Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
signori Giudici,
1 . Tra la società tedesca Foto-Frost e lo Hauptzollamt di Lubecca-Est è in corso una causa che ha per oggetto il recupero "a posteriori" di dazi all' importazione relativi a merci fabbricate nella Repubblica democratica tedesca (" RDT ") ed acquistate da un' impresa avente sede nella Repubblica federale di Germania (" Repubblica federale ") presso società stabilite in altri Stati membri . Nell' ambito di tale controversia il Finanzgericht di Amburgo vi pone quattro domande, due delle quali toccano problemi di grande delicatezza . Al tribunale interessa infatti sapere se i giudici inferiori degli Stati membri possano pronunciarsi sulla validità degli atti comunitari - nella specie si tratta di una decisione indirizzata dalla Commissione alla Repubblica federale - e come debbano essere interpretate le norme che regolano il recupero dei dazi alla luce del protocollo sul commercio interno tedesco allegato al trattato CEE .
2 . Foto-Frost è un' impresa stabilita nella Repubblica federale che importa, esporta e commercia all' ingrosso prodotti fotografici . Tra il 23 settembre 1980 e il 9 luglio 1981 essa acquistò varie partite di binocoli prismatici fabbricati dalla Carl Zeiss di Jena ( RDT ). Ma, poiché tra questa società e l' omonima impresa di Oberkochen ( Repubblica federale ) esiste un accordo in cui si prevede che, per entrare in Germania occidentale, i prodotti della prima debbono attraversare paesi terzi, l' acquisto fu effettuato presso società stabilite in Danimarca e nel Regno Unito e provviste di depositi doganali in Danimarca e nei Paesi Bassi . I binocoli furono poi in parte esportati ( Italia, Africa del Sud ) e in parte rivenduti ad altre imprese che, a loro volta, li esportarono .
A Foto-Frost la merce era stata venduta, fatturata e spedita nel quadro del regime di transito comunitario esterno ( articolo 12 e seguenti regolamento del Consiglio 13 dicembre 1976, n.*222/77, relativo al transito comunitario, GU 1977, L 38, pag . 1 ), per cui i prodotti originari di paesi terzi che non si trovano in libera pratica in uno Stato membro sono trasportabili all' interno della Comunità senza esser assoggettati a formalità doganali passando da uno Stato membro all' altro . Come aveva fatto in precedenti ed analoghe occasioni, Foto-Frost dichiarò i binocoli per la messa in libera pratica, esibì le autorizzazioni prescritte e chiese di esser esentata dai dazi all' importazione conformemente al protocollo che disciplina il commercio interno tedesco . Poiché le merci erano state fabbricate nella RDT, gli uffici doganali accolsero la domanda .
Questa concessione fu tuttavia contestata nel settembre del 1981 dallo Hauptzollamt di Lubecca-Est . Secondo l' articolo 1 del protocollo sul commercio interno tedesco del 25 marzo 1957 - esso osservò - "gli scambi fra i territori tedeschi retti dalla legge fondamentale della Repubblica federale (...) e i territori tedeschi in cui la legge fondamentale non è applicabile fanno parte del commercio interno tedesco", onde "l' applicazione del trattato non esige alcuna modifica del regime attuale di tale commercio in Germania ". In altri termini, la normativa riguarda i soli scambi "diretti" tra Repubblica federale e RDT e non poteva quindi applicarsi a importazioni di merci che avessero attraversato altri Stati .
Ciononostante - aggiunse l' ufficio - Foto-Frost non avrebbe dovuto essere soggetta al recupero dei dazi . L' impresa soddisfaceva infatti le condizioni di cui all' articolo 5, n.*2, 1° comma, regolamento del Consiglio 24 luglio 1979, n.*1697/79, relativo al recupero "a posteriori" dei dazi all' importazione o all' esportazione che il debitore non abbia corrisposto rispetto a merci dichiarate per un regime doganale comportante l' obbligo di effettuarne il pagamento ( GU L 197, pag . 1 ). In particolare, essa aveva presentato in dogana una dichiarazione regolarmente compilata e, dal momento che l' esonero le era stato più volte concesso in passato, non aveva motivo di metter in dubbio la giustezza della decisione presa a suo riguardo dagli uffici competenti .
Caso chiuso, dunque? No . L' importo dei dazi eccedeva i 2*.000 Ecu e, in tali condizioni, lo Hauptzollamt non ha il potere di disporre direttamente la rinuncia al recupero ((*( articolo 4 regolamento della Commissione 20 giugno 1980, n.*1573/80, ( GU L 161, pag . 1 )*)). L' ufficio si rivolse allora al ministro federale delle Finanze che a sua volta chiese alla Commissione di stabilire, in base all' articolo 6 della medesima fonte, se nella specie il recupero potesse esser evitato . Con decisione 6 maggio 1983, indirizzata alla Repubblica federale, la Commissione si pronunciò negativamente . L' importatrice - rilevò - aveva la possibilità di confrontare la disciplina della quale invocava l' applicazione con le circostanze in cui si erano svolte le importazioni ed era quindi in grado di riconoscere eventuali errori compiuti dalle autorità . Non era esatto inoltre che essa avesse osservato tutte le condizioni previste per le dichiarazioni doganali dalla normativa vigente . I dazi dovevano pertanto essere recuperati nella misura di DM 64*346,53 .
A seguito di tale decisione, che né lo Stato destinatario né Foto-Frost hanno impugnato davanti alla nostra Corte, lo Hauptzollamt, emanò il 22 luglio 1983, un provvedimento rettificativo esigendo dall' impresa il pagamento della somma indicata dalla Commissione e di altri DM 12*786,10 a titolo d' imposta sulla cifra d' affari all' importazione . A questo punto, Foto-Frost adì il Finanzgericht di Amburgo impugnando il detto provvedimento e chiedendone la sospensione in via cautelare . Con ordinanza 22 settembre 1983, il tribunale accolse questa domanda . Esso stabilì infatti che, a stregua del protocollo sul commercio interno tedesco, l' operazione compiuta dall' impresa doveva considerarsi esente dai dazi . Era dunque opportuno sospendere la misura rettificativa in attesa di accertare, eventualmente dopo un rinvio alla Corte di giustizia, se il recupero "a posteriori" fosse giustificato .
Ripresa la causa principale, il Finanzgericht decise di sospendere il procedimento e di sottoporvi i seguenti quesiti pregiudiziali ( 29 agosto 1985 );
1 ) se il giudice nazionale possa : a ) sindacare la validità di una decisione adottata dalla Commissione a norma dell' articolo 6, regolamento della Commissione 20 giugno 1980, n . 1573/80, in tema di rinuncia al recupero "a posteriori" di dazi all' importazione secondo l' articolo 5, n . 2, regolamento del Consiglio 24 luglio 1979, n . 1697, che dichiari tale rinuncia ingiustificata; b)*eventualmente statuire in un procedimento contro il relativo provvedimento d' attuazione che si deve rinunciare al recupero;
2 ) in caso di risposta negativa alla prima domanda, lett . a ): se la decisione della Commissione 6 maggio 1983 - Rif . REC 3/83 - sia valida;
3 ) In caso di risposta affermativa alla prima domanda, lett . a ): se l' articolo 5, n.*2, del regolamento n.*1697/79 vada interpretato nel senso che autorizza ad emanare una decisione discrezionale e sindacabile dal giudice nei limiti dei vizi relativi all' esercizio del potere discrezionale o un provvedimento equitativo e, pertanto, suscettibile di esser sindacato sotto ogni aspetto;
4 ) nel caso in cui non si debba rinunciare al recupero dei dazi secondo l' articolo 5, n.*2, del regolamento n.*1697/79 : se merci originarie della RDT e trasportate nella Repubblica federale attraverso un altro Stato membro, in base alla procedura di transito comunitario esterno, rientrino nel commercio interno tedesco ai sensi del protocollo 25 marzo 1957, con la conseguenza che all' atto della loro importazione nella Repubblica federale non si possono esigere né i dazi né l' imposta sulla cifra d' affari all' importazione; o, al contrario, se quelle merci siano da considerare come importate da paesi terzi, con la conseguenza che si debbono esigere il dazio comunitario a norma delle disposizioni di diritto doganale e l' imposta sulla cifra d' affari all' importazione in base all' articolo 2, n.*2, della sesta direttiva CEE che armonizza le imposte sulla cifra d' affari nella Comunità europea .
Nel nostro procedimento hanno presentato osservazioni scritte lo Hauptzollamt di Lubecca-Est, la Commissione delle Comunità europee e la società Foto-Frost .
3 . Per una migliore comprensione dei fatti che ho esposto e dei problemi su cui siete chiamati a pronunciarvi, è opportuno ricordare*la normativa comunitaria in tema di recupero "a posteriori" dei dazi all' importazione e la disciplina applicabile al commercio interno tedesco .
Le norme comunitarie si trovano nei già citati articoli 5, n.*2, regolamento del Consiglio n.*1697/75 e 4 e 6 regolamento della Commissione n.*1573/80 . Il primo disposto stabilisce che le autorità nazionali competenti "hanno la facoltà di non procedere al recupero "a posteriori" (...) dei dazi all' importazione (...) qualora tali dazi non siano stati riscossi a causa di un errore (...) che non poteva ragionevolmente essere scoperto dal debitore, purché questi abbia (...) agito in buona fede e osservato tutte le disposizioni previste, per la sua dichiarazione in dogana, dalla regolamentazione vigente ". Le altre due norme si applicano nell' ipotesi che l' importo dei dazi sia pari o superiore a 2*000 Ecu . In questo caso - statuisce l' articolo 4 - la detta autorità "rivolge alla Commissione la richiesta di deliberare fornendole tutti gli elementi (...) di valutazione"; e - aggiunge l' articolo 6 - la Commissione decide, dopo aver consultato un gruppo di esperti nazionali riuniti nel comitato delle franchigie, "se la situazione esaminata consenta o meno di procedere al recupero dei dazi ". Il provvedimento è poi notificato allo Stato le cui autorità hanno chiesto all' istituzione di pronunciarsi .
Un cenno merita anche la direttiva 79/695/CEE del Consiglio del 24 luglio 1979, che armonizza le procedure di messa in libera pratica delle merci ( GU L 205, pag . 19 ). Il suo articolo 10, paragrafo 2, infatti, abilita le autorità nazionali a controllare e, se del caso, a rettificare le tasse già richieste .
Passiamo alla disciplina del commercio interno tedesco . Com' è noto, essa si fonda su tre gruppi di norme : a ) la convenzione firmata a Berlino il 20 settembre 1951 tra Repubblica federale e RDT e relativa sia al commercio tra le aree monetarie del marco, sia ai rapporti fra gli istituti di emissione dei due Stati; b ) una serie di leggi e di regolamenti emanati durante il periodo d' occupazione ( 1949-1950 ) dai governi e dai comandanti militari alleati in tema di controllo dei cambi e di circolazione delle merci; c ) vari regolamenti d' attuazione emanati successivamente dal legislatore federale, tra cui da ultimo quello del 1° marzo 1979 sugli scambi internazionali ( Bundesgesetzblatt, I, pag . 463 ).
Le norme militari menzionate alla lett . b ), che sono tuttora vigenti, proibiscono, di regola, l' acquisto e la fornitura di merci tra i due Stati tedeschi . A questo divieto, tuttavia, il governo federale può derogare e in tal caso le operazioni consentite si realizzano mediante compensazione : i rispettivi pagamenti, cioè, non vengono effettuati con moneta liberamente convertibile, ma sono iscritti in due conti tenuti, per la Repubblica federale, dalla Deutsche Bundesbank e, per la RDT, dalla Staatsbank . V' è di più . Com' è accaduto nella nostra specie, le dette operazioni possono aver luogo attraverso un paese terzo e perciò comportare il rischio che la RDT eluda il meccanismo della compensazione ottenendo moneta convertibile . Per evitare simili frodi, le medesime norme istituiscono un sistema articolato in autorizzazioni previe e in controlli successivi che il governo di Bonn applica con molta severità .
4 . Il problema posto dal primo quesito del Finanzgericht è - io credo - tra i più scabrosi che questa Corte abbia mai dovuto affrontare . Si tratta infatti di decidere se, alla luce dell' articolo 177 trattato CEE, i giudici inferiori degli Stati membri siano competenti a statuire sulla validità degli atti comunitari sia direttamente, sia di riflesso, cioè mediante sentenze e ordinanze che abbiano per oggetto la validità o l' esecuzione dei provvedimenti interni con cui quegli atti vengono applicati . Tutte le parti intervenute nel nostro procedimento vi invitano a rispondere negativamente . Dico subito che anch' io vi farò una proposta analoga, ma con un' eccezione, con alcune perplessità e, soprattutto, con non poche apprensioni sull' accoglienza che riceverebbe un giudizio conforme a tale suggerimento .
I miei dubbi e le mie inquietudini nascono dalla constatazione di una duplice realtà : il cospicuo numero di pronunce nazionali edite che hanno accolto o praticamente applicato la soluzione contraria e la suggestione degli argomenti su cui questa poggia . Le decisioni di cui ho detto sono almeno dieci e, in sette di esse, la competenza dei giudici interni è affermata senza ambagi e senza limiti, a stregua di principio desumibile dall' articolo 177 : alludo alle sentenze emesse tra il 1966 e il 1968 dalla seconda sezione del Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ( il 12 dicembre 1966, nn . AZ II/2 986/66 e II/2 987/66, il 23 agosto 1967, n . AZ II/2 E 24/67, il 13 dicembre 1967, n . AZ II/2 E 79/67, il 22 maggio 1968, n . AZ II/2 E 20/68, il 27 novembre 1968, n . AZ II/2 E 33/68 ) e, più recentemente, dal Finanzgericht di Monaco . L' 11 settembre 1985, infatti, quest' ultimo tribunale dichiarò tout court invalido un provvedimento con cui la Commissione aveva in un caso specifico stabilito che la franchigia dai dazi doganali non dovesse applicarsi .
Meno esplicite e comunque non direttamente fondate sull' articolo 177 sono le altre tre pronunce . Con un' ordinanza 15 luglio 1970 il Finanzgericht di Duesseldorf decise di non interrogare la nostra Corte sulla questione della competenza, perché - affermò - imperiose ragioni di economia processuale consigliavano di attendere che fosse chiarito l' intero quadro dei problemi suscettibili di rinvio . Egualmente pragmatica fu la linea seguìta dalla High Court inglese . Il 24 ottobre 1985 essa riconobbe che la competenza a pronunziarsi sulla validità degli atti comunitari è riservata alla Corte di Lussemburgo; ciò non le impedì tuttavia di dichiarare invalida una norma regolamentare applicando la decisione da voi presa nella sentenza Man Sugar in una specie e rispetto ad un disposto di analogo tenore ( 24 settembre 1985, causa 181/84, Racc . 1985, pag . 2889 ).
Infine, la sentenza 28 marzo 1985 dell' Oberlandesgericht di Francoforte sul Meno . Anche ad avviso di questo tribunale sindacare gli atti delle istituzioni sotto il profilo della validità spetta di regola alla nostra Corte . Una competenza del giudice interno ( o, in ogni caso, tedesco ) è tuttavia configurabile in due situazioni eccezionali : la prima è imposta da una ben nota giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht ( cfr . sentenza 29 maggio 1974 ) e si ha quando è in discussione la compatibilità di un atto comunitario col catalogo dei diritti fondamentali garantiti dal Grundgesetz; la seconda interviene quando i tempi pretesi dal rinvio pregiudiziale impediscono di assicurare una tutela efficace agli operatori commerciali . In tale ipotesi, che prende corpo nei soli procedimenti cautelari, il giudice può disapplicare gli atti "manifestamente invalidi" a stregua del diritto comunitario .
Veniamo agli argomenti invocati a sostegno del primo gruppo di pronunce . Gli autori di queste e i giuristi che le approvano fanno leva soprattutto sul testo dell' articolo 177 traendone un sillogismo di incontestabile forza . Nella lettera b ) del comma iniziale - si premette - "validità" e "interpretazione" degli atti sono poste sul medesimo piano; nei due commi successivi - si aggiunge - è stabilito che, quando insorge "una questione del genere", solo le giurisdizioni di ultima istanza devono interrogare la Corte, mentre i giudici le cui pronunce sono appellabili ne hanno la facoltà; ergo - si conclude - il 2° comma non può non interpretarsi nel senso che a tali giudici è attribuita la competenza a decidere sulla validità delle norme comunitarie . Secondo il Verwaltungsgericht di Francoforte, i detti rilievi sarebbero poi corroborati dal confronto tra il nostro disposto e l' articolo 100 del Grundgesetz . Ai sensi di quest' ultimo, infatti, qualunque giudice ha l' obbligo di rimettere gli atti alla Corte costituzionale se ritiene che il precetto sulla cui applicabilità si controverte sia in contrasto con le norme della legge fondamentale; la minore perentorietà della formula contenuta nell' articolo 177 è dunque essa stessa una prova del potere di pronunziarsi che il trattato riserva ai giudici degli Stati membri .
Si obietta - continua la dottrina - che il conferimento di tale potere è frutto di un errore materiale o di una distrazione in cui i redattori dell' articolo 177 incorsero nel coordinare i primi due commi . Ma, per escludere la plausibilità di quest' ipotesi basta ricordare che gli autori del trattato CEE avevano dinanzi agli occhi il modello dell' articolo 41 CECA in cui si sancisce la competenza esclusiva della Corte . Essi avrebbero potuto ribadire quel principio; non lo fecero, invece, appunto perché ispirati da un diverso orientamento che consisteva nel promuovere i giudici nazionali al rango di veri e propri giudici comunitari affidando loro l' applicazione del relativo diritto e quindi anche la disapplicazione degli atti ritenuti invalidi ( cfr . Couzinet, "Le renvoi en appréciation de validité devant la Cour de Justice des Communautés européennes", in Revue trimestrielle de droit européen, 1976, pag . 660, e Braguglia, "Effetti della dichiarazione d' invalidità degli atti comunitari nell' ambito dell' articolo 177 del trattato CEE", in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1978, pag . 667 ).
D' altra parte - s' incalza - l' esclusione del sistema CECA e la competenza a statuire sulla validità implicita nella facoltà di cui al 2° comma dell' articolo 177 presentano il non piccolo vantaggio di evitare che la Corte di Lussemburgo sia sommersa da un diluvio di rinvii e, per ciò stesso, che i tempi delle cause principali si dilatino oltre il tollerabile . Né va esagerato il rischio di un' applicazione divergente del diritto comunitario che quella facoltà e quella competenza indubbiamente comportano . La pronuncia del giudice interno che dichiari l' invalidità di una norma posta dalle istituzioni è infatti priva di portata generale, non trascende cioè l' ambito della lite; contro di essa è sempre possibile proporre un ricorso; e in ogni caso l' obbligo di rivolgersi alla Corte fatto ai giudici di ultima istanza tampona ogni possibile falla garantendo, seppure a distanza di tempo, che le norme comunitarie siano applicate sulla base di criteri uniformi .
Argomenti a favore della tesi in esame offrirebbe anche la vostra giurisprudenza . Nella pronuncia 13 febbraio 1979, causa 101/78 ( Granaria BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten Racc . pag . 623 ), si legge infatti che "qualsiasi regolamento (...) deve presumersi valido finché il giudice competente non ne abbia dichiarato l' invalidità; questa presunzione è basata, da un lato, sugli articoli 173, 174 e 184 (...) che riservano alla Corte (...) la competenza esclusiva a sindacare la legittimità dei regolamenti e, (...). dall' altro, sull' articolo 177, il quale attribuisce alla stessa Corte la competenza a pronunziarsi in ultima istanza sulla validità dei regolamenti" ( punto 4, miei corsivi ). La distinzione che tale passo introduce tra le due competenze della Corte non potrebbe - si osserva - essere più limpida . Quando si tratta non di "annullare", ma di "dichiarare l' invalidità" nel quadro di una procedura pregiudiziale, i giudici di Lussemburgo decidono solo in via definitiva : "giudice competente" in via ordinaria è dunque necessariamente il tribunale dello Stato membro .
Né si dica che questa conclusione è in contrasto con quanto la Corte aveva affermato nella sentenza Ditta Schwarze ( 1° dicembre 1965, causa 16/65, Racc . pag . 909 ). A prima vista, l' obiter dictum che di essa comunemente si cita - "qualsiasi altro criterio finirebbe per abbandonare (...) alle giurisdizioni nazionali la competenza a statuire sulla validità degli atti comunitari" ( pag . 922 ) - parrebbe rivendicare alla Corte una competenza esclusiva . Ma le cose stanno diversamente . Basta infatti leggere il brano alla luce di quello che subito lo precede (" Qualora risulti che le questioni deferite dal giudice nazionale abbiano in realtà ad oggetto la validità di atti comunitari, la Corte è tenuta a pronunziarsi ") per comprendere che ai giudici di Lussemburgo premeva porre un ben altro principio : ossia il loro potere-dovere di rispondere non a ciò che il rinviante sembra chiedere ( un' interpretazione ), ma a ciò che chiede davvero dietro lo schermo di termini o di concetti impropri ( l' accertamento della validità ) ( Couzinet, già cit .).
Non basta . L' autentico pensiero della Corte nella nostra materia emerge con particolare chiarezza da un documento non giurisdizionale . Nelle sue "Proposte in merito all' unione europea" ( 1975 ) si legge che "correlativamente ( all' estensione del procedimento pregiudiziale a qualsiasi altra materia prevista dal futuro trattato o da altre convenzioni fra gli Stati membri ) dovrebbe vietarsi al giudice nazionale di considerare invalido un atto emesso dalle istituzioni (...) prima che la Corte (...) abbia statuito in tal senso, come fu stabilito dal trattato CECA" ( suppl . al Bollettino delle Comunità europee, suppl . 9/75, pag.21 ). La deduzione a cui queste parole si prestano è evidente : proprio perché si suggerisce di sottrarglielo, non si dubita che il giudice abbia oggi, de jure condito, il potere di apprezzare la validità dell' atto comunitario .
5 . Tra gli argomenti così riassunti, gli ultimi - cioè quelli tratti dalla giurisprudenza della Corte - mi sembrano i meno significativi . Il fatto è che la questione postavi dal Finanzgericht di Amburgo costituisce un' assoluta novità . E' solo oggi che la affrontate ex professo; i rilievi che le dedicaste in passato statuendo su problemi di tutt' altro genere e dunque nella forma di obiter dicta ( tra l' altro, se la mia impressione è corretta, volutamente ambigui ) sono per ciò stesso pochissimo illuminanti . In ogni caso, è certo che essi - e tanto più le proposte di politica legislativa a cui attendeste dodici anni fa - non vi impegnano minimamente .
Solidi, come ho già detto, sono invece gli argomenti fondati sulla lettera dell' articolo 177 : solidi, ma anche produttivi di risultati così pericolosi ed anormali da metter in ombra l' innegabile disagio che si prova nel respingerli . Concordo insomma con gli scrittori per cui l' interpretazione testuale della norma dà luogo a conseguenze "undesirable", "improper" o suscettibili di creare "grave problems"; e poiché queste conseguenze non potevano sfuggire agli autori del trattato, ritengo anch' io che la formulazione "elliptique" del nostro disposto sia da imputare ad una loro singolare, ma non impossibile svista ( Tomuschat, Die gerichtliche Vorabentscheidung nach den Vertraegen ueber die Europaeischen Gemeinschaften, Koeln 1964, pag . 57 e seguenti; Schumann, "Deutsche Richter und Gerichtshof der Europaeischen Gemeinschaften", in Zeitschrift fuer Zivilprozess, 1965, pag . 119 e seguenti; Bebr, "Examen en validité au titre de l' article*177 du traité CEE et cohésion juridique de la Communauté", in Cahiers de droit européen, 1975, pag . 384; Hartley, The Foundations of European Community Law, Oxford 1981, pag . 265; Brown e Jacobs, The Court of Justice of the European Communities, London 1983, pag . 154 e seguenti; Schermers, Judicial Protection in the European Communities, Deventer 1983, pag . 232; Boulouis, Droit institutionnel des Communautés européennes, Paris 1984, pag . 213 ).
Le anomalie a cui mette capo la tesi che vi invito a respingere sono per lo meno quattro . La prima e forse la più vistosa è un paradosso : quella tesi, cioè, attribuisce ai giudici inferiori un potere - sindacare la validità degli atti - che il 3° comma dell' articolo 177 sottrae esplicitamente alle giurisdizioni di ultima istanza ( Bebr, già cit ., Telchini, "Le pronunzie sulla validità degli atti comunitari secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia", in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1978, pag . 257 ). Decisivo, peraltro, è il secondo inconveniente : la contraddizione che il riconoscimento del detto potere determina nel sistema in cui prende corpo il controllo della legalità comunitaria . Come sappiamo, gli articoli 173 e 174 affidano tale compito alla sola Corte; non si intende perché l' esclusività così sancita debba venir meno quando ad attivare i giudici di Lussemburgo sia non l' interessato, ma il giudice nazionale . Certo : la mediazione di costui è lungi dal ridursi ad un passaggio di carte e pertanto restringe lo spazio dell' opera a cui la Corte è chiamata; nello spazio che le lascia, tuttavia, essa non modifica la natura di quest' opera . In altri termini, osserva Bebr, l' apprezzamento pregiudiziale della validità degli atti comunitari resta un "controle constitutionnel", sia pure "larvé ".
Ma v' è di più . La contraddizione di cui ho detto non è solo logicamente ingiustificabile . Essa ha pesanti conseguenze istituzionali : lede cioè il principio posto dall' articolo*189 per cui gli atti prodotti dalle istituzioni debbono esser applicati in modo uniforme su tutto il territorio comunitario . Ora, tale principio ha un duplice obiettivo : assicurare la certezza del diritto e - altrettanto, se non più cruciale - garantire la coesione giuridica della Comunità . Ne sia o non ne sia consapevole, dunque, il giudice dello Stato membro che allarga la portata della sua mediazione fino a dichiarare l' invalidità di una norma comunitaria introduce all' interno del sistema un fattore eversivo; in parole più esplicite, la sua sentenza apre una breccia nel fondamento su cui poggia l' organismo nato dal trattato di Roma .
Si obietta che questo rilievo vale egualmente per la sentenza da cui l' atto comunitario risulti interpretato in modo aberrante o anche solo difforme rispetto alla lettura datane da altre pronunce nazionali; e da ciò si desume che esso finisce col tenere per non scritto l' intero 2° comma dell' articolo 177 . Ma la critica non regge . Interpretare una norma, infatti, postula pur sempre l' intento di applicarla . Il giudice che vi provveda senza la cooperazione della nostra Corte e, come può ben accadere, che giunga a risultati erronei o addirittura assurdi pregiudicherà quindi una serie di interessi, anche di natura comunitaria; è certo però che egli non entrerà in conflitto con l' articolo 189 o, quanto meno, non comprometterà il nucleo più profondo della regola che esso sancisce . Per contro, alla dichiarazione d' invalidità non può non seguire la disapplicazione della norma; nel suo caso, insomma, quel nucleo è sicuramente compromesso .
Sicuramente e, aggiungo, in molti casi irrimediabilmente . Lo negano - abbiamo visto - il Verwaltungsgericht di Francoforte e un settore della dottrina osservando che la norma viene disapplicata non in termini generali ed astratti, ma nel semplice quadro di una lite e che la relativa sentenza è sempre appellabile . Quest' argomento, tuttavia, non tiene conto, da una parte, che numerosi atti comunitari ( in materia di concorrenza, di aiuti statali, di procedure antidumping o anche in situazioni come quella di cui ci stiamo occupando ) sono puntuali, si dirigono cioè a uno o a più soggetti determinati, e, d' altra parte, dimentica che un ricorso dell' organismo nazionale interessato non è mai certo . In effetti, come rileva un giurista spagnolo traendone interessanti corollari sulla debolezza del nostro sistema di amministrazione indiretta, nulla garantisce che tale organismo identifichi il proprio interesse con quello della Comunità ( Peláez Marón, "Ambito de la apreciación prejudicial de validez de los actos comunitarios", in Revista de las instituciones europeas, 1985, pag . 758 ).
Ho parlato di quattro inconvenienti . Gli ultimi due hanno carattere pratico, ma, non per questo, minore importanza . Sindacare la validità degli atti comunitari, dirò anzitutto, è un' operazione delicata che comporta una perfetta conoscenza delle norme di riferimento, spesso redatte in un gergo ostico e persino esoterico, o di dati economici non facilmente accessibili (" was there - esemplifica la dottrina - a surplus of apples or of mushrooms in the Community, at a certain date ?"); un' operazione, dunque, per cui il giudice nazionale è poco attrezzato o in ogni caso assai meno attrezzato della Corte di giustizia ( Koopmans, "The Technique of the Preliminary Question - A View from the Court of Justice", in TMC Asser Instituut, Article 177 : Experiences and Problems, North-Holland 1987, pag . 330 ). In secondo luogo, quel giudice non potrebbe mai limitare nel tempo gli effetti della pronuncia con cui dichiara l' invalidità di un atto, com' è invece lecito alla Corte sulla base della notissima giurisprudenza che ha esteso ai ricorsi pregiudiziali la regola dell' articolo 174 . Il suo sindacato, pertanto, lascerebbe irrisolti i problemi economici a cui tale estensione vuole ovviare con conseguenze potenzialmente dirompenti sul funzionamento del mercato comune .
Se tutti questi rilievi sono esatti, la conclusione che ho preannunciato appare non irrefutabile, ma certo ragionevole e, comunque, più appagante di quella opposta . La riassumerò in una semplice proposizione : il giudice nazionale che nutra dubbi sulla validità della norma comunitaria dovrà sospendere il procedimento e rivolgersi alla Corte ( vedansi, oltre alla dottrina citata, Ehle, "Inzidenter Rechtsschutz gegen Handlungen der Europaeischen Gemeinschaftsorgane", in Monatsschrift fuer Deutsches Recht, 1964, pag . 720; Constantinesco, Das Recht der Europaeischen Gemeinschaften, I, Baden-Baden 1977, pag . 827; Daig, "Artikel 177", in AA.VV ., Kommentar zum EWG-Vertrag, 3a ed ., II, 1983, pag . 395; Donner, "Les rapports entre la compétence de la Cour de Justice des Communautés européennes et les tribunaux internes", in Recueil des cours de l' académie de droit international de la Haye, 1965, pag . 39; Plouvier, Les décisions de la Cour de Justice des Communautés européennes et leurs effets juridiques, Bruxelles 1975, pag . 252; Waelbroeck, "Commentaire à l' article*177", in AA.VV ., Le droit de la Communauté économique europenne, X, Bruxelles 1983, pag . 209 ).
Al contrario, niente obbligherà il nostro magistrato ad interpellarvi se una parte gli chieda di disapplicare un atto ed egli ritenga che i suoi mezzi vadano respinti . Qui, la facoltà riconosciutagli dal 2° comma dell' articolo 177 è pienamente operante; e tale dato, che esclude appunto la riduzione del suo ruolo ad un mero "passaggio di carte", tempera il disagio di cui parlavo all' inizio del punto 4 . Dopo tutto, la soluzione che vi suggerisco non si oppone frontalmente alla lettera del disposto, ma implica solo che il concetto di "una questione del genere" sia inteso in modo restrittivo : come problema, cioè, che il giudice è proclive a risolvere nel senso della validità .
Ancora poche parole per difendere la detta soluzione da qualche tentativo di restringerne la portata . Così, a chi osservi che il giudice potrà non essere legittimato a dichiarare l' invalidità dell' atto comunitario, ma è certo competente ad annullare la misura nazionale d' attuazione è agevole rispondere che le due normative sono di regola troppo strettamente connesse per esser oggetto di un apprezzamento distinto . Lo prova appunto la nostra specie . Dal combinato disposto degli articoli 5, paragrafo 2, seconda frase, e 10 del regolamento n.*1697/79 risulta che la decisione relativa al recupero "a posteriori" va adottata nel quadro di una speciale procedura a livello comunitario . Se il Finanzgericht avesse disapplicato in via definitiva il corrispondente provvedimento dello Hauptzollamt di Lubecca-Est, il termine triennale stabilito per il recupero dall' articolo 2 della stessa fonte avrebbe corso il rischio di esaurirsi nelle more del giudizio d' appello .
Del pari inaccoglibile è la tesi, sostenuta in dottrina, secondo cui il giudice può disapplicare l' atto comunitario almeno quand' esso sia "clairement illégal" ( Couzinet, già cit ., pag . 662 ). A respingerla è la vostra giurisprudenza . Di essa vanno ricordate in particolare le pronunce Granaria BV, citata, per cui ogni atto si presume legittimo finché la Corte non lo abbia dichiarato invalido, e International Chemical Corporation ( sentenza del 13 maggio 1981, causa 66/80, Racc . pag . 1191 ), dalla quale si deduce che la manifesta illegittimità di un atto suppone una precedente e conforme declaratoria da parte della Corte .
6 . Ho detto sopra che l' incompetenza del giudice nazionale a pronunziarsi sulla validità degli atti comunitari conosce un' "eccezione ". Osservo ora che quest' ultima si riferisce ad un' ipotesi ben delimitata : il problema di validità deve porsi nel quadro di un procedimento sommario, non importa se pendente dinanzi a un tribunale inferiore o a una Corte di ultima istanza .
Come abbiamo visto, nello stesso senso si è espresso l' Oberlandesgericht di Francoforte sul Meno . Ma a condividere tale orientamento sono altresì una parte significativa della dottrina ( Astolfi, "La procédure suivant l' article 177 CEE", in Sociaal-Economische Wetgeving, 1965, pag . 463; Ferrari-Bravo, "Commento all' articolo 177", in AA.VV ., Commentario CEE, Milano 1965, III, pag . 1325; Bertin, "Le juge des référés et le droit communautaire", in Gazette du Palais, 1984, doctrine, pag . 48; Daig, op.*cit ., pag . 403 ) e, quel che più conta, la vostra giurisprudenza . Afferma infatti la pronunzia 24 maggio 1977, causa 107/76, Hoffmann-La Roche/Centrafarm, Racc . 1977, pag.957 : L' "articolo 177, 3° comma, (...) va interpretato nel senso che il giudice nazionale non è tenuto a sottoporre alla Corte una questione interpretativa o di validità (...) qualora venga sollevata in un procedimento sommario (...) anche se la ( relativa ) decisione (...) non sia più impugnabile, sempreché le parti (...) possano dar inizio (...) ad un giudizio di merito, in cui la questione provvisoriamente risolta (...) possa esser riesaminata e costituire oggetto di rinvio a norma dell' articolo 177 ".
Alla base di questa linea interpretativa è ovviamente l' esigenza così bene chiarita dal tribunale di Francoforte : evitare che i tempi pretesi dal rinvio pregiudiziale vanifichino la tutela cautelare a cui l' operatore aspira mediante l' instaurazione del procedimento sommario . Alle condizioni da cui l' Oberlandesgericht e la nostra Corte fanno dipendere la deroga io aggiungerei tuttavia l' impossibilità di esperire altri rimedi : così, il ricorso per annullamento ex articolo 173 nel cui quadro, com' è noto, possono chiedersi provvedimenti d' urgenza .
7 . Il secondo quesito del Finanzgericht mira ad accertare se la decisione 6 maggio 1983 indirizzata dalla Commissione alla Repubblica federale di Germania sia valida . La risposta di Foto-Frost è negativa e si fonda su due argomenti : a ) ove sussistano i presupposti per l' applicazione dell' articolo 5, n.*2, 1°*comma, regolamento n.*1697/79, la Commissione è tenuta a decidere che i dazi non vanno recuperati; b ) nel caso di specie quei presupposti sono soddisfatti .
L' affermazione alla lett . a ) si basa su una lettura dell' articolo 5, n.*2, condotta con riferimento al n.*1 dello stesso disposto e al 2° considerando della fonte che lo contiene . Dispone infatti il n.*1 che in determinati casi "le autorità competenti non possono iniziare nessuna azione di recupero" e aggiunge il 2° considerando che l' "esercizio di un' azione di recupero non è in alcun caso giustificato quando la liquidazione primitiva dei dazi (...) sia stata stabilita su (...) elementi di tassazione (...) riconosciuti dalle autorità competenti (...) come conformi agli elementi dichiarati dal debitore" ( miei corsivi ). La disciplina - ne deduce Foto-Frost - privilegia la certezza delle situazioni giuridiche sul pagamento dei dazi in misura corrispondente alla dovuta : ed è ovvio che tale finalità influisca sull' interpretazione dell' articolo 5, n.*2 . Pertanto, se l' importo dei dazi è superiore ai 2*000 Ecu e se le condizioni previste dalla norma sono adempiute, la Commissione non potrà che invitare le autorità nazionali a rinunciare al recupero .
La tesi è destituita di fondamento . L' articolo 5, n.*2 , infatti, dichiara in modo esplicito che le autorità nazionali hanno la facoltà di non recuperare i dazi e l' articolo 6 del regolamento n . 1573/80 prescrive con non minore chiarezza che "la Commissione decide se la situazione esaminata consente o meno di procedere al recupero ". Non basta . Se è vero che le norme richiamate dalla ricorrente intendono garantire ai debitori un massimo di certezza, affermare la prevalenza di questo valore sul corretto adempimento del debito mi sembra per lo meno esagerato . L' articolo 10, paragrafo 2, direttiva 79/695, per cui le autorità nazionali sono abilitate a controllare e a rettificare le tasse già richieste, induce piuttosto a ritenere che privilegiato è l' interesse di assicurare alle casse comunitarie il maggior gettito possibile .
Il secondo argomento di Foto-Frost muove dalla persuasione che nella specie le condizioni poste dall' articolo 5, n.*2, fossero soddisfatte . L' errore, invero, fu commesso dall' autorità doganale tedesca che non applicò correttamente il protocollo del 25 marzo 1957; né l' impresa poteva riconoscerlo dal momento che : a ) la stessa autorità l' aveva sempre esonerata dai dazi per importazioni di merci fabbricate nella RDT; b ) l' assoggettabilità ai dazi delle merci controverse era dubbia, come ammise lo stesso Finanzgericht nell' ordinanza 22 settembre 1983; c ) Foto-Frost non possedeva comunque i mezzi necessari ad accertare la propria situazione giuridica . Manifestamente immotivato, infine, è l' addebito di non aver osservato tutte le disposizioni previste dalla disciplina vigente per quanto riguarda le dichiarazioni in dogana che la Commissione le mosse nel provvedimento del 6 maggio 1983 .
Quest' ultimo rilievo è senz' altro esatto ( cfr . la risposta scritta data dalla Commissione all' apposito quesito della Corte ). Insostenibile, per contro, è il resto dell' argomentazione . Un' impresa che importa abitualmente nella Repubblica federale merci originarie della RDT non può non essere al corrente della disciplina applicabile al commercio intertedesco; in particolare, non può non sapere che, almeno rispetto alle operazioni "triangolari" e cioè effettuate attraverso paesi terzi, l' esonero dai dazi è escluso dalla più autorevole giurisprudenza nazionale ( vedasi Bundesfinanzhof, sentenza 3 luglio 1958, in Zeitschrift fuer Zoelle und Verbrauchssteuern, 1958, pag . 373 ). Non si può dire, dunque, che la Commissione abbia ecceduto imputando alla ricorrente il difetto della buona fede o del minimo di diligenza a cui l' articolo 5, n.*2, regolamento n . 1697/79, subordina la rinuncia al recupero dei dazi .
8 . Formulata nell' ipotesi di una risposta affermativa al primo quesito, la terza domanda può esser lasciata cadere . Rimane quindi da rispondere alla quarta . Il Finanzgericht - ricordo - vi chiede di stabilire se le merci originarie della RDT e introdotte nella Repubblica federale attraverso un altro Stato membro, in base alla procedura di transito comunitario esterno rientrino nel commercio interno tedesco secondo il protocollo allegato al trattato CEE, e siano pertanto esenti da dazi, o se debbano considerarsi importate da paesi terzi con le conseguenze a cui tale condizione dà luogo in fatto di dazi e di imposta sulla cifra d' affari .
Foto-Frost vi invita a rispondere nel primo senso . E' incontestabile - essa riconosce - che le operazioni triangolari furono definite da una norma successiva al protocollo ( articolo 16 del regolamento federale 1° marzo 1979 ); ma è anche vero che la disciplina vigente al momento in cui il trattato di Roma fu firmato non escludeva la loro attitudine a rientrare nel commercio interno tedesco ( vedansi Bundesfinanzhof, sentenza del12 febbraio 1980, e Bundesverwaltungsgericht, sentenza del 26 giugno 1981, in Zeitschrift fuer Zoelle und Verbrauchssteuern, 1980, pag . 247, e 1982, pag . 55 ). Ancora più esplicita è la vostra giurisprudenza . La pronuncia 27 settembre 1979, causa 23/79 ( Gefluegelschlachterei Freystadt GmbH / Hauptzollamt Amburgo-Jonas, Racc . pag . 2789, affermò infatti che, per accertare se il protocollo si applichi a una data operazione, le modalità di questa e l' itinerario percorso dalla merce sono irrilevanti .
Quanto all' imposta sulla cifra d' affari, la società richiama la dichiarazione resa dal governo tedesco rispetto all' articolo 3, sesta direttiva del Consiglio, sull' armonizzazione delle norme nazionali che disciplinano la materia . Secondo quel testo, il territorio della RDT è considerato territorio nazionale tedesco per ciò che attiene alla detta imposta; come successivamente riconobbe il Ministero federale delle Finanze, essa è dunque inapplicabile a merci che si trovino in libera pratica nell' area monetaria del marco tedesco - orientale e siano introdotte in Germania occidentale nell' ambito del commercio interno tedesco .
L' intero argomento va respinto . Per convincersene è sufficiente osservare che il protocollo 25 marzo 1957 riguarda espressamente il "regime attuale del commercio interno tedesco" ( mio corsivo ); onde - e lo ammette lo stesso giudice a quo, così modificando la tesi che aveva sostenuto nell' ordinanza 22 settembre 1983 - esso non può riferirsi che alla normativa in vigore all' epoca della firma del trattato . Ora, il governo tedesco e la Commissione hanno dichiarato, senza essere smentiti, che in quel tempo le operazioni triangolari erano soggette a dazi; anche a ritenerle comprese nel protocollo, dunque, quest' ultimo non può aver l' effetto di esentarle dai dazi e, naturalmente, dall' imposta sulla cifra d' affari .
9 . Per tutte le considerazioni che precedono, vi suggerisco di rispondere come segue ai quesiti pregiudiziali formulati dal Finanzgericht di Amburgo con ordinanza 29 agosto 1985 nella causa dinanzi ad esso pendente fra la società Foto-Frost e lo Hauptzollamt di Lubecca-Est :
1 ) Il principio dell' uniforme applicazione del diritto comunitario derivato in tutti gli Stati membri, sancito dall' articolo 189 del trattato CEE, impone di interpretare il 2° comma dell' articolo 177 nel senso che una giurisdizione nazionale, qualora nutra dubbi sulla validità di un atto comunitario, deve sospendere il procedimento e chiedere alla Corte di pronunciarsi sulla questione .
A titolo di eccezione, quando agli amministrati non sia data altra forma di tutela giurisdizionale e in particolare se essi non siano legittimati ad esperire il ricorso per annullamento ex articolo 173, il giudice del procedimento sommario non è tenuto a sottoporre alla Corte una questione di validità, purché le parti possano promuovere un giudizio di merito in cui la questione provvisoriamente risolta nel detto procedimento sia suscettibile di riesame e pertanto di rinvio a norma dell' articolo 177 .
2 ) Non sussistono elementi atti ad inficiare la validità della decisione Rif . REC 3/83, emanata il 6 maggio 1985 dalla Commissione delle Comunità europee .
3 ) Il protocollo relativo al commercio interno tedesco allegato al trattato CEE riguarda il regime a cui tale commercio era soggetto nel momento in cui fu firmato il trattato; esso consente dunque di esonerare dai dazi le sole importazioni di merci originarie della Repubblica democratica tedesca che, in quell' epoca, beneficiavano di tale trattamento .
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