Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
Mediante el presente recurso por incumplimiento, la Comisión pretende que este Tribunal de Justicia declare que el Reino de Bélgica, al prever que las prestaciones familiares debidas en virtud de la legislación belga quedarán reducidas por un importe equivalente al de aquellas a las que da derecho el Estatuto de los funcionarios (Estatuto) o el régimen aplicable a los otros agentes de las Comunidades Europeas (RAA), ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al apartado 2 del artículo 67 y al párrafo 2 del artículo 68 del Estatuto, al artículo 20 del RAA y a los artículos 5 del Tratado CEE y 15 y 19 del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades (PPI).
I. Los Hechos pueden resumirse mediante una presentación cronológica de los textos comunitarios y nacionales de que se trata y de la aplicación que se ha hecho de los mismos.
1. El apartado 2 del artículo 67 del Estatuto prevé : "Los funcionarios beneficiarios de los complementos familiares establecidos en el presente artículo estarán obligados a declarar los complementos del mismo tipo que perciban de otras fuentes; éstos serán deducidos de los que se paguen en virtud de lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 3 del anexo VII" (a saber, la asignación familiar, la asignación por hijos a cargo y la asignación por escolaridad).
El párrafo 2 del artículo 68 del Estatuto prevé la misma norma para los funcionarios que se encuentren en situación de excedencia forzosa o a quienes se les haya aplicado el cese por interés del servicio, así como para los que tengan derecho a la indemnización prevista en los artículos 34 y 42 del anterior Estatuto del personal de la CECA.
En virtud del artículo 20 del RAA, se aplica la misma norma a los agentes temporales.
2. La principal disposición de que se trata, en Bélgica, es el artículo 60 de las Leyes refundidas por el Real Decreto de 19 de diciembre de 1939 relativas a los subsidios familiares para los trabajadores por cuenta ajena.
Hasta julio de 1982, dicho artículo estaba redactado del siguiente modo: "No se beneficiarán de las ventajas derivadas de las disposiciones de la presente Ley, los hijos en cuyo favor se deban asignaciones familiares en virtud de otras disposiciones legales o reglamentarias ((...))".
En aquel momento (y ya con anterioridad a la entrada en vigor del actual Estatuto y RAA, es decir, cuando se encontraban en vigor los antiguos textos aplicables a los funcionarios y agentes respectivamente de la CEE, del Euratom y de la CECA), Bélgica, al considerar que el artículo 60 no era aplicable cuando las "demás disposiciones legales o reglamentarias" calificaran de complementarias las prestaciones a las que daban derecho, aceptó abonar los subsidios familiares belgas con carácter prioritario, de manera que pudieran ser deducidos de las asignaciones de la misma naturaleza debidas en virtud del Estatuto y del RAA.
3. El Real Decreto nº 54 de 15 de julio de 1982 modificó el artículo 60 antes citado de manera tal que, en lo sucesivo, "el importe de las prestaciones familiares quedará reducido por una cantidad equivalente al importe de las prestaciones de la misma naturaleza a las que se tenga derecho en favor de un hijo beneficiario en aplicación de otras disposiciones legales o reglamentarias extranjeras o en virtud de las normas aplicables al personal de una institución de Derecho internacional público, incluso cuando la concesión de estas prestaciones haya sido calificada de complementaria por dichas disposiciones y normas respecto a las prestaciones familiares concedidas en aplicación de las presentes Leyes".
Un Real Decreto de 19 de noviembre de 1982 modificó, en el mismo sentido, el artículo 29 del Real Decreto de 8 de abril de 1976 por el que se establecía el régimen de las prestaciones familiares en favor de los trabajadores por cuenta propia.
Los subsidios familiares que antes eran pagados por los organismos belgas fueron puestos de este modo, desde 1982, a cargo del presupuesto de las Comunidades.
4. Antes de examinar los motivos de recurso de la Comisión, procede hacer una observación preliminar en torno al objeto del litigio.
Éste se refiere a la situación de un funcionario de las Comunidades Europeas cuyo cónyuge ejerza una profesión distinta a la de funcionario europeo, así como a los casos en los que un funcionario europeo ejerza una actividad complementaria; por ejemplo, la enseñanza universitaria.
En el presente asunto, la Comisión no afirma que las asignaciones familiares de un funcionario europeo cuyo cónyuge no ejerza una actividad retribuida, y que no ejerza él mismo una actividad complementaria, deban, al menos en principio, ser asumidas prioritariamente por el país que les haya acogido, limitándose las Comunidades a entregar un complemento.
Por otra parte, no sería posible en mi opinión deducir tal norma ni del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades, ni del artículo 67 del Estatuto ni de ninguna otra disposición de éste.
Es cierto que el Tribunal de Justicia ha declarado en su sentencia de 13 de julio de 1983 (asunto 152/82, Forcheri contra Bélgica, Rec. 1983, p. 2334, apartado 9) "que la situación jurídica de los funcionarios de la Comunidad en el Estado miembro donde estén destinados cae dentro del ámbito de aplicación del Tratado por un doble motivo: debido a su vínculo laboral con la Comunidad y a que deben beneficiarse del conjunto de ventajas que se derivan del Derecho comunitario para los ciudadanos de los Estados miembros en materia de libre circulación de personas, en materia de establecimiento y en materia de protección social" (traducción provisional).
Pero el principio de la aplicación de las normas en vigor en el país donde se esté destinado en materia de protección social sólo puede tener efecto en la medida en que el Estatuto no haya establecido un régimen particular.
Así, se puede constatar que, por lo que se refiere al seguro de enfermedad, al seguro de accidentes y al régimen de pensiones, el funcionario europeo está sometido a un régimen especial y no a aquél que se encuentre en vigor en el país donde ejerza sus funciones.
Sería por tanto incomprensible que por lo que se refiere al régimen de las asignaciones familiares, también reguladas por el Estatuto, debiera considerarse como dependiente de modo prioritario del régimen del país donde se esté destinado, más aún cuando, en el Estatuto, las disposiciones relativas a las asignaciones familiares se recogen en el capítulo titulado "Retribuciones".
Esta consideración viene reforzada por el hecho de que el Reglamento nº 1408/71 sobre seguridad social de los trabajadores migrantes prevé expresamente normas particulares aplicables a los agentes auxiliares de las Comunidades Europeas. En virtud del apartado 3 de su artículo 16, "los agentes auxiliares de las Comunidades Europeas podrán optar entre la aplicación de la legislación de los Estados miembros en cuyo territorio están ocupados y la aplicación de la legislación del Estado al cual han estado sujetos en último lugar, o del Estado miembro del que son nacionales, excepto en lo que se refiere a las disposiciones distintas a las relativas a los subsidios familiares, cuya concesión está regulada por el régimen aplicable a estos agentes".
Esta disposición se explica por el hecho de que, a tenor del artículo 65 del RAA, las disposiciones estatutarias relativas a las asignaciones familiares (a excepción de aquellas relativas a la asignación por escolaridad) les serán aplicables, mientras que aquellas relativas a la seguridad social no lo serán (véase el artículo 70 del RAA).
Esto parece confirmar que, desde el momento en que un régimen particular está previsto por el Estatuto, sustituye al Derecho Comunitario "normal".
He considerado necesaria esta puntualización debido a ciertas alegaciones que se presentaron en el marco del asunto 189/85, paralelo al presente (y que se encuentra todavía en su fase escrita).
II. En apoyo de sus pretensiones, la Comisión ha desarrollado más en particular tres motivos jurídicos, a saber:
A. La infracción del apartado 2 del artículo 67 del Estatuto.
B. La ausencia de consultas previas, previstas en los artículos 15 y 19 del PPI y 5 del Tratado CEE.
C. La violación del principio de no discriminación.
A. La infracción del apartado 2 del artículo 67 del Estatuto
La Comisión considera que del apartado 2 del artículo 67 del Estatuto se deduce claramente que el legislador comunitario ha pretendido limitar la carga financiera de las Comunidades mediante un sistema de deducción de los subsidios familiares "que se perciban de otras fuentes", principalmente por los organismos belgas, de aquéllos, complementarios, que deban entregarse en aplicación de las normas estatutarias. Al adoptar, mediante los Reales Decretos impugnados, una disposición equivalente pero de sentido exactamente contrario, el Gobierno belga ha contravenido la primacía del Derecho comunitario y más concretamente el carácter directamente aplicable de las disposiciones del Estatuto.
La parte demandada discute la interpretación dada por la Comisión al apartado 2 del artículo 67 del Estatuto. Según ella, se trata simplemente de una norma de no acumulación que no prejuzga de ninguna manera el carácter complementario de las asignaciones debidas en virtud de ciertas disposiciones respecto a aquellas otras debidas en virtud de otras disposiciones. En el presente caso, la legislación belga, en su versión del Real Decreto nº 54, no da derecho a la percepción de subsidios familiares. Por lo tanto, la condición de que se perciban de otras fuentes subsidios de la misma naturaleza no se cumpliría, y la Comunidad debería pagar íntegramente las asignaciones debidas en virtud del Estatuto. Si el Consejo hubiera tenido la intención, a través del apartado 2 del artículo 67 del Estatuto, de aliviar las finanzas de la Comunidad transfiriendo la carga de estas asignaciones a los Estados miembros, debería haber prescrito en consecuencia una obligación a los Estados miembros de establecer las modalidades de concesión de sus subsidios familiares en el sentido de que los mismos fueran debidos prioritariamente por ellos.
Hay que señalar de entrada que la parte demandada ha indicado sin ambigueedad que no discute ni el carácter directamente aplicable del Estatuto ni la primacía del Derecho comunitario. Acepta de este modo las conclusiones apropiadas derivadas de la Sentencia de 20 de octubre de 1981 en el asunto 137/80, (1 )en la que el Tribunal de Justicia ha recordado (en el apartado 7) que "el Estatuto de los funcionarios ha sido adoptado mediante el Reglamento nº 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968, que cuenta con todas las características definidas por el párrafo 2 del artículo 189 del Tratado CEE, a tenor del cual el reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro" (traducción provisional).
El Tribunal de Justicia añadió (en los apartados 8 y 9) que "de ello se deduce que, aparte de los efectos que el Estatuto despliega en el orden interno de la administración comunitaria, obliga igualmente a los Estados miembros en la medida en que su cooperación sea necesaria para su aplicación" (traducción provisional), y que "de ello se deriva que, en el caso en que una disposición del Estatuto precise medidas de aplicación a nivel nacional, los Estados miembros están obligados a adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas, en virtud del artículo 5 del Tratado CEE" (traducción provisional).
Por consiguiente, Bélgica, al igual que el resto de los Estados miembros, tiene la obligación de respetar las disposiciones pertinentes del Estatuto y del RAA, es decir, de abstenerse de adoptar cualquier medida que sea susceptible de obstaculizar su aplicación e incluso de adoptar todas las medidas útiles y necesarias para facilitar su pleno efecto.
Una vez establecido este principio, procede determinar ahora el objeto y el significado del apartado 2 del artículo 67 del Estatuto: ¿se trata únicamente de una norma de no acumulación como pretende la parte demandada, o esta disposición tiene por objeto atribuir un carácter complementario a las prestaciones familiares comunitarias respecto a las prestaciones nacionales, que deberían abonarse con prioridad con el fin de limitar la carga financiera de las Comunidades?
En sus sentencias relativas al artículo 67, el Tribunal de Justicia ha declarado que "el objeto evidente del apartado 2 del artículo 67 es evitar que una pareja perciba dos veces las asignaciones familiares por los mismos hijos" (2 )y "que la finalidad contemplada por el artículo 67 es la de lograr que cada familia se beneficie sólo de una asignación familiar" (3 )(traducción provisional).
Además, en aquel momento, la propia Comisión consideraba que "las disposiciones de no acumulación del Estatuto tienen exclusivamente por objeto evitar que una pareja perciba dos veces las asignaciones familiares por los mismos hijos" (4 )(traducción provisional).
En cuanto a la interpretación según la cual esta disposición tendría como objetivo limitar la carga financiera de las Comunidades, no la considero convincente.
El apartado 2 del artículo 67 no presenta en absoluto las características que se deberían encontrar en un texto de esta naturaleza.
1) Los destinatarios directos del apartado 2 del artículo 67 son, en primer lugar, los funcionarios, que están "obligados a declarar los complementos del mismo tipo que perciban de otras fuentes" y, en segundo lugar, las instituciones comunitarias, que deben deducirlos de los pagados en virtud del Estatuto. No se establece ninguna regla de comportamiento para los Estados miembros.
2) El tenor de la disposición es más pragmático que jurídico. Nos deberíamos haber encontrado más bien ante un texto del tipo: "el presente artículo sólo dará derecho a las asignaciones familiares en la medida en que no se tenga derecho a asignaciones de la misma naturaleza en virtud de una legislación nacional ((...))" (véase el apartado 6 del artículo 2 del anexo VII del Estatuto).
3) Como ya hemos señalado, las disposiciones relativas a las asignaciones familiares figuran en la sección primera del capítulo 1 del título V del Estatuto, titulada "Retribuciones", y no en el capítulo 2 sobre la seguridad social. ¿Se puede concebir que las Comunidades descarguen sobre los Estados miembros una parte de la retribución de sus funcionarios?
4) El apartado 3 del artículo 1 del anexo VII del Estatuto prevé que en el caso de que el cónyuge de un funcionario europeo ejerza una actividad profesional lucrativa que dé lugar a ingresos de cierta cuantía, el funcionario europeo no tendrá derecho a la asignación familiar prevista por el Estatuto.
No está prevista una norma equivalente respecto a las asignaciones familiares en general o las asignaciones por hijos a su cargo en particular; por lo tanto, y a sensu contrario, el Estatuto no ha pretendido limitar la carga presupuestaria de las Comunidades en este aspecto.
5) En virtud del apartado 3 del artículo 16, del Reglamento nº 1408/71, y del artículo 70 del RAA, los agentes auxiliares quedan afiliados a un régimen nacional de seguridad social para la cobertura de los riesgos de enfermedad, de accidente, de invalidez y de muerte y para permitir al interesado la constitución de una pensión de jubilación, mientras que para las asignaciones familiares les es aplicable el artículo 67 del Estatuto. Si se hubiera pretendido limitar la carga financiera de la Comunidad, ¿no se habría tomado la precaución de someterlas a un régimen nacional también a este respecto?
6) Las asignaciones familiares percibidas de otras fuentes no son necesariamente pagadas por un Estado miembro.
Puede darse también el caso de que el cónyuge sea funcionario de otra organización internacional (p. e., Eurocontrol, como en el asunto 142/78, Berghmans contra Comisión, Rec. 1979, p. 3125) del que forman parte todos los Estados miembros, o algunos de ellos, y cuyo presupuesto quedaría en consecuencia gravado. ¿Por qué este presupuesto y no el de las Comunidades?
7) Por otra parte, ¿puede concebirse una obligación pecuniaria:
- cuyo importe se deje a la discreción de los países de que se trate, que pueden fijar el nivel de sus subsidios familiares nacionales o que pueden incluso suprimirlos totalmente;
- que dependa de manera discrecional de la decisión individual de los cónyuges de los funcionarios de ejercer o no un empleo en el país que los haya acogido;
- que corra principalmente a cargo de los Estados miembros en los que estén instaladas provisionalmente las instituciones de la Comunidad?
Por consiguiente, si bien la reducción de la carga presupuestaria de la Comunidad puede ser una consecuencia del apartado 2 del artículo 67, no constituye sin embargo su objetivo.
No es posible deducir de esta disposición una obligación a cargo de los Estados miembros.
Por consiguiente, podría llegarse a la conclusión de que los Estados miembros son enteramente libres de regular como consideren oportuno los derechos a los subsidios familiares de los cónyuges de los funcionarios europeos.
La sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de abril de 1986 en el asunto 153/84 (Ferraioli contra Deutsche Bundenpost, Rec. 1986, p. 1401, aún no publicada), que remite a la del 13 de noviembre de 1984 (Salzano, 191/83, Rec. 1984, p. 3741) puede proporcionar un argumento en favor de dicha tesis.
Se trataba en dicha sentencia de la interpretación del artículo 76 del Reglamento nº 1408/71, que prevé que el derecho a los subsidios familiares en el país donde se encuentre el puesto de trabajo del trabajador migrante desaparecerá en el supuesto de que el ejercicio de una actividad profesional origine también derecho a las prestaciones o a los subsidios familiares en virtud de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio residan los miembros de la familia. En estas sentencias, el Tribunal de Justicia ha declarado que esta suspensión del derecho a los subsidios familiares en el Estado miembro donde se encuentre el puesto de trabajo de uno de los padres, no se produce cuando el otro resida con los hijos en otro Estado miembro y ejerza en este último una actividad profesional sin por ello percibir subsidios familiares por los hijos debido a que no se cumplen todas las condiciones de fondo y de forma exigidas por la legislación de este Estado miembro para poder percibir efectivamente dichos subsidios.
Subrayemos ante todo que existe una diferencia importante entre el asunto Ferraioli y el presente caso, ya que la Comisión no se niega a pagar la totalidad de las asignaciones familiares debidas en virtud del Estatuto a los funcionarios europeos cuyos cónyuges ejerzan una actividad retribuida en Bélgica, sin que les sean abonados subsidios familiares con arreglo a uno de los regímenes belgas.
La sentencia Ferraioli es, no obstante, interesante en el presente contexto desde tres puntos de vista:
- El Tribunal de Justicia no ha dado importancia a la expresión "subsidios ((...)) a los que se tenga también derecho"; ha interpretado esta noción en el sentido de "efectivamente abonados".
- Ha aceptado incluso que un acto subjetivo, a saber, el hecho de que la esposa no solicite el pago de los subsidios a los que tenga derecho, permite evitar la aplicación del artículo 76.
- Por último, el Tribunal de Justicia se ha remitido simplemente a los requisitos de fondo y de forma exigidos por la legislación del país donde residan la esposa y los hijos.
Es claro que el Tratado no ha querido armonizar los regímenes de prestaciones sociales de los diferentes Estados miembros y que el régimen de los subsidios familiares es una manifestación de la autonomía de los Estados miembros en materia de seguridad social. En efecto, ni en las disposiciones sociales del Tratado CEE, es decir, en los artículo 117 a 122, ni en el artículo 51 del Tratado ni, como acabamos de ver, en el Estatuto o en el RAA aparece una obligación para los Estados miembros de regular de una manera determinada las legislaciones nacionales relativas a los subsidios familiares.
¿Es también necesario, por consiguiente, en el ámbito del apartado 2 del artículo 67, limitarse a aplicar la legislación nacional de que se trate? Si esta legislación prevé sólo la entrega de subsidios familiares en favor de los cónyuges de los funcionarios europeos o si prevé que los subsidios familiares debidos en virtud de la legislación nacional quedarán reducidos por un importe equivalente al de las asignaciones familiares que se deriven del Estatuto, ¿deben en ese caso las instituciones de la Comunidad deducir de ello que son las asignaciones familiares derivadas del Estatuto las que han de pagarse?
Hay que reconocer que esta tesis es, a primera vista, muy seductora. Veamos no obstante cuáles son los argumentos que pueden alegarse en sentido contrario.
1. En el asunto Forcheri, antes citado, el Tribunal de Justicia declaró que los funcionarios europeos y, por lo tanto, los miembros de sus familias debían disfrutar del conjunto de ventajas que se derivan del Derecho comunitario para los nacionales de los Estados miembros en materia de libre circulación de personas, en materia de establecimiento y en materia de protección social. En otras palabras, los funcionarios europeos y, por lo tanto, los miembros de sus familias, debían quedar sometidos a las normas ordinarias de la legislación del país en el que residieran, salvo en los casos en los que el Derecho Comunitario dispusiera otra cosa.
No obstante, comprobamos que en el presente caso las disposiciones impugnadas de la legislación belga son indistintamente aplicables a los ciudadanos belgas y a los del resto de los Estados miembros. Estas disposiciones no toman en consideración la nacionalidad de las personas, sino el hecho de que éstas puedan percibir subsidios familiares de otra fuente. Contrariamente a lo que sucedía en el asunto Forcheri, no nos encontramos aquí en el ámbito de aplicación de la cláusula de no discriminación del artículo 7 del Tratado.
Por lo tanto, la contestación basada en esta sentencia es improcedente.
2. Es posible sin embargo alegar otra consideración que es, en mi opinión, decisiva en el presente asunto. Puede resumirse en la siguiente frase:
La facultad de los Estados miembros de regular como consideren oportuno su régimen nacional de los subsidios familiares no supone la facultad de adoptar unilateralmente disposiciones particulares aplicables a los funcionarios europeos o a sus cónyuges considerados como tales.
Al adoptar unilateralmente tales disposiciones, Bélgiga ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE.
Según este artículo, los Estados miembros tienen la obligación de facilitar a la Comunidad el cumplimiento de su misión. (5 )De ello se deriva para los Estados miembros un deber de cooperación y de asistencia leal que encuentra su continuación en el Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades (PPI). (6)
En virtud del artículo 15 del PPI, "el Consejo ((...)) determinará el régimen de las prestaciones sociales aplicables a los funcionarios y otros agentes de las Comunidades". El artículo 19 de dicho PPI prevé que "las instituciones de las Comunidades cooperarán con las autoridades responsables de los Estados miembros interesados" para la aplicación del Protocolo. Así, como Bélgica ha adoptado las medidas impugnadas sin llegar a un acuerdo con estas instituciones ni con el resto de los Estados miembros, la infracción de estos dos artículos y del artículo 5 del Tratado es indiscutible.
La significación que se le atribuya al apartado 2 del artículo 67 y al régimen aplicable a los cónyuges de funcionarios europeos que ejerzan una actividad retribuida debe ser la misma en toda la Comunidad.
La infracción de los artículos 5 del Tratado y 15 y 19 del PPI es aún más clara ya que parece que las autoridades belgas consideraron que las asignaciones debidas en virtud del Estatuto sólo tenían en realidad un carácter complementario respecto a aquellas otras debidas en virtud de la legislación belga, puesto que en el nuevo artículo 60 se establece que la reducción de los subsidios belgas se llevará a cabo incluso cuando la concesión de estas prestaciones (es decir, de aquellas debidas en virtud del Estatuto) haya sido calificada de complementaria".
Evidentemente, no es admisible que un Estado miembro decida unilateralmente que una disposición del Estatuto deja de tener, en lo que a él le atañe, un carácter complementario (incluso si en realidad, tal como acabo de exponer, esta disposición no tiene tal carácter).
Se puede alegar todavía un argumento suplementario.
El Tribunal de Justicia acaba de declarar en su sentencia "Escuela Europea" de 15 de enero de 1986 en el asunto 44/84, Hurd contra Jones, que un comportamiento de un Estado miembro que "entrañe, a cargo del presupuesto comunitario y a favor del presupuesto nacional, una auténtica transferencia de fondos y que tenga, en el plano financiero, consecuencias directamente perjudiciales para la Comunidad" incumple los deberes que incumben a los Estados miembros en virtud del artículo 5 del Tratado (apartados 44 y 45).
Ésta es, sin duda, la situación en el presente asunto. Las modificaciones realizadas en la legislación belga han tenido, no sólo como consecuencia sino también como objetivo el de agravar, en beneficio de los organismos belgas, la carga financiera de la Comunidad.
En efecto, del "informe al Rey", presentado en apoyo del Real Decreto nº 54, se deduce que este último ha sido adoptado en virtud de una Ley de 2 de febrero de 1982 "que otorga al Rey la facultad de adoptar todas las medidas útiles para garantizar el equilibrio financiero del conjunto de los regímenes de seguridad social de los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia".
Desde este punto de vista, es indiferente que el objeto del apartado 2 del artículo 67 del Estatuto y de la disposición correspondiente de la RAA sea o no el de limitar la carga financiera de la Comunidad.
El mero hecho de que las nuevas medidas belgas pudieron tener y han tenido por efecto el de poner a cargo del presupuesto comunitario los subsidios familiares que antes eran pagados por los organismos belgas debería haber incitado al Gobierno belga a no adoptarlas sin haber obtenido el acuerdo de las instituciones de la Comunidad y de los demás Estados miembros.
En el asunto 44/84 antes citado, el Tribunal de Justicia ha considerado que una medida que tenga los efectos descritos más arriba es contraria a las obligaciones que se desprenden del párrafo 2 del artículo 5 del Tratado CEE, incluso si ha sido adoptada en el marco de la aplicación de un convenio celebrado entre los Estados miembros fuera del ámbito de aplicación de los Tratados (apartado 39). Con mayor motivo ello es aplicable a las medidas nacionales que tengan los mismos efectos y que sean adoptadas en un sector que cae dentro del ámbito de aplicación de los Tratados, como es la situación jurídica de los funcionarios y agentes de la Comunidad y de los miembros de sus familias.
Por consiguiente, debo llegar a la conclusión de que Bélgica, si bien no ha infringido el apartado 2 del artículo 67 y el párrafo 2 del artículo 68 del Estatuto, ni el artículo 20 del RAA, ha incumplido por el contrario las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado, así como del artículo 19, junto con el artículo 15, del PPI.
Esto no significa, sin embargo, que la única solución al problema de los subsidios familiares de los cónyuges de funcionarios europeos compatible con el Estatuto sea la vuelta pura y simple de todos los Estados miembros a la situación en la que éstos paguen con carácter prioritario los subsidios familiares, limitándose las instituciones a abonar, en su caso, un complemento.
Si el Tribunal de Justicia declara, como yo propongo, que el apartado 2 del artículo 67 no impone ninguna obligación precisa a los Estados miembros y que no tiene por objeto el de descargar el presupuesto de la Comunidad, otras soluciones serán posibles.
En este caso, sería necesario tratar de solucionar este problema sobre la base de un criterio objetivo fundado en un reparto equitativo y posible de las cargas.
De este modo, es difícilmente comprensible por qué la parte principal de los subsidios familiares debería quedar a cargo del régimen de seguridad social del país donde se resida desde el momento en que el cónyuge de un funcionario europeo comience a ejercer una actividad retribuida si dicho funcionario sigue siendo la principal fuente de ingresos de la pareja, es decir, si percibe una retribución superior que la de su cónyuge.
A la inversa, no parece lógico que las prestaciones familiares deban ser abonadas por las Comunidades cuando el cónyuge de un ciudadano belga que ejerza una actividad bien retribuida se convierta en funcionario de las Comunidades europeas.
Por consiguiente, considero que se podría buscar una solución equivalente a la recogida en el apartado 4 del artículo 1 del anexo VII del Estatuto que prevé que "cuando dos cónyuges empleados al servicio de las Comunidades tengan ambos derecho a la asignación familiar, ésta será abonada sólo al cónyuge cuyo sueldo base sea más alto".
Pero esto constituye únicamente una reflexión de lege ferenda que deberá, en su caso, ser examinada más atentamente por los representantes de las instituciones de las Comunidades y por los de los Estados miembros.
B. Ausencia de consulta previa
Dado que he expresado más arriba mi opinión de que las obligaciones que para los Estados miembros se derivan del artículo 5 del Tratado y de los artículos 15 y 19 del PPI van más allá de una obligación de consulta, no es necesario ya examinar este motivo de recurso de la Comisión.
C. La violación del principio de no discriminación
El tercer motivo de recurso invocado por la Comisión es inadmisible.
En efecto, como señala legítimamente la parte demandada, este motivo, basado en una presunta discriminación de ciertos trabajadores que ejercen sus actividades en Bélgica, bien porque su cónyuge es funcionario o agente de las Comunidades, bien porque lo son ellos mismos pero ejercen otra actividad aparte, ha sido invocado por primera vez en el escrito de interposición del recurso. Ni el escrito de requerimiento ni el dictamen motivado habían hecho mención del mismo. Ahora bien, es jurisprudencia constante que "dado que el objeto de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 169 queda fijado por el dictamen motivado de la Comisión, los dos actos deben basarse en los mismos motivos y alegaciones" 7 (traducción provisional).
Por lo demás, la Comisión lo reconoce implícitamente en su réplica, y el hecho de que la parte demandada haya aceptado, en su escrito de contestación, manifestarse sobre la procedencia del motivo, no puede desvirtuar la excepción de inadmisibilidad que ha propuesto prioritariamente.
En cuanto al fondo del motivo, puedo limitarme por tanto a hacer unas breves observaciones.
Hay que hacer constar ante todo que dicho motivo se basa, en la réplica, en alegaciones y hechos que difieren de los mencionados en la demanda y que, por consiguiente, la Comisión ha modificado sus pretensiones.
En su demanda, consideraba que existía una discriminación por el hecho de que determinadas personas sujetas al régimen de la seguridad social belga quedaran privadas del beneficio de los subsidios familiares a pesar de estar obligadas al pago de las cotizaciones correspondientes, e incluso de una cotización especial instituida a cargo de las personas que viven solas y de las familias sin hijos por los Reales Decretos nº 129 de 30 de diciembre de 1982 y nº 227 de 9 de diciembre de 1983.
En su réplica, se ha limitado a criticar el hecho de que los trabajadores que ejerzan sus funciones en Bélgica, pero cuyos hijos se beneficien de las asignaciones familiares comunitarias, no tendrán derecho a otros subsidios especiales belgas de carácter familiar, como al subsidio de vacaciones, que no existen en el Derecho comunitario.
De manera general, no creo que el motivo de una discriminación entre trabajadores pueda admitirse en el presente caso. Para empezar, subrayo de nuevo el hecho de que no existe ninguna discriminación debido a la nacionalidad, ya que la legislación belga es aplicable indistintamente a todos los trabajadores que ejerzan sus funciones en Bélgica.
Por otro lado, la propia Comisión lo reconoce en su réplica (p. 5), "el principio de solidaridad sobre el que se basa la seguridad social obliga a todos los trabajadores (régimen de trabajo por cuenta propia) y a todos los empresarios (régimen de trabajo por cuenta ajena) a pagar las cotizaciones incluso en el supuesto de que los trabajadores no sean beneficiarios de los subsidios".
Por último, la situación de los trabajadores que perciben por sus hijos subsidios familiares en virtud de otras disposiciones aparte de la Ley belga, es sin duda diferente de la de sus colegas que no cobran tales subsidios. Su situación no es objetivamente comparable y, por tanto, la distinción así hecha no constituye una discriminación.
No olvidemos que en muchos de nuestros países se aplican normas diferentes según la categoría socio-profesional a la que pertenezcan los trabajadores, sin que sean consideradas como discriminatorias. De este modo, algunos regímenes prevén el pago de una cotización por el propio trabajador y otros no lo prevén.
Lo dicho es aplicable también a la cotización especial instituida a cargo de las personas que vivan solas y de las familias sin hijos.
Desde luego, sorprende el hecho de que la legislación belga prive por un lado a ciertas personas de las prestaciones por hijo a su cargo y que las grave por otro lado con la cotización especial impuesta a las familias sin hijos.
No se trata, sin embargo, de una discriminación por razón de la nacionalidad, ya que los cónyuges belgas de los funcionarios europeos se encuentran a este respecto en la misma situación que los cónyuges de otra nacionalidad.
Por lo que se refiere a la presunta discriminación relativa a ciertos subsidios especiales como los de vacaciones, observo que los Reales Decretos impugnados entraron en vigor el 1 de agosto de 1982 y que los subsidios familiares de vacaciones fueron suprimidos a partir del 1 de enero de 1983, por el Real Decreto nº 131 de 30 de diciembre de 1982.
Por otra parte, los subsidios familiares de vacaciones han sido pagados en el curso del mes de mayo de cada año. Por consiguiente, y salvo excepciones que la Comisión no ha demostrado, no se debía ningún subsidio de vacaciones tras el 1 de agosto de 1982.
Por último, de los elementos del expediente no se desprende que otros subsidios familiares específicos y distintos normalmente debidos en Bélgica no hubieran sido, o no iban a ser, pagados a aquellos trabajadores que se beneficiaran de las asignaciones familiares comunitarias.
Por el contrario, la parte demandada se muestra consciente, en su escrito de dúplica, de que si procediese el pago de dichos subsidios, no estaría autorizada a privar de los mismos a las personas que se beneficiaran de las asignaciones familiares comunitarias, ya que el Tribunal de Justicia ha declarado en sus sentencias 106/76 y 14/77, antes citadas, que las asignaciones especiales o las liberalidades concedidas por razones extraordinarias no deben ser consideradas como asignaciones "de la misma naturaleza" de las previstas en el apartado 2 del artículo 67 y en el párrafo 2 del artículo 68 del Estatuto y del artículo 20 del RAA.
Por consiguiente, llego a la conclusión de que el tercer motivo de recurso invocado por la Comisión, si fuera admisible, debería ser desestimado por improcedente en el presente caso.
III. En consideración a todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que declare que, al adoptar el Real Decreto nº 54 de 15 de julio de 1982, por el que se modifica el artículo 60 de las Leyes refundidas relativas a los subsidios familiares para los trabajadores por cuenta ajena, y el Real Decreto de 19 de noviembre de 1982 por el que se modifica el Real Decreto de 8 de abril de 1976 que establece el régimen de prestaciones familiares en favor de los trabajadores por cuenta propia, el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y del artículo 19, en relación con el artículo 15, del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades.
Dado que he llegado a la conclusión de que uno de los motivos de recurso invocados por la Comisión es inadmisible y, subsidiariamente, improcedente, y que otro de dichos motivos de recurso no puede acogerse, propongo que se condene a la Comisión al pago de la mitad de sus costas, mientras que Bélgica deberá soportar el resto de las mismas.
(*) Traducido del francés.
(1) Comisión/Bélgica, Rec. 1981, p. 2393.
(2) Sentencias de 13 de octubre de 1977 en el asunto 106/76, Deboeck/Comisión, Rec. 1977, p. 1623, y en el asunto 14/77, Emer/Comisión, Rec. 1977, p. 1683.
(3) Sentencia de 11 de octubre de 1979 en el asunto 142/78, Berghmans/Comisión, Rec. 1979, p. 3125.
(4) Véase la parte "Antecedentes de hecho" de la sentencia Deboeck, p. 1629.
(5) Las obligaciones que se derivan de este artículo se aplican igualmente en lo que se refiere al Estatuto y al RAA adoptados en virtud del artículo 24 del Tratado de 8 de abril de 1965 por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas.
(6) Según el artículo 239 del Tratado CEE, el Protocolo forma parte integrante de éste.
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