Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Par le présent recours en manquement, la Commission souhaite faire constater par la Cour que le royaume de Belgique, en prévoyant que les prestations familiales dues en vertu de la législation belge sont réduites à concurrence du montant de celles auxquelles donne droit le statut des fonctionnaires ( statut ) ou le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes ( RAA ), a manqué aux obligations qui lui incombent au titre des articles 67, paragraphe 2, et 68, alinéa 2, du statut, de l' article 20 du RAA et des articles 5 du traité CEE et 15 et 19 du protocole sur les privilèges et immunités ( PPI ).
I - Les faits peuvent être résumés par une présentation chronologique des textes communautaires et nationaux en question et de l' application qui en a été faite .
1 . L' article 67, paragraphe 2, du statut prévoit : "Les fonctionnaires bénéficiaires des allocations familiales visées au présent article sont tenus de déclarer les allocations de même nature versées par ailleurs, ces allocations venant en déduction de celles payées en vertu des articles 1er, 2 et 3 de l' annexe VII" ( à savoir l' allocation de foyer, l' allocation pour enfant à charge et l' allocation scolaire ).
L' article 68, alinéa 2, du statut prévoit la même disposition pour les fonctionnaires en position de disponibilité ou de retrait d' emploi dans l' intérêt du service ainsi que pour ceux ayant droit à l' indemnité prévue aux articles 34 et 42 de l' ancien statut du personnel de la CECA .
En vertu de l' article 20 du RAA, la même règle est applicable aux agents temporaires .
2 . La principale disposition en cause, en Belgique, est l' article 60 des lois coordonnées par l' arrêté royal du 19 décembre 1939 relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés .
Jusqu' en juillet 1982, cet article était libellé comme suit : "Ne bénéficient pas davantage des dispositions de la présente loi les enfants en faveur desquels des allocations familiales sont dues en vertu d' autres dispositions légales ou réglementaires ..."
A cette époque ( et déjà antérieurement à l' entrée en vigueur des actuels statut et RAA, c' est-à-dire sous l' empire des anciens textes applicables aux fonctionnaires et agents respectivement de la CEE, de l' Euratom et de la CECA ), la Belgique, estimant que l' article 60 n' était pas applicable lorsque les "autres dispositions légales ou réglementaires" qualifiaient de complémentaires les prestations auxquelles elles ouvraient droit, accepta de verser les allocations familiales belges par priorité, de sorte qu' elles pouvaient venir en déduction des allocations de même nature dues en vertu du statut et du RAA .
3 . L' arrêté royal n° 54 du 15 juillet 1982 a modifié l' article 60, précité, de manière telle que, désormais, "le montant des prestations familiales est réduit à concurrence du montant des prestations de même nature auxquelles il peut être prétendu en faveur d' un enfant bénéficiaire en application d' autres dispositions légales ou réglementaires étrangères ou en vertu des règles applicables au personnel d' une institution de droit international public, même si l' octroi de ces prestations est qualifié de complémentaire en vertu des dispositions et règles précitées par rapport aux prestations familiales accordées en application des présentes lois ".
Un arrêté royal du 19 novembre 1982 a modifié, dans le même sens, l' article 29 de l' arrêté royal du 8 avril 1976 établissant le régime des prestations familiales en faveur des travailleurs indépendants .
Des allocations familiales payées auparavant par des organismes belges tombent ainsi, depuis 1982, à charge du budget des Communautés .
4 . Avant d' examiner les griefs de la Commission, il y a lieu de faire une remarque préliminaire au sujet de l' objet du litige .
Celui-ci concerne la situation d' un fonctionnaire des Communautés européennes dont le conjoint exerce une profession autre que celle de fonctionnaire européen ainsi que le cas d' un fonctionnaire européen qui exerce une activité accessoire, par exemple un enseignement universitaire .
Dans la présente affaire, en tout cas, la Commission ne soutient pas que les allocations familiales d' un fonctionnaire européen dont le conjoint n' exerce pas d' activité rémunérée et qui n' exerce lui-même pas d' activité accessoire devraient, du moins en principe, être assumées prioritairement par le pays d' accueil, les Communautés se limitant à verser un complément .
A mon sens, il ne serait d' ailleurs pas possible de déduire une telle règle ni du protocole sur les privilèges et immunités, ni de l' article 67 du statut, ni d' une autre disposition de celui-ci .
Certes, la Cour a dit pour droit, dans son arrêt du 13 juillet 1983 ( affaire 152/82, Forcheri/Belgique, Rec . 1983, p . 2334, point 9 ), "que la situation juridique des fonctionnaires de la Communauté dans l' État membre de leur affectation relève du domaine de l' application du traité à un double titre, en raison de leur lien d' emploi avec la Communauté et en tant qu' ils doivent jouir de l' ensemble des avantages qui découlent du droit communautaire pour les ressortissants des États membres en matière de libre circulation des personnes, en matière d' établissement et en matière de protection sociale ".
Mais le principe de l' application des règles en vigueur dans le pays d' affectation en matière de protection sociale ne saurait valoir que dans la mesure où le statut n' a pas institué un régime particulier .
Or, on constate que, en ce qui concerne l' assurance maladie, l' assurance accident et le régime des pensions, le fonctionnaire européen est soumis à un régime spécial, et non pas à celui en vigueur dans le pays où il exerce ses fonctions .
Il serait dès lors incompréhensible qu' en ce qui concerne le régime des allocations familiales, lui aussi défini par le statut, il doive être considéré comme relevant prioritairement du régime du pays d' accueil, cela d' autant moins que, dans le statut, les dispositions concernant les allocations familiales figurent dans le chapitre intitulé "La rémunération ".
Cette considération est renforcée par le fait que le règlement n° 1408/71 sur la sécurité sociale des travailleurs migrants prévoit expressément des règles particulières applicables aux agents auxiliaires des Communautés européennes . En vertu de son article 16, paragraphe 3, "les agents auxiliaires des Communautés européennes peuvent opter entre l' application de la législation de l' État membre sur le territoire duquel ils sont occupés et l' application de la législation de l' État membre à laquelle ils ont été soumis en dernier lieu ou de l' État membre dont ils sont ressortissants, en ce qui concerne les dispositions autres que celles relatives aux allocations familiales dont l' octroi est réglé par le régime applicable à ces agents ".
Cette disposition s' explique par le fait qu' aux termes de l' article 65 du RAA les dispositions statutaires relatives aux allocations familiales ( à l' exception de celles relatives à l' allocation scolaire ) leur sont applicables, tandis que celles relatives à la sécurité sociale ne le sont pas ( voir l' article 70 du RAA ).
Cela semble confirmer que, du moment qu' un régime particulier est prévu par le statut, il prend le pas sur le droit communautaire "normal ".
Cette mise au point m' a semblé nécessaire en raison de certains arguments qui ont été échangés dans le cadre de l' affaire 189/85, parallèle à la présente ( et qui se trouve encore au stade de la procédure écrite ).
II - A l' appui de ses conclusions la Commission a plus particulièrement développé trois moyens juridiques, à savoir :
A . l' atteinte portée à l' article 67, paragraphe 2, du statut;
B . l' absence de consultations préalables, prévues aux articles 15 et 19 du PPI et 5 du traité CEE;
C . la violation du principe de non-discrimination .
A - L' atteinte portée à l' article 67, paragraphe 2, du statut
La Commission estime qu' il découle clairement de l' article 67, paragraphe 2, du statut que le législateur communautaire a voulu limiter la charge financière des Communautés par un système de déduction des allocations familiales "versées par ailleurs", notamment par des organismes belges, de celles, complémentaires, à verser en application des règles statutaires . En adoptant, par les arrêtés royaux incriminés, une disposition de même nature, mais ayant une portée exactement inverse, le gouvernement belge aurait méconnu la primauté du droit communautaire, et plus particulièrement le caractère directement applicable des dispositions du statut .
La partie défenderesse conteste l' interprétation que donne la Commission de l' article 67, paragraphe 2, du statut . Selon elle, il s' agit simplement d' une règle anticumul ne préjugeant aucunement du caractère complémentaire d' allocations dues en vertu de certaines dispositions par rapport à celles dues en vertu d' autres dispositions . En l' occurrence, la législation belge, dans sa version de l' arrêté royal n° 54, ne donnerait pas droit au versement d' allocations familiales . La condition que des allocations de même nature soient versées par ailleurs ne serait donc pas remplie, et la Communauté devrait payer l' intégralité des allocations dues en vertu du statut . Si le Conseil avait eu l' intention, à travers l' article 67, paragraphe 2, du statut, de soulager les finances de la Communauté en transférant la charge de ces allocations aux États membres, il aurait dû prescrire en conséquence une obligation aux États membres d' aménager les modalités d' octroi de leurs allocations familiales dans le sens qu' elles soient dues prioritairement par eux .
Constatons d' emblée que la partie défenderesse a indiqué sans ambiguïté qu' elle ne conteste ni le caractère directement applicable du statut ni la primauté du droit communautaire . Elle tire ainsi les conclusions appropriées de l' arrêt du 20 octobre 1981 dans l' affaire 137/80 ( 1 ), où la Cour a rappelé ( au point 7 ) que "le statut des fonctionnaires a été fixé par le règlement n° 259/68 du Conseil, du 29 février 1968, qui comporte tous les caractères définis par l' article 189 du traité CEE, alinéa 2, aux termes duquel le règlement a une portée générale . Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre ".
La Cour a ajouté ( aux points 8 et 9 ) qu' "il en résulte que, en dehors des effets que le statut déploie dans l' ordre intérieur de l' administration communautaire, il oblige également les États membres dans toute la mesure où leur concours est nécessaire à sa mise en oeuvre" et qu' "il en découle que, dans le cas où une disposition du statut requiert des mesures d' application sur le plan national, les États membres sont tenus d' adopter toutes mesures générales ou particulières appropriées, en vertu de l' article 5 du traité CEE ".
La Belgique, comme tous les autres États membres, a donc obligation de respecter les dispositions pertinentes du statut et du RAA, c' est-à-dire de s' abstenir de toute mesure susceptible de mettre en cause leur application et même de prendre toute mesure utile et nécessaire en vue de leur donner plein effet .
Ce principe étant acquis, il y a lieu de s' interroger maintenant sur l' objet et la signification de l' article 67, paragraphe 2, du statut : s' agit-il uniquement d' une règle anticumul, comme le prétend la partie défenderesse, ou cette disposition a-t-elle pour objet de conférer un caractère complémentaire aux prestations familiales communautaires par rapport aux prestations nationales, qui seraient à verser par priorité afin de limiter la charge financière des Communautés?
Dans ses arrêts relatifs à l' article 67, la Cour a constaté que "l' objet évident du paragraphe 2 de l' article 67 est d' éviter qu' un couple perçoive deux fois des allocations familiales pour les mêmes enfants" ( 2 ) et "que le but visé par l' article 67 est de ne faire bénéficier chaque famille que d' une seule allocation de foyer" ( 3 ).
A l' époque, la Commission estimait d' ailleurs elle-même que "les dispositions anticumul du statut (( ont )) exclusivement pour objet d' éviter qu' un couple perçoive deux fois des allocations familiales pour les mêmes enfants" ( 4 ).
Quant à l' interprétation selon laquelle cette disposition aurait pour objectif de limiter la charge financière des Communautés, j' estime qu' elle n' est pas convaincante .
L' article 67, paragraphe 2, ne présente guère les caractéristiques qu' on s' attendrait à trouver dans un texte de ce type .
1 ) Les destinataires directs de l' article 67, paragraphe 2, sont, en premier lieu, les fonctionnaires, qui sont "tenus de déclarer les allocations de même nature versées par ailleurs" et, en second lieu, les institutions communautaires, qui doivent les déduire de celles payées en vertu du statut . Aucune règle de comportement n' est prescrite aux États membres .
2 ) Le libellé de la disposition est plus pragmatique que juridique . On se serait attendu à un texte du type : "Le présent article n' ouvre droit à des allocations familiales que dans la mesure où il ne peut pas être prétendu à des allocations de même nature en vertu d' une législation nationale ..." ( voir le paragraphe 6 de l' article 2 de l' annexe VII au statut ).
3 ) Comme on l' a déjà signalé, les dispositions sur les allocations familiales figurent dans la première section du chapitre 1 du titre V du statut, intitulé "La rémunération", et non pas dans le chapitre 2 sur la sécurité sociale . Or, est-il concevable que les Communautés européennes se déchargent sur les États membres d' une partie de la rémunération de leurs fonctionnaires?
4 ) Le paragraphe 3 de l' article 1er de l' annexe VII au statut prévoit que, dans le cas où le conjoint du fonctionnaire européen exerce une activité professionnelle lucrative donnant lieu à des revenus d' un certain niveau, le fonctionnaire européen ne bénéficie pas de l' allocation de foyer instaurée par le statut .
Rien de tel n' est prévu en ce qui concerne les allocations familiales en général ou les allocations pour enfants à charge en particulier, donc - a contrario - le statut n' a pas entendu limiter la charge budgétaire des Communautés à ce titre .
5 ) En vertu de l' article 16, paragraphe 3, du règlement n° 1408/71 et de l' article 70 du RAA, les agents auxiliaires sont affiliés à un régime national de sécurité sociale pour la couverture des risques de maladie, d' accident, d' invalidité et de décès et pour ce qui est de l' assurance vieillesse, alors que, pour les allocations familiales, ils relèvent de l' article 67 du statut . Si on avait voulu limiter les charges budgétaires de la Communauté, n' aurait-on pas pris soin de les soumettre à un régime national également à cet égard?
6 ) Les allocations familiales versées par ailleurs ne sont pas nécessairement payées par un État membre .
Il se peut aussi que le conjoint soit fonctionnaire d' une autre organisation internationale ( par exemple, Eurocontrol, comme dans l' affaire 142/78, Berghmans/Commission, Rec . 1979, p . 3125 ), dont tout ou partie des États membres font partie, et dont le budget serait grevé en conséquence . Pourquoi ce budget plutôt que celui des Communautés?
7 ) Par ailleurs, peut-on concevoir une décharge :
- dont le montant est laissé à la discrétion des pays en question qui peuvent librement fixer le niveau de leurs allocations familiales nationales ou qui pourraient même les supprimer totalement;
- qui dépend de façon discrétionnaire de la décision individuelle des conjoints des fonctionnaires d' exercer ou non un emploi dans le pays hôte;
- qui tomberait principalement à charge des États membres dans lesquels des institutions de la Communauté sont installées provisoirement?
Si la réduction de la charge budgétaire de la Communauté peut donc être une conséquence de l' article 67, paragraphe 2, elle n' en constitue cependant pas l' objectif .
Il n' est pas possible de déduire de cette disposition une obligation à charge des États membres .
On pourrait dès lors être tenté de conclure que les États membres restent entièrement libres de régler comme ils l' estiment opportun les droits aux allocations familiales des conjoints des fonctionnaires européens .
Un argument en faveur de cette thèse pourrait être tiré de l' arrêt de la Cour du 23 avril 1986 dans l' affaire 153/84 ( Ferraioli/Deutsche Bundespost, Rec . 1986, p . 1401 ). Cet arrêt renvoie lui-même à celui du 13 novembre 1984 ( Salzano, 191/83, Rec . 1984, p . 3741 ).
Il s' agissait de l' interprétation de l' article 76 du règlement n° 1408/71, qui prévoit que le droit aux allocations familiales dans le pays d' emploi du travailleur migrant est suspendu si, en raison de l' exercice d' une activité professionnelle, des prestations ou allocations familiales sont également dues en vertu de la législation de l' État membre sur le territoire duquel les membres de la famille résident . Dans ces arrêts, la Cour a dit pour droit que cette suspension du droit aux allocations familiales dans l' État membre d' emploi de l' un des parents n' intervient pas, lorsque l' autre parent réside avec les enfants dans un autre État membre et y exerce une activité professionnelle, sans toutefois percevoir d' allocations familiales pour les enfants du fait que ne sont pas réunies toutes les conditions de fond et de forme requises par la législation de cet État membre pour effectivement percevoir lesdites allocations .
Remarquons tout de suite qu' il existe une différence majeure entre l' affaire Ferraioli et le cas d' espèce en ce sens que la Commission ne refuse pas de verser la totalité des allocations familiales dues en vertu du statut aux fonctionnaires européens dont le conjoint exerce une activité rémunérée en Belgique, sans que des allocations familiales leur soient versées au titre de l' un des régimes belges .
L' arrêt Ferraioli est cependant intéressant à trois égards dans le présent contexte :
- la Cour n' a pas attaché d' importance à l' expression "allocations ... également dues"; elle a interprété cette notion dans le sens "effectivement versées";
- elle a même accepté qu' un acte subjectif, à savoir le fait pour l' épouse de ne pas demander le paiement des allocations auxquelles elle avait droit, permettait d' éviter que l' article 76 ne vienne à s' appliquer;
- enfin, la Cour a simplement renvoyé aux conditions de fond et de forme prescrites par la législation du pays où résident l' épouse et les enfants .
Il est certain que le traité n' a pas voulu harmoniser les régimes de prestations sociales des différents États membres et que le régime des allocations familiales est une expression de l' autonomie de l' État membre en matière de sécurité sociale . En effet, une obligation d' aménager d' une manière déterminée les législations nationales relatives aux allocations familiales n' est contenue ni dans les dispositions sociales du traité CEE, c' est-à-dire les articles 117 à 122, ni dans l' article 51 du traité, ni, comme nous venons de le voir, dans le statut ou le RAA .
Faut-il, dès lors, dans le cadre de l' article 67, paragraphe 2, également se limiter à prendre acte de la législation nationale en cause? Si cette législation ne prévoit pas le versement d' allocations familiales en faveur des conjoints de fonctionnaires européens ou si elle prévoit que les allocations familiales dues en vertu de la législation nationale sont réduites à concurrence du montant des allocations familiales résultant du statut, ne reste-il alors aux institutions de la Communauté qu' à en tirer la conclusion que, dans ce cas, ce sont les allocations familiales résultant du statut qui sont à verser?
Il faut reconnaître qu' à première vue cette thèse est assez séduisante . Voyons cependant quels sont les arguments qu' on peut faire valoir en sens contraire .
1 . Dans l' affaire Forcheri, déjà citée, la Cour a dit pour droit que les fonctionnaires européens et, donc, les membres de leur famille doivent jouir de l' ensemble des avantages qui découlent du droit communautaire pour les ressortissants des États membres en matière de libre circulation des personnes, en matière d' établissement et en matière de protection sociale . En d' autres termes, les fonctionnaires européens et, donc, les membres de leur famille doivent rester soumis aux règles normales de la législation du pays dans lequel ils résident, sauf dans les cas où le droit communautaire en dispose autrement .
Nous constatons cependant qu' en l' occurrence les dispositions incriminées de la législation belge sont indistinctement applicables aux citoyens belges et aux citoyens des autres États membres . Ce qui est pris en considération par ces dispositions, ce n' est pas la nationalité des personnes, mais le fait qu' elles peuvent toucher des allocations familiales à un autre titre . Contrairement à ce qui était le cas dans l' arrêt Forcheri, nous ne nous trouvons pas ici sur le terrain de la clause de non-discrimination de l' article 7 du traité .
Le contre-argument tiré de cet arrêt n' est donc pas pertinent .
2 . Il est cependant possible de faire valoir une autre considération qui est, à mon sens, décisive dans la présente affaire . Elle peut être résumée dans la phrase suivante .
L' autonomie des États membres de régler comme ils l' entendent leur régime national d' allocations familiales ne comporte pas la faculté d' arrêter de façon unilatérale des dispositions particulières applicables aux fonctionnaires européens ou à leurs conjoints considérés en tant que tels .
En adoptant de façon unilatérale de telles dispositions, la Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité CEE .
Selon cet article, les États membres ont l' obligation de faciliter à la Communauté l' accomplissement de sa mission ( 5 ). Il en résulte pour eux un devoir de coopération et d' assistance loyale qui trouve son prolongement dans le protocole sur les privilèges et immunités ( PPI ) ( 6 ).
En vertu de l' article 15 du PPI, "le Conseil ... fixe le régime des prestations sociales applicables aux fonctionnaires et autres agents des Communautés ". L' article 19 dudit PPI prévoit que "les institutions des Communautés agissent de concert avec les autorités responsables des États membres intéressés" pour l' application du protocole . Or, comme la Belgique a adopté les mesures incriminées sans se concerter ni avec ces institutions ni avec les autres États membres, la violation de ces deux articles et de l' article 5 du traité est indéniable .
La signification attribuée à l' article 67, paragraphe 2, et le régime appliqué aux conjoints des fonctionnaires européens qui exercent une activité rémunérée doivent être les mêmes dans toute la Communauté .
L' infraction aux articles 5 du traité et 15 et 19 du PPI est d' autant plus caractérisée que la Belgique semble avoir été d' avis que les allocations dues en vertu du statut n' avaient réellement qu' un caractère complémentaire par rapport à celles dues en vertu de la législation belge puisque, dans l' article 60 nouveau, il est déclaré que la réduction des allocations belges doit s' opérer "même si l' octroi de ces prestations (( c' est-à-dire celles dues en vertu du statut )) est qualifié de complémentaire ".
Il n' est évidemment pas admissible qu' un État membre décide unilatéralement qu' une disposition du statut cesse d' avoir, en ce qui le concerne, un caractère complémentaire ( même si, en réalité, ainsi que je viens de l' exposer, cette disposition n' a pas un tel caractère ).
On peut encore faire valoir un argument supplémentaire .
La Cour vient de statuer, dans son arrêt "École européenne", du 15 janvier 1986 dans l' affaire 44/84, Hurd/Jones, qu' un comportement d' un État membre qui "entraînerait, à la charge du budget communautaire et en faveur du budget national, un véritable transfert de fonds et aurait, sur le plan financier, des conséquences directement préjudiciables pour la Communauté" méconnaît les devoirs qui incombent aux États membres en vertu de l' article 5 du traité ( points 44 et 45 ).
Tel est certainement le cas dans l' affaire présente . Les modifications de la législation belge ont eu non seulement pour effet, mais également pour but d' alourdir, au profit des organismes belges, la charge financière de la Communauté .
Il résulte en effet du "rapport au roi", présenté à l' appui de l' arrêté royal n° 54, que ce dernier a été adopté en vertu d' une loi du 2 février 1982 "qui donne au roi la compétence de prendre toutes mesures utiles afin d' assurer l' équilibre financier de l' ensemble des régimes de sécurité sociale des travailleurs salariés et des indépendants ".
Dans ce contexte, il est indifférent que l' objet de l' article 67, paragraphe 2, du statut et de la disposition correspondante du RAA soit ou ne soit pas de limiter la charge financière de la Communauté .
Le simple fait que les nouvelles mesures belges ont pu avoir et ont eu pour effet de mettre à charge du budget communautaire des allocations familiales qui, auparavant, ont été payées par des organismes belges aurait certainement dû inciter le gouvernement belge à ne pas les adopter sans avoir obtenu l' accord des institutions de la Communauté et des autres États membres .
Dans l' affaire 44/84, précitée, la Cour a estimé qu' une mesure ayant les effets décrits ci-dessus est contraire aux obligations découlant de l' article 5, alinéa 2, du traité CEE même si elle est prise dans le cadre de la mise en oeuvre d' une convention conclue entre les États membres hors du champ d' application des traités ( point 39 ). A fortiori en est-il ainsi de mesures nationales ayant les mêmes effets qui sont prises dans un domaine qui tombe dans le champ d' application des traités, tel que la situation juridique des fonctionnaires et agents de la Communauté et des membres de leur famille .
En conséquence, je suis amené à conclure que, si la Belgique n' a pas commis d' infraction aux articles 67, paragraphe 2, et 68, alinéa 2, du statut, ni à l' article 20 du RAA, elle a, par contre, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité ainsi qu' en vertu de l' article 19, en liaison avec l' article 15, du PPI .
Cela ne signifie cependant pas que la seule solution au problème des allocations familiales des conjoints des fonctionnaires européens compatible avec le traité et le statut soit un retour pur et simple de tous les États membres à l' arrangement en vertu duquel les États membres paient, à titre prioritaire, les allocations familiales, les institutions se limitant à verser, le cas échéant, un complément .
S' il devait être reconnu par la Cour, comme je le suggère, que l' article 67, paragraphe 2, n' impose pas d' obligation précise aux États membres et n' a pas pour objet de décharger le budget de la Communauté, d' autres solutions deviendraient possibles .
Il faudrait, à ce moment-là, essayer de régler ce problème sur la base d' un critère objectif fondé sur une répartition aussi équitable que possible des charges .
Ainsi, il est par exemple difficilement compréhensible pourquoi la partie principale des allocations familiales devrait tomber à charge du régime de sécurité sociale du pays de résidence à partir du moment où le conjoint d' un fonctionnaire européen se met à exercer une activité rémunérée si ce fonctionnaire reste le principal "gagne-pain" du couple, c' est-à-dire s' il touche une rémunération plus élevée que son conjoint .
A l' inverse, il ne semble pas logique que les prestations familiales soient à verser par les Communautés dès l' instant où le conjoint d' un citoyen belge exerçant une activité bien rémunérée deviendrait fonctionnaire des Communautés européennes .
On pourrait, dès lors, me semble-t-il, s' inspirer de l' article 1er, paragraphe 4, de l' annexe VII au statut, qui prévoit que, "lorsque deux conjoints employés au service des Communautés ont tous deux droit à l' allocation de foyer, celle-ci n' est versée qu' au conjoint dont le traitement de base est le plus élevé ".
Mais il ne s' agit là que d' une réflexion "de lege ferenda" qui devrait, le cas échéant, être examinée de façon plus approfondie, par les représentants des institutions des Communautés et ceux des États membres .
B - L' absence de consultations préalables
Comme j' ai exprimé ci-dessus l' opinion que les obligations découlant pour les États membres de l' article 5 du traité et des articles 15 et 19 du PPI vont au-delà d' une obligation de consultation, il n' est plus nécessaire d' examiner ce grief de la Commission .
C - La violation du principe de non-discrimination
Le troisième moyen invoqué par la Commission est irrecevable .
En effet, comme la partie défenderesse le relève à juste titre, ce moyen tiré d' une prétendue discrimination de certains travailleurs exerçant leurs fonctions en Belgique, soit parce que leur conjoint est fonctionnaire ou agent des Communautés, soit parce qu' ils le sont eux-mêmes mais exercent une autre activité à part, est invoqué pour la première fois dans la requête introductive d' instance . Ni la lettre de mise en demeure ni l' avis motivé ne l' avaient mentionné . Or, il est de jurisprudence constante que, "l' objet d' un recours introduit au titre de l' article 169 étant fixé par l' avis motivé de la Commission, les deux actes doivent être fondés sur les mêmes motifs et moyens" ( 7 ).
D' ailleurs, la Commission le reconnaît implicitement dans sa réplique, et le fait que la partie défenderesse a accepté, dans son mémoire en défense, de s' exprimer sur le bien-fondé du moyen ne saurait effacer l' exception d' irrecevabilité qu' elle a soulevée en ordre principal .
Quant au fond du moyen, je peux donc me limiter à quelques brèves observations .
Il y a lieu de constater, d' abord, que celui-ci est basé, dans la réplique, sur des arguments et faits qui diffèrent de ceux mentionnés dans la requête et que la Commission a modifié en conséquence ses conclusions .
Dans sa requête, elle voyait une discrimination dans le fait que certains assujettis au régime de la sécurité sociale belge seraient privés du bénéfice des allocations familiales tout en étant obligés au paiement des cotisations y afférentes, et même d' une cotisation spéciale instituée à charge des isolés et des familles sans enfants par les arrêtés royaux n° 129 du 30 décembre 1982 et n° 227 du 9 décembre 1983 .
Dans sa réplique, elle s' est bornée à critiquer le fait que les travailleurs exerçant leurs fonctions en Belgique, mais dont les enfants bénéficient des allocations familiales communautaires, n' auraient pas droit à d' autres allocations spéciales belges à caractère familial, telle l' allocation de vacances, qui n' existent pas en droit communautaire .
D' une façon générale, je ne crois pas que le grief d' une discrimination entre travailleurs puisse être retenu en l' occurrence . Je constate d' abord, et encore une fois, qu' il n' y a aucune discrimination selon la nationalité, la législation belge étant indistinctement applicable à tous les travailleurs exerçant leurs fonctions en Belgique .
D' autre part, la Commission le reconnaît elle-même dans sa réplique ( p . 5 ), "le principe de la solidarité sur lequel se fonde la sécurité sociale contraint tous les travailleurs ( régime indépendant ) et tous les employeurs ( régime salarié ) à payer des cotisations même si les travailleurs ne sont pas bénéficiaires des allocations ".
Finalement, la situation des travailleurs qui touchent pour leur enfant des allocations familiales en vertu de dispositions autres que la loi belge est certainement différente de celle de leurs collègues qui ne touchent pas de telles allocations . Leur situation n' est pas objectivement comparable et la distinction ainsi faite n' est donc pas discriminatoire .
N' oublions pas que, dans beaucoup de nos pays, des règles différentes s' appliquent selon la catégorie socioprofessionnelle à laquelle appartiennent les travailleurs sans qu' elles soient considérées comme discriminatoires . Ainsi, certains régimes prévoient une cotisation à payer par le travailleur lui-même et d' autres n' en prévoient pas .
Ce qui précède vaut également pour la cotisation spéciale instituée à charge des isolés et des familles sans enfants .
Certes, le fait que la législation belge prive d' abord certaines personnes des prestations pour enfant à charge et les frappe ensuite de la cotisation spéciale imposée aux familles sans enfants a de quoi nous choquer .
Il ne s' agit cependant pas d' une discrimination fondée sur la nationalité, car les conjoints belges des fonctionnaires européens se trouvent, à cet égard, dans la même situation que les conjoints d' une autre nationalité .
En ce qui concerne la prétendue discrimination relative à certaines allocations spéciales telles que l' allocation de vacances, je note que les arrêtés royaux incriminés sont entrés en vigueur le 1er août 1982 et que les allocations familiales de vacances ont été supprimées, à partir du 1er janvier 1983, par l' arrêté royal n° 131 du 30 décembre 1982 .
Par ailleurs, les allocations familiales de vacances ont été en règle générale payées au courant du mois de mai de chaque année . Sauf exception, que la Commission n' a pas démontrée, aucune allocation familiale de vacances n' était donc due depuis le 1er août 1982 .
Enfin, il ne résulte pas des éléments du dossier que d' autres allocations familiales spécifiques et distinctes normalement dues en Belgique n' auraient pas été ou ne seraient pas versées à ceux des travailleurs dont les enfants bénéficient des allocations familiales communautaires .
Au contraire, la partie défenderesse se montre consciente, dans son mémoire en duplique, que, si de telles allocations étaient dues, elle ne serait pas autorisée à en priver les personnes bénéficiant des allocations familiales communautaires, la Cour ayant statué, dans ses arrêts 106/76 et 14/77, précités, que des allocations spécialisées ou des libéralités octroyées pour des raisons extraordinaires ne sont pas à considérer comme des allocations "de même nature" tombant sous le coup des articles 67, paragraphe 2, et 68, alinéa 2, du statut et 20 du RAA .
Je conclus donc que le troisième moyen invoqué par la Commission, s' il était recevable, serait à rejeter comme non-fondé en l' espèce .
III - En considération de ce qui précède, je propose à la Cour de constater qu' en adoptant l' arrêté royal n° 54 du 15 juillet 1982 portant modification de l' article 60 des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés et l' arrêté royal du 19 novembre 1982 modifiant l' arrêté royal du 8 avril 1976 établissant le régime des prestations familiales en faveur des travailleurs indépendants, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité CEE et de l' article 19, en liaison avec l' article 15, du protocole sur les privilèges et immunités .
Comme je suis parvenu à la conclusion que l' un des moyens invoqués par la Commission est irrecevable et, subsidiairement, non fondé et qu' un autre de ces moyens ne peut pas être retenu, je propose de mettre la moitié de ses propres dépens à charge de la Commission, les dépens étant à supporter, pour le reste, par la Belgique .
( 1 ) Commission/Belgique, Rec . 1981, p . 2393 .
( 2 ) Arrêts du 13 octobre 1977 dans l' affaire 106/76, Deboeck/Commission, Rec . p . 1623, et dans l' affaire 14/77, Emer/Commission, Rec . p . 1683 .
( 3 ) Arrêt du 11 octobre 1979 dans l' affaire 142/78, Berghmans/Commission, Rec . p . 3125 .
( 4 ) Voir partie "En fait" de l' arrêt Deboeck, précité, p . 1629 .
( 5 ) Les obligations découlant de cet article s' appliquent également en ce qui concerne le statut et le RAA arrêtés en vertu de l' article 24 du traité du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes .
( 6 ) Selon l' article 239 du traité CEE, le protocole fait partie intégrante de celui-ci .
( 7 ) Arrêt du 15 décembre 1982 dans l' affaire 211/81, Commission/Danemark, Rec . 1982, p . 4547 . Voir aussi arrêt du 7 février 1984 dans l' affaire 166/82, Commission/Italie, Rec . 1984, p . 459 .
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