Mitgliedstaaten seien nicht in der Lage gewesen, Zahlen vorzulegen, die einen solchen Vergleich gestatteten, und selbst wenn es in den verschiedenen Mitgliedstaaten verschiedene Märkte gäbe, wären sie nicht unbedingt genau miteinander vergleichbar . Zum Beispiel richteten sich die Preise in Belgien und Deutschland nach der endgültigen Verwendung, in Dänemark und im Vereinigten Königreich dagegen nach den Eigenschaften des Alkohols selbst .
Dieser Punkt hängt mit dem dritten Argument der französischen Regierung zusammen, das sich auf den anderen Faktor in der Gleichung der Kommission bezieht . Was die Kommission durch die Einführung der Abgabe auszugleichen versuchte, waren zum einen die französischen Frei-Grenze-Preise für repräsentative Alkoholmengen ( um die es bei dem zweiten Argument geht ) und zum anderen ein sogenannter Gleichgewichtspreis, der gemäß der ersten Begründungserwägung der angegriffenen Verordnung "ohne Verfälschung der Wettbewerbsbedingungen der normale Preis für unvergällten Alkohol auf den Märkten der Gemeinschaft sein würde ". Dieser Preis war dieser Annahme entsprechend ein theoretischer Preis, da der Wettbewerb durch die französischen Ausfuhren verzerrt wurde . Sowohl die angegriffene Verordnung als auch die Verordnung Nr . 2541/84 enthalten keine Angaben über die Art der Berechnung des Gleichgewichtspreises .
Das dritte Argument der französischen Regierung geht dahin, daß es keinen grenzueberschreitenden Gleichgewichtspreis gebe . Unterschiede zwischen den nationalen Märkten machten es unmöglich, einen Preis festzusetzen, der im Fall eines nicht verzerrten Wettbewerbs in der ganzen Gemeinschaft gelten würde . In Deutschland und Italien gebe es eine nationale Marktorganisation, in den Niederlanden bestehe gewöhnlich ein Kartell, und es gebe nunmehr einen einzigen Erzeuger; auch im Vereinigten Königreich existiere nur ein Erzeuger .
Die Kommission räumt ein, daß das Bild kompliziert sei . Das Staatsmonopol in Deutschland bezwecke, kleinere Unternehmen zu schützen, während durch die italienische Regelung Agrarerzeugnisse gegenüber industriellen Produkten bevorzugt werden sollten . In Frankreich seien die Hersteller vertikal mit den Zuckererzeugern verbunden, während die Produktion sowohl in den Niederlanden als auch im Vereinigten Königreich in den Händen eines einzigen Unternehmens konzentriert sei . Aufgrund dieser und anderer Unterschiede wäre eine Regelung, die sie alle berücksichtigen würde, extrem schwierig . Die Abgabe müsste für jeden Mitgliedstaat und für jeden Alkoholgehalt unterschiedlich hoch festgesetzt werden . Wenn Frankreich darin recht habe, daß es vier Alkoholgehalte gebe, hätte dies bis zu 36 verschiedene Sätze erforderlich gemacht . Auch müsste dann für den Handel zwischen den anderen Mitgliedstaaten ausser Frankreich ein System von Zuschlägen und Abzuegen vorgesehen werden . Die Kommission habe die einzig praktikable Regelung getroffen .
Frankreich erwidert darauf, eine unterschiedlich hohe Abgabe für jeden Mitgliedstaat mit Anpassungen für Qualitätsunterschiede und für den Handel zwischen den anderen Mitgliedstaaten könne praktikabel ausgestaltet werden .
Die Frage ist nicht so sehr, ob die von der Kommission getroffene Regelung die einzig praktikable ist oder ob die von der französischen Regierung vorgeschlagene Lösung zu kompliziert ist, sondern vielmehr, ob die Kommission durch ihr Vorgehen ihren Ermessenspielraum überschritten oder rechtswidrig gehandelt hat . Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache St . Nikolaus Brennerei entschieden, daß die Kommission nach Artikel 46 gegen Wettbewerbsverzerrungen "unter den aussergewöhnlichen und vorübergehenden Umständen, welche die Maßnahme rechtfertigen", "sofortige Schutzmaßnahmen" ergreifen kann und daß sie möglicherweise "innerhalb kürzester Fristen" handeln muß .
Meines Erachtens war die Kommission im vorliegenden Fall berechtigt, eine relativ einfache Regelung zu erlassen, durch die eine pauschale Abgabe auf die französischen Ausfuhren erhoben wurde, solange diese weiterhin in bedeutenden Mengen und zu Preisen erfolgten, die deutlich unter dem lagen, was bei einer allgemeinen Beurteilung der Lage als der zu erwartende Gemeinschaftspreis angesehen werden konnte . Dies gilt besonders deshalb, weil sowohl die Abgabe als auch der theoretische Gleichgewichtspreis vorsichtigerweise im Rahmen der bestehenden Möglichkeiten niedrig angesetzt wurden, was die Klägerin nicht bestritten hat . Meines Erachtens greifen deshalb das zweite und dritte Argument nicht durch .
Frankreichs viertes Argument bezieht sich auf einen der Faktoren bei der Berechnung des Gleichgewichtspreises . Die vierte Begründungserwägung der angegriffenen Verordnung lautet wie folgt :
" Die Frei-Grenze-Preise für in der Gemeinschaft angebotenen unvergällten französischen Alkohol haben sich nur leicht erhöht, während bei dem obengenannten Gleichgewichtspreis ein erheblicher Anstieg zu verzeichnen ist . Infolge der Entwicklung der Melassepreise während des letzten Vierteljahres 1984 beläuft sich der Gleichgewichtspreis auf 52*ECU je Hektoliter . Es ist daher erforderlich, die Ausgleichsabgabe entsprechend anzuheben ."
Wie schon festgestellt, enthält weder die angegriffene Verordnung noch die Verordnung Nr . 2541/84 Angaben über die Berechnungsmethode für den Gleichgewichtspreis .
Die klagende Regierung macht geltend, es sei unsachgemäß, als Referenz für die Berechnung des Gleichgewichtspreises die monatliche Notierung der cif-Preise für Rohrzuckermelasse in Rotterdam zu nehmen, wie die Kommission dies getan habe . Rohrzuckermelasse werde für weniger als 20*% des in der Gemeinschaft erzeugten landwirtschaftlichen Alkohols als Rohstoff verwendet . Der grösste Teil des Gemeinschaftsalkohols werde aus Zuckerrübenmelasse hergestellt, für die Frankreich ein führender Produzent sei, da Zuckerrübenmelasse ein Abfallprodukt des aus Zuckerrüben hergestellten Zuckers sei . Der in Rotterdam angewandte cif-Preis für Zuckerrohrmelasse sei auch deshalb unerheblich, weil die Alkoholerzeuger ihre Rohstoffe aufgrund von Jahresverträgen bezögen und dadurch von monatlichen Preisschwankungen unabhängig seien und weil Rohrzuckermelasse und Rübenzuckermelasse aus technischen Gründen nicht austauschbar seien .
Die Kommission behauptet ihrerseits, Rohrzuckermelasse sei der Grundstoff für etwa 23*% des Gemeinschaftsalkohols; diese Zahl unterscheidet sich nicht sehr von den von der französischen Regierung angegebenen "weniger als 20 *%". Zwischen Zuckerrohrmelasse und Zuckerrübenmelasse besteht jedoch, was wichiger ist, ein konstantes Verhältnis, und der einzige Preis, der regelmässig notiert wird, ist der cif-Preis für Zuckerrohr in Rotterdam . Die Kommission hat eine vergleichende Übersicht über den in ECU und USD ausgedrückten Preis in Rotterdam und den Preis eines deutschen Herstellers ab Werk vorgelegt . Die Übersicht zeigt, daß der Zuckerrübenpreis gleichbleibend höher ist als der Zuckerrohrpreis und daß beide Preise tendieren, sich in dieselbe Richtung zu bewegen, auch wenn der Unterschied zwischen beiden schwankt .
Das Vereinigte Königreich führt aus, mit einer genauen Parallelentwicklung dieser beiden Preise sei nicht zu rechnen . Es hat eine Aufstellung mit denselben Zahlen in durchschnittlich zweimonatigem Abstand vorgelegt, aus der sich eine gleichmässigere Korrelation ergibt . Selbst wenn es sich dabei um keine genaue Korrelation handelt, spricht dies meines Erachtens für vier Argumente des Vereinigten Königreichs, die die französische Regierung weder tatsächlich noch rechtlich widerlegt hat . Erstens bestehe ein konstantes Verhältnis zwischen den Preisen für Zuckerrohr und für Zuckerrüben . Die französische Regierung behaupte zu Unrecht, daß Zuckerrohrmelasse und Zuckerrübenmelasse nicht austauschbar seien, denn die Erzeuger im Vereinigten Königreich und in den Niederlanden verwendeten beide Melassearten . Allerdings enthalte Zuckerrübenmelasse Stickstoff, der der Zuckerrohrmelasse für die Alkoholproduktion zugesetzt werden müsse . Folglich habe Zuckerrübenmelasse einen höheren Wert als Zuckerrohrmelasse . Zweitens führe dies zu einem stabilen Preisverhältnis zwischen den beiden Melassearten, was den in Rotterdam angewandten cif-Preis für Zuckerrohr, der der einzige notierte und somit der einzige objektiv nachprüfbare Preis sei, zu einem geeigneten Referenzpreis mache . Drittens schlössen nicht alle Alkoholerzeuger in der Gemeinschaft jährliche Lieferverträge; dies sei mit Sicherheit nicht im Vereinigten Königreich der Fall . Schließlich sei der Umstand, daß die französischen Erzeuger von den monatlichen Preisschwankungen unabhängig seien, in Wirklichkeit eine Konsequenz der französischen Marktorganisation . Die Kommission schließt sich diesem Vorbringen an und fügt hinzu, selbst wenn in bestimmten Mitgliedstaaten Jahresverträge geschlossen würden, geschehe dies nicht notwendigerweise zu derselben Jahreszeit; jedenfalls hindere nichts die Erzeuger daran, zusätzliche Mengen auf dem Markt von Rotterdam zu erwerben .
Die französische Regierung hat sich in der mündlichen Verhandlung gegen diese Betrachtungsweise gewandt . Sie hat namentlich ausgeführt, der Preis eines deutschen Erzeugers ab Werk sei in keiner Weise repräsentativ für die Preise in der gesamten Gemeinschaft . Sie hat jedoch eingeräumt, daß sie nicht in der Lage sei, verläßliche Statistiken vorzulegen, um die Wirkung der von der Kommission angegebenen Zahlen abzuschwächen oder deren Gegenteil darzulegen .
Berücksichtigt man alle diese Faktoren, so ist meines Erachtens nicht dargetan, daß die Kommission zu Unrecht den in Rotterdam angewandten cif-Preis für eingeführte Zuckerrohrmelasse als Grundreferenz für den fiktiven Gleichgewichtspreis der Gemeinschaft angesehen hat . Mir scheint, daß das Vorbringen der Kommission über das Verhältnis zwischen Zuckerrohrmelasse und Zuckerrübenmelasse von der französischen Regierung nicht widerlegt worden ist . Ich halte deshalb das vierte Argument nicht für überzeugend .
Das fünfte Argument bezieht sich auf Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr . 2541/84 in der Fassung des Artikels 1 der angefochtenen Verordnung ( die entsprechende Bestimmung im ursprünglichen Text der Verordnung Nr . 2541/84 ist Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe*b ). Nach dieser Bestimmung wird die Abgabe erhoben, sofern der Alkohol nicht "gemäß den in Frankreich einschlägigen Bestimmungen vergällt worden" ist .
Daraus folgt, daß die Abgabe auch dann auf eine Ladung unvergällten Alkohols erhoben wird, wenn dieser in einem anderen Mitgliedstaat vergällt werden soll .
Obwohl ich zunächst Zweifel hatte, ob es notwendig war, die Abgabe auf Alkohol zu erheben, der in Frankreich gemäß den im Bestimmungsland geltenden Vorschriften vergällt worden ist, akzeptiere ich die ( unwidersprochene gebliebene ) Erklärung der Kommission, daß in Frankreich allein der Alkohol als vergällt angesehen wird, der entsprechend den französischen Bestimmungen vergällt worden ist . Auch folge ich der Kommission darin, daß die Regelung der Ausgleichsabgabe jedenfalls umgangen würde, wenn ein Käufer in einem Mitgliedstaat Alkohol, der nicht in Frankreich, sondern in diesem anderen Mitgliedstaat vergällt worden ist, abgabefrei kaufen könnte . Ich bin deshalb nicht davon überzeugt, daß das, was getan worden ist, über die Grenzen des Ermessensspielraums der Kommission hinausging oder rechtswidrig war .
Frankreichs sechstes und abschließendes Argument geht dahin, daß die angegriffene Verordnung insoweit aufzuheben sei, als die Abgabe auf alle französischen Alkoholausfuhren einschließlich derjenigen erhoben werde, deren Preis den Gleichgewichtspreis übersteige und von denen nicht angenommen werden könne, daß sie den Markt im Sinne des Artikels 46 beeinträchtigten . Die Kommission antwortet darauf, daß der gesamte in Frankreich erzeugte Alkohol unabhängig von seiner Qualität und seinem Preis von der nationalen Marktorganisation profitiere, die tatsächlich einen Anreiz für Ausfuhren schaffe, da die Vermarktung im Inland einer Abgabe unterliege, die als "Ausgleichsbelastung" bekannt sei . Ich halte dieses letztere Argument für zutreffend und bin der Meinung, daß die Kommission berechtigt war, diese Abgabe über die Grenze hinaus zu erheben .
Die Klage der französischen Regierung ist daher meines Erachtens in allen Punkten zulässig, jedoch als unbegründet abzuweisen . Die Klägerin hat nach meiner Ansicht die Kosten der Kommission und der Regierung des Vereinigten Königreichs zu tragen .
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