Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
Kommissionen har anlagt sag mod Kongeriget Belgien under anbringende af, at denne medlemsstat ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til Raadets direktiv 79/409 af 2 . april 1979 om beskyttelse af vilde fugle .
1 . Direktivet vedroerer "beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold paa medlemsstaternes omraade i Europa" ( artikel 1, stk . 1 ), og gaelder for fugle samt for deres aeg, reder og levesteder ( artikel 1, stk . 2 ).
Direktivet blev vedtaget efter det var konstateret, at den i visse tilfaelde meget hurtige tilbagegang i bestanden af et stort antal vilde fuglearter udgoer en alvorlig fare for bevarelsen af det naturlige miljoe og for opretholdelsen af den biologiske ligevaegt, saaledes at det er noedvendigt at vedtage bevaringsforanstaltninger, vedroerende de forskellige faktorer, som kan indvirke paa fuglebestandens stoerrelse . Herved bliver der foerst og fremmest tale om at modvirke de mest skadelige foelger af forskellige menneskelige aktiviteter, herunder isaer forringelse og forurening af fuglenes levesteder, fangst af og drab paa fugle samt den handel, saadanne aktiviteter kan give anledning til ( 1 ).
De generelle formaal med bevaringsforanstaltningerne omfatter bevarelse paa lang sigt samt forvaltning af de naturlige ressourcer, som er en integrerende del af de europaeiske folks arv ( ottende betragtning ), hvilket bl.a . vil sige beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af tilstraekkelig mange og tilstraekkelig store levesteder ( artikel 3 ), og indebaerer saerlige beskyttelsesforanstaltninger for visse arter samt saerlig hensyntagen til traekfuglearter ( artikel 4 ).
Direktivet opstiller med henblik herpaa en raekke forbud, som medlemsstaterne skal indfoere som led i en generel beskyttelsesordning for de af direktivet omfattede fugle . Herved skal det bl.a . forbydes at draebe eller indfange fugle, at vaere i besiddelse af fugle, at transportere og saelge fugle, at oedelaegge, beskadige eller indsamle deres aeg og reder, at forstyrre fuglene forsaetligt eller i unoedvendigt omfang, navnlig i yngletiden og tiden umiddelbart efter yngletiden ( artiklerne 5 og 6 ).
Det drejer sig dog ikke om absolutte forbud . Direktivet tilsigter navnlig bevarelse af "den naturlige ligevaegt for de paagaeldende fuglearter *... i det omfang, (( det )) med rimelighed er muligt" ( ottende betragtning ), og taler om tilpasning af omfanget af de foranstaltninger, der skal indgaa som led i en beskyttelsespolitik, til "de forhold, som gaelder for de forskellige arter" ( syvende betragtning ) samt til "de saerlige forhold, der goer sig gaeldende i de forskellige egne" ( tiende betragtning ), idet man herved maa anerkende visse former for "forsvarlig udnyttelse" af visse arter, inden for visse graenser, "saaledes at bestanden kan opretholdes paa et tilfredsstillende niveau" ( ellevte betragtning ).
I artikel 2 stilles der til sammenfatning af disse forskellige hensyn krav om, at de beskyttelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe, er "paa et niveau, som isaer imoedekommer oekologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser oekonomiske og rekreative hensyn ".
Som vi skal faa at se i det foelgende, er denne ligevaegt ikke let at tilvejebringe, og artikel 2' s karakter af almengyldig regel er desuden omtvistet .
I al fald bliver det paa grundlag af disse betragtninger ifoelge direktivet muligt at jage visse arter under hensyn til bestandens stoerrelse samt arternes geografiske udbredelse og formeringsevne ( artikel 7 ) paa visse betingelser ( artikel 7, stk . 4 ), og under udelukkelse af visse midler, indretninger eller metoder samt jagt fra visse transportmidler ( artikel 8 ). Ifoelge direktivet er det desuden som en undtagelse fra det generelle forbud tilladt at markedsfoere en raekke fuglearter, naar dette efter arternes biologiske status er muligt ( artikel 6, stk . 2, stk . 3 og stk . 4 ).
Ifoelge direktivet er det endvidere "paa grund af den betydning, som visse saerlige situationer kan have", muligt paa visse betingelser og under tilsyn af Kommissionen at fravige de generelle bestemmelser i artiklerne 5-8 ( artikel 9 ).
Som vi skal faa at se, ligger en af de stoerste fortolkningsvanskeligheder i forbindelse med gennemfoerelsen af direktiv 79/409 i vanskeligheden ved at fastlaegge undtagelserne ifoelge sidstnaevnte bestemmelse .
Direktivet indeholder endvidere bestemmelser om medlemsstaternes stoette til forskning ( artikel 10 ), om indfoerelse af fuglearter, som ikke i vild tilstand har deres naturlige ophold paa medlemsstaternes omraade ( artikel 11 ), om gennemfoerelsesforanstaltningerne, der ikke maa medfoere en forringelse af de nuvaerende forhold ( artikel 13 ), om medlemsstaternes vedtagelse af beskyttelsesforanstaltninger, der er strengere end dem, der foelger af direktivet ( artikel 14 ), og om nedsaettelse af et udvalg for tilpasning af direktivet til den tekniske og videnskabelige udvikling ( artiklerne 15-17 ).
Medlemsstaterne er af hensyn til kontrollen med gennemfoerelsen af direktivets bestemmelser ifoelge dettes artikel 9, stk . 3, og artikel 12 forpligtet til at tilstille Kommissionen rapporter . For saa vidt angaar artikel 9, er der tale om en aarlig rapport om gennemfoerelsen af denne artikels bestemmelser; i oevrigt er der tale om en rapport hvert tredje aar vedroerende gennemfoerelsen af de nationale bestemmelser, der udstedes i medfoer af direktivet, hvilken rapport af Kommissionen laegges til grund for den sammenfattende rapport, den udarbejder .
2 . Den belgiske lovgivning om de af direktivet omfattede spoergsmaal findes i en raekke love og bekendtgoerelser, der gaelder for hele Belgien eller for visse regioner, og de vigtigste er foelgende :
- Jagtlov af 28 . februar 1882 ( 2 ). Dette er en art rammelov, der indeholder en udtoemmende opregning og inddeling i fire grupper af dyr, som det er tilladt at jage . Det bestemmes i loven, at landbrugsministeren hvert aar fastsaetter datoerne for jagtens aabning og afslutning, idet jagt i oevrigt undtagen i visse tilfaelde for ejere, besiddere eller lejere af jord, er forbudt . Loven indeholder en raekke generelle forbud mod indsamling, oedelaeggelse, salg, udstilling med henblik paa salg, koeb eller transport af aeg eller reder fra forskellige fugle, der er klassificeret som vildt, eller mod anvendelsen af visse jagtmidler . Overtraedelse af lovens bestemmelser er strafbar, og landbrugsministeren har ifoelge loven en raekke dispensationsbefoejelser .
- De kongelige bekendtgoerelser af 20 . juli 1972 og af 9 . september 1981 . Den foerste gaelder for regionen Vallonien og for Bruxelles, den anden for regionen Flandern .
Disse to bekendtgoerelser, der omfatter samtlige fuglearter, der lever i Benelux-landene eller paa medlemsstaternes europaeiske omraade ( den flamske eksekutivmyndigheds bekendtgoerelse af 20 . november 1985 ), og som ikke er opregnet i artikel 1a i jagtloven, udvider eller fastsaetter forbud mod visse handlinger rettet mod disse fugle, deres aeg, reder, kuld og fjerdragt, dog med mulighed for forskellige undtagelser og fravigelser . Ifoelge bekendtgoerelserne kan landbrugsministeren desuden i visse i bekendtgoerelserne klart angivne tilfaelde og paa visse angivne betingelser meddele foreloebige dispensationer fra disse forbud .
3 . Som det fremgaar af retsmoederapporten, fordeler parternes argumentation sig paa to planer, paa det ene, der er generelt betonet, er der navnlig tale om fortolkningen af en raekke generelle begreber, der benyttes i direktivet; paa det andet behandles hver enkelt af de konkrete klagepunkter, Kommissionen har fremsat mod den belgiske lovgivning .
Paa det foerste plan er det dels fastlaeggelsen af den noejagtige betydning og raekkevidden af direktivets artikel 2 ( og af de forskellige i bestemmelsen naevnte "krav "), dels arten og omfanget af de i direktivets artikel 9 fastsatte permanente fravigelser af direktivet samt betydningen af begreber som "mindre maengder" og "omfattende skader", der er tale om .
Droeftelserne herom har i realiteten deres grundlag i en forskellig opfattelse af, hvorledes direktivet skal gennemfoeres i medlemsstatens nationale ret, og navnlig i spoergsmaalet om det er noedvendigt, at de nationale bestemmelser ordret anvender direktivets undtagelsesbestemmelser med henblik paa at afgraense eller tjene til vejledning ( ogsaa selv om det er unoejagtige begreber, der anvendes ) ved udoevelsen af det skoen, der er tillagt forvaltningen .
For i sidste ende er de spoergsmaal, der melder sig i forbindelse med den nationalretlige gennemfoerelse af faellesskabsdirektiverne blandet sammen paa de to planer, de i alt vaesentligt optraeder paa, nemlig lovgivningsfasen og gennemfoerelsesfasen i administrativ praksis .
Problemet bliver naturligvis mere indviklet, naar der er tale om en stat, der har regionale institutioner, der deler lovgivningskompetencen med statens centrale myndigheder og paa visse omraader besidder vidtgaaende retsanordnings - og gennemfoerelsesbefoejelser .
I det foreliggende tilfaelde staar vi over for de problemer, der foelger af gennemfoerelsen af et direktiv, der er blevet vedtaget i henhold til Traktatens artikel 235 som et vaesentligt led i et handlingsprogram for De Europaeiske Faellesskaber paa miljoeomraadet ( 3 ).
Da dette program blev vedtaget, var der tale om et forholdsvis nyt virkeomraade for Faellesskaberne med henblik paa gennemfoerelsen af et europaeisk faellesmarkeds maal, der den gang var inde i en saerlig aktiv fase .
Disse omstaendigheder har uden tvivl praeget direktivets bestemmelser, i hvilke man side som side finder praecise rammebestemmelser og udtryk med et vagt og ubestemt indhold .
Dette forhold bevirker sammen med det omhandlede omraades beskaffenhed, den belgiske lovgivnings saeregenheder samt de vanskeligheder, der har vaeret forbundet med at fastslaa en raekke faktiske omstaendigheder under sagens oplysning, at gennemgangen af sagens juridiske problemer nu og da kommer til at ligne en rebus .
Gennemfoerelsen af et saadant direktivs maalsaetning paa et omraade, der praeges af saadanne forhold forudsaetter noedvendigvis, at Kommissionen og medlemsstaterne samarbejder snaevert ikke blot i gennemfoerelsesfasen, men foerst og fremmest i den fase, hvor lovgivningen skal tilpasses .
I den forbindelse maa det naevnes, at Kommissionen har udtrykt beklagelse over, at den ikke regelmaessigt fra den belgiske regering har modtaget de i artikel 9, stk . 3, og artikel 12, stk . 1, naevnte rapporter om gennemfoerelsen, hvilket i og for sig udgoer en tilsidesaettelse af direktivet og uundgaaeligt faar negative foelger for behandlingen af spoergsmaalet, om direktivet er gennemfoert, og om, hvilken sikkerhed der haves for virkeliggoerelsen af Faellesskabets politiks maal paa omraadet .
Omvendt ses der ikke at foreligge fejl af nogen art fra Kommissionens side under proceduren forud for sagens anlaeg . Et aar foer Kommissionens begrundede udtalelse af 20 . februar 1985 blev der forskriftsmaessigt ( den 22 . februar 1984 ) givet meddelelse om, at direktivet ikke var gennemfoert, og Kommissionen har paa baggrund af den belgiske regerings bemaerkninger i den anledning ( af 9 . juli 1984 ) kun delvis fastholdt de i meddelelsesskrivelsen fremsatte klagepunkter .
Sagen er dernaest forskriftsmaessigt blevet anlagt i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169, og Belgiens indsigelser om, at Kommissionen ikke foer sagens anlaeg har henvendt sig til de belgiske myndigheder, kan saaledes ikke tillaegges betydning .
Jeg vil herefter undersoege og tage stilling til rigtigheden af de anbringender, Kommissionen konkret har fremfoert over for Kongeriget Belgien .
I forbindelse hermed skal jeg ved gennemgangen af de enkelte punkter tage stilling til de generelle spoergsmaal, parterne har vaeret inde paa .
4 . Kommissionen mener, at den belgiske lovgivning ikke er i overensstemmelse med direktiv 79/409 paa otte punkter .
Foerste anbringende : artikel 1a i jagtloven
Den belgiske jagtlov ( lov af 28 . februar 1882 ) indeholder i artikel 1a, stk . b ), c ) og d ), en fortegnelse over tretten arter, der anses som vildt, der ikke naevnes i bilag II til direktivet, og som derfor ifoelge direktivets artikel 7 ikke kan jages . At disse arter efter lovens artikel 1 kun kan jages, saafremt det ifoelge den aarligt udstedt bekendtgoerelse vedroerende jagtens aabning og afslutning er tilladt, kan ifoelge Kommissionen ikke begrunde, at der ikke er udstedt et generelt jagtforbud vedroerende de naevnte arter .
Desuden kan efter min mening det med direktivet tilsigtede formaal, nemlig at bevare de omhandlede arter ved at udelukke jagt paa dem, ikke virkelig sikres ved den omhandlede belgiske bestemmelse, selv om denne ikke indeholder en udtrykkelig tilladelse til jagt, men begraenser sig til formelt at klassificere disse arter som vildt og inddele dem i forskellige kategorier .
Det maa i foerste raekke fremhaeves, at direktivets artikel 5 giver en generel regel, ved hvilken samtlige medlemsstater forpligtes til at traeffe de noedvendige beskyttelsesforanstaltninger, herunder at forbyde drab eller indfangning paa enhver maade af samtlige de i artikel 1 naevnte fuglearter . Direktivets artikel 7 er efter ordlyden af artikel 5 en undtagelse fra denne hovedregel, idet jagt herefter paa visse betingelser kun er tilladt, for saa vidt angaar de i bilag II naevnte arter .
Men i belgisk lovgivning findes der ikke noget udtrykkeligt forbud mod jagt, og den er tilmed holdt i temmelig tvetydige vendinger, idet visse arter, der efter direktivet ikke kan jages, efter den anses for "vildt ".
Sikkert er, at det er forvaltningen, der hvert aar giver tilladelse til eller forbyder jagt paa disse arter, og det fremgaar derfor ikke noedvendigvis af artikel 1a, at samtlige deri naevnte arter virkelig kan jages .
Blot maa det fastslaas - og her foelger jeg den fortolkning, Kommissionen har givet under retsmoedet - at artikel 1a i jagtloven slet og ret fastlaegger lovens anvendelsesomraade, idet den naevner de arter, som dens bestemmelser kan angaa .
Artikel 1a er saaledes knyttet til artikel 1, at de i bestemmelsen naevnte arter vil kunne jages, naar myndighederne har truffet bestemmelse om aabning af jagten paa disse arter .
Som den belgiske lovgivning er affattet giver den forvaltningen et virkeomraade, der goer det muligt at udstede bestemmelser, der, selv om de er i overensstemmelse med jagtloven, dog strider mod faellesskabsdirektivet .
I virkeligheden er det ogsaa det, der er sket . Kommissionen har omtalt et stort antal administrative bekendtgoerelser fra enkelte aar, der er blevet vedtaget af myndighederne i regionerne, der faktisk har overtraadt det i direktivet fastlagte forbud, idet de har tilladt jagt paa solsort, allikefugle og skader - alle arter, der ikke findes i bilag II til direktivet - uden at betingelserne for at goere undtagelser ifoelge artikel 9 var opfyldt .
Hermed synes det godtgjort, at overholdelsen af direktivets bestemmelser kun fuldt ud kan sikres, saafremt det ifoelge jagtloven er udelukket at udstede gennemfoerelsesbekendtgoerelser, hvorefter jagt paa visse arter, der ikke er naevnt i bilag II til direktivet, tillades .
Domstolen har tidligere fastslaaet, at den omstaendighed, at en medlemsstat opretholder lovbestemmelser, der strider mod faellesskabsretten, er retsstridig i det omfang, der derved skabes en tvetydig situation og opretholdes usikkerhed med hensyn til adressaternes rettigheder, ogsaa selv om de nationale myndigheder ved administrative instrukser har soegt at fremskynde anvendelsen af national lov ( 4 ).
Selv om forholdene i de naevnte sager og i naervaerende sag ikke er helt identiske, maa resultatet efter min mening blive det samme i tilfaelde af uvished med hensyn til opfyldelsen af de forpligtelser, der ved et direktiv er paalagt forvaltningen i en medlemsstat, og i sidste ende ogsaa private borgere, naar denne uvished foelger om ikke af udtrykkelig uoverensstemmende bestemmelser saa dog af udeladelser eller en affattelse af teksten, der tillader en lovlig vid fortolkning af den nationale lov .
Domstolen har tidligere ud fra overvejelser af denne art fastslaaet, at det er noedvendigt, at medlemsstaterne gennemfoerer direktiver i national ret paa en saadan maade, at de beroerte personer er i stand til paa tilstraekkelig klar og tydelig maade at kende deres rettigheder og forpligtelser i henhold til direktiverne ( 5 ).
Som naevnt har de regionale myndigheder i medfoer af denne lovgivning udstedt bestemmelser om jagtens aabning og afslutning, der strider mod direktivets artikel 7 . Dette er tilstraekkelig grundlag til at fastslaa, at Kongeriget Belgien som ansvarligt for alle de belgiske organer og institutioner, der efter forfatningen er kompetente ( 6 ), har gjort sig skyldig i et traktatbrud, der i realiteten skyldes bestemmelserne i artiklerne 1 og 1a i lov af 28 . februar 1882 .
Et brud paa faellesskabsretten udgoer ogsaa artikel 1 i kongelig bekendtgoerelse af 20 . juli 1972 samt artikel 1 i kongelig bekendtgoerelse af 9 . september 1981, i hvilke det udtrykkeligt er bestemt, at det af disse bestemmelser omfattede beskyttelsesomraade ikke omfatter de fuglearter, der anses for vildt, og som er opregnet i artikel 1a i loven fra 1882 .
Som Kommissionen har fremhaevet, goer den belgiske ordning om udstedelse af bekendtgoerelser hvert aar det i oevrigt vanskeligt og undertiden umuligt at kontrollere, om direktivets bestemmelser er korrekt gennemfoert .
De aarlige "bekendtgoerelser" offentliggoeres ofte foer jagten aabnes, og meddeles foerst langt senere Kommissionen, hvilket fuldstaendig udelukker forudgaaende kontrol og goer enhver kontrol a posteriori meget lidt effektiv ( Kommissionen har i replikken anfoert et meget sigende eksempel paa denne praksis ).
Efter min mening maa man forkaste den belgiske regerings argument om, at Kommissionen selv ( i dokument nr . 4643/79, ENV*20 AGRI 37 fra Raadet ) har anerkendt, at aabningen af jagten er en lovlig regulering i den i artikel 9 forudsatte betydning . Et saadant argument kan i realiteten kun tjene ét formaal, nemlig adgangen til hvert aar at kunne henvise til undtagelserne i bekendtgoerelserne om aabning af jagten, naturligvis under forudsaetning af, at de opfylder de i artikel 9 fastsatte betingelser .
Endelig ser det ikke ud til, at der er sket aendringer i situationen med hensyn til overholdelsen af artikel 7 og bilag II til direktivet ved det af den belgiske regering i duplikken paaberaabte dekret af 27 . juni 1985, der aendrede jagtloven, for saa vidt angaar regionen Flandern . Dekretet indeholder ingen aendringer af lovens artikel 1 og artikel 1a, og fastlaegger blot lovgrundlaget for regionen Flanderns myndigheders vedtagelse for fremtiden af bestemmelser, der aendrer lovgivningen med henblik paa gennemfoerelsen af faellesskabsbestemmelserne .
Resultatet bliver derfor efter min mening, at artikel 1a i den belgiske jagtlov, selv naar den ses i sammenhaeng med artikel 1, er i modstrid med bestemmelserne i artikel 7 og bilag II til direktiv 79/409 .
Andet anbringende : artikel 1 i de kongelige bekendtgoerelser af 20 . juli 1972 og 9 . september 1981
Artikel 1 i de kongelige bekendtgoerelser af henholdsvis 20 . juli 1972 og 9 . september 1981 - den foerste gaeldende for regionen Vallonien og Bruxelles, den anden for regionen Flandern - omhandler blot beskyttelse af vilde fugle i Benelux-landene, hvorimod beskyttelsen i henhold til direktivet gaelder alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold paa medlemsstaternes omraade i Europa .
Kommissionen har imidlertid ud fra den betragtning, at artikel 1 i kongelig bekendtgoerelse af 9 . september 1981 ved en af myndighederne for regionen ( 7 ) Flandern udstedt bekendtgoerelse er blevet aendret og bragt fuldt ud i overensstemmelse med direktivet, hvilket dog som det fremhaeves foerst er sket efter anlaeggelse af denne sag, under retsmoedet indskraenket sig til kun at anfaegte artikel 1 i kongelig bekendtgoerelse af 1972 .
De belgiske myndigheder har som reference ved fastlaeggelsen af de beskyttede arter benyttet vaerket Avifaune de Belgique, der angiver naesten alle de fuglearter, direktivet finder anvendelse paa . Kommissionen har ikke fremlagt nogen fuldstaendig fortegnelse over de arter, der lever i medlemsstaterne, selv om Belgien ville vaere rede til at tage hensyn til en saadan liste, saafremt den forelaa, og den belgiske regering mener derfor, at den ikke virkelig har grund til at aendre den liste, den har vedtaget, eftersom det kun paahviler den at soerge for beskyttelse af de arter, der lever paa Belgiens omraade .
Efter min mening savnes der grundlag for den belgiske regerings argumentation .
En rigtig gennemfoerelse af direktivet forudsaetter ifoelge direktivets artikel 1, i realiteten, at beskyttelsen ifoelge belgisk lov udvides, saa den kommer til at gaelde "alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold paa medlemsstaternes omraade i Europa, hvor Traktaten finder anvendelse ". Det er disse arter direktivet gaelder for, og enhver definition i loven af et snaevrere beskyttelsesomraade er ensbetydende med en utilstraekkelig beskyttelse . Staterne raader over praktiske og juridiske redskaber til gennemfoerelse af direktivets formaal, ogsaa for saa vidt angaar fugle, der ikke normalt findes paa deres territorium, eftersom det er sikkert, at direktivet ikke blot forbyder jagt, men ogsaa transport af og handel med disse fugle .
En fortegnelse giver i oevrigt ikke fuld sikkerhed for, at der ikke begaas fejl, for saa vidt angaar maengden af medtagne arter, og giver ikke mulighed for at foelge de bevaegelser, der foerer til aendringer af bestandene og de af traekfuglene fulgte ruter .
En praecis og tilstraekkelig generel angivelse af den beskyttelse, der er sikret ( saaledes at undtagelserne herfra fastsaettes ved lov ), er derfor noedvendig for at faa hele den i direktivet fastlagte beskyttelsesordning med .
Dette synes i oevrigt erkendt af regionen Flandern, der ved bekendtgoerelse af 20 . november 1985 har aendret artikel 1 i den kongelige bekendtgoerelse af 9 . september 1981 for, som vi har set, at bringe beskyttelsen af vilde fugle i naevnte region helt i overensstemmelse med direktivets bestemmelser .
Da der ikke er foretaget de samme aendringer for Bruxelles og regionen Vallonien - den blotte hensigtserklaering om aendring, der foreligger fra sidstnaevnte region, bliver herved uden betydning - bliver resultatet uundgaaeligt, at direktivets artikel 1 ikke er blevet korrekt gennemfoert i disse regioner .
Tredje anbringende : artikel 3, stk . 2, i de kongelige bekendtgoerelser af 20 . juli 1972 og 9 . september 1981
Naevnte bestemmelse, hvorefter det er tilladt at beskadige, fjerne eller oedelaegge reder, der er anbragt ved huse og tilliggende bygninger, udgoer ifoelge Kommissionen en overtraedelse af direktivets artikel 5, litra b ).
Efter den belgiske regerings opfattelse er denne undtagelse berettiget i medfoer af bestemmelserne i artikel 9, stk . 1, litra a ), dvs . af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed .
Det maa herefter undersoeges, om den omhandlede bestemmelse i belgisk lovgivning faktisk indebaerer, at det er muligt permanent at goere undtagelse fra direktivets artikel 9 .
Muligheden for at goere undtagelse i henhold til artikel 9, har efter min mening ekstraordinaer karakter, og naevnte bestemmelse boer altid fortolkes indskraenkende . Kun herved kan man undgaa, at beskyttelsesordningen i henhold til direktivet mister sin egentlige mening .
Det er netop for at undgaa dette, at artikel 9 angiver de forhold, der kan begrunde undtagelser, hvortil kommer, at naevnte bestemmelse som et udtryk for proportionalitetsprincippet indeholder en betingelse om, at der ikke maa findes nogen anden tilfredsstillende loesning, hvorved eventuelle undtagelser begraenses til det efter formaalet med bestemmelsen strengt noedvendige minimum .
I oevrigt skal ogsaa de i artikel 9, stk . 2, angivne formelle betingelser vaere opfyldt .
En gennemgang af disse betingelser viser klart, at undtagelserne ikke kan vaere generelle, altomfattende og ubegraensede, men tvaertimod skal omfatte praecise begraensninger, baade for saa vidt angaar formaalet som de tidsmaessige og stedlige omstaendigheder for deres anvendelse . Dette fremgaar ogsaa ved en gennemlaesning af betragtning 13 til direktivet, der begrunder muligheden for at goere undtagelser med "den betydning, som visse saerlige situationer kan have" ( 8 ).
Af denne grund skal undtagelsesbestemmelserne ifoelge artikel 9 ikke blot angive deres genstand og betingelserne for deres anvendelse, men ogsaa de kontrolforanstaltninger, der skal gennemfoeres, og den myndighed, som har bemyndigelse til at erklaere, at de fastsatte betingelser er opfyldt, og til at traeffe afgoerelse om, hvilke midler, indretninger eller metoder, der kan bringes i anvendelse inden for hvilke graenser og af hvilke personer .
Det er herefter aabenbart, at artikel 3 i de omhandlede kongelige bekendtgoerelser ikke opfylder betingelserne for at goere undtagelse i henhold til direktivets artikel 9 .
Det kan ikke afvises, at f.eks . reder i skorstene, vandledninger eller telefoninstallationer i praksis kan vaere til fare for den offentlige sikkerhed . Og reder i lokaler, der benyttes af levnedsmiddelindustrien, udgoer ogsaa i praksis en fare for den offentlige sundhed . Det er udelukkende behoerigt kontrollerede konkrete forhold af denne art, der taenkes paa i artikel 9 med henblik paa muligheden for at goere undtagelse .
Den vide og generelle formulering af bekendtgoerelsernes artikel 3 raekker imidlertid langt ud over saadanne konkrete situationer, idet bestemmelsen kan anvendes i utallige situationer, hvor der ikke er fare for den offentlige sundhed og sikkerhed .
Under disse omstaendigheder maa bestemmelserne i de kongelige bekendtgoerelsers artikel 3, stk . 2, antages ikke at opfylde betingelserne ifoelge direktivets artikel 9, og dermed at vaere en overtraedelse af det permanente forbud i henhold til artikel 5, litra b ).
Fjerde anbringende : artiklerne 4 og 6 i de kongelige bekendtgoerelser
Ifoelge artiklerne 4 og 6 i de kongelige bekendtgoerelser kan jagtrettens indehaver fange, draebe, oedelaegge eller fordrive graaspurv, skovspurv og staer samt disses aeg, reder og kuld . Transport og salg af disse fugle, aeg og udrugede kuld af disse fugle er ligeledes tilladt .
Da betingelserne for at goere undtagelse ifoelge direktivets artikel 9 efter Kommissionens opfattelse ikke er opfyldt, foreligger der derfor en overtraedelse af direktivets artikler 5, 6 og 7 fra Belgiens side .
Som begrundelse for de omhandlede bestemmelser har den belgiske regering naevnt de store skader, som de omhandlede arter tilfoejer landbrugets og havebrugets afgroeder og har herved fremhaevet de skader, som staerene volder i kirsebaerplantagerne i landets oestlige dele . Den omhandlede undtagelse er desuden efter den belgiske regering, og fremdeles for saa vidt angaar staeren, absolut begrundet af hensyn til den offentlige sundhed, naar henses til de store skadevirkninger for miljoeet, der foelger af forurening og stoej fra disse fugle i et stort antal byer og paa kysten .
Som tidligere naevnt er det som foelge af de ved direktivets artikel 9 anerkendte undtagelsers ekstraordinaere karakter en noedvendighed, at undtagelsesbestemmelser formuleres klart og paa en praecist afgraenset maade, samt angiver alle de forhold, paa grundlag af hvilke det i medfoer af artikel 9, stk . 2, kan kontrolleres, at betingelserne for at goere undtagelse er opfyldt, og at undtagelsesbestemmelsernes anvendelsesomraade begraenses mest muligt .
Det er en forudsaetning af afgoerende betydning for artikel 9, at undtagelsernes anvendelsesomraade begraenses, hvadenten dette sker ved deres fastlaeggelse i loven eller ved de nationale myndigheders og Kommissionens kontrol af dem . Undtagelserne ifoelge artikel 9 maa derfor for at kunne anerkendes formuleres og anvendes paa en saadan maade, at kontrol ikke afskaeres, men tvaertimod lettes .
Men som artiklerne 4 og 6 i de kongelige bekendtgoerelser er formuleret, er disse betingelser ikke opfyldt .
Mere praecist kraever den manglende tidsmaessige og stedlige afgraensning, at det bevises, at de omhandlede arter altid volder store skader paa afgroederne og paa hele Belgiens omraade .
De belgiske myndigheder har ikke foert det kraevede bevis i overensstemmelse med den pligt, bevisbyrdereglerne paalaegger den, der vil paaberaabe sig en undtagelsesbestemmelse, der giver ham en saerlig fordelagtig stilling .
Det er i oevrigt den belgiske regering selv, der konkret har erkendt, at staere volder skader paa kirsebaerplantager i landets oestlige dele og forurener og stoejer i et stort antal byer samt paa kysten . Hermed foreligger der altsaa ikke nogen begrundelse for en undtagelsesbestemmelse, der er saa generel, at den kan anvendes permanent i samtlige byer og paa hele det nationale omraade .
Der bestaar altsaa klart et misforhold mellem omfanget af de skader, der kan blive tale om, og den i belgisk lovgivning indeholdte undtagelsesbestemmelse . Denne bestemmelse er reelt ikke formuleret paa en saadan maade, at den kan bringes i overensstemmelse med en vid fortolkning af de regler, hvormed den begrundes .
Kommissionen bliver under disse omstaendigheder ude af stand til at foere kontrol, eftersom det ikke under henvisning til proportionalitetsprincippet i almindelighed kan haevdes, at der laegges hindringer i vejen for de nationale myndigheders lovlige virksomhed, og at normal frugtavl dermed bliver umulig .
Jeg finder herefter ligesom Kommissionen, at artiklerne 4 og 6 i de kongelige bekendtgoerelser af 20 . juli 1972 og af 9 . september 1981 ikke er i overensstemmelse med bestemmelserne i artiklerne 5-7 i direktiv 79/409 .
Femte anbringende : artikel 6, stk . 1, i de kongelige bekendtgoerelser
Kommissionen har anfoert, at listen over de arter i bilagene 1 og 2 til de kongelige bekendtgoerelser af 20 . juli 1972 og 9 . september 1981, som i medfoer af bekendtgoerelsernes artikel 6, stk . 1, lovligt kan besiddes og handles, ikke er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivets artikel 6 og bilag III til direktivet . Fortegnelsen i direktivet indeholder ikke en eneste af de i bilagene til bekendtgoerelserne naevnte arter .
Ogsaa i denne sammenhaeng maa det foerst og fremmest afgoeres, om den belgiske lovgivnings formulering opfylder betingelserne for at anvende en af de i direktivets artikel 9 omhandlede undtagelser, og navnlig undtagelsen ifoelge dennes stk . 1, litra c ), hvorefter medlemsstaterne har adgang til at fravige artiklerne 5-8, "saafremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende loesning *... for paa strengt kontrollerede betingelser at tillade selektiv indfangning, besiddelse eller enhver anden fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre maengder ".
Som tidligere naevnt vanskeliggoer visse af de i direktivet anvendte begrebers vage og ubestemte karakter en fastlaeggelse af, hvad direktivet noejagtigt indebaerer, og hvor graenserne for dets anvendelse gaar .
Det angoerte gaelder f.eks . vendingen "i mindre maengder", hvis fortolkning har givet anledning til en heftig polemik mellem parterne i naervaerende sag .
I denne forbindelse maa det fastslaas, at den sagsoegte stats anbringende om, at Kommissionen goer sig skyldig i magtoverskridelse, fordi den soeger at gennemtvinge sin fortolkning, maa forkastes . Kommissionen har ikke blot ret men ogsaa pligt til at forfaegte sin fortolkning af faellesskabsretlige bestemmelser for at opfylde den pligt, der ved Traktatens artikel 155 er paalagt den til at drage omsorg for gennemfoerelsen af de i Traktaten fastlagte bestemmelser . Det ville forholde sig ganske anderledes, om det blev gjort gaeldende, at Kommissionen har ret til at foretage en autentisk fortolkning af de faellesskabsretlige bestemmelser . Det tilkommer saaledes Kommissionen inden for de graenser, der ogsaa gaelder for medlemsstaterne, at fortolke direktivet, dog med forbehold af Domstolens ret til at afgoere fortolkningstvivl og deraf foelgende tvister .
Det er paa baggrund heraf man maa proeve at tage stilling til, om den naevnte bestemmelse i de kongelige bekendtgoerelser er i overensstemmelse med direktivet, og navnlig med dettes artikel 9 .
Efter min mening maa man ved denne stillingtagen noedvendigvis have direktivets generelle beskyttelsesformaal in mente .
I den forbindelse kan det fastslaas, at det er formaalet med direktivet at hindre indfangning af fugle i saa store maengder, at der bliver tvivl om en eller flere arters mulighed for fortsat bestaaen .
Anvendelsen af ordene "i mindre maengder" maa forstaas paa denne baggrund .
Disse ord er ikke, som den belgiske regering tilsyneladende gaar ud fra i svarskriftet, moentet paa antallet af de fuglearter, der kan indfanges . Det fremgaar af selve ordlyden af artikel 9, stk . 1, litra c ) i.f . Det er antallet af de individer, der kan indfanges, der er tale om, og direktivet kan kun virke efter hensigten, saafremt denne forstaaelse laegges til grund .
Det antal individer, der kommer i betragtning, maa anslaas fra art til art paa grundlag af totalbestanden for vedkommende art, dens doedelighed og reproduktionsgrad .
Den belgiske regering har til en begyndelse over for Domstolen oplyst, at det antal arter, der lovligt kan indfanges i regionen Flandern, er blevet begraenset til fire foer ophaevelsen af bilag 3 til kongelig bekendtgoerelse af 9 . september 1981, hvilket skete i medfoer af bekendtgoerelsen af 20 . november 1985, samt at der for regionen Vallonien er sket en begraensning af en af de fortegnelser, der kan anvendes, saaledes at antallet af arter er blevet nedsat fra otteogtyve til seksten . Den belgiske regering har imidlertid ogsaa oplyst, at i de forskellige regioner, er det antal individer inden for den enkelte art, der kan indfanges, faktisk blevet begraenset . I Flandern er der tale om ca . 25*000 og i Vallonien om ca . 50*000 individer ( 12 ringe for hver af de ca . 4*000 personer, der indfanger fugle ), mens indfangning af fugle i regionen Bruxelles kun vedroerer ca . 100 individer, der udelukkende indfanges med videnskabeligt formaal for oeje og senere slippes fri . Det samlede antal fugle, der aarligt lovligt kan indfanges paa belgisk omraade, ligger altsaa paa ca . 75*000 individer, der optaelles og punktligt henfoeres til den art, de tilhoerer . Den belgiske regering har ikke angivet den regel, der danner grundlag for de naevnte oevre graenser, men der er uden tvivl tale om bekendtgoerelser fra vedkommende ministerier, der er udstedt i henhold til artikel 4, litra a ), i ministeriel anordning af 14 . september 1981 samt artikel 5 i regional anordning af 28 . juli 1982 .
Kommissionen har ikke bestridt de opgivne tal, som den imidlertid finder for hoejt ansat, naar henses til formaalet med indfangningerne, der foerst og fremmest - dette foelger bl.a . af ministeriel anordning af 14 . september 1981 ( 9 ) - er at give fugleopdraetterne mulighed for regelmaessigt at supplere deres bestande . I oevrigt var ifoelge Kommissionen allerede det skoennede antal indfangne fugle i Belgien i 1981, der er det sidste aar, for hvilket den ved sagens anlaeg raadede over oplysninger fra sagsoegte, for hoejt ansat, nemlig til 54*630 individer . Desuden er man i regionen Bruxelles klar til at anvende en original fortegnelse, der omfatter otteogtyve arter .
Paa den anden side ville det fremdeles ifoelge Kommissionen vaere muligt at opnaa tilfredsstillende resultater ved andre midler uden noedvendigvis at fjerne fugle fra naturen, hvilket ogsaa fremgaar af erfaringerne fra andre medlemsstater, hvor et absolut forbud mod indfangning af fugle har vaeret gaeldende i aartier .
Selv om det i visse klart afgraensede tilfaelde kan vaere noedvendigt at indfange fugle i den frie natur for at tilfredsstille opdraetternes behov, maa det tilstraekkelige antal indfangne individer efter Kommissionens mening bestemt kunne holdes klart under de 75*000, som den belgiske regering selv har angivet .
Med udgangspunkt alene i de ovenfor gengivne udtalelser fra Kommissionen kan man vanskeligt undgaa at naa til det resultat, at den belgiske lovgivning tilsidesaetter betingelsen om indfangning "i mindre maengder" ifoelge direktivets artikel 9, stk . 1, litra c ).
Under retsmoedet har Kommissionen selv erkendt, at den hidtil ikke har vaeret saerlig praecis i sine angivelser af, hvad der efter dens opfattelse er et for stort antal fugle .
Kommissionens repraesentant har herved forklaret, at Kommissionen ved afgoerelsen herom var gaaet ud fra forholdet mellem tilladte indfangninger og doedeligheden for de omhandlede arter i hver enkelt region, og samtidig havde taget hensyn til antallet af aeg for den enkelte art .
Men - anfoeres det - der maa, selv om hoejestesatsen passende kan ansaettes til 2,5%, fremdeles vaere tvivl om vaerdien af disse stoerrelser;
Kommissionen har ikke blot ikke givet tilstraekkelig gode grunde for valget af naevnte sats frem for alle mulige andre, den har tilmed heller ikke givet noget noejagtigt tal, der lader sig udlede af anvendelsen af denne sats . I oevrigt har den erkendt, at det er umuligt sikkert at fastslaa, at indfangningerne truer visse fuglearters bestaaen, naar henses til spoergsmaalet om arternes naturlige formeringsevne .
Jeg er imidlertid tilboejelig til paa et andet og rigtignok noget accessorisk grundlag at give Kommissionen ret i dens anbringende om, at den belgiske lovgivning ikke opfylder alle betingelser og navnlig betingelsen om, at indfangning kun maa ske "i mindre maengder", for at goere undtagelse i henhold til direktivets artikel 9, stk . 1, litra c ).
For selv om de belgiske myndigheder angiver det maksimale antal fugle, der kan tillades fanget i hver region, er der tale om en global fastlaeggelse, der sker uden fordeling efter art . Det er i oevrigt den eneste klare oplysning, der foreligger vedroerende spoergsmaalet, og det er den belgiske regering selv, der har givet den .
Kommissionen har derfor korrekt anfoert, at denne situation kan faa meget negative foelger for bevarelsen af visse arter; det kunne nemlig udmaerket gaa saadan, at der i den samlede tilladte maengde af indfangne fugle fandtes et for stort antal individer af visse arter og ingen eller faa individer af andre arter .
Det vil sige, at de i Belgien gaeldende bestemmelser og den praksis forvaltningen dér anvender ikke i denne henseende giver sikkerhed for gennemfoerelsen af de beskyttelsesformaal, der ligger til grund for direktiv 79/409 .
Heroverfor kan den belgiske regering tilsyneladende ikke paaberaabe sig bestemmelsen i direktivets artikel 2 i det omfang, der heri henvises til kulturelle krav og rekreative hensyn . Artikel 2 er foerst og fremmest en programerklaering af vaesentlig betydning for udformningen af direktivets forskellige bestemmelser, herunder navnlig undtagelsesbestemmelserne i artikel 9 . Denne bestemmelse afspejler klart (( i stk . 1, litra a ), andet og tredje led, litra b )*)), samt stk . 2, de tilgrundliggende oekologiske krav, (( i stk . 1, litra b ) og c )*)), vigtige videnskabelige og kulturelle hensyn, (( i stk . 1, litra a )*)), tredje led og litra b ), oekonomiske og (( i stk . 1, litra c )*)), rekreative hensyn . Artikel 2 fremtraeder saaledes i det vaesentlige som en regel til vejledning, ved hvilken lovgiver har bundet sig til at forfoelge bestemte formaal .
Jeg vil naturligvis ikke udelukke, at artikel 2 desuden ligeledes har virkninger for medlemsstaterne, for saa vidt angaar gennemfoerelsen af direktivet .
Men under alle omstaendigheder kan man ikke saette sig ud over betingelserne ifoelge direktivets oevrige bestemmelser og herunder betingelserne ifoelge artikel 9 under henvisning til de generelle kriterier i artikel 2 . En rigtig anvendelse af naevnte bestemmelse, isaer som hjemmel for fravigelse af generelle forbud, forudsaetter uden hensyn til den anvendte form, en rimeligt sammenhaengende begrundelse, der ikke er givet i den foreliggende sag .
Kommissionen har yderligere gjort gaeldende, at det ifoelge artikel 6 i de kongelige bekendtgoerelser er tilladt ikke blot at besidde, men ogsaa at bytte fugle, og at det navnlig i praksis er naesten umuligt at sondre mellem bytte og handel : "et bytte mellem opdraettere vil let kunne betegnes som handel" hedder det i staevningen .
Og, skriver Kommissionen, selv om det ikke er tilladt i snaever forstand at handle med vilde fugle, bliver handel dog i praksis lettet og fremmet i strid med direktivets artikel 6, stk . 1 .
Denne argumentation forekommer mig ikke tilstraekkelig funderet . Egentlig handel er ikke tilladt ifoelge bekendtgoerelsernes artikel 6 ( og det har Kommissionen erkendt ), og salg samt udbud til salg af indfangne fugle, jfr . direktivets artikel 6 er saaledes ikke tilladt .
Det generelle forbud i bekendtgoerelsernes artikel 5 omfatter salg, besiddelse og udstilling med henblik paa salg, dvs . egentlig handelsvirksomhed, og undtagelsen ifoelge artikel 6, stk . 1, gaelder ud over besiddelse kun bytte, hvilket i nogen grad falder uden for omraadet for de i artikel 5 naevnte begreber .
Det er bytte mellem besiddere af fugle - eller som Kommissionen siger fugleopdraettere - der er tilladt, og det ses derfor ikke, hvorfor der skulle vaere noget til hinder for et saadant bytte, naar besiddelsen er lovlig i medfoer af dispensation i henhold til direktivets artikel 9 . Efter min mening vil bytte ikke lovligt kunne ske, saafremt besiddelsen ikke omfattes af en dispensation fra direktivets bestemmelser, for er den ikke det, har det naturligvis ingen mening at goere gaeldende, at bytte er retsstridigt .
Kommissionen har yderligere og foerst i replikken gjort gaeldende, at de belgiske regler er retsstridige, idet det generelt ( men dog ikke i Flandern ) og uden kontrol af nogen art er tilladt at besidde fugle, hvilket strider mod artikel 9, stk . 1, litra c ), i direktivet, hvorefter besiddelse kun er tilladt, naar den sker selektivt og "paa strengt kontrollerede betingelser ".
Bortset fra at dette argument maa anses for daarligt formuleret, har den belgiske regering efter min mening i duplikken givet oplysninger, af hvilke det fremgaar, at argumentet ikke er holdbart .
I regionen Flandern gaelder saaledes ifoelge artikel 5 i ministeriel anordning af 14 . september 1981 ( 9 ), at personer, der indfanger fugle, skal opfylde syv betingelser . Vedkommende maa bl.a . ikke vaere doemt for overtraedelser af jagtlovgivningen, skal besidde tilfredsstillende ornitologiske kundskaber og vaere medlem af en godkendt forening . Myndighederne kan fastsaette saerlige betingelser for tilladelsen og afgoere, hvor mange tilladelser der skal gives og fordele disse paa de godkendte foreninger . Indfangning skal ifoelge artikel 6 ske i bestemte perioder paa de i denne bestemmelse fastsatte betingelser .
De for regionen Vallonien gaeldende regler om indfangning og besiddelse af fugle i anordning af 28 . juli 1982 fra regionens eksekutivmyndighed ( 10 ) opstiller ligeledes forskellige krav, der skal vaere opfyldt af personer, der udoever denne virksomhed; saadanne personer maa bl.a . ikke inden for de sidste fem aar vaere doemt for overtraedelser af jagtloven, skal besidde et indfangningskort, der udstedes for et aar ad gangen, og vaere medlem af en godkendt forening ( artiklerne 6 og 7 ). Ifoelge artikel 5 skal endvidere vedkommende minister for regionen hvert aar udstede regler om, hvilke arter, der kan indfanges, indfangningstiden samt det antal aabne ringe, der kan udleveres til hver enkelt "indfanger ". For bure gaelder der regler om type og dimensioner ( artikel 8 ), og der skal foeres et register over indfangede fugle, der skal vaere tilgaengeligt for myndighederne ( artikel 2 ).
Efter denne beskrivelse af reglerne kan der altsaa ikke herske tvivl om, at betingelserne for fravigelse i henhold til direktivets artikel 9, stk . 1, litra c ), er opfyldt i regionerne Flandern og Vallonien, og at man kan lade spoergsmaalet om forholdene i regionen Bruxelles, der noget uhensigtsmaessigt er omfattet af denne soegsmaalsgrund, ude af betragtning, idet fugle i denne region kun indfanges i ubetydeligt omfang ( nemlig ca . 100 individer til rent videnskabelige formaal, der senere slippes fri og altsaa ikke varigt holdes i fangenskab ).
Resultatet bliver herefter, at dette femte anbringende kun kan tages til foelge, for saa vidt som der ikke er sket en fordeling efter arter af de fuglemaengder, der kan jages i regionerne Flandern og Vallonien, og dermed ikke haves sikkerhed for en kontrolleret opfyldelse af en af betingelserne ifoelge direktivets artikel 9, stk . 1, litra c ), ( vedroerende indfangning og besiddelse "i mindre maengder ").
Sjette anbringende : artikel 7, stk . 1, i de kongelige bekendtgoerelser
Kommissionen har gjort gaeldende, at det ifoelge artikel 7, stk . 1, i bekendtgoerelserne er tilladt at transportere fugle af de arter, der er naevnt i bilag 2 ( og i bilag 3 ) paa visse betingelser . Transport og udstilling af fugle forudsaetter noedvendigvis at fuglene besiddes, jfr . direktivets artikel 5, litra e ), og der burde derfor vaere overensstemmelse mellem de arter, der opregnes i de naevnte bilag til de kongelige bekendtgoerelser, og listen over arter i direktivets bilag III .
Den belgiske regering har i foerste raekke anfoert, at dette anbringende udelukkende er relevant for regionerne Vallonien og Bruxelles, og har herved henvist til kongelig bekendtgoerelse af 20 . juli 1972 .
Med det indhold den foreliggende belgiske lovgivning har finder jeg ikke, at dette er tilfaeldet .
For den flamske eksekutivmyndigheds bekendtgoerelse af 20 . november 1985 indeholder ikke aendringer af artikel 7 i den kongelige bekendtgoerelse af 9 . september 1981, der er gaeldende for regionen Flandern . Artikel 7 indeholder imidlertid en bestemmelse, der i alt vaesentlig er identisk med artikel 7 i kongelig bekendtgoerelse af 20 . juli 1972 .
Til gengaeld maa Kommissionens henvisning til bilagene 2 og 3 i de kongelige bekendtgoerelser forstaas rigtigt . For i artikel 7, stk . 1, i bekendtgoerelsen af 20 . juli 1972 naevnes kun bilag 2 ( anderledes kan det ikke vaere, eftersom der ikke findes noget bilag 3 ), og bilag 3 til kongelig bekendtgoerelse af 9 . september 1981 er som bekendt blevet ophaevet ved artikel 2 i bekendtgoerelse af 20 . november 1985 . Bilag 3 til sidstnaevnte bekendtgoerelse vil derfor, for saa vidt angaar regionen Flandern kun vaere gaeldende i den overgangsperiode, der er fastsat i bekendtgoerelsen af 20 . november 1985, dvs . til den 31 . december 1986 .
Med dette in mente maa det erkendes, at dette anbringende kun kan tillaegges betydning i samme udstraekning som det foregaaende . Jeg skal derfor henvise til behandlingen i det foregaaende af dette femte anbringende .
Syvende anbringende : artikel 7, stk . 2, i kongelig bekendtgoerelse af 20 . juli 1972 samt artikel 6, stk . 4, i kongelig bekendtgoerelse af 9 . september 1981
Ifoelge de naevnte artikler er det tilladt hele aaret at besidde, transportere og handle med fugle hvis farve kendeligt ( bekendtgoerelsen fra 1981 ) eller fuldstaendigt ( bekendtgoerelsen fra 1972 ) afviger fra den farve, fritlevende individer af samme art, underart eller familie har .
Dette er ifoelge Kommissionen forbudt i henhold til direktivets artikler 5, litra e ), og 6, stk . 1 .
Ogsaa paa dette punkt bliver en afgoerelse af spoergsmaalet om den nationale lovgivnings overensstemmelse med faellesskabsdirektivet en meget "oemtaalelig" sag .
Den belgiske regering har nemlig over for denne soegsmaalsgrund gjort gaeldende, at fugle, hvis farve er kendeligt forskellig fra den farve, frit i naturen levende fugle har, er produkter af langvarigt opdraet, krydsningseksperimenter eller sjaeldent forekommende mutationer . Der er saaledes ikke tale om "fuglearter, som i vild tilstand *... har deres naturlige ophold *...", jfr . direktivets artikel 1, og som er omfattet af direktivet .
Den belgiske regering har anfoert, at tilladelsen til at besidde og bytte disse afvigende arter imoedekommer myndighedernes oenske om i videst muligt omfang at begraense forbruget af vilde fugle som burfugle, saaledes at det i stedet navnlig er fugle opdraettet i fangenskab, der anvendes hertil .
Kommissionen har imidlertid gjort gaeldende, at der ogsaa i naturen findes fuldstaendige farveanomalier ( f.eks . "albinoer "), uden at det derfor er muligt at goere gaeldende, at der er tale om individer, der er opdraettet i fangenskab .
Paa denne baggrund maa det foerst fastslaas, at de bestemmelser, Kommissionen har kritiseret, ikke er i strid med faellesskabsretten i det omfang de de facto vedroerer fugle, der er opdraettet i fangenskab . Direktivet omfatter som vi har set ikke saadanne fugle .
Det kan imidlertid efter min mening ikke antages, at artikel 6, stk . 4, i bekendtgoerelsen fra 1981, og artikel 7, stk . 2, i bekendtgoerelsen fra 1972 kun omfatter fugle i fangenskab, og dermed ikke fugle, der er omfattet af direktivet .
For dette resultat taler, at de naevnte bestemmelser udgoer fravigelser af bekendtgoerelsernes artikler 3 og 5, hvori der netop er tale om de i artikel 1 omhandlede fugle, dvs ., fugle, "som i vild tilstand lever i Benelux-landene" ( eller "paa medlemsstaternes omraade i Europa", jfr . den aendrede affattelse i bekendtgoerelsen af 20 . november 1985 af artikel 1 i bekendtgoerelsen af 9 . september 1981, for saa vidt angaar regionen Flandern ).
Efter alt at doemme har det saaledes foerst og fremmest vaeret disse fugle, den belgiske lovgiver har haft i tankerne ved formuleringen af de omhandlede tilladelser .
Under alle omstaendigheder maa det for disse sidstes vedkommende fastslaas, at den udvej, der anvises med artikel 9 i direktivet, ikke forekommer mig anvendelig i den foreliggende sag, hvor visse vaesentlige forudsaetninger herfor ikke er opfyldt; der er intet oplyst om grunden til fravigelsen eller om de betingelser, hvorunder fravigelsen kan ske, og heller ikke de formkrav, der stilles i den forbindelse, ses at vaere opfyldt .
Den belgiske regering har ganske vist henvist til de vanskeligheder, der er forbundet med kontrol, navnlig naar det gaelder mutations - og krydsningstilfaelde, og har herved henvist til, at det undertiden er umuligt at henfoere fugle, hvis farve afviger kendeligt fra det saedvanlige, til de kendte fuglearter, som lever i vild tilstand .
Kommissionen har imidlertid gjort gaeldende, at undersoegelser, der er blevet gennemfoert i andre lande, f.eks . Nederlandene, viser, at det er muligt at anvende en kontrolordning for opdraettede fugle .
Hvordan det nu end forholder sig, staar det efter min mening fast, at vanskeligheder med hensyn til kontrol ikke boer vaere en uovervindelig hindring for direktivets gennemfoerelse i belgisk lovgivning eller for en forskriftsmaessig opfyldelse af de betingelser, der ifoelge direktivets artikel 9 stilles for at fravige dettes bestemmelser .
Paa baggrund heraf maa det allerede paa dette punkt i fremstillingen kunne fastslaas, at de kritiserede bestemmelser ikke fuldstaendig er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 79/409 .
Ottende anbringende : artikel 9 i kongelig bekendtgoerelse af 20 . juli 1972
Artikel 9 i kongelig bekendtgoerelse af 1972, der gaelder for regionerne Vallonien og Bruxelles, bemyndiger landbrugsministeren til midlertidigt at dispensere fra de generelle bestemmelser om beskyttelse af fugle "for at forebygge fare eller vaerne lokale interesser ".
Efter Kommissionens opfattelse er denne dispensationsadgang langt videre end tilladt efter direktivets artikel 9, hvori der tales om "omfattende skader" ( paa afgroeder, besaetninger, skove, fiskeri - og vandomraader ), og beskyttelsen af lokale interesser er et hensyn, der ikke alene, men kun i tilknytning til en af de i artikel 9, stk . 1, anfoerte grunde, kan udgoere et tilstraekkeligt dispensationsgrundlag .
Der er ikke meget at sige om denne soegsmaalsgrund .
Det kan fastslaas, at artikel 8 i kongelig bekendtgoerelse af 9 . september 1981 for regionen Flandern opstiller betingelser, der naesten ordret svarer til betingelserne for fravigelse ifoelge direktivets artikel 9, stk . 1, og stk . 2 .
Noget tilsvarende gaelder ikke for regionerne Vallonien og Bruxelles, hvor formuleringen i artikel 9 i kongelig bekendtgoerelse af 1972 giver et langt videre spillerum end direktivets betingelser og kan give anledning til resultater, der er i strid med faellesskabsdirektivets beskyttelsesformaal .
I den forbindelse kan der endnu en gang hensigtsmaessigt henvises til Domstolens praksis, hvorefter det er vaesentligt, at hver medlemsstat gennemfoerer direktiver paa en maade, som fuldt ud opfylder kravene om, at den retstilstand som tilsigtes med direktiverne skal vaere klar og sikker ( 11 ). Gennemfoerelsen af et direktiv i national ret boer derfor ikke overlades til en national eller regional forvaltningsgren, hvis skoensbefoejelser ikke efter den gaeldende lovgivning er begraenset paa en saadan maade, at de i direktivet opstillede betingelser fuldt ud overholdes .
Den belgiske regering har i sit svar paa den begrundede udtalelse til stoette for sit synspunkt henvist til, at tilladelserne gaelder maengder, der maa anses for smaa, og arter, der kan vaere skadelige, samt til, at der i betragtningerne til den vallonske eksekutivmyndigheds bekendtgoerelse af 28 . juli 1982, der ophaevede ministeriel bekendtgoerelse af 17 . september 1973 for regionen Vallonien, udtrykkeligt er taenkt paa gennemfoerelsen af direktiv 79/409, og navnlig dettes artikel 9, stk . 1, litra c ).
Den belgiske regering har ikke gentaget disse synspunkter under skriftvekslingen i naervaerende sag .
Og selv om anvendelsesomraadet i snaevrere forstand for artikel 9 i bekendtgoerelsen af 20 . juli 1972 begraenses ved bekendtgoerelsen af 28 . juli 1982 ( idet der herved navnlig er taget hoejde for artikel 6 i foerstnaevnte bekendtgoerelse ), kan henvisningen til denne og de oevrige forhold, der er blevet fremfoert, ikke medfoere, at den belgiske regering gaar fri af enhver kritik .
For det foerste gaelder bekendtgoerelsen fra 1982 nemlig kun for regionen Vallonien og ikke for Bruxelles, og for det andet tager Kommissionens soegsmaalsgrund sigte paa formuleringen af artikel 9 i bekendtgoerelsen af 20 . juli 1972 og spoergsmaalet om denne bestemmelses retmaessighed ifoelge direktivets artikel 9, men ikke paa fortolkningen af begrebet "smaa maengder ". Artikel 9 i naevnte bekendtgoerelse af 1972 indeholder imidlertid efter sin formulering ingen afgraensning af de andre begreber, der ikke er fastlagt ved bekendtgoerelsen af 1982 .
Konkret er kriteriet om forebyggelse af skader mere rummeligt end kriteriet om omfattende skader i artikel 9, stk . 1, litra a ), tredje led, i direktivet, og beskyttelsen af lokale interesser er ifoelge naevnte bestemmelse ikke nogen selvstaendig dispensationsgrund, hvorfor en fravigelse af de generelle bestemmelser herefter kan ske under henvisning til andre eller i alt fald ogsaa andre af de i naevnte bestemmelse angivne grunde .
Resultatet bliver herefter, at den belgiske stat ikke efter min mening, for saa vidt angaar regionerne Bruxelles og Vallonien, har opfyldt sin forpligtelse til at gennemfoere direktivet, jfr . dettes artikel 18 .
5 . Herefter foreslaar jeg Domstolen at kende for ret, at den belgiske stat ikke har opfyldt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er noedvendige for fuldt ud at efterkomme Raadets direktiv 79/409 af 2 . april 1979 .
Det paalaegges den tabende part at afholde sagens omkostninger, jfr . procesreglementets artikel 69, stk . 2 .
(*) Oversat fra portugisisk .
( 1 ) Jfr . praeamblen, anden og syvende betragtning .
( 2 ) Moniteur belge af 3.3.1882, lov senest aendret ved lov af 30 . juni 1967, Moniteur belge af 10.8.1967 .
( 3 ) Jfr . det af Raadet i 1973 vedtagne handlingsprogram, der blev aendret og suppleret i 1977 og 1983 ( for tidsrummet 1982 til 1986 ) ( EFT C*112 af 20.12.1973, C*139 af 13.6.1977 og C*46 af 17.2.1983 ).
( 4 ) Jfr . dom af 4 . april 1974, 167/73, Kommissionen mod Republikken Frankrig ( fransk lov om arbejde til soes ), Sml . s.*359; dom af 25 . oktober 1979, 159/78, Kommissionen mod Republikken Italien, Sml . s.*3247 .
( 5 ) Jfr . dom af 6 . maj 1980, 102/79, Kommissionen mod Kongeriget Belgien, Sml . s.*1473; jfr . i samme retning dom af 30 . januar 1985, 143/83, Kommissionen mod Kongeriget Danmark, Sml . s.*427 .
( 6 ) Jfr . Domstolens dom af 5 . maj 1970 i sag 77/69, Kommissionen mod Kongeriget Belgien, Sml . 1970, s.*47 .
( 7 ) Bekendtgoerelse af 20 . november 1985 ( Moniteur belge af 31.12.1985 ).
( 8 ) Udhaevelsen er min .
( 9 ) Moniteur belge af 13 . november 1981 .
( 9 ) Moniteur belge af 13 . november 1981 .
( 10 ) Moniteur belge af 18 . september 1982 .
( 11 ) Jfr . den tidligere naevnte praksis i dom af 6 . maj 1980, 102/79, Kommissionen mod Kongeriget Belgien, Sml . s.*1473, samt dom af 30 . januar 1985, 143/83, Kommissionen mod Kongeriget Danmark, Sml . s.*427 .
Full & Egal Universal Law Academy