Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. La Comisión imputa al Reino de Dinamarca el haber efectuado una incorporación incompleta de la Directiva 79/831/CEE del Consejo, de 18 de septiembre de 1979, por la que se modifica por sexta vez la Directiva 69/548/CEE, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas.(1)
2. La Comisión considera que Dinamarca no ha aplicado íntegramente la Directiva; para ello, debería haber introducido algunas modificaciones en las disposiciones nacionales de aplicación, en concreto la Ley nº 212, de 23 de mayo de 1979, y la Orden ministerial nº 409, de 17 de septiembre de 1980.
3. I. El Gobierno danés acusa a la Comisión de haber interpuesto el recurso con precipitación; los contactos y conversaciones precedentes habían demostrado que era posible resolver el litigio amistosamente y que incluso existía un proyecto de nuevo reglamento que eventualmente satisfacería las exigencias de la Comisión, dicho proyecto fue retirado por Dinamarca ante la falta de reacción de la Comisión.
4. Evidentemente, es de lamentar que no haya habido acuerdo entre las partes en cuanto al modo de incorporación de la Directiva, lo que hubiera evitado el presente procedimiento.
5. Sin embargo, en aplicación del artículo 169 del Tratado, la Comisión está facultada para decidir acerca de la interposición de un recurso si hace constar en su dictamen motivado la falta de aplicación en el plazo establecido, y no nos corresponde suprimirla para juzgar sobre la oportunidad de esta acción.
6. II. Los dos primeros motivos de recurso de la Comisión se dirigen, respectivamente, contra los apartados 2 y 3 del artículo 11 de la Ley nº 212/79 cuyo texto figura en el informe para la vista.
7. Según la Comisión, al establecer que "se consideraría que una sustancia química nueva si no ha sido comercializada ni importada en Dinamarca antes del 1 de octubre de 1980", el apartado 2 del artículo 11 extiende la obligación de notificación más allá de lo dispuesto por el artículo 6 de la Directiva, por cuanto ésta se refiere a una fecha anterior a la que allí se menciona (18 de septiembre de 1981).
8. El Gobierno danés no niega que la definición nacional de "sustancia nueva" pueda, en algunos casos, crear una obligación de notificación de mayor alcance que la de la Directiva. Sin embargo, niega que dicha obligación sea contraria a la Directiva dado que esta última -como se desprende de sus considerandos y del apartado 4 del artículo 1- no tiene por objeto regular las "antiguas sustancias", que, por consiguiente, continúan sometidas a la normativa nacional.
9. En especial, el apartado 4 del artículo 1 enumera los supuestos que no entran dentro del campo de aplicación de la Directiva en lo que respecta a la armonización de las disposiciones de notificación.
10. Por otra parte, la Comisión imputa al Gobierno danés el hecho de que el apartado 3 del artículo 11 de la Ley nº 212/79 extiende a las sustancias comercializadas en Dinamarca antes del 1 de octubre de 1980 el régimen establecido por el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva para las "sustancias nuevas" cuando estas "sustancias antiguas" se utilicen, después de esta fecha, para fines sensiblemente diferentes o en cantidades sensiblemente superiores.
11. Según la Comisión, esta disposición es contraria a la letra a del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva, que exime de la obligación de notificación respecto de las sustancias comercializadas antes del 18 de septiembre de 1981. Por ello, y por el hecho de que, según el artículo 22, "los Estados miembros no podrán prohibir, restringir ni obstaculizar por razones de notificación ((...)), la comercialización de sustancias cuando éstas se ajusten a la presente Directiva", queda excluido que las "sustancias antiguas" sean objeto de notificación, o de una nueva notificación, fuera de los casos eventualmente previstos en la propia Directiva.
12. También aquí el Gobierno danés admite que existe una diferencia de redacción entre la Directiva y la normativa danesa. Sin embargo, alega que la obligación impugnada es necesaria para la consecución de los objetivos de la Directiva, a saber, la protección del hombre y del medio ambiente, ya que un aumento importante de las cantidades rendidas o una utilización sensiblemente diferente puede acarrear riesgos idénticos a los que se vinculan con la aparición de una sustancia nueva.
13. Contestando a los argumentos del Gobierno danés referido a los dos motivos de recurso, la Comisión considera que, ante la inexistencia de un verdadero sistema de autorización de las sustancias peligrosas, la obligación introducida por la Directiva 79/831 de notificar las "sustancias nuevas" (es decir, comercializadas después del 18 de septiembre de 1981) constituye el mejor compromiso posible, en el plano comunitario, entre las exigencias de protección del hombre y del medio ambiente (objetivo primordial de la Directiva) y las de la libre circulación de mercancías (particularmente especificadas en el artículo 22).
14. Por esta razón, sólo las "sustancias nuevas" están sujetas a la obligación, impuesta en el artículo 6, a los fabricantes y a los importadores, de notificarlas a la autoridad competente del respectivo Estado miembro, que a su vez informa inmediatamente a la Comisión a la que le corresponde elaborar una lista de todas las sustancias notificadas en estas condiciones (apartado 2 del artículo 13). En cuanto a las "sustancias antiguas" (comercializadas antes del 18 de septiembre de 1981), sólo se prevé que la Comisión elabore un inventario basándose, especialemente, en las informaciones proporcionadas por los Estados miembros (apartado 1 del artículo 13).
15. El Gobierno danés responde a estos argumentos en su escrito de dúplica, ampliando su tesis inicial con los argumentos que están recogidos en el informe para la vista.
16. Reconocemos que la interpretación del Gobierno danés es plausible a la vista de las disposiciones poco claras de la Directiva. También pensamos que Dinamarca tendría razón si el objetivo de la Directiva sólo fuera la protección del hombre y del medio ambiente contra los riesgos derivados de la aparición de sustancias peligrosas en el mercado. En ese caso se podría decir que Dinamarca ha cumplido totalmente con el designio del legislador comunitario, al reforzar la propia eficacia protectora de las disposiciones adoptadas por el mismo.
17. No se podría, por tanto, decir que la normativa danesa hubiese infringido la Directiva introduciendo restricciones en ámbitos en los que la misma no se aplica. Sí se derivaría una eventual violación del Derecho comunitario de la infracción de otras disposiciones, especialmente del artículo 30 del Tratado.
18. En ese caso, éste tendría que ser invocado por la Comisión, de manera que el Estado acusado dispusiese de los medios indispensables para su defensa, especialmente mediante la invocación del artículo 36 (protección de la salud y de la seguridad públicas).
19. Sin embargo, en nuestra opinión, el caso es diferente.
20. La simple lectura conjunta de los considerandos de las Directivas 79/831 y 67/548 nos permite confirmar que éstas (así como las que modificaron esta última) han creado un sistema de regulación de las sustancias peligrosas organizado en función del doble objetivo de protección de la población y del medio ambiente y de la supresión de los obstáculos a los intercambios dentro del mercado común mediante la armonización de las legislaciones nacionales.
21. Especialmente, la Directiva de 1979 expresa un compromiso entre estos objetivos desde la óptica de su aplicación temporal, creando la obligación de notificar las sustancias que aparezcan en el mercado después del 18 de septiembre de 1981 y dispensando a las otras de esta notificación. Para estas últimas, sólo se prevé la obligación de elaborar un inventario de conformidad con el artículo 13.
22. Ante la necesidad de efectuar un arbitraje entre los diferentes objetivos, éste es el punto de equilibrio al que llegó el legislador comunitario.
23. El respeto de la Directiva implica, pues, el respeto de la solución de compromiso que contiene: otorgar mayor peso a uno u a otro de los objetivos puede romper el equilibrio de la Directiva en beneficio de uno o de otro.
24. En nuestra opinión, hay que interpretar las disposiciones pertinentes de la Directiva 79/831 a la luz de esta idea.
25. En primer lugar, es preciso tener presente lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 1:
"1) La presente Directiva tiene por objeto la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a:
"a) la notificación de las sustancias;
"b) ((...))
"cuando sean objeto de comercialización en los Estados miembros."
26. El apartado 4 del mismo artículo 1 -a pesar de utilizar una fórmula poco feliz- pretende esclarecer dos puntos:
a) que la fecha que se debe tener en cuenta para definir las sustancias "comercializadas" a las que se refiere la letra a del apartado 1 es el 18 de septiembre de 1981;
b) que las sustancias comercializadas antes de esta fecha no están sometidas a la obligación de notificación.
27. Esta última conclusión se nos impone a la luz de dos detalles de redacción del apartado 4:
a) los artículos 5, 6 y 7 no son aplicables a la notificación de las sustancias mencionadas;
b) éstas son, en primer lugar, aquellas que hayan sido comercializadas antes del 18 de septiembre de 1981 y, en segundo lugar, aquellas que figuren en el inventario mencionado en el apartado 1 del artículo 13.
28. En cuanto a unas y a otras, la Directiva no sólo excluye la aplicación de los artículos 6 y 7, que definen las modalidades de notificación, sino también la del artículo 5, que establece la obligación de notificación como un requisito para la comercialización.
29. Ello significa que, aunque le hubiera sido posible expresarse mejor, el legislador no deseaba que los Estados miembros sometieran estas sustancias a la obligación de notificación.
30. Por otra parte, la adopción de fechas diferentes introduciría una discriminación en el sistema según los países en los que la sustancia fuese comercializada, perjudicando el objetivo de crear un mercado común para este tipo de productos.
31. Puede ser que, como se afirmó en la vista, la diferencia de fechas se deba al hecho de que la legislación danesa se publicó antes de que se aprobara la Directiva, cuyo proyecto pudo haber sufrido modificaciones en la fase final de los debates.
32. Sin embargo, esta circunstancia no hace desaparecer el eventual incumplimiento que debe apreciarse en relación con el texto publicado y en vigor de la Directiva.
33. Según jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia,(2) las disposiciones de las Directivas tienen un efecto obligatorio en los Estados miembros y la "exacta aplicación" de las mismas "es de gran importancia puesto que las medidas de ejecución se dejan a la discreción de los Estados miembros" (traducción provisional).
34. El conjunto de estas consideraciones nos conduce lógicamente a considerar fundada la primera parte del motivo relativo al apartado 2 del artículo 11 de la Ley nº 212/79.
35. En cuanto al apartado 3 del artículo 11, nos parece difícil considerar que esta disposición no persiga exactamente los mismos objetivos que el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva dado que los riesgos son precisamente los mismos, ya se trate de sustancias "nuevas" o "antiguas" (y quizás todavía más grave cuando se trata de sustancias que nunca fueron notificadas anteriormente, es decir, de acuerdo con la Ley danesa, las sustancias comercializadas antes del 1 de octubre de 1980).
36. Esta opinión puede encontrar apoyo en el texto, aunque poco explícito en verdad, del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva, que excluye la aplicación de los artículos 5, 6 y 7 sólo en lo que se refiere a la notificación.
37. Ahora bien, el apartado 4 del artículo 6 no habla, en este propósito, de nueva notificación, sino solamente de una obligación de informar.
38. Desde el punto de vista de los objetivos de la Directiva, la equiparación de "sustancias antiguas" y "sustancias nuevas" en cuanto a los cambios de utilización de las modificaciones en las cantidades, previstas por la Directiva u ocurridas después del 18 de septiembre de 1981, no nos parece criticable.
39. Sin embargo, no diremos lo mismo de los actos que hayan tenido lugar antes del 18 de septiembre de 1981, porque estimamos que ésa es la fecha que debe ser tenida en cuenta para distinguir (si se confrontan los considerandos y el apartado 4 del artículo 1) entre las sustancias "antiguas" y las "nuevas" y, por tanto, para justificar que, en lo que se refiere a determinados aspectos del régimen de la Directiva, las primeras sean equiparadas a las últimas.
40. La disposición impugnada de la Ley danesa, al mencionar el 1 de octubre de 1980 como la fecha a partir de la cual ("después de esta fecha") hay que aplicar a las "sustancias antiguas" las disposiciones de que se trata para las "sustancias nuevas", no se ajusta en este punto, y nos parece que sólo en este punto, a la Directiva 79/831.
41. III. La Comisión impugnó en su demanda lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley nº 212/79, de 23 de mayo de 1979 y en el apartado 3 del artículo 9 de la Orden ministerial nº 409/80, de 17 de septiembre de 1980.
42. En su escrito de réplica, la Comisión rectificó los términos de su motivo de recurso inicial, aclarando que la crítica dirigida al artículo 17 de la Ley estaba vinculada al motivo dirigido contra el apartado 3 del artículo 9 de la Orden ministerial.
43. Según la Comisión, el hecho de que esta última disposición imponga a los importadores la obligación de informar a la autoridad competente de la importación las sustancias ya notificadas en otros Estados miembros, prueba que el artículo 17 de la Ley nº 212/79 puede ser interpretado de manera incompatible con la Directiva 79/831.
44. Reconozcamos que el motivo de la Comisión no brilla por su claridad, sea cual sea la versión presentada.
45. A fin de cuentas, parece dirigirse a dos disposiciones relacionadas, y no a una y a otra separadamente.
46. Así pues, el único significado inteligible del motivo de la Comisión parece ser que el artículo 17 de la Ley danesa puede, según sus propios términos, interpretarse en el sentido de que permite que el Ministro competente exija la notificación de una sustancia que ya ha sido objeto de una notificación en otro Estado miembro.
47. Ello significa que la disposición de que se trata no sólo contiene una autorización vinculada a un resultado determinado compatible con la Directiva, sino que atribuye una facultad discrecional cuyo uso para este fin es únicamente una de las hipótesis posibles.
48. Ello implica:
a) que esta disposición podría interpretarse en el sentido de que admite, en principio, que una notificación efectuada en otro Estado miembro no se equipare a una notificación efectuada en Dinamarca, de manera que precise de una decisión en este sentido por parte de la autoridad nacional competente;
b) que podría hacerse un uso inadecuado de la facultad que confiere.
49. La primera de estas dos posibilidades, que arroja una duda sobre el carácter obligatorio de la equiparación de la notificación tal como la concibe la Directiva, cuestionaría la compatibilidad de esta última con lo dispuesto en el artículo 17, considerado aisladamente.
50. Sin embargo, la Comisión no formula su motivo en estos términos, de manera que nos limitaremos a considerar la infracción que puede resultar de lo dispuesto en estos dos preceptos considerados en conjunto.
51. Desde esta óptica, se puede comprobar que, al uso por la autoridad competente de la autorización conferida por el artículo 17 de la Ley, se le agrega, en el apartado 3 del artículo 9 de la Orden ministerial, la obligación impuesta a los importadores de proporcionar a la Agencia Nacional para la Protección del Medio Ambiente una información previa sobre la importación de sustancias ya notificadas en otro Estado miembro.
52. Ahora bien, la Directiva ha creado un sistema comunitario de notificación y de control de las sustancias peligrosas, siendo la notificación en un Estado miembro válida en toda la Comunidad (preámbulo, quinto considerando).
53. Por otra parte, el artículo 10 de la Directiva establece un mecanismo de transmisión de las informaciones que se estima suficientemente eficaz; el artículo 23 prevé, a su vez, el uso de un mecanismo de salvaguardia que está a disposición de cualquier Estado miembro, y el artículo 21 regula el procedimiento de adopción de nuevas medidas que se consideren necesarias, mediante consulta al Comité para la adaptación al progreso técnico de las directivas, instituido en el artículo 20.
54. Sin embargo, no nos parece que se pueda afirmar que la exigencia de la Ley danesa sea en sí misma claramente incompatible con la Directiva.
55. Si bien ésta no lo prevé, el artículo 36 del Tratado podría justificar el hecho de que -frente a la eventual insuficiencia, lentitud o dificultad de otras soluciones- la normativa nacional obliga al importador a informar a la autoridad competente con objeto de permitirle un control rápido y fácil.
56. No parece que la necesidad de enviar una simple carta, indicando que la sustancia de que se trata ha sido notificada en otro Estado miembro, sea necesariamente una exigencia exorbitante o desproporcionada capaz de constituir una restricción de los intercambios prohibida por el artículo 30.
57. A pesar de ello, la disposición impugnada no indica cuál es la sanción por el incumplimiento del deber de informar. Ahora bien, dado que de sus términos puede resultar que la información previa es un requisito para la importación en Dinamarca de las sustancias ya notificadas en otro Estado miembro, este simple hecho origina una ambigueedad censurable cuya comprobación compete al Tribunal de Justicia.
58. Estimemos que sólo en esa medida puede el apartado 3 del artículo 9 de la Orden ministerial nº 409 ser declarado incompatible con el Derecho comunitario.
59. IV. En la demanda, la Comisión impugna el artículo 18 de la Ley nº 212/79 por haber atribuido al Ministro competente una facultad discrecional que le permite conceder exenciones no previstas en la Directiva.
60. Sin embargo, es evidente que no existe correspondencia entre el tenor y el texto de la disposición impugnada; además, dado que esta última no fue objeto de discusión durante la fase precontenciosa del procedimiento, el Gobierno danés presentó, en su escrito de contestación, una excepción de inadmisibilidad, aun admitiendo que el motivo de recurso podía eventualmente dirigirse contra el artículo 18 de la Orden ministerial nº 409.
61. En su escrito de réplica, la Comisión admitió haberse equivocado, y modificó su motivo dirigiéndolo contra esta última disposición.
62. Es jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia(3) que el objeto del litigio se fija en la demanda (letra c del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento de Procedimiento) y las partes no pueden modificarlo durante el procedimiento so pena de atentar contra el derecho a la defensa de la parte contraria.
63. A pesar de ello, no olvidamos que, en el escrito de requerimiento, la Comisión impugnó correctamente el artículo 18 de la Orden ministerial nº 409.
64. Es cierto que, ya en el dictamen motivado, la Comisión oscureció el asunto al referirse, sin más precisiones, a la "normativa danesa", a la "cláusula danesa de exención" y al "artículo 18".
65. Sin embargo, el Gobierno danés estaba en condiciones de comprender el motivo a la luz del texto del escrito de requerimiento y, por esta razón, se refirió al mismo en su respuesta al dictamen motivado.
66. El Gobierno danés, mostrándose "dispuesto a aceptar la crítica efectuada por la Comisión", ha reconocido que habría sido mejor expresarse con mayor claridad diciendo que "lo dispuesto en el artículo 18 no puede aplicarse para hacer excepciones que no se han previsto en la Directiva".
67. A la vista de lo que antecede es posible admitir que el derecho a la defensa del Estado demandado no se ha visto afectado por la modificación del tenor de la impugnación en el escrito de réplica hasta el punto de motivar su inadmisibilidad.
68. Sin embargo, es evidente que, al impugnar en la demanda el artículo 18 de la Ley nº 212 en los términos en que lo ha hecho, la Comisión ha sembrado una confusión lamentable en el litigio y ha perturbado manifiestamente la defensa de la parte demandada.
69. Estimamos que el Tribunal no puede admitir esta forma de proceder sin sancionarla, por lo menos, en la imposición de costas.
70. V. Finalmente, la Comisión impugna el apartado 1 del artículo 6 de la Orden ministerial nº 409 en la medida en que amplía al importador la exención de notificación que el cuarto guión del apartado 1 del artículo 8 concede al fabricante respecto de las sustancias comercializadas en cantidades inferiores a 1 tonelada anual.
71. Según la Comisión, la disposición danesa puede significar que la cantidad máxima determinada en la Directiva sea sobrepasada por un fabricante que se sirva de diferentes importadores para comercializar una suma importante de cantidades individuales inferiores a 1 tonelada.
72. Por esta razón, contrariamente a lo que sucedía anteriormente, la mayor parte de los Estados miembros (con excepción únicamente de Dinamarca, Italia y, hasta cierto punto, la República Federal de Alemania) hoy se ajustan a la interpretación que la Comisión hace de la Directiva.
73. El Gobierno danés invoca una declaración del Consejo y las actas de dos reuniones entre la Comisión y los Estados miembros para fundamentar su alegación de que se ha pretendido equiparar, a este respecto, al importador con el productor.
74. A pesar de ello, no niega que existe una divergencia entre las dos disposiciones; en la respuesta al dictamen motivado incluso admitió que la "interpretación dada por la Comisión a la declaración del Consejo relativa al acta de las reuniones es plausible".
75. También en este punto, el argumento de la Comisión no está exento de ambigueedades porque algunas veces admite que los fabricantes puedan delegar en los importadores la declaración prevista en el cuarto guión del apartado 1 del artículo 8, y en otros casos no lo admite.
76. Sea como fuere, no nos parece que el Gobierno danés proporcione elementos suficientes en apoyo de su tesis para excluir la conclusión que se puede sacar de la interpretación conjunta de ambas disposiciones, a saber: es incompatible con la Directiva ampliar a los importadores la exoneración respecto de pequeñas cantidades.
77. VI. A la vista de lo que antecede proponemos que se declare que el Reino de Dinamarca no ha incorporado completamente en su legislación interna las disposiciones de la Directiva 79/831 del Consejo, de 18 de septiembre de 1979, por la que se modifica por sexta vez la Directiva 67/548, de 27 de junio de 1967.
78. Sin embargo, como, en nuestra opinión, los motivos de recurso de la Comisión sólo están parcialmente fundados -y dadas las ambigueedades e incorrecciones de su argumentación, que introdujeron perturbaciones superfluas en el litigio y en la argumentación de la parte demandada- proponemos que el Tribunal de Justicia haga uso de la posibilidad que otorga el apartado 3 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, imponiendo a la Comisión la mitad de las costas.
(*) Traducido del portugués.
(1) DO L 259 de 15.10.1979, p. 10; EE 13/10, p. 228.
(2) Véase, por ejemplo, sentencia de 21 de junio de 1973 (Comisión/Italia, 79/72, Rec. 1973, pp. 667 y ss., especialmente p. 672).
(3) Véanse las sentencias de 25 de septiembre de 1979 (Comisión/Francia, 232/78, Rec.1979, pp. 2729 y ss.); de 9 de diciembre de 1981 (Comisión/Italia, 193/80, Rec. 1981, pp. 3019 y ss.) y de 8 de febrero de 1983 (Comisión/Reino Unido, 124/81, Rec. 1983, pp. 203 y ss.).
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