Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
En el presente asunto Francia solicita la anulación del Reglamento nº 644/85 de la Comisión (DO 1985, L 73, p. 15) por el que se fija un gravamen compensatorio sobre las importaciones en los otros Estados miembros de alcohol etílico de origen agrícola obtenido en Francia.
El reglamento impugnado se basa en el artículo 46 del Tratado, que dispone lo siguiente:
"Cuando en un Estado miembro un producto está sujeto a una organización nacional de mercado o a cualquier regulación interna de efecto equivalente que afecte a la situación competitiva de una producción similar en otro Estado miembro, los Estados miembros aplicarán un gravamen compensatorio a la entrada de este producto procedente del Estado miembro que posea la organización o la regulación anteriormente citadas, a menos que dicho Estado aplique ya un gravamen compensatorio a la salida del producto.
"La Comisión fijará el importe de dichos gravámenes en la medida necesaria para restablecer el equilibrio, pudiendo autorizar igualmente la adopción de otras medidas en las condiciones y modalidades que determine."
En su sentencia en el asunto 337/82, St. Nikolaus Brennerei contra HZA Krefeld (Rec. 1984, p. 1051), el Tribunal de Justicia declaró que dicho artículo seguía siendo aplicable una vez acabado el período transitorio. El citado artículo permite a la Comisión "adoptar medidas inmediatas de protección contra los falseamientos de la competencia creados por un Estado miembro" y, mediante la aplicación de un gravamen compensatorio, tratar de "estabilizar los mercados y asegurar un nivel de vida justo a la población agrícola interesada". "Corresponde en cada caso a la Comisión velar por que la duración y la cuantía del gravamen se limiten a lo que sea necesario para restablecer el equilibrio" (apartados 14 y 15 de la sentencia) (traducción provisional).
El asunto St. Nikolaus Brennerei se refería al Reglamento nº 851/76 de la Comisión (DO 1976, L 96, p. 41), que fijaba también la aplicación de un gravamen compensatorio a las exportaciones de alcohol etílico subvencionado procedente de Francia con destino, en aquel caso, sólo a Alemania y a los países del Benelux. Dicho reglamento fue sustituido por el Reglamento nº 1407/78 de la Comisión (DO 1978, L 170, p. 28), por el que se fijaba un nuevo gravamen compensatorio que se aplicó hasta ser derogado por el Reglamento nº 841/80 de la Comisión (DO 1980, L 90, p. 30).
Desde aquella fecha hasta 1984 no se aplicó ningún gravamen compensatorio. La Comisión como consecuencia de numerosas reclamaciones entre las que había solicitudes de que prohibiera las exportaciones francesas en virtud de los poderes que le confiere el segundo párrafo del artículo 46, adoptó el Reglamento nº 2541/84 (DO 1984, L 238, p. 16) por el que se fijaba un gravamen compensatorio, a partir del 13 de septiembre de 1984, aplicable a las importaciones de los demás Estados miembros de alcohol etílico de origen agrícola procedente de Francia que no hubiese sido desnaturalizado con arreglo a las disposiciones francesas en la materia.
El apartado 1 del artículo 5 obligaba a los Estados miembros importadores a informar regularmente a la Comisión sobre los precios a los que se importaba el alcohol etílico francés y el apartado 2 del mismo artículo disponía que "en caso de modificación apreciable de los elementos que se hayan tomado en consideración al fijar el gravamen compensatorio, la Comisión lo ajustará en consecuencia".
Francia no impugnó el restablecimiento del gravamen compensatorio efectuado por este reglamento. En base a las informaciones proporcionadas por los Estados miembros, la Comisión estimó, posteriormente, que el gravamen no había producido el efecto deseado. Por consiguiente, los artículos 1 y 2 del Reglamento nº 2541/84 fueron sustituidos por nuevas disposiciones establecidas en el Reglamento nº 644/85. Se incrementó la cuantía del gravamen compensatorio a partir de febrero de 1985; a la vista de los problemas que había planteado la aplicación del Reglamento nº 2541/84, se especificó la naturaleza de las pruebas exigidas para determinar que el alcohol etílico no era de origen agrícola o que había sido desnaturalizado con arreglo a las disposiciones francesas y se modificaron las disposiciones administrativas acerca de la percepción del gravamen compensatorio por los otros Estados miembros.
Francia ha formulado seis motivos en apoyo de su solicitud de anulación del Reglamento impugnado. La Comisión mantiene que no procede admitir ninguno, excepto el primero y que todos ellos carecen de fundamento jurídico.
La Comisión alega que cinco de los motivos formulados por Francia se refieren, de hecho, al método de cálculo del gravamen especificado en el Reglamento nº 2541/84, y éste no fue impugnado a su debido tiempo. Por lo tanto, Francia sólo puede referirse a los cambios introducidos por el Reglamento nº 644/85. El Gobierno francés replica que el hecho de que un reglamento adopte los mismos motivos y métodos de cálculo que un reglamento anterior no significa que el reglamento posterior no pueda ser impugnado con arreglo al artículo 173; con carácter subsidiario, alega que la validez del primer reglamento puede ser impugnada, con arreglo al artículo 184 del Tratado, en un recurso contra el reglamento posterior.
En su dúplica, la Comisión destaca que el artículo 184 del Tratado no se había invocado en el escrito de demanda y que constituía un nuevo motivo que, por tanto, no procedía admitir. En la vista, el Gobierno francés sostuvo que la invocación del artículo 184 no constituía, de por sí, un nuevo motivo, sino una nueva forma de exponer las alegaciones presentadas en la demanda en cuanto a la legalidad del gravamen compensatorio. Aunque no sin ciertas dudas, me inclino a aceptar dicha explicación. Por tanto, en mi opinión, la admisibilidad de los motivos del Gobierno francés, en cuanto al fondo, debe considerarse tanto a la luz del artículo 173 como del artículo 184.
El Reino Unido, a pesar de intervenir en apoyo de la Comisión en cuanto al fondo, considera que procede admitir los motivos del Gobierno francés, tanto con arreglo al artículo 173 como al artículo 184.
Por lo que se refiere al artículo 173, las dos tesis contrapuestas se apoyan en argumentos atrayentes. Por un lado, se ha alegado que es obvio que un acto meramente confirmativo no vuelve a abrir el plazo de forma que se pueda impugnar el acto inicial, que ha sido simplemente confirmado (véanse los asuntos 42 y 49/59, SNUPAT, Rec. 1961, pp. 101 a 146; asunto 17/71, Tontodonati, Rec. 1971, p. 1059; asuntos 33 y 75/79, Kuhner, Rec. 1980, p. 1677 y 1694). También parece claro que si se establece un régimen general o se fijan criterios generales en un reglamento y después se aplican en un segundo reglamento, otro posterior que modifique exclusivamente los detalles de aplicación previstos por el segundo no puede, como regla general, utilizarse para poner en duda la conformidad a Derecho de las disposiciones del reglamento general. Se ha alegado que en el presente asunto deberán seguirse estos principios.
Por otro lado, se ha alegado que el mero hecho de que un determinado reglamento recoja los mismos criterios o disposiciones que un reglamento anterior, no significa que dichos criterios o disposiciones no puedan ser impugnados en el segundo reglamento (asunto 2/57, Hauts Fourneaux contra Alta Autoridad, Rec. 1958, p. 129). Se ha afirmado que tal era el caso en el asunto que nos ocupa.
En mi opinión, sin embargo, el presente asunto no corresponde a ninguna de estas tres categorías. No se trata de un mero acto confirmativo; tampoco se trata de un acto que simplemente modifique un reglamento de ejecución; y tampoco es un reglamento totalmente independiente que sustituya a otro. Se trata de un reglamento modificativo, y el reglamento inicial sigue en vigor excepto en los puntos en que ha sido modificado. Para ajustar la cuantía del gravamen, el reglamento modificativo adopta los mismos criterios que se utilizaron para fijar por primera vez dicha cuantía, a excepción de algunas modificaciones administrativas y un cambio en el período de referencia.
Si este reglamento simplemente hubiera derogado y sustituido al anterior, podría, en mi opinión, ser impugnado, aun cuando los criterios se hubieran formulado de manera idéntica e incluso si los diferentes artículos se reproducen con el mismo tenor.
De hecho, los artículos 1 y 2 del Reglamento nº 644/85 se adoptaron para introducir cambios en la gestión del régimen y para fijar la nueva cuantía del gravamen y, como señala la Comisión en la página 8 de su escrito de contestación, del cuarto considerando del Reglamento nº 644/85 se desprende que se modificó el período de referencia para determinar el precio de la melaza. En vez de tomar el período de diciembre de 1984 a febrero de 1985, se tomó el de octubre a diciembre de 1984. A este respecto el resultado fue favorable a Francia que no presentó, por lo tanto, ninguna reclamación en este sentido, puesto que el gravamen resultante era inferior al que hubiera resultado de haberse tenido en cuenta el otro período.
Por tanto, el nuevo régimen es, en varios aspectos, diferente al antiguo, aunque los criterios esenciales o el método de cálculo son los mismos. Sin ningún ánimo de criticar a la Comisión por haber adoptado el nuevo gravamen por vía de reglamento modificativo, habría sido igualmente posible, y quizá más correcto, haberlo hecho por medio de un nuevo reglamento. Aunque el reglamento inicial siga en vigor y no pueda ser impugnado con arreglo al artículo 173, debo aceptar, a la vista de las modificaciones hechas en sus disposiciones esenciales, que el Reglamento nº 644/85 crea un sistema diferente y debe ser considerado como un "acto" cuya legalidad puede ser controlada en su conjunto a los fines del artículo 173. Adoptar el punto de vista contrario equivaldría, en mi parecer, a dar una interpretación demasiado restrictiva al artículo 173 sin estar obligado a ello por consideraciones de seguridad jurídica, ya que ninguna decisión acerca de la validez del Reglamento nº 644/85 puede llevar a cuestionar nada de lo que se haya hecho con arreglo al Reglamento nº 2541/84. El Gobierno francés no está, por tanto, obligado a limitarse a su primer motivo, que se refiere a hechos supuestamente ocurridos después del primer reglamento y que se han invocado para justificar el cambio de cuantía del gravamen. Por consiguiente, considero que procede admitir la totalidad del asunto con arreglo al artículo 173.
Por tanto, el Gobierno francés no necesita invocar el artículo 184. Sin embargo, la cuestión surgiría en el supuesto contrario.
Es evidente que el artículo 184 sólo puede ser invocado en un procedimiento que se haya incoado ante el Tribunal de Justicia con arreglo a otro artículo del Tratado (Woehrmann contra Comisión, asuntos acumulados 31 y 33/62, Rec. 1962, p. 965). Es obvio que la admisibilidad de dicho procedimiento constituye un requisito previo, de modo que si no procediera admitir ninguno de los motivos fundados en el artículo 173, Francia no podría, en modo alguno, invocar el artículo 184. No obstante, la Comisión reconoció que, por lo que se refiere al primer motivo, debía admitirse el recurso fundado en el artículo 173.
Pero aún se plantean varias cuestiones. En el asunto Woehrmann el Tribunal declaró: "La única finalidad del artículo 184 es proteger a la parte interesada contra la aplicación de un reglamento ilegal, sin cuestionar, no obstante, el reglamento mismo, que es inatacable por haber expirado el plazo prescrito en el artículo 173" (traducción provisional). Es más frecuente que este argumento se invoque en un asunto en el que una persona pretenda impugnar una decisión de la que sea destinatario. En ese caso puede alegar que el reglamento en el que se basa la decisión era inaplicable (o ilegal) por uno de los motivos expuestos en el artículo 173. Si un reglamento establece unos criterios generales y otro reglamento, basado en el primero, aplica esos criterios de una manera que afecta, directa e individualmente, a una persona física o jurídica, dicha persona, en el supuesto de que esté legitimada para incoar un procedimiento contra el segundo reglamento, puede también, en mi opinión, invocar el artículo 184 para impugnar la validez del reglamento de base.
Sin embargo, se ha sugerido que un Estado miembro no puede invocar el artículo 184, en razón de su situación "privilegiada" en relación con el artículo 173. Siempre estará legitimado para impugnar un reglamento con arreglo al artículo 173 y si se le permitiera invocar el artículo 184, ello le abriría una segunda vía de recurso una vez expirado el plazo para interponer un recurso con arreglo al artículo 173. Se ha hecho referencia al asunto 92/78, Simmenthal contra Comisión (Rec. 1979, p. 777), en el que el Tribunal consideró que el artículo 184 es la expresión de un principio general "que confiere a cualquiera de las partes el derecho a impugnar, para obtener la anulación de una decisión que le afecte directa e individualmente, la validez de los actos institucionales anteriores que constituyan la base jurídica de la decisión impugnada, si dicha parte no estuviese legitimada, en virtud del artículo 173 del Tratado, para interponer un recurso directo contra esos actos, cuyas consecuencias le hayan afectado y no haya podido solicitar su anulación" (traducción provisional).
Por otra parte, Francia afirma que en el asunto 32/65, Italia contra Consejo y Comisión (Rec. 1966, p. 563), el Tribunal admitió implícitamente que un Estado miembro puede invocar el artículo 184, pues en dicha sentencia el Tribunal rechazó un motivo basado en el citado artículo sobre la base, fundamentalmente, de que no había una conexión suficiente entre el reglamento en cuestión en aquel asunto y los reglamentos anteriores, cuya validez se pretendía impugnar. Según el Gobierno francés, si un Estado miembro no pudiera invocar el artículo 184, el Tribunal de Justicia lo habría dicho sin examinar si los reglamentos anteriores constituían o no la base jurídica del reglamento adoptado depués.
En mi opinión, en su sentencia en el asunto Simmenthal el Tribunal de Justicia no se planteó si el artículo 184 puede ser invocado por un Estado miembro o no; la sentencia en el asunto Italia no constituye una decisión directa sobre este punto. Por lo tanto, la cuestión sigue abierta.
La Comisión no afirma que el artículo 184 no pueda ser nunca invocado por un Estado miembro. Sin embargo, plantea la cuestión de si, en razón de la posición privilegiada de los Estados miembros en lo que respecta al artículo 173, no debería haber algunas limitaciones a los derechos de éstos por lo que se refiere al artículo 184. Sostiene que tales derechos pueden existir cuando el Estado miembro, que hubiera podido solicitar una resolución en virtud del artículo 173 y no lo haya hecho, se vea "sorprendido" por el modo en que se aplica el acto discutido. Según la Comisión, éste no es el caso en el presente asunto, ya que Francia había participado intensamente en la elaboración del Reglamento nº 2541/84 y debía ser plenamente consciente del efecto que se pretendía. Por tanto, no sería justo darle a Francia la posibilidad de plantear el tema por esta vía.
A pesar de la posición "privilegiada" de los Estados miembros en lo que respecta al artículo 173, estimo que la expresión "cualquiera de las partes", contenida en el artículo 184, quiere decir precisamente "cualquiera de las partes", y no "cualquiera de las partes a excepción de los Estados miembros". También estimo que las partes en un procedimiento, que, por otra parte, haya sido incoado con las oportunas formalidades legales, deben ser tratadas en pie de igualdad a este respecto. Para poder invocar el artículo 184 un Estado miembro no tiene que demostrar que tenía buenas razones para no actuar dentro del plazo establecido en el artículo 173, o que se vio sorprendido por la aplicación o por el efecto de un acto del Consejo o de la Comisión, en mayor medida que tendría que hacerlo una persona destinataria de una decisión o una persona directa e individualmente afectada por una decisión que revista la forma de reglamento o que vaya dirigida a otra persona. En mi opinión, esta limitación que la Comisión trata de introducir no se encuentra en las disposiciones del Tratado. Si se adoptara, plantearía difíciles cuestiones de hecho y no veo ninguna razón que obligue, o siquiera justifique, a interpretar el artículo 184 como si éste contuviera tal limitación.
No obstante, es preciso que haya una conexión suficiente entre el reglamento o la decisión, que es objeto del procedimiento a que se refiere el artículo 173, y el reglamento cuya validez se impugna con arreglo al artículo 184 (véase sentencia Italia, supra). Este último constituirá, normalmente, la base legal del primero. Además, el reglamento adoptado en primer lugar debe poder estar "en cuestión" en el procedimiento. Normalmente no habrá ninguna dificultad para ampararse en el artículo 184 en los casos en que el texto adoptado en último lugar se limite a aplicar los criterios generales establecidos en el primero. Este no es el caso en el presente asunto. Sin embargo, aun suponiendo que en este asunto, por las razones aducidas por la Comisión, Francia no pueda impugnar el Reglamento nº 644/85 con arreglo al artículo 173 basándose en los cinco motivos que se refieren a materias que fueron reguladas por el reglamento anterior, en mi opinión, Francia al impugnar el nuevo tipo del gravamen en el primer motivo, cuya admisión procede, está legitimada para alegar la "inaplicabilidad" de los criterios o factores adoptados en el Reglamento nº 2541/84, en el que se basa el Reglamento nº 644/85, criterios que efectivamente recoge este último. No es necesario que dichos criterios sean puestos en tela de juicio como motivos cuya admisión procede con arreglo al artículo 173 por lo que respecta al Reglamento nº 644/85 para que puedan ser cuestionados con arreglo al artículo 184 por lo que respecta al Reglamento nº 2541/84.
Por lo tanto, si se estima que los últimos cinco motivos invocados por Francia no pueden plantearse, con arreglo al artículo 173, por lo que respecta al Reglamento nº 644/85, opino que esto mismo puede plantearse basándose en el artículo 184 por lo que respecta al Reglamento nº 2541/84, ya que este reglamento se "cuestiona" en el sentido del artículo 184 y constituye la base legal de la que depende la validez del Reglamento nº 644/85.
Para denegar por completo la admisibilidad de los motivos invocados por Francia con base en el artículo 184, la Comisión establece una analogía con los asuntos en los que el Tribunal de Justicia no ha permitido a un Estado miembro cuestionar la validez de una decisión denegatoria adoptada en su contra con arreglo al apartado 2 del artículo 93, en el caso de un recurso interpuesto por la Comisión contra dicho Estado miembro por incumplimiento de la citada decisión. Las decisiones que a ello se refieren son la sentencia 156/77, Comisión contra Bélgica (Rec. 1978, p. 1880); la sentencia 52/83, Comisión contra Francia (Rec. 1983, p. 3787), y la sentencia 93/84, Comisión contra Francia (sentencia de 13 de marzo de 1985, Rec. 1985, p. 829). En mi opinión, estas decisiones no son aplicables al presente asunto. Los correspondientes apartados de las sentencias del Tribunal de Justicia en dichos asuntos se refieren a la apreciación de los requisitos especiales para poder recurrir ante el Tribunal de Justicia previstos en el apartado 2 del artículo 93. El párrafo 2 de esta disposición dice así:
"Si el Estado de que se trate no cumpliere esta decisión en el plazo establecido, la Comisión o cualquier otro Estado interesado podrá recurrir directamente al Tribunal de Justicia, no obstante lo dispuesto en los artículos 169 y 170."
Como declaró el Tribunal de Justicia en el asunto 156/77, Comisión contra Bélgica, "el recurso a que se refiere esa disposición únicamente puede tener por objeto que se declare que el Estado miembro interesado ha incumplido la decisión de la Comisión que le obligaba a suprimir o a modificar una ayuda en un plazo determinado" (traducción provisional). De ello se deduce, tal como deja en claro el texto de la disposición, que sólo la Comisión o los Estados miembros, a excepción del destinatario de dicha decisión, podrán interponer los citados recursos. Este último Estado deberá impugnar la decisión en el plazo establecido o cumplirla.
En mi opinión, por tanto, procede admitir todos los motivos planteados en este procedimiento.
Así pues, es necesario examinar sucesivamente los seis motivos planteados.
El primero consiste en que la Comisión no estaba en lo cierto al afirmar que "el volumen de estas importaciones no muestra una tendencia a la baja durante el período transcurrido desde el comienzo de la aplicación del gravamen" (traducción no oficial) (tercer considerando del reglamento impugnado), factor que indujo a la Comisión a aumentar dicho gravamen.
El Gobierno francés afirma que las exportaciones francesas experimentaron, de hecho, un descenso a partir del momento en que se estableciera el gravamen inicial mediante el Reglamento nº 2541/84. Ha apoyado esta afirmación con estadísticas que comparan las exportaciones realizadas desde septiembre de 1984 hasta febrero de 1985 con las efectuadas durante el mismo período en 1983-1984. Durante el primero de estos períodos, el cuadro indica un total de 373 674 hectolitros que, comparado con los 329 979 hectolitros del segundo período, revela un descenso de, aproximadamente, el 11 %.
La Comisión presentó estadísticas basadas en informaciones proporcionadas por diferentes Estados miembros con arreglo al artículo 5 del Reglamento nº 2541/84. Las dos series de cifras no son directamente comparables puesto que se refieren a Estados miembros y a períodos diferentes. Por esta razón, el Tribunal pidió a las partes que, antes de la vista, presentaran observaciones por escrito relativas a las cifras presentadas por la otra parte. La Comisión consideró que no podía cuestionar las cifras francesas, que nunca le habían sido comunicadas; las únicas cifras que Francia proporcionó a la Comisión no eran suficientemente precisas, por lo que se refiere al producto en cuestión en este procedimiento, para ser útiles. Francia no respondió a la petición del Tribunal. La razón para no hacerlo no ha sido explicada satisfactoriamente.
La Comisión, apoyada por el Reino Unido, formula dos argumentos. El primero consiste en que no puede establecerse una comparación válida entre el período que va de septiembre de 1984 a febrero de 1985 con los meses correspondientes de 1983 y 1984. Muchas variables, además de la imposición del gravamen, han podido influir de tal manera sobre los volúmenes de exportación durante dichos períodos que toda comparación carece de validez. En mi opinión esto es cierto. La comparación correcta debe hacerse entre los precios y volúmenes existentes durante el período anterior a la aplicación del gravamen y los existentes durante el período posterior a la misma.
En segundo lugar se ha dicho que, al ser muy difícil seguir con exactitud la evolución de los flujos comerciales, no debe esperarse que las dos series de cifras coincidan con un alto grado de precisión, y es suficiente ver si, a grandes rasgos, muestran la misma tendencia.
En mi opinión, nada de lo sostenido por Francia revela que éste sea un enfoque erróneo o inaceptable.
Según las cifras francesas, las exportaciones de Francia hacia otros Estados miembros en septiembre de 1984 fueron de 73 197 hectolitros. En octubre de 1984, el primer mes completo después de la implantación del gravamen, dicha cantidad descendió de modo espectacular a 35 426 hectolitros. En los dos meses siguientes aumentó ligeramente: 43 960 hectolitros en noviembre y 39 699 hectolitros en diciembre. En enero de 1985 hubo un fuerte aumento hasta la cantidad de 64 844 hectolitros y en febrero las exportaciones llegaron prácticamente al nivel en que estaban cuando se implantó el gravamen, es decir, 72 853 hectolitros.
Las cifras de la Comisión correspondientes al mismo período se refieren a un número menor de Estados miembros (cinco, en lugar de los ocho que figuraban en las estadísticas presentadas por Francia) y además se refieren a alcohol de 100 % vol., mientras que las cifras de Francia se refieren a alcohol de 80 % vol. Si bien las cifras totales de las exportaciones francesas indicadas por la Comisión son, por tanto, muy inferiores, las dos series de cifras muestran, básicamente, la misma tendencia. Según las cifras de la Comisión, el total de hectolitros exportados desde Francia a los cinco Estados miembros en cuestión fue de 21 415 en septiembre, 12 299 en octubre, 16 650 en noviembre, 16 611 en diciembre, 23 837 en enero de 1985 y 28 008 en febrero de 1985. Por lo tanto, las cifras de que ha podido disponer la Comisión revelan que las exportaciones francesas en enero de 1985 y, de manera aún más significativa, en febrero del mismo año, sobrepasaron el nivel que tenían en septiembre de 1984, fecha en que se implantó el gravamen, y que en todo caso han ido aumentando regularmente a partir de noviembre.
A mi parecer, nada hay en las dos series de cifras que muestre que la Comisión estaba equivocada al considerar que las exportaciones francesas no habían experimentado una tendencia a la baja durante el período de referencia. Por consiguiente, rechazo el primer motivo.
En su segundo motivo, el Gobierno francés impugna la afirmación contenida en el mismo considerando según la cual "se han importado cantidades representativas a precios inferiores a los precios de mercado de los Estados miembros importadores" (traducción no oficial). Según el Gobierno francés, esto demuestra que, para la Comisión, el mercado de alcohol etílico es un mercado de producto único o, por lo menos, un mercado de un grupo homogéneo de productos, opinión que, según el mismo, es errónea, ya que hay por lo menos cuatro categorías de alcohol que, por su precio, calidad y uso final, constituyen otros tantos mercados distintos. Por tanto, según el Gobierno francés, no puede haber tales "cantidades representativas" y este criterio para la fijación del gravamen es totalmente arbitrario.
La Comisión admite que hay varias calidades diferentes de alcohol etílico, pero niega que eso signifique que los precios que tomó en consideración no fuesen representativos. No tuvo en cuenta las entregas de cantidades normalmente pequeñas o de una calidad inusitadamente elevada y observó que los precios franco frontera del alcohol francés eran invariablemente inferiores al precio de mercado en los Estados miembros importadores. Además, según ella, hubiera sido imposible comparar los precios franceses con los practicados en los Estados miembros importadores según las diversas categorías de alcohol o su uso final. Los Estados miembros no podrían presentar unas cifras que permitiesen hacer tal comparación y, aunque hubiera diferentes mercados en diferentes Estados miembros, no necesariamente serían directamente comparables. A título de ejemplo, la Comisión señala que en Bélgica y en Alemania, los precios dependen del uso final, mientras que en Dinamarca y en el Reino Unido dependen de la calidad del alcohol mismo.
Este punto está conectado con el tercer motivo del Gobierno francés relativo al otro factor de la ecuación planteada por la Comisión. Al imponer el gravamen, la Comisión trataba de equilibrar, por un lado, los precios franco frontera franceses para cantidades representativas de alcohol (tema de la segunda alegación) y, por otro lado, un llamado precio de equilibrio que, según los términos del primer considerando del Reglamento impugnado, "sin falseamiento de las condiciones de competencia, sería el precio normal en el mercado de la Comunidad para los alcoholes no desnaturalizados". Dicho precio era ex hypothesi un precio teórico, ya que la competencia estaba falseada por las exportaciones francesas. Tanto el reglamento impugnado como el Reglamento nº 2541/84 guardan silencio respecto al método de cálculo del precio de equilibrio.
El tercer motivo del Gobierno francés consiste, en efecto, en que no existe un precio de equilibrio global. Las diferencias entre los mercados nacionales hacen que sea imposible determinar un precio que, sin falseamiento de las condiciones de competencia, pueda aplicarse en toda la Comunidad. Hay una organización nacional de mercado en Alemania y en Italia; en los Países Bajos había antes un cartel y hay ahora un productor único; en el Reino Unido hay también un productor único.
La Comisión admite que el cuadro es complejo. El monopolio estatal de Alemania está destinado a proteger a las empresas pequeñas, mientras que el sistema de Italia ha sido creado para favorecer a los productos agrícolas en relación con los industriales. En Francia, los productores tienden a integrarse verticalmente con los fabricantes de azúcar, mientras que en los Países Bajos y en el Reino Unido la producción está concentrada en manos de una sola empresa. A la vista de éstas y de otras diferencias, la Comisión mantiene que un sistema que las tuviera a todas en cuenta sería extremadamente complicado. Tendría que establecerse un tipo de gravamen diferente para cada Estado miembro y para cada categoría de alcohol. Si fuese cierto, como Francia afirma, que hay cuatro categorías de alcohol, se necesitarían hasta treinta y seis tipos de gravamen diferentes. También sería necesario establecer un sistema de recargos y deducciones para los intercambios entre los Estados miembros distintos de Francia. La Comisión alega haber elegido el único sistema realmente practicable.
Francia replica que sería posible aplicar un tipo diferente de gravamen para cada Estado miembro, ajustado según las variaciones de calidad y los intercambios entre Estados.
La cuestión no consiste tanto en saber si el sistema elegido por la Comisión es el único practicable o si la solución propuesta por el Gobierno francés es excesivamente complicada, sino en saber si la Comisión rebasó los límites de su facultad discrecional o si cometió un error de derecho al proceder así. La sentencia St. Nikolaus Brennerei reconoce que, en el marco del artículo 46, la Comisión puede, "en circunstancias excepcionales y provisionales que justifiquen la medida", tener que adoptar "medidas inmediatas de protección contra los falseamientos de la competencia en el plazo más breve posible".
En este caso, la Comisión podría, en mi opinión, haber concebido un sistema relativamente sencillo mediante el que se impusiera un gravamen a tanto alzado a las exportaciones francesas mientras que se siguieran efectuando en cantidades signficativas y a precios sensiblemente inferiores a lo que, en su valoración global de la situación, podría considerarse como el precio comunitario en vigor. Esto es tanto más cierto cuanto que el gravamen y el precio teórico de equilibrio fueron fijados, dentro de la gama de posibilidades, en un nivel prudentemente bajo, hecho que no ha sido negado por la parte demandante. En mi opinión, no ha sido demostrada la conformidad a derecho del segundo y del tercer motivo.
El cuarto motivo de Francia se refiere a uno de los elementos usados para calcular el precio de equilibrio. El cuarto considerando del Reglamento impugnado dice lo siguiente:
"Considerando que los precios franco frontera de los alcoholes franceses no desnaturalizados ofrecidos en la Comunidad sólo han aumentado ligeramente mientras que el mencionado precio de equilibrio ha experimentado un aumento significativo; que, como consecuencia de la evolución de los precios de la melaza durante el último trimestre del año 1984, este precio de equilibrio se fija en 52 ecus por hectolitro; que, por lo tanto, es necesario incrementar en proporción el importe del gravamen compensatorio ((...))" (traducción no oficial).
Como ya se ha dicho, ni el reglamento impugnado ni el Reglamento nº 2541/84 especifican de hecho el método de cálculo del precio de equilibrio.
El Gobierno demandante afirma que, para el cálculo del precio de equilibrio, es inadecuado tomar como referencia la cotización mensual en Rotterdam de los precios cif de la melaza de caña de azúcar, como hizo la Comisión. Según Francia, la melaza de caña de azúcar se usa como materia prima para menos del 20 % del alcohol agrícola producido en la Comunidad. La mayor parte del alcohol comunitario se obtiene de la melaza de remolacha azucarera, de la que Francia es uno de los principales productores ya que esta melaza es un subproducto de la fabricación del azúcar de remolacha. El precio cif Rotterdam para la melaza de caña de azúcar tampoco es aplicable ya que los productores de alcohol obtienen sus materias primas mediante contratos anuales y están, por tanto, a salvo de las fluctuaciones mensuales del precio, y porque la melaza de caña de azúcar y la de remolacha, debido a razones técnicas, no son intercambiables.
Por su parte, la Comisión sostiene que la melaza de caña de azúcar es la materia prima de la que se obtiene cerca del 23 % del alcohol comunitario, cifra que no está muy lejos del "menos del 20 %" mencionado por el Gobierno francés. Lo más importante es que hay una relación constante entre la melaza de caña de azúcar y la de remolacha y que el único precio que se cotiza con regularidad es el precio cif Rotterdam de caña de azúcar. La Comisión presentó un cuadro en el que se comparaba el precio Rotterdam en ecus y en USD con el precio franco fábrica de un productor alemán. Este cuadro muestra que el precio de la remolacha es sistemáticamente más alto que el de la caña de azúcar y que ambos tienden a evolucionar en la misma dirección, si bien la diferencia entre ellos puede oscilar.
El Gobierno del Reino Unido ha afirmado que no se puede esperar una correlación directa entre estos dos precios. Dicho Gobierno presentó un gráfico que, con las mismas cifras y sobre una base media bimestral, revelaba una correlación menos acusada. Incluso aunque no haya una correlación exacta, opino que hay cuatro argumentos de peso presentados por el Reino Unido que no han sido satisfactoriamente rebatidos por las pruebas o por los argumentos del Gobierno francés. En primer lugar, hay una relación constante entre los precios de la caña de azúcar y los de la remolacha. El Gobierno francés no está en lo cierto al afirmar que la melaza de caña de azúcar y la de remolacha no son intercambiables: los productores del Reino Unido y de los Países Bajos utilizan los dos tipos de melaza. No obstante, la melaza de remolacha contiene nitrógeno, mientras que éste tiene que añadírsele a la melaza de caña de azúcar para producir alcohol. Por lo tanto, la melaza de remolacha se cotiza a precios más altos que la de caña de azúcar. En segundo lugar, esto lleva a una relación estable de precios entre los dos tipos de melaza, relación que hace que el precio cif Rotterdam de la caña de azúcar, que es el único que se cotiza y, por lo tanto, el único objetivamente comprobable, sea un precio de referencia adecuado. En tercer lugar, no es cierto que todos los productores de alcohol de la Comunidad celebren contratos de suministro anuales; desde luego no sucede así en el Reino Unido. Por último, el hecho de que los productores franceses estén a salvo de las fluctuaciones mensuales de los precios es, en realidad, una consecuencia de la organización de mercado francesa. la Comisión apoya este punto de vista, añadiendo que incluso en los Estados miembros donde se celebran contratos anuales, éstos no se celebran necesariamente en la misma época del año y que, en cualquier caso, nada impide que los productores se abastezcan adicionalmente en el mercado de Rotterdam.
En la vista, el Gobierno francés cuestionó este enfoque. Alegó, en particular, que el precio franco fábrica de un productor alemán no es en absoluto representativo de los precios del conjunto de la Comunidad. Sin embargo, el Gobierno francés reconoció que no había podido presentar estadísticas fiables que pudieran refutar las cifras invocadas por la Comisión o modificar las conclusiones que de las mismas se deducen.
Teniendo en cuenta todos estos factores, no se ha demostrado, en mi opinión, que la Comisión cometiera un error al tomar el precio cif Rotterdam de la melaza de caña de azúcar importada como referencia de base para el precio técnico de equilibrio en la Comunidad. Considero que las pruebas aportadas por la Comisión acerca de la relación existente entre la melaza de caña de azúcar y la de remolacha no han sido rebatidas por las observaciones del Gobierno francés. Por tanto, el cuarto motivo debe ser rechazado.
El quinto motivo se refiere a la letra b) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento nº 2541/84 en la versión contenida en el artículo 1 del reglamento impugnado ((la disposición equivalente en el texto original del Reglamento nº 2541/84 es la letra b) del apartado 2 del artículo 1)). Esta disposición prevé la aplicación del gravamen a no ser que el alcohol haya sido "desnaturalizado con arreglo a las disposiciones aplicables en Francia en la materia".
De ello se deduce que se aplicará el gravamen a aquellas partidas de alcohol no desnaturalizado aun cuando vaya a ser desnaturalizado en otro Estado miembro.
Aunque al principio tuve dudas sobre si era necesario aplicar el gravamen al alcohol desnaturalizado en Francia con arreglo a las normas del país de destino, acepto la explicación de la Comisión (que no ha sido rebatida) de que el único alcohol reconocido como desnaturalizado en Francia es el que ha sido desnaturalizado con arreglo a las normas francesas. Además, estimo que, como señala la Comisión, el sistema del gravamen compensatorio se vería socavado si un comprador de un Estado miembro pudiera adquirir, sin que se le aplicara el gravamen, alcohol no desnaturalizado en Francia para luego desnaturalizarlo en ese otro Estado miembro. Por consiguiente, no considero que lo hecho por la Comisión sea ilegal o haya rebasado los límites de su poder discrecional.
El sexto y último motivo invocado por Francia consiste en que el reglamento impugnado debería ser anulado en la medida en que el gravamen se aplica a todas las exportaciones francesas de alcohol, incluidas aquéllas cuyo precio es superior al precio de equilibrio y de las que no puede decirse, por lo tanto, que estén falseando el mercado en el sentido del artículo 46. La Comisión responde que todo el alcohol producido en Francia, sea cual sea su calidad y su precio, se beneficia de la organización nacional de mercado, la cual, de hecho, fomenta las exportaciones, dado que las ventas en el mercado interno están sujetas a un gravamen denominado "soulte". En mi opinión, este último argumento es válido. Estimo que la Comisión tenía derecho a imponer el gravamen de modo global.
Por lo tanto, en mi opinión, procede declarar la admisibilidad del recurso del Gobierno francés en su totalidad, pero debe desestimarse por falta de fundamento jurídico. Estimo que debe condenarse a la parte demandante al pago de las costas de la Comisión y del Gobierno del Reino Unido.
(*) Traducido del inglés.
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