CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
SIR GORDON SLYNN
van 8 juli 1986 ( *1 )
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In 1984 was de melkproduktie in de Gemeenschap gestegen, en steeg zij nog steeds, met een percentage dat grote zorgen baarde. De Raad stelde daarom op 31 maart 1984 verordening nr. 856/84 vast (PB 1984, L 90, biz. 10), waarbij gedurende vijf opeenvolgende jaren, te beginnen op 1 april 1984, naast de medeverantwoordelijkheidsheffing een extra heffing werd opgelegd over de hoeveelheden geleverde melk die een bepaalde garantiedrempel overschreden. Bij die verordening werd een nieuw artikel 5 quater ingevoegd in verordening nr. 804/68 (PB 1968, L 148, biz. 13), de basisverordening van de gemeenschappelijke ordening van de zuivelmarkt, dat de Lid-Staten de keus liet tussen twee formules. De eerste („formule A”) legt aan melkproducenten een heffing op over de hoeveelheden melk die zij aan een koper leveren en die gedurende het betrokken tijdvak van twaalf maanden een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden. De tweede („formule B”) verplicht de kopers een heffing te betalen over de hoeveelheden melk die aan hen zijn geleverd en die gedurende dat tijdvak een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden; de koper moet de heffing doorberekenen in de prijs die wordt betaald aan die producenten die hun leveranties hebben verhoogd, in evenredigheid met hun bijdrage aan de overschrijding van de referentiehoeveelheid van de koper. Het werd aan de Raad overgelaten algemene voorschriften vast te stellen voor de toepassing van dat artikel en in het bijzonder voor de vaststelling van de referentiehoeveelheden en voor het bedrag van de heffingen.
Deze voorschriften zijn neergelegd in verordening nr. 857/84 van 31 maart 1984 (PB 1984, L 90, biz. 13). Artikel 2 van deze verordening luidt:
„1.
De in artikel 5 quater, lid 1, van bovengenoemde verordening bedoelde referentiehoeveelheid is gelijk aan de hoeveelheid melk of melkequivalent die door de producent tijdens het kalenderjaar 1981 is geleverd (formule A), of aan de hoeveelheid melk of melkequivalent die tijdens het kalenderjaar 1981 door een koper is gekocht (formule B), in beide gevallen verhoogd met 1%.
2.
De Lid-Staten kunnen evenwel bepalen dat op hun grondgebied de in lid 1 bedoelde referentiehoeveelheid gelijk is aan de hoeveelheid melk of melkequivalent geleverd of gekocht gedurende het kalenderjaar 1982 of het kalenderjaar 1983, met aanwending van een percentage dat zodanig wordt vastgesteld dat de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 omschreven gegarandeerde hoeveelheid niet wordt overschreden. Dit percentage kan variëren aan de hand van het niveau van de leveranties van bepaalde categorieën heffingplichtigen, de ontwikkeling van de leveranties in bepaalde gebieden tussen 1981 en 1983 of de ontwikkeling van de leveranties van bepaalde categorieën heffingplichtigen gedurende dezelfde periode, volgens voorwaarden te bepalen overeenkomstig de procedure van artikel 30 van verordening (EEG) nr. 804/68.
3.
De in de leden 1 en 2 bedoelde percentages kunnen door de Lid-Staten worden aangepast met het oog op de toepassing van de artikelen 3 en 4.”
De artikelen 3 en 4 betreffen bijzondere situaties die een aanpassing vereisen van de aan bepaalde categorieën producenten toebedeelde hoeveelheden, onder meer in het geval van producenten die goedgekeurde ontwikkelingsplannen uitvoeren, vóór dan wel na de inwerkingtreding van de nieuwe heffing, in het geval van zonder ontwikkelingsplan uitgevoerde investeringen en in het geval van jonge boeren en producenten wier produktie in het referentiejaar ernstig was getroffen door rampen, ongelukken of ziekten. Zij staan het Lid-Staten ook toe een vergoeding te betalen aan producenten die zich ertoe verbinden de produktie definitief te staken.
Artikel 5 bepaalt:
„Voor de toepassing van de artikelen 3 en 4 kunnen extra referentiehoeveelheden slechts worden toegekend binnen de grenzen van de gegarandeerde hoeveelheid als bedoeld in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68. Deze extra hoeveelheden worden afgeboekt op een reserve die de Lid-Staat heeft gevormd binnen de genoemde gegarandeerde hoeveelheid.”
In artikel 7 is bepaald, dat in geval van verkoop van een bedrijf de overeenkomstige referentiehoeveelheid geheel of gedeeltelijk aan de koper wordt overgedragen; en „indien, in het kader van formule B, een koper geheel of gedeeltelijk de plaats inneemt van een of meer kopers, wordt zijn jaarlijkse referentiehoeveelheid” op de vastgestelde wijze bepaald.
Artikel 8 bepaalt:
„Behoudens het bepaalde in artikel 7, lid 1 :
1.
Wanneer formule B wordt toegepast, mogen de Lid-Staten de nodige stappen nemen om het de aankopers van melk en zuivelprodukten mogelijk te maken de hun toegewezen referentiehoeveelheden te beheren; daaronder vallen ook de toewijzing en hertoewijzing van de in artikel 10 bedoelde hoeveelheden
...”
Artikel 10 is van toepassing wanneer een staat kiest voor formule B. Het verplicht de koper de heffing in mindering te brengen op de aan de producenten betaalde prijs naar rato van het bedrag waarmee hij „een driemaandelijkse hoeveelheid heeft overschreden die overeenkomt met die welke voor het vaststellen van de referentiehoeveelheid van de koper is aangehouden.”
De Commissie stelde vervolgens verordening nr. 1371/84 vast (PB 1984, L 132, biz. 11), die nadere voorschriften bevat voor de toepassing van de aanvullende heffingregeling.
Het Groothertogdom Luxemburg gaf aan deze verordeningen uitvoering onder meer door de groothertogelijke verordening van 3 oktober 1984 betreffende de toepassing in het Groothertogdom Luxemburg van de regeling van de extra heffing op melk („Règlement grand-ducal du 3 octobre 1984 concernant l'application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait”; Mémorial van 8 oktober 1984, biz. 1486).
Luxemburg koos voor formule B (heffing bij de koper; artikel 1) en berekende de referentiehoeveelheid aan de hand van de in 1981 door de koper gekochte melk, vermeerderd met 2% voor de eerste twaalf maanden waarin de extra heffing van toepassing was, en met 1% voor elke volgende periode van twaalf maanden. Op de aldus berekende hoeveelheden wordt een coëfficiënt toegepast om rekening te houden met de ontwikkeling van de tussen 1981 en 1983 in het Groothertogdom geleverde hoeveelheden melk (artikel 2). De koper is gehouden op zijn beurt een zelfde stelsel toe te passen op de aan ieder van zijn leveranciers toebedeelde referentiehoeveelheden (artikel 3). Een nationale reserve wordt gevormd ter uitvoering van artikel 5 van verordening nr. 857/84 (artikel 4). Wanneer een producent zijn leveranties aan een zuivelfabriek (koper) beëindigt en aan een ander gaat leveren, wordt de daarmee overeenkomende referentiehoeveelheid bij de eerste koper weggenomen en aan de nieuwe koper toegewezen, en wanneer een leverancier alle leveringen staakt, wordt de daarmee overeenkomende referentiehoeveelheid gevoegd bij de reserve van de laatste koper aan wie de leverancier gedurende ten minste twee opeenvolgende jaren melk heeft geleverd (artikel 7).
Bij de Luxemburgse Conseil d'État zijn twee beroepen aanhangig tegen besluiten van de staatssecretaris van Land- en wijnbouw ter uitvoering van de groothertogelijke verordening tot vaststelling van de referentiehoeveelheden. Het eerste beroep is ingesteld door drie zuivelfabrieken (Marthe Klensch, weduwe Kipgen, handelende onder de naam Laiterie Ekabé, alsmede Procola en Corelux), het tweede door een landbouwbedrijf, de burgerlijke vennootschap Exploitation agricole de Niederterhaff te Bertrange). Alle verzoeksters stellen dat de groothertogelijke verordening leidt tot discriminatie tussen de verschillende producenten en kopers van melk in het Groothertogdom en dat de Luxemburgse regering bij de vaststelling van de verordening haar bevoegdheid heeft misbruikt ten einde de zuivelfabriek Luxlait te bevoordelen ten nadele van de andere kopers.
Naast de drie verzoeksters in de eerste zaak is Luxlait blijkbaar de enige andere zuivelfabriek in het Groothertogdom, die melk pasteuriseert en bewerkt; hoewel Luxlait geen staatseigendom is, is zij verbonden met de Centrale Paysanne, een semi-officieel lichaam waarbij een groot aantal kleine boeren is aangesloten. De meeste producenten die hun melk aan Luxlait verkopen, zijn lid van de Centrale Paysanne. Central Marketing Sari, het verkooporgaan van de Centrale Paysanne, distribueert en verkoopt produkten van Luxlait. Vele veehouders die verbeteringen in hun bedrijven hebben aangebracht, zouden zich echter tot verzoeksters wenden, omdat zij van hen een hogere prijs kunnen krijgen dan van Luxlait. Andere veehouders die voorheen aan Luxlait leverden, hebben hun produktie gestaakt. Vaststaat dan ook, dat de aan Luxlait geleverde hoeveelheden sedert 1981 zijn gedaald, terwijl de leveranties aan de verzoekende zuivelfabrieken zijn gestegen. Anderzijds is aan veehouders, zoals de producent in de tweede zaak, die vergunning hadden gekregen om, al dan niet in het kader van een ontwikkelingsplan, na 1981 aanzienlijke bedragen in de melkproduktie te investeren, een referentiehoeveelheid toegewezen die slechts een gedeelte is van wat zij nodig hebben om hun investeringen terug te verdienen. Het gevolg van de groothertogelijke verordening is, zo wordt betoogd, dat kleine producenten die zijn aangesloten bij Luxlait, worden bevoordeeld, terwijl grotere producenten die aan verzoeksters leveren, worden benadeeld.
Bovendien werkt de regel dat het quotum van een producent die de produktie staakt, deel blijft uitmaken van de referentiehoeveelheid van de laatste koper, in het voordeel van Luxlait, omdat deze daardoor een reservecapaciteit kan opbouwen die zij aan haar leveranciers kan toewijzen, zodat die hun produktie kunnen verhogen. De verzoeksters in de eerste zaak, wier leveranciers hun produktie niet zo gauw zullen staken, maar die ze juist willen verhogen (zoals dat het geval is met Niederterhaff, de verzoekster in zaak 202/85), beschikken niet over een dergelijke reservecapaciteit.
De Conseil d'État is blijkbaar van oordeel, dat de groothertogelijke verordening inderdaad minder gunstig is voor verzoeksters dan voor Luxlait, maar hij achtte niet bewezen dat de Luxemburgse regering in het bijronder door 1981 als referentiejaar te kiezen, Luxlait in een voorkeurpositie heeft willen plaatsen. Bovendien had de regering beseft dat, hoewel het onvermijdelijk was dat het gekozen stelsel van beperkingen bepaalde ongelijkheden meebracht, er tussen 1981 en 1983 variaties in de leverantiestromen aan de verschillende kopers waren ontstaan, en om met die variaties rekening te houden, had zij daarom op de vastgestelde hoeveelheden een weging toegepast. De gekozen percentages hadden geleid tot een lichte daling van de aan Luxlait toegewezen hoeveelheden en tot een stijging van die van de andere kopers.
De Conseil d'État besloot het Hof een aantal vragen voor te leggen die in deze zaken zijn gerezen. Daar de vragen in de zaak van de zuivelfabrieken (201/85) identiek zijn met die in de zaak van het landbouwbedrijf (202/85), heeft het Hof de twee zaken gevoegd.
De vragen zijn de volgende:
„1)
Is het in strijd met artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, volgens hetwelk de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten elke discriminatie tussen producenten van de Gemeenschap moet uitsluiten, dat een Lid-Staat krachtens artikel 2 van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad het in het eerste lid van dit artikel 2 genoemde jaar kiest als referentiejaar voor de bepaling van de referentiehoeveelheid bedoeld in artikel 5 quater, lid 1, van verordening (EEG) nr. 804/68, indien deze keuze feitelijk leidt tot bevoordeling van een koper en bijgevolg van de melkproducenten die aan deze koper leveren, ten nadele van andere producenten en van de kopers aan wie zij leveren ?
2)
Wanneer een Lid-Staat het jaar 1981 als referentiejaar heeft gekozen, mag dan ingevolge artikel 2, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 857/84 op de in het eerste lid bedoelde referentiehoeveelheid een percentage worden toegepast dat varieert volgens het niveau van de leveranties van bepaalde categorieën heffingplichtigen, ofschoon het tweede lid deze mogelijkheid uitdrukkelijk alleen voorziet voor het geval dat de Lid-Staat het kalenderjaar 1982 of 1983 als referentiejaar heeft gekozen ?
3)
Is het in overeenstemming met het stelsel van verordening nr. 857/84, en met name met de artikelen 2, lid 2, 4, lid 2, en 8, lid 1, wanneer een Lid-Staat die voor formule B heeft gekozen, de individuele referentiehoeveelheid van een producent die wegens staking van zijn bedrijf zijn leveringen heeft beëindigd, toewijst aan de reserve van de koper aan wie deze producent melk heeft geleverd, in plaats van ze aan de nationale reserve toe te voegen ?
4)
Is het in overeenstemming met verordening (EEG) nr. 857/84, inzonderheid met artikel 4, lid 2, daarvan, wanneer een Lid-Staat de individuele referentiehoeveelheid van een leverancier die zijn bedrijf heeft gestaakt, toevoegt aan de reserven van de laatste koper, zelfs wanneer die referentiehoeveelheid is vermeerderd met extra hoeveelheden uit de nationale reserve ?
5)
Indien de vierde vraag bevestigend moet worden beantwoord, mag ingevolge verordening (EEG) nr. 857/84 deze referentiehoeveelheid dan worden toegevoegd aan de reserve van de laatste koper aan wie de leverancier gedurende tenminste twee opeenvolgende jaren melk heeft geleverd ?”
Gemakshalve behandel ik eerst de laatste vier vragen, die de tenuitvoerlegging van de regeling in Luxemburg betreffen, om vervolgens in te gaan op het algemene principiële punt dat in de eerste vraag aan de orde wordt gesteld.
Artikel 2 van verordening nr. 857/84 bepaalt, dat 1981 als referentiejaar moet worden genomen, met dien verstande dat het de Lid-Staten vrijstaat om voor 1982 of 1983 te kiezen; in dit geval moeten de cijfers zo worden gewogen, „dat de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 omschreven gegarandeerde hoeveelheid niet wordt overschreden”. Een dergelijke bepaling bestaat niet voor 1981 en dat kon trouwens ook niet worden verwacht, want het doel is globaal terug te keren tot de hoeveelheden van 1981 plus lo/o (of 2% in het eerste jaar van de regeling), zodat, uitzonderingen daargelaten, geen rekening mag worden gehouden met latere ontwikkelingen. Wanneer 1982 of 1983 als referentiejaar wordt gekozen, moeten de cijfers worden aangepast om wel daarmee rekening te houden. De Lid-Staten hadden de vrije keuze tussen de twee mogelijkheden, maar de verordening stond hun niet toe ze te combineren, en indien zij voor 1981 kozen, hadden zij mijns inziens ook niet de vrijheid om de werkelijke cijfers aan te passen ten einde een resultaat te verkrijgen waarvan zij vonden dat het billijker of beter was. Op de tweede vraag moet derhalve worden geantwoord, dat een Lid-Staat die 1981 als referentiejaar heeft gekozen, op de referentiehoeveelheid niet een percentage mag toepassen dat varieert volgens het niveau van de leveranties van bepaalde categorieën heffingplichtigen. Hieraan doet niet af dat, zoals aan het Hof werd meegedeeld, er wordt overwogen de verordening zodanig te wijzigen, dat ook de cijfers van 1981 aangepast kunnen worden.
Begrijp ik ze goed, dan heeft de derde vraag betrekking op de vaststelling van de referentiehoeveelheden door de Lid-Staten bij de inwerkingtreding van de regeling. Zij rijst omdat de Luxemburgse regeling, waarin formule B is gekozen, volgens welke de heffing verschuldigd is over de aan de kopers geleverde hoeveelheden, de overdracht van de hoeveelheid van een producent die zijn produktie staakt, aan de reserve van zijn koper voorschrijft. Volgens verzoeksters werkt dit ten voordele ván Luxlait, die de referentiehoeveelheid van die producent onder andere producenten kan verdelen. Die hoeveelheid moet echter, zo wordt betoogd, bij de nationale reserve worden gevoegd en billijk over de verschillende kopers worden verdeeld.
In de verordeningen van de Raad wordt nergens over een „reserve van de koper” gesproken. Met de Commissie ben ik echter van mening, dat wanneer formule B en het referentiejaar 1981 zijn gekozen, de situatie duidelijk is. De referentiehoeveelheden van de koper worden vastgesteld op basis van de hoeveelheid melk of melkequivalent die hem in 1981 is geleverd, verhoogd met 1% (of met 2% in het eerste jaar dat de regeling geldt). Nergens is bepaald, dat ze moeten worden verminderd met het tonnage dat voorheen werd geleverd door een leverancier die zijn produktie vrijwillig heeft gestaakt of verminderd. Evenmin bepalen de verordeningen, dat het tonnage van een leverancier die vrijwillig zijn produktie staakt, bij de nationale reserve moet worden gevoegd. De nationale reserve omvat hoeveelheden die uit de in artikel 2 bedoelde algemene referentiehoeveelheid zijn gereserveerd met het oog op de toepassing van artikel 3 van verordening nr. 857/84, of hoeveelheden die door overdracht krachtens artikel 7 aan de nationale reserve zijn toegewezen. Bij een bedrijfsbeëindiging anders dan door verkoop of overdracht wordt de vrijkomende hoeveelheid slechts dan aan de nationale reserve toegevoegd, wanneer een producent krachtens artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 857/84 een vergoeding krijgt voor het definitief staken van de melkproduktie. De derde vraag moet derhalve bevestigend worden beantwoord.
De vierde vraag heeft, als ik ze goed lees, geen betrekking op het moment waarop de regeling is ingevoerd, maar op de toepassing ervan op de referentiehoeveelheden van producenten die de produktie staken tijdens de geldigheidsduur van de regeling. Verzoeksters betogen dat ook die hoeveelheden bij de nationale reserve moeten worden gevoegd, in het bijzonder wanneer een gedeelte van de referentiehoeveelheid van die producent zelf uit de nationale reserve afkomstig is. Ook hier is het duidelijk, dat er geen bepaling voor dit geval bestaat. De referentiehoeveelheid volgens formule B is die van de koper; deze verandert niet wanneer een producent vrijwillig zijn produktie beëindigt. Het is hierbij van geen belang, dat een gedeelte van de referentiehoeveelheid van de producent uit de nationale reserve afkomstig was. Dat geen vermindering moet worden toegepast om de enkele reden dat een gedeelte van de hoeveelheid van de koper uit de nationale reserve komt, wordt dunkt mij bevestigd door artikel 6 van verordening nr. 1371/84 van de Commissie (PB 1984, L 132, biz. 11), dat uitdrukkelijk bepaalt, dat de referentiehoeveelheid van de kopers moet worden aangepast om rekening te houden met extra hoeveelheden die de producenten uit de nationale reserve zijn toegewezen op grond van de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 857/84. Evenals de derde moet ook de vierde vraag naar mijn mening bevestigend worden beantwoord.
Met betrekking tot de vijfde vraag heeft de Luxemburgse regering betoogd dat er, om handel in referentiehoeveelheden tegen te gaan, is bepaald dat de referentiehoeveelheid van een leverancier die de produktie heeft beëindigd, wordt toegewezen aan de koper aan wie die leverancier het laatst twee jaar lang heeft geleverd, en niet aan de laatste koper wanneer deze minder dan twee jaar door die leverancier is beleverd. De redenering is, dat een producent die overweegt de produktie te beëindigen, anders misschien overgehaald zou kunnen worden om aan een andere koper te gaan leveren, zodat deze recht zou krijgen op het leveringsquotum, dat hij, nadat bedoelde producent zijn leveranties had beëindigd, aan zijn andere leveranciers zou kunnen toewijzen.
Volgens de Luxemburgse regering bevat de verordening geen enkele bepaling die verbiedt dat een Lid-Staat een dergelijke zekerheid inbouwt.
Ik meen echter dat er in de verordening niets staat wat het stellen van een dergelijke voorwaarde toelaat. Wanneer een leverancier de produktie beëindigt, wordt de referentiehoeveelheid van de koper daardoor niet kleiner; niets rechtvaardigt dat het leveringsquotum van een leverancier die zijn bedrijf beëindigt, wordt toegewezen aan een andere, vroegere koper. Uit artikel 6, lid 1, sub d, van verordening nr. 1371/84, dat toepassing geeft aan artikel 7, lid 1, van verordening nr. 857/84, blijkt duidelijk dat wanneer een producent van de ene naar de andere koper overgaat, de referentiehoeveelheid van de eerste koper met onmiddellijke werking wordt verminderd en die van de tweede koper toeneemt, behoudens een eventueel aan de nationale reserve toe te voegen hoeveelheid. Nergens wordt bepaald dat de geleverde hoeveelheden pas bij de referentiehoeveelheid van een koper komen nadat de producent gedurende een zekere tijd aan hem heeft geleverd. Ik ben het derhalve met de Commissie eens, dat de vijfde vraag ontkennend moet worden beantwoord.
Dan keer ik nu terug naar de eerste vraag, waarin er kennelijk van wordt uitgegaan, dat een Lid-Staat 1981 heeft gekozen en de in dat geval toe te passen bepalingen van de verordeningen heeft nageleefd. Om de genoemde redenen geloof ik niet, dat dat hier het geval is. Zo gezien, is de eerste vraag, zoals zij is geformuleerd, voor de onderhavige zaak niet relevant. Het is echter wel een vraag die ik in algemene zin zal moeten behandelen.
Het is duidelijk dat de Raad en de Commissie, wanneer zij in het kader van een gemeenschappelijke marktordening een verordening vaststellen, moeten voldoen aan artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag en elke discriminatie tussen producenten en verbruikers van de Gemeenschap moeten uitsluiten. Indien in een bepaalde zaak wordt beweerd dat de geboden opties wel tot discriminatie moeten leiden, dan zou men eigenlijk moeten stellen dat de verordening ongeldig is. In deze zaak is echter niet gesteld dat de verordeningen van de Raad in strijd zijn met artikel 40, lid 3, of dat de geboden opties onvermijdelijk tot discriminatie leiden; ook is er geen vraag gesteld over de geldigheid van de verordeningen zelf.
Is er eenmaal een gemeenschappelijke marktordening tot stand gebracht, dan hebben de Lid-Staten de plicht geen maatregelen vast te stellen die er afbreuk aan doen of ervan afwijken. Bij de toepassing van de betrokken verordeningen mogen de Lid-Staten het doel of de werking van de gemeenschappelijke marktordening dus niet in gevaar brengen. In dit verband stelde advocaatgeneraal Reischl zich in zaak 52/76 (Benedetti, Jurispr. 1977, blz. 163, 188) op het standpunt, „dat artikel 40 stellig niet slechts de communautaire wetgever bindt, doch, voor zover de Lid-Staten met hun interventiebureaus in het kader van de gemeenschappelijke marktordening een rol spelen, ook voor de Lid-Staten geldt”.
Zelf deel ik niet de opvatting, dat de bewoordingen van artikel 40, lid 3, „stellig” betrekking hebben op de toepassing door de Lid-Staten van door de Gemeenschap vastgestelde regels inzake een gemeenschappelijke marktordening. In zaak 51/74 (Van der Hulst, Jurispr. 1975, blz. 79) achtte het Hof het blijkbaar niet vanzelfsprekend dat artikel 40, lid 3, ook geldt voor nationale maatregelen ter uitvoering van een gemeenschapsregeling. In rechtsoverweging 35 overwoog het, dat een nationale regeling in botsing komt met de verbodsbepalingen van, onder meer, artikel 40, lid 3, „al weze het bij analogie”, wanneer de uitgevoerde waren zwaarder worden belast dan de binnenslands verhandelde, of wanneer de opbrengst van de heffing bestemd is om het nationale produkt te bevoordelen.
Mijns inziens moet men artikel 40, lid 3, zo lezen, dat het betrekking heeft op de regels die door de gemeenschapsinstellingen bij de totstandkoming van een gemeenschappelijke marktordening worden vastgesteld, en niet op de maatregelen van de Lid-Staten ter uitvoering van die regels.
Er bestaat evenwel een algemene regel van gemeenschapsrecht, waarvan artikel 40, lid 3, een bijzondere uitdrukking is, dat de Lid-Staten bij de toepassing van een gemeenschappelijke marktordening eerlijk te werk moeten gaan en het evenredigheidsen non-discriminatiebeginsel in acht moeten nemen.
Hoe die regels worden toegepast, moet afhangen van de context van de verordeningen en getoetst worden aan de verplichting van de Lid-Staten om het doel of de werking van de gemeenschappelijke marktordening niet in gevaar te brengen. In casu is het duidelijk, dat de gemeenschapsinstellingen van mening waren dat de melkproduktie moest worden ingeperkt of althans niet boven een bepaalde grens mocht uitkomen. Sommige boeren, die hun produktie wensten te verhogen, zouden derhalve beperkingen opgelegd krijgen; andere zouden hun produktie moeten inkrimpen. Op zich beschouwd, kunnen zij zich daar niet over beklagen. Diverse bepalingen, bij voorbeeld die volgens welke extra hoeveelheden kunnen worden toegewezen of die de overdracht van referentiehoeveelheden bij verkoop van het bedrijf toestaan, zijn bedoeld om een goede en eerlijke werking van de regeling te verzekeren.
Omdat van de regeling zoals deze thans feitelijk is ingericht — met diverse opties ten aanzien van referentiejaar en methode —, ook niet wordt beweerd dat zij onwettig is, waren de Lid-Staten vrij in hun keuze van het jaar, zolang zij zich maar strikt aan de gekozen optie hielden. Zij waren dus niet a priori verplicht om het jaar te kiezen dat voor bepaalde groepen producenten of kopers een grotere referentiehoeveelheid zou opleveren.
Maar ook al moesten er controles worden voorzien, toch moest bij die keuze naar objectiviteit worden gestreefd: de Lid-Staten moesten de zaak globaal bezien en concurrerende aanspraken tegen elkaar afwegen. Ook dan kan het gebeuren dat sommige kopers of leveranciers met een grotere korting genoegen moeten nemen dan andere, maar wanneer de keuze objectief en volgens globale criteria wordt gedaan, is er geen plaats voor het verwijt dat de getroffen maatregel onwettig is. Anderzijds is het duidelijk dat er enige flexibiliteit is ingebouwd om rekening te kunnen houden met het verschil in situatie in de diverse Lid-Staten, daar de veehouderij niet overal dezelfde structuur vertoont. De grootte van de boerenbedrijven, de mate van modernisering, de verkooporganisatie verschillen van staat tot staat. Met deze factoren moet waar mogelijk rekening worden gehouden, evenals met de mate waarin de staat de boeren in de jaren 1981 tot 1983 heeft aangemoedigd te investeren of de produktie te verhogen.
De Conseil d'État gaat er in de verwijzingsbeschikking mijns inziens stilzwijgend van uit, dat discriminatie of onbillijkheid niet reeds daarom uitgesloten is, omdat de staat niet het opzet had een koper of een groep van kopers of leveranciers ten koste van anderen te begunstigen. Dit is ook mijn mening. Het is en was voor de Lid-Staat bij het maken van zijn keuze een relevante overweging, of globaal gezien het gevolg van zijn keuze onredelijke nadelen voor één groep in vergelijking met een andere groep zou teweegbrengen of onevenredig zou zijn. De in de onderhavige zaken gerezen problemen moeten door de nationale rechter op die basis worden opgelost. Het behoort naar mijn mening niet tot de bevoegheid van het Hof om die problemen in detail te beslissen of te beoordelen.
Ik geef derhalve in overweging, de gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
1)
In procedures voor de nationale rechter kan artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag door particulieren niet worden ingeroepen ter bestrijding van een nationale regeling waarmee behoorlijk uitvoering is gegeven aan gemeenschapsbepalingen inzake een gemeenschappelijke landbouwmarktordening. Bij de tenuitvoerlegging van een dergelijke regeling dienen de Lid-Staten evenwel rekening te houden met alle relevante feiten en omstandigheden en mogen zij de verschillende, concurrerende groepen van leveranciers en kopers globaal genomen niet op onredelijke wijze ongelijk behandelen.
2)
Artikel 2 van verordening nr. 857/84 geeft een Lid-Staat die 1981 als referentiejaar kiest, niet het recht om op de in dit artikel bedoelde referentiehoeveelheid een percentage toe te passen dat het niveau van leveranties aan bepaalde heffingplichtigen weergeeft.
3)
Verordening nr. 857/84 bevat geen enkele bepaling op grond waarvan de Lid-Staten die overeenkomstig artikel 5 quater, lid 1, van verordening nr. 804/68 voor formule B hebben gekozen, de referentiehoeveelheid van een koper kunnen verminderen nadat een producent iedere levering aan die koper heeft beëindigd, hetzij voor de inwerkingtreding hetzij tijdens de geldingsduur van de onder meer in de verordeningen nrs. 856/84 en 857/84 neergelegde regeling. Ingevolge deze verordeningen is het voor de Lid-Staten met name niet mogelijk om een dergelijke hoeveelheid aan de nationale reserve toe te voegen; dergelijke hoeveelheden moeten deel blijven uitmaken van de referentiehoeveelheid van de koper aan wie zij het laatst zijn geleverd, ongeacht de duur van die leveranties.
Het staat aan de nationale rechter te beslissen over de kosten van de partijen in het hoofdgeding; de kosten van de Commissie kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen.
( *1 ) Vertaald uil het Engels.
Full & Egal Universal Law Academy