Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Les questions qui vous ont été déférées par le Pretore di Lucca à l' occasion du différend qui oppose la société Pardini au ministre italien du Commerce extérieur et à la Banca toscana s' articulent autour de deux thèmes dont l' importance de principe vous est connue : la légalité de l' adoption de mesures d' application rétroactives, la signification et la portée du principe de confiance légitime . S' il est vrai que votre jurisprudence permet déjà de dégager une certaine orientation à cet égard, il n' en demeure pas moins que l' affaire dont vous êtes saisis présente des particularités qui en accentuent la difficulté .
I - Sur la compétence
2 . L' examen au fond de cette affaire comporte un préalable processuel . Comme vous le savez, la Commission a exprimé, initialement, dans ses observations écrites, de sérieux doutes quant à la recevabilité de la présente demande, et vous avez estimé nécessaire d' interroger le gouvernement italien sur certains aspects relatifs à la procédure d' urgence, prévue par l' article 700 du code de procédure civile italien, dans le cadre de laquelle le Pretore vous a saisis . En même temps, tant le gouvernement italien que la requérante au principal ont été invités à prendre position sur le noeud du problème, à savoir la compétence de votre Cour - notion qui nous paraît plus exacte que celle de recevabilité de la demande - pour répondre, en vertu de l' article 177 du traité, aux questions posées par une juridiction nationale dès lors que cette dernière estime qu' une décision préjudicielle est nécessaire pour rendre son jugement .
3 . Si les réponses fournies à vos questions ont bien clarifié le stade processuel actuel de l' affaire au principal et nous ont éclairé sur le déroulement de la procédure d' urgence en droit italien, et alors même que la Commission a, à l' audience, rétracté, pour l' essentiel, pour s' en remettre à la sagesse de votre Cour, les objections par elle formulées à cet égard, nous devons dire que nos propres doutes n' ont pas, pour autant, été entièrement dissipés . En effet, l' exposé des traits essentiels de la procédure interne à l' occasion de laquelle vous étiez saisis laisse encore planer quelque incertitude quant à votre compétence .
4 . Si vous avez déjà eu, à plusieurs reprises, l' occasion de vous pencher sur l' interprétation de l' article 177 lui-même, vous n' avez pas encore considéré, à notre connaissance, l' aspect particulier qui se présente aujourd' hui . La lettre de cet article et, incontestablement, l' esprit qui l' anime conduisent, naturellement, à répondre aux questions d' interprétation et de validité du droit communautaire posées par une juridiction nationale dès lors que la réponse de la Cour doit servir au juge de renvoi, lui-même appelé à trancher un litige . Or, dans le cas présent, la décision de renvoi est une ordonnance, prescrivant des mesures provisoires, rendue inaudita altera parte par le juge a quo qui vous interroge à la requête expresse de la société Pardini, dont la demande présentée de ce chef est fondée sur la nécessité de fournir au juge du fond - qui n' est pas le Pretore statuant au provisoire et dont il n' est pas certain qu' il soit saisi - les éléments de droit communautaire par elle estimés nécessaires à la solution du litige . C' est cette circonstance inhabituelle qui nous oblige à formuler quelques considérations d' ordre général sur l' admissibilité d' une demande de décision préjudicielle telle que la présente .
5 . Relevons-le à titre préliminaire : ici, la décision de renvoi a été prise en violation, semble-t-il, du code de procédure civile italien, qui l' aurait obligé à fixer une date pour la comparution des parties devant lui afin de confirmer, modifier ou rétracter contradictoirement la mesure d' urgence accordée de façon unilatérale . Mais il apparaît que la Cour de cassation italienne considère qu' une telle irrégularité n' entache pas l' ordonnance et que le Pretore reste toujours en droit de convoquer les parties tant que la procédure au fond n' est pas engagée .
6 . Mais l' irrégularité de la procédure nationale ne saurait avoir incidence sur votre saisine . En effet, vous avez jugé dans votre arrêt Reina ( 1 ) qu' il ne vous appartient pas de vérifier si la décision de vous saisir a été prise conformément aux règles d' organisation et de procédure judiciaires du droit interne .
7 . Plus important est ce qui suit . En effet, c' est nécessairement le juge appelé à trancher le litige qui est seul habilité à vous saisir . Cette exigence résulte, en premier lieu, de la lettre même de l' article 177 . S' agissant de juridictions dont les décisions sont susceptibles de recours de droit interne, il est expressément précisé que c' est pour rendre son jugement qu' une telle juridiction peut vous saisir préjudiciellement . Cet impératif est le corollaire de la large autonomie reconnue à la juridiction de renvoi . Outre la décision sur l' opportunité de la saisine, le choix de son moment, la pertinence et la formulation de la question, qui appartient, seule, au juge de renvoi, cette autonomie se rencontre non seulement vis-à-vis des parties au principal, mais aussi à l' égard des juridictions supérieures . Aucune de vos décisions ne l' illustre mieux que l' arrêt Rheinmoehlen ( 2 ), où, après avoir rappelé que les juridictions nationales visées à l' article 177, alinéa 2,
" ont la faculté la plus étendue de saisir la Cour de justice si elles considèrent qu' une affaire pendante devant elles soulève des questions comportant une interprétation ou une appréciation en validité des dispositions du droit communautaire nécessitant une décision de leur part",
vous avez déclaré
" qu' il résulte de ces considérations qu' une règle de droit national, liant les juridictions ne statuant pas en dernière instance à des appréciations portées en droit par la juridiction supérieure, ne saurait enlever à ces juridictions la faculté de saisir la Cour de justice de questions d' interprétation du droit communautaire concerné par de telles appréciations en droit ".
En d' autres termes, une juridiction nationale ne saurait être privée, par une décision d' une juridiction supérieure qui réforme ou casse la décision de renvoi, du droit de vous saisir .
8 . Cette autonomie des juridictions internes a sa contrepartie, à savoir qu' aucune d' elles ne devrait être contrainte à recevoir une réponse à une question préjudicielle qu' elle n' aurait pas elle-même formulée .
9 . Nul ne conteste que le recours préjudiciel postule la prise en considération de votre arrêt, en premier lieu, par le juge de renvoi lui-même . C' est cette idée qui vous a conduits à affirmer, par exemple dans l' affaire Irish Creamery ( 3 ), devant un argument tendant à contester la recevabilité de la demande préjudicielle en raison de son caractère prétendument prématuré, que, puisque le juge de renvoi "doit assumer la responsabilité de la décision judiciaire à intervenir", c' est à lui qu' il revient de décider du moment opportun et du stade de la procédure auxquels il convient de vous saisir . Cette même idée vous a servi, dans vos arrêts Damiani ( 4 ) et Moser ( 5 ), à expliquer que c' est pour cette même raison qu' il lui incombe d' apprécier la pertinence des questions soulevées et la nécessité d' une décision préjudicielle "pour être en mesure de rendre son jugement" ( 6 ). Vous venez de rappeler cette jurisprudence dans votre récent arrêt Pretore de Salo ( 7 ), dans lequel vous vous référez, par ailleurs, comme dans votre ordonnance du 5 mars 1986 dans l' affaire Woensche ( 8 ), au "juge national destinataire" de l' arrêt préjudiciel .
10 . Tout concourt donc à démontrer que seul le juge qui aurait à rendre un jugement à la suite de votre arrêt préjudiciel peut vous solliciter au titre de l' article 177 . Les protagonistes dans ce dialogue entre juges sont une juridiction nationale saisie d' un litige concret et la Cour de justice, invitée, à l' occasion de ce litige, à apporter les éléments de droit communautaire nécessaires à sa solution, même si, par l' autorité des arrêts, la réponse préjudicielle aura des répercussions au-delà de l' affaire à propos de laquelle elle a été formulée .
11 . Certes, l' autorité des arrêts préjudiciels implique que les juridictions d' appel et de cassation sont liées par les décisions préjudicielles rendues à la demande du juge de première instance . Mais, dans une telle hypothèse, le juge de renvoi aura bel et bien rendu son jugement à la suite et en conséquence de votre arrêt, et c' est par le biais de voies de recours nationales que les juridictions supérieures rencontrent celui-ci . Dans cette perspective, c' est la question de l' autorité des arrêts préjudiciels qui se pose, mais en des termes bien différents de ceux qui se présentent ici . D' ailleurs, conformément à votre jurisprudence, les juridictions nationales peuvent vous saisir à nouveau . Toujours à propos de l' autorité dans l' espace des arrêts préjudiciels, vous n' avez jamais directement explicité la position de juridictions nationales appelées à connaître d' une affaire qui avait donné lieu, en première instance, à un tel arrêt . Mais il n' est pas sans intérêt de noter que, à la différence du dispositif des arrêts au contentieux qui emploie la formule "la Cour déclare et arrête", celle consacrée dans les arrêts préjudiciels est "la Cour dit pour droit", ce qui traduit une conception objective de l' interprétation préjudicielle . Votre arrêt Benedetti ( 9 ) confirme cette idée puisqu' on peut y lire
" qu' un arrêt rendu à titre préjudiciel a pour objet de trancher une question de droit ...".
Cette même conception apparaît dans l' arrêt Denkavit italiana ( 10 ) où vous avez expliqué que :
" L' interprétation que, dans l' exercice de la compétence que lui confère l' article 177, la Cour de justice donne d' une règle du droit communautaire, éclaire et précise, lorsque besoin en est, la signification et la portée de cette règle, telle qu' elle doit ou aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de sa mise en vigueur ."
12 . Et votre ordonnance dans l' affaire Woensche précitée déclare sans ambiguïté
" ... qu' un arrêt par lequel la Cour statue à titre préjudiciel sur l' interprétation ou la validité d' un acte pris par une institution de la Communauté tranche, avec l' autorité de la chose jugée, une ou plusieurs questions de droit communautaire ...".
La doctrine dominante considère que le juge de renvoi, en premier lieu et toute autre juridiction nationale confrontée au problème tranché par l' arrêt préjudiciel sont liés par ce dernier, tout en gardant la faculté de vous ressaisir que vous avez toujours reconnue et dont vous avez précisé les conditions d' exercice dans l' arrêt International Chemical Corporation ( 11 ), ainsi que dans l' ordonnance rendue dans l' affaire Woensche . En outre, dès l' arrêt Da Costa ( 12 ), vous avez admis que l' autorité de l' interprétation donnée peut libérer les juridictions visées à l' alinéa 3 de l' article 177 de l' obligation de vous saisir . Cette solution a été à la fois confirmée et affinée par votre arrêt Cilfit ( 13 ).
13 . Reste la question de la motivation de l' ordonnance de renvoi . Vous avez déclaré, pour la première fois, semble-t-il, dans l' arrêt Foglia / Novello ( 14 ) que :
" Afin de permettre à la Cour de remplir sa mission conformément au traité, il est indispensable que les juridictions nationales expliquent, lorsque ces raisons ne découlent pas sans équivoque du dossier, les raisons pour lesquelles elles considèrent qu' une réponse à leurs questions est nécessaire à la solution du litige ."
Cette obligation de motivation, formulée à l' occasion d' une affaire très particulière, a été réitérée dans l' arrêt Holdijk ( 15 ) dans lequel vous avez précisé que la motivation est requise pour permettre non seulement à la Cour de donner des réponses utiles, mais aussi aux États membres et aux parties intéressées, visées à l' article 20 du statut de la Cour, d' exercer utilement leur droit de vous soumettre leurs observations . Enfin, vous avez rappelé la même obligation de motivation dans vos arrêts Haug-Adrion ( 16 ) et Bertini ( 17 ).
14 . Mais, à l' exception de l' affaire Foglia/Novello, vous ne vous êtes jamais déclarés incompétents en présence de décisions de renvoi ne comportant pas de motivation et, même dans cette affaire, votre décision d' incompétence a été prise pour des raisons autres que l' absence de motivation . Dans l' affaire Bertini, vous avez, certes, exprimé vos regrets d' une telle absence, mais, dans les circonstances de cette espèce, vous avez jugé qu' il serait contraire à l' économie de procédure de ne pas répondre pour cette seule raison . De même, vous étiez en mesure, en examinant le dossier dans l' affaire Haug-Adrion, d' identifier l' objet de la question préjudicielle, alors même que cette dernière était formulée d' une manière très générale et très imprécise . La motivation est certes importante, comme en témoigne, par exemple, votre arrêt Tissier ( 18 ), où vous avez pu dégager les questions préjudicielles, notamment de la motivation du jugement de renvoi .
15 . Aucune motivation ne figure dans l' ordonnance du Pretore di Lucca, et l' on pourrait même être enclin à penser que le renvoi a été décidé pour la raison avancée par la requérante au principal, à savoir permettre au juge du fond de trancher le litige qui viendrait éventuellement devant lui . Si tel était indiscutablement et exclusivement le cas, nous vous proposerions sans hésitation de décliner votre compétence . Mais un doute peut exister sur ce point . En outre, il résulte des explications fournies par le gouvernement italien et par la requérante au principal que le juge a quo demeure saisi tant que le juge du fond ne l' a pas été et que, notamment, il peut encore contradictoirement confirmer, modifier ou rétracter les mesures prescrites, au vu des réponses que vous serez amenés à lui donner . Pour aussi peu probable qu' elle soit, c' est cette éventualité - et elle seule - qui nous détermine à vous proposer de reconnaître votre compétence . Mais il nous paraît essentiel qu' à cette occasion vous affirmiez nettement qu' un juge ne saurait, par voie préjudicielle, vous interroger pour un autre juge .
II . - Au fond
16 . Abordons donc le fond . La présente affaire soulève des problèmes complexes relatifs à l' application dans le temps des dispositions en matière agrimonétaire . Les questions que vous avez posées à la Commission et au gouvernement italien en portent témoignage . Mais, à travers les questions préjudicielles et au-delà des particularités de l' espèce, vous êtes appelés à vous prononcer sur des principes d' importance fondamentale .
A . - Sur la rétroactivité
17 . Le problème de la rétroactivité, qui constitue l' essentiel de deux premières questions formulées par le juge a quo, se pose par rapport à l' interprétation de l' article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1160/82 de la Commission, du 14 mai 1982, instaurant la fixation à l' avance des montants compensatoires monétaires ( 19 ). Aux termes de cette disposition,
" les montants compensatoires monétaires fixés à l' avance sont ajustés dans le cas où un nouveau taux représentatif, qui a été décidé avant que la demande de fixation à l' avance ne soit déposée, prend effet ".
Rappelons que cette formulation est à peu près identique à celle de l' article 7 du règlement n° 243/78 de la Commission instaurant, pour la première fois, la fixation à l' avance des montants compensatoires monétaires ( 20 ).
18 . Si l' interprétation de cet article vous a été demandée, c' est parce que le Conseil, par le règlement n° 1223/83, du 20 mai 1983, relatif aux taux de change à appliquer dans le secteur agricole ( 21 ), a fixé une nouvelle parité entre la lire italienne et la monnaie verte et que, le même jour, la Commission a arrêté deux règlements d' exécution n° 1244/83 ( 22 ) et 1245/83 ( 23 ), dont l' effet est, pour l' affaire qui nous concerne, double :
- premièrement, supprimer les montants compensatoires monétaires, mêmes préfixés, pour la période allant du 17 au 23 mai 1983;
- deuxièmement, limiter dans le temps l' exercice du droit reconnu par l' article 4, paragraphe 1, dernier alinéa, du règlement n° 1134/68 du Conseil, du 30 juillet 1968 ( 24 ), à tout intéressé de demander, dans certaines circonstances, l' annulation de la préfixation et du certificat ou titre l' attestant . Cet aspect fait l' objet de la quatrième question et sera abordé ultérieurement .
19 . Le règlement n° 1223/83, publié au Journal officiel des Communautés européennes du 21 mai 1983, est entré en vigueur, conformément à son article 8, le 23 mai 1983 . Or, la Commission a, le 20 mai 1983, par l' effet des deux règlements précités publiés au Journal officiel du 23 mai 1983 et entrés en vigueur ce même jour, supprimé, rappelons-le, les montants compensatoires monétaires pour l' Italie avec effet au 17 mai 1983, alors que l' annexe VII du règlement n° 1223/83 dispose que le nouveau taux représentatif de la lire italienne, qui a déclenché cette suppression, n' était applicable qu' à partir du 23 mai . En d' autres termes, la question est de savoir à partir de quelle date devait intervenir l' ajustement des montants compensatoires monétaires préfixés .
20 . C' est ici que le désaccord entre la Commission, d' une part, le gouvernement italien et la société Pardini, d' autre part, est le plus aigu . Pour la Commission, c' est au jour où le Conseil a décidé la modification des taux représentatifs que l' ajustement des montants compensatoires monétaires préfixés a lieu . Ainsi, avant son adoption formelle, avant sa publication au Journal officiel, avant son entrée en vigueur, le règlement du Conseil produirait effet par le truchement, en l' occurrence, de la communication de son contenu à la presse . En revanche, pour la société Pardini et le gouvernement italien, c' est seulement au jour de la prise d' effet du règlement modifiant les taux représentatifs que les montants compensatoires fixés à l' avance doivent être ajustés .
21 . Nous avons donc quatre dates à considérer :
- le 17 mai, date à laquelle la décision matérielle du Conseil a été prise et communiquée à la presse ( alors même que la réserve italienne n' avait pas encore été levée );
- le 20 mai, jour de l' adoption du règlement par le Conseil;
- le 21 mai, jour de sa publication au Journal officiel;
- enfin, le 23 mai, jour de son entrée en vigueur .
Les deux premières questions visent les dates des 17, 20 et 21 mai . Mais la question de principe est celle de savoir si le règlement du Conseil n° 1223/83 pouvait produire effet avant le 23 mai, jour de son entrée en vigueur .
22 . La règle générale, énoncée à l' article 191 du traité, est :
" Les règlements sont publiés dans le Journal officiel de la Communauté . Ils entrent en vigueur à la date qu' ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication ."
Dans votre arrêt Neumann ( 25 ), vous avez déclaré :
" cette large liberté accordée aux auteurs d' un règlement ne saurait cependant être considérée comme exclusive de tout contrôle juridictionnel, notamment à l' égard d' un éventuel effet rétroactif ."
23 . Nous sommes tentés de dire, conformément à l' orthodoxie la plus classique, qu' aucun effet juridique ne saurait être produit par un règlement avant son entrée en vigueur . La sécurité juridique commande cette solution et la non-rétroactivité apparaît comme un principe fondamental . Mais, en matière économique, les principes juridiques souffrent des exceptions et votre jurisprudence reconnaît, en effet, que tel peut être le cas . Cependant, avant de rechercher s' il existe une raison valable pour qu' un règlement du Conseil modifiant les taux représentatifs des monnaies vertes puisse servir de base juridique à un règlement de la Commission modifiant rétroactivement les montants compensatoires monétaires préfixés dans un contexte comme celui de l' espèce, il convient de connaître la situation exacte telle qu' elle résulte d' une lecture littérale et raisonnable des textes .
24 . Or, à cet égard, il nous semble que, selon l' article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1160/82, l' ajustement des montants compensatoires préfixés n' intervient qu' à la suite de la prise d' effet du nouveau taux représentatif . C' est dire, dans le cas d' espèce, en conformité avec l' article 8 du règlement n° 1223/83 et l' annexe VII qui le prévoient expressément, que le nouveau taux s' applique à partir du 23 mai 1983 . Si ces textes sont relativement clairs, leur signification n' en prête pas moins à des interprétations différentes .
25 . La Commission a avancé un argument de texte, lié à des considérations systémiques, pour soutenir la légalité de l' application rétroactive de nouveaux coefficients de montants compensatoires . Selon elle, en effet, c' est à partir du jour où le Conseil a pris la décision matérielle de modifier les taux représentatifs que peuvent intervenir les ajustements des montants compensatoires préfixés, en premier lieu, parce que le terme "décidé" figurant au paragraphe 1 de l' article 7 du règlement n° 1160/82 ne peut que renvoyer au moment de la prise de décision par le Conseil . Cette thèse s' expliquerait par la considération que, du moment où la modification des taux représentatifs est décidée, les opérateurs économiques ne sauraient prétendre n' être pas avertis de ce qu' une réduction des montants compensatoires monétaires est sur le point d' intervenir .
26 . Y a-t-il eu une "décision" du Conseil le 17 mai 1983? On peut sérieusement en douter . La réserve italienne n' a été levée que trois jours après et c' est bien la date du 20 mai qui est celle de l' adoption du règlement selon le texte publié au Journal officiel . Il importe de souligner que, tant que le règlement n' a pas été officiellement pris, il ne peut y avoir eu, tout au plus, qu' une "prédécision", et la question qui se pose est alors de savoir non pas si la décision a été prise le 17 mai, mais plutôt si l' annonce de l' adoption imminente de nouveaux taux représentatifs peut justifier une modification, à partir de sa date, de montants compensatoires préfixés, donc avant même que la décision ne soit formellement adoptée .
27 . Le texte, disons-le, ne favorise pas une telle lecture et c' est alors la prétention de la Commission consistant à soutenir que, partir du communiqué de presse, les opérateurs économiques n' auraient plus eu une confiance légitime dans ce que le taux, valable au moment de la préfixation, leur soit effectivement appliqué, qui devrait retenir notre attention . Nous connaissons, bien évidemment, le règlement n° 3152/85 de la Commission, du 11 novembre 1985, évoqué devant vous ( 26 ), selon lequel, à partir de l' annonce publique de la décision relative à la modification du taux de conversion agricole, celle-ci est réputée connue . Mais ce règlement ne concerne que le droit à l' annulation de certains documents et, en tout cas, il est postérieur à celui dont l' interprétation vous est demandée dans la présente espèce . Il est donc ici sans pertinence . Si l' on voulait, néanmoins, en tirer un enseignement, il irait, selon nous, à l' encontre de la position défendue par la Commission . En effet, on pourrait soutenir que, si la Commission estimait nécessaire de préciser que c' est à partir de "la publication d' un communiqué de presse de l' organisme compétent pour la modification du taux de conversion agricole concernée" ( 27 ), que la modification peut être considérée comme connue, c' est qu' antérieurerement à ce règlement cette question n' était pas tranchée .
28 . Nous nous trouvons, par conséquent, en présence d' une situation où il semble résulter des textes que, premièrement, la décision relative à la modification des taux représentatifs de la monnaie verte doit intervenir avant le dépôt de la demande de préfixation et, deuxièmement, l' ajustement de montants compensatoires monétaires fixés à l' avance ne peut s' effectuer qu' après la prise d' effet de ces nouveaux taux . Or, dans notre cas, la Commission soutient que l' annonce d' une décision imminente équivaut à la prise de la décision elle-même et que, par conséquent, l' ajustement de montants compensatoires préfixés, prévu, rappelons-le, à la suite de la prise d' effet de nouveaux taux, pouvait remonter jusqu' au jour de cette annonce .
29 . Au vu des textes applicables, nous ne pouvons partager la thèse de la Commission . Il n' existe aucune décision juridique avant son adoption formelle et il ne peut y avoir aucun ajustement de montants compensatoires monétaires avant la prise d' effet de la modification des taux représentatifs .
30 . Mais, si telle nous paraît la réponse au vu des textes en question, peut-il y avoir une raison valable, un "intérêt public péremptoire", pour reprendre votre formule dans l' arrêt CNTA ( 28 ), pour qu' une autre interprétation leur soit donnée? Disons d' emblée que celle qui permettrait de reconnaître un effet rétroactif à des dispositions réglementaires ne s' imposerait qu' en cas d' arguments dirimants et de nécessités impérieuses, dans notre cas, de rationalité économique .
31 . Rappelons d' abord que, selon votre jurisprudence, le droit communautaire n' exclut pas toute possibilité de réglementation rétroactive ( 29 ). Mais vous avez bien souligné que c' est "à titre exceptionnel, lorsque le but à atteindre l' exige et lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée", qu' une disposition réglementaire pourrait se voir attribuer un effet rétroactif ( 30 ). Les circonstances de l' affaire Pardini justifieraient-elles la rétroactivité et, en cas de réponse affirmative, jusqu' à quelle date?
32 . Nonobstant le fait qu' aucun considérant de son règlement n' y fait allusion, la Commission explique que le but qu' elle a poursuivi était de prévenir la spéculation . Notons, à cet égard, que son règlement n° 243/78 avait déjà prévu des mesures contre "le risque d' abus à des fins spéculatives" - comme il est dit dans le troisième considérant - pouvant résulter de la fixation à l' avance, particulièrement, des montants compensatoires monétaires . Ces mesures sont, selon ce règlement, notamment, la préfixation simultanée des montants compensatoires monétaires et des prélèvements ou restitutions, l' identité de la durée de validité de la préfixation des montants compensatoires monétaires et des prélèvements ou restitutions, qui ne saurait dépasser six mois, la limitation du certificat comportant préfixation des montants compensatoires monétaires au territoire de l' État membre d' importation ou d' exportation indiqué par l' intéressé . Dans la présente procédure, la Commission insiste surtout sur un thème constant dans son argumentation, à savoir le respect de la confiance légitime . Selon la Commission, puisque ceux qui avaient, le 17 mai 1983, déposé des demandes de certificats d' importation avec préfixation à cette même date pouvaient s' attendre qu' une réduction des montants compensatoires monétaires devait incessamment intervenir, ils ne pourraient se prévaloir de confiance légitime pour revendiquer le maintien des montants préfixés .
33 . Mais puisque, avant le 20 mai 1983, date de la levée de la réserve italienne et celle figurant au règlement même, aucune décision ne peut être réputée juridiquement adoptée, nous estimons, au vu de l' article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1160/82, que c' est seulement à la date de la publication du règlement, c' est-à-dire le 21 mai 1983, que l' on peut tout au plus faire remonter la suppression des montants compensatoires préfixés . Tel serait le cas si l' on devait admettre que le but à atteindre par la réglementation exigeait cette solution et que, même avant l' entrée en vigueur de nouveaux taux représentatifs, le défaut de confiance légitime n' autorisait plus les opérateurs économiques à considérer que les taux préfixés devaient leur être appliqués .
34 . Cette thèse appelle une discussion sur le principe de la confiance légitime ou, plus précisément, sur la question de savoir à partir de quel moment un opérateur économique ne saurait plus pouvoir y prétendre . Rappelons que la protection de la confiance légitime, en tant que principe juridique, est particulièrement élaborée en droit allemand où ce Vertrauensschutz signifie que "certaines expectatives, qui sont suscitées par un sujet de droit en raison d' un comportement déterminé à l' égard d' un autre sujet de droit, ou de la communauté juridique dans son ensemble, produisent des effets juridiques" ( 31 ). La notion de confiance légitime, invoquée souvent et à l' occasion de constellations contentieuses diverses, est apparue dans votre jurisprudence dès 1965 ( 32 ), et vous avez reconnu, dans votre arrêt Toepfer ( 33 ), que ce principe fait partie de l' ordre juridique communautaire "de sorte que sa méconnaissance constituerait une 'violation du traité ou de toute règle de droit relative à son application' au sens de l' article 173 ".
35 . Pour revenir à notre espèce, la Commission soutient que c' est à partir du moment où il a été communiqué à la presse qu' une modification des taux de conversion de la monnaie verte aurait lieu que les opérateurs économiques ne pouvaient plus se fonder utilement sur la confiance légitime pour obtenir le maintien de montants compensatoires monétaires fixés antérieurement à l' entrée en vigueur de nouveaux taux représentatifs, mais postérieurement à cette communication . En poussant ce raisonnement à l' extrême ne devrait-on pas aller jusqu' à considérer que, dans une perspective générale de démantèlement des montants compensatoires monétaires et, par suite, en présence d' un effort constant pour réduire l' écart entre la monnaie verte et la monnaie réelle, on doit toujours s' attendre à une modification des taux représentatifs entraînant une réduction de ces montants? Dans la même ligne de raisonnement ne pourrait-on prétendre, par exemple, que les opérateurs économiques ne pouvaient plus justifier d' aucune confiance légitime à partir du moment où la proposition de la Commission avait été publiée au Journal officiel, c' est-à-dire, en l' occurrence, le 7 février 1983 ( 34 )? La Commission elle-même reconnaît que les décisions modifiant les taux représentatifs de la monnaie verte sont attendues pendant de longs mois, que leur sens général est prévisible et que ses propres propositions en la matière sont largement connues . Mais, selon elle, c' est uniquement à partir du moment où un accord, même imparfait et non encore formalisé, est intervenu au sein du Conseil et communiqué à la presse que les opérateurs économiques, ayant préfixé ce même jour, ne sauraient prétendre à une confiance légitime dans le maintien de montants au taux préfixé .
36 . La Commission considère, par conséquent, qu' un communiqué de presse anéantit la confiance légitime . Sa démarche semble suggérer que la rétroactivité pourrait être la règle dès lors que le rempart de la confiance légitime n' est plus dressé . Cette conception met sur un pied d' égalité les principes de confiance légitime et de non-rétroactivité . Elle doit être catégoriquement rejetée : la non-rétroactivité est la règle, la rétroactivité l' exception qui ne doit jamais porter atteinte à la confiance légitime ni, a fortiori, à un droit acquis .
37 . A vrai dire, en effet, nous pensons qu' en ce qui concerne les montants préfixés il convient, de préférence à la notion de confiance légitime, de faire appel à celle de droits acquis .
38 . S' il ressort de votre jurisprudence qu' aucun droit acquis aux montants compensatoires n' existe avant que l' opération pour laquelle ils sont prévus ait effectivement eu lieu ( 35 ), tel ne paraît pas être le cas dans l' hypothèse de la préfixation . Celle-ci a été instaurée, précisément, pour permettre aux opérateurs économiques de se prémunir contre les aléas monétaires . En effet, dans le troisième considérant du règlement n° 243/78 instaurant la préfixation des montants compensatoires monétaires, on lit que "la raison économique même de la fixation à l' avance(est)la certitude qu' il convient de donner au commerce ...". On peut déduire implicitement de votre arrêt CNTA ( 36 ) qu' une préfixation confère un droit acquis au bénéficiaire et évoquer, à cet égard, votre arrêt Merkur ( 37 ), dans lequel vous avez reconnu que le système de préfixation des montants compensatoires "adhésion" ( Royaume-Uni ) accordait à la requérante, titulaire d' un certificat d' exportation comportant des montants compensatoires préfixés, un droit à ces montants .
39 . Plus généralement, vous avez déclaré dans votre arrêt Groupement d' Intérêt Economique "Union Malt" que "le titulaire d' un certificat d' exportation comportant fixation à l' avance de la restitution ... a un droit acquis à recevoir, lors de l' exportation, la restitution préfixée" ( 38 ). Ce principe s' applique, logiquement, à tous les cas de préfixation .
40 . Quels que soient les facteurs économiques qui justifieraient une réglementation rétroactive, la sécurité juridique doit être maintenue . Il ne faut pas, comme l' a observé l' avocat général m . Warner, admettre la rétroactivité pour "faciliter la tâche de l' exécutif" ( 39 ). Or, à l' audience, l' agent de la Commission a reconnu que c' est pour des raisons purement administratives que la méthode rétroactive a été choisie par la Commission en ce qui concerne les montants compensatoires . Une solution plus conforme au droit aurait été d' enjoindre aux organismes nationaux gérant la politique agricole commune de suspendre la délivrance des certificats d' importation avec préfixation, solution qui, comme la Commission l' a reconnu à l' audience, était parfaitement admise par les textes . Il est surprenant que la Commission ait permis la préfixation alors même qu' elle envisageait - c' est, avons-nous été informés à l' audience, sa pratique habituelle - l' ajustement rétroactif des montants compensatoires préfixés . La préfixation ne saurait être vidée de tout contenu . Conçue pour protéger les opérateurs économiques contre les instabilités monétaires, elle deviendrait, à suivre le raisonnement de la Commission, un instrument juridique à double tranchant : soit l' opération projetée devrait être effectuée à des conditions moins favorables, voire à perte, soit la caution constituée afin de garantir sa réalisation dans les conditions préfixées serait confisquée . On ne saurait se satisfaire d' une telle alternative .
41 . Si "la nature même du système" et "les nécessités du mécanisme", auxquelles vous vous êtes référés dans un contexte différent, mais qui concernait, néanmoins, les montants compensatoires monétaires ( 40 ), justifieraient, à titre exceptionnel et à la double condition que le but à atteindre l' exige et que la confiance légitime des intéressés soit dûment respectée ( 41 ), l' entrée en vigueur d' un acte communautaire à une date antérieure à sa publication, il n' en demeure pas moins, ainsi que vous l' avez affirmé, notamment dans vos arrêts Racke et Decker, que
" en règle générale, le principe de la sécurité des situations juridiques s' oppose à ce que la portée dans le temps d' un acte communautaire voie son point de départ fixé à une date antérieure à sa publication" ( 42 ),
et que
" un principe fondamental de l' ordre juridique communautaire exige qu' un acte émanant des pouvoirs publics ne soit pas opposable aux justiciables avant que n' existe pour ceux-ci la possibilité d' en prendre connaissance" ( 43 ).
42 . L' article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1160/82 nous paraît devoir être entendu dans le sens que seuls les montants compensatoires monétaires préfixés après la publication effective des nouveaux taux représentatifs doivent être ajustés et que cet ajustement a lieu après l' entrée en vigueur de ces nouveaux taux pour les opérations réalisées après cette date . Cela signifie que la suppression des montants compensatoires monétaires effectuée par les règlements de la Commission en vigueur à partir du 23 mai ne pouvait atteindre que les montants préfixés entre le 21 et le 23 mai . Cette réponse et les développements qui la précèdent nous conduisent à répondre affirmativement à la première question formulée par le Pretore di Lucca, ce qui rend superfétatoire une réponse à la seconde .
B . - Sur l' annulation
43 . La problématique de la rétroactivité s' amplifie encore lorsqu' on aborde les deux dernières questions formulées par le juge de renvoi, qui concernent, en substance, le droit à l' annulation des certificats d' importation comportant préfixation .
44 . Pour l' essentiel, le Pretore sollicite une interprétation de plusieurs dispositions contenues dans divers règlements du Conseil et de la Commission pour savoir s' il est loisible au titulaire d' un certificat d' importation comportant une préfixation à la fois des prélèvements et des montants compensatoires d' en demander, dans certaines hypothèses, l' annulation .
45 . Pour répondre à cette interrogation, il faut examiner les textes en présence . En premier lieu, il s' agit du dernier alinéa du paragraphe 1 de l' article 4 du règlement n° 1134/68 du Conseil . Aux termes de cette disposition,
" ... tout intéressé, ayant obtenu une fixation à l' avance pour une opération déterminée, obtient, sur demande écrite qui doit parvenir à l' organisme d' intervention compétent dans un délai de 30 jours suivant celui de l' entrée en vigueur des mesures portant fixation des montants ajustés, l' annulation de la fixation à l' avance et du certificat ou titre l' attestant ".
46 . La Commission soutient que cette disposition ne s' applique qu' aux montants libellés en écus et exprimés en monnaie nationale, et non pas aux montants compensatoires monétaires qui sont, quant à eux, calculés et exprimés en monnaie nationale . D' autre part, l' article 4, paragraphe 1, dudit règlement ne concernerait que la "modification du rapport entre la parité de la monnaie d' un État membre et la valeur de l' unité de compte" ( actuellement l' écu ), et non pas entre la monnaie verte et la monnaie réelle .
47 . Or, le règlement n° 1223/83 du Conseil, relatif, rappelons-le, aux taux de change à appliquer dans le secteur agricole, prévoit, dans son article 4, paragraphe 1, que les dispositions du règlement n° 1134/68 sont applicables à la matière par lui régie . Il prescrit, dans le paragraphe 2 du même article, que la disposition précitée du règlement n° 1134/68 "ne s' applique que si l' application des nouveaux taux représentatifs conduit pour l' intéressé à un désavantage ". Une disposition identique figure à l' article 4 du règlement n° 878/77 du Conseil, relatif aux taux de change à appliquer dans le secteur agricole ( 44 ), abrogé par le règlement n° 1223/83 . L' application, dans certaines conditions, de l' article 4, paragraphe 1, dernier alinéa, du règlement n° 1134/68 est également prévue à l' article 2 du règlement de la Commission n° 1054/78 portant modalités d' application du règlement n° 878/77 ( 45 ). C' est depuis l' entrée en vigueur du règlement n° 1054/78, qui détermine les conditions dans lesquelles l' annulation de la préfixation pourrait être demandée, que la question de l' annulation des montants compensatoires préfixés se pose, puisque, nous l' avons signalé, c' est seulement à partir du règlement n° 243/78 du 1er février 1978 que les montants compensatoires monétaires peuvent être préfixés .
48 . Or, dans son règlement n° 1244/83, pris en application du règlement n° 1223/83 du Conseil, la Commission a limité l' application de l' article 4, paragraphe 1, dernier alinéa, du règlement n° 1134/68 du Conseil et, par conséquent, le droit de demander l' annulation de certificats comportant une préfixation à ceux délivrés avant le 17 mai 1983 .
49 . La Commission explique que, en cas de modification des taux représentatifs de la monnaie verte, il n' y a nul besoin de prévoir la possibilité d' obtenir l' annulation des montants compensatoires préfixés, car ceux-ci sont ajustés, par la Commission elle-même, eu égard à la confiance légitime des opérateurs économiques . En revanche, pour ce qui est des prélèvements et restitutions fixés à l' avance, ils sont automatiquement adaptés par les États membres, sans tenir compte de la confiance légitime de ces opérateurs, ce qui justifie, toujours selon la Commission, que le droit d' en demander l' annulation ne soit prévu par son règlement qu' en faveur de ceux qui, au moment de la préfixation, étaient fondés à placer leur confiance légitime dans le maintien des prélèvements et/ou restitutions aux taux préfixés, en l' occurrence, les titulaires de certificats délivrés avant le 17 mai 1983 .
50 . Nous ne pouvons admettre le bien-fondé de cette différence entre les régimes applicables aux montants compensatoires préfixés, d' une part, aux prélèvements et restitutions préfixés, d' autre part . On ne saurait prétendre, comme le soutient la Commission, que la confiance légitime des opérateurs économiques est toujours sauvegardée dès lors qu' intervient une modification du rapport entre la parité de la monnaie d' un État membre et l' écu ou du taux représentatif de la monnaie verte . Cette thèse soulève, en effet, à nouveau la question de savoir à partir de quel moment les opérateurs économiques peuvent être supposés ne pas bénéficier d' une confiance légitime dans le maintien des montants aux taux préfixés, et nous avons déjà considéré qu' il serait, en cette matière, juridiquement plus correct d' analyser la situation en termes de droit acquis par le titulaire d' un certificat d' importation avec préfixation . Exclure le droit de demander l' annulation de certificats comportant des montants compensatoires préfixés au motif que ces derniers sont ajustés en tenant compte de la confiance légitime de leurs titulaires nous paraît arbitraire dans la mesure où la Commission estime que tout opérateur économique est censé être averti, à partir d' une date par elle déterminée ( en l' occurrence, l' annonce d' une décision prochaine dont la date d' adoption par le Conseil, la Commission l' a admis à l' audience, ne peut être prévue avec certitude ) de la réduction de montants compensatoires monétaires . Autrement dit, les opérateurs économiques devraient, selon la Commission, soit réaliser l' opération initialement envisagée par eux dans des conditions différentes de celles existant lors de l' obtention, en contrepartie d' une garantie bancaire, du certificat comportant préfixation, soit y renoncer, en perdant le montant de la caution . Une telle solution, contraire à l' équité, n' est commandée ni par les textes ni par les nécessités du mécanisme . Il conviendrait d' admettre que la faculté d' annulation des certificats comportant préfixation soit reconnue en faveur de tous les montants préfixés, qu' il s' agisse de prélèvements, de restitutions ou de montants compensatoires monétaires, dans les conditions fixées par la réglementation communautaire .
51 . Celles-ci, vous le savez, ont été progressivement précisées . Initialement prévue à l' article 4 du règlement n° 1134/68 du Conseil, l' annulation de la fixation à l' avance et du certificat ou titre l' attestant n' est possible, selon l' article 4, paragraphe 2, du règlement n° 878/77 du Conseil, que "si l' application des nouveaux taux représentatifs conduit pour l' intéressé à un désavantage ".
52 . Aux termes du deuxième considérant du règlement n° 1054/78 de la Commission, la faculté d' annulation des fixations à l' avance pour lesquelles les demandes ont été déposées avant la modification du montant en cause est limitée à celles présentées avant que la modification ne fût prévisible .
53 . Pour être complet, rappelons que le règlement n° 3152/85 de la Commission, qui n' est pas ici en cause, précise, dans son deuxième considérant, que "les intéressés peuvent être supposés avoir accepté le désavantage lorsqu' ils se sont engagés, à un moment où la modification du taux de conversion agricole était connue dans une opération à exécuter après cette modification" et "que, dans un tel cas, l' annulation n' est pas justifiée ".
54 . Il ressort des textes applicables à l' espèce que l' annulation des certificats comportant préfixations ne sera accordée que lorsque leurs titulaires subissent un désavantage du fait de la modification du taux de la monnaie verte . Si, comme l' explique la Commission, aucun désavantage n' est créé au détriment de ceux ayant préfixé les montants compensatoires monétaires et les prélèvements en raison de l' ajustement des premiers par la Commission, des seconds par les États membres, il n' y a pas de raison d' écarter le droit à demander l' annulation sur ce dernier point . La Commission ne nous a pas davantage convaincu de la nécessité, partant de la légalité, d' un régime hétéroclite de préfixations .
55 . Nous vous suggérons, en conséquence, de dire pour droit que :
- l' article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1160/82 de la Commission doit être interprété dans le sens que l' ajustement des montants compensatoires fixés à l' avance ne peut intervenir avant la prise d' effet de nouveaux taux représentatifs et qu' il n' affecte pas les préfixations antérieures à la date de publication au Journal officiel du règlement fixant le nouveau taux représentatif;
- l' article 4, paragraphe 1, dernier alinéa, du règlement n° 1134/68 du Conseil doit être interprété dans le sens que tout opérateur économique titulaire d' un certificat d' importation comportant la préfixation des prélèvements et des montants compensatoires monétaires a le droit d' obtenir l' annulation par suite de la modification des taux représentatifs lui occasionnant un désavantage, à condition que la demande de préfixation ait été déposée avant la publication de cette modification au Journal officiel;
- l' article 1, dernier tiret, du règlement n° 1244/83 de la Commission ne s' applique pas aux demandes d' annulation de certificats comportant préfixation délivrés avant le 21 mai 1983 .
( 1 ) Arrêt du 14 janvier 1982, 65/81, Rec . p . 33, 42 et 43 .
( 2 ) Arrêt du 16 janvier 1974, 166/73, Rec . p . 33, spécialement p . 38 et 39 .
( 3 ) Arrêt du 1O mars 1981, 36 et 71/80, Rec . p . 735 .
( 4 ) Arrêt du 14 février 198O, 53/79, Rec . p . 273 .
( 5 ) Arrêt du 28 juin 1984, 180/83, Rec . p . 2539 .
( 6 ) Arrêts Damiani, précité, p . 282, et Moser, précité, p . 2545; voir également arrêt du 14 février 1984, 278/82, Rewe-Handelsgesellschaft Nord mbH et Rewe-Markt Herbert Kureit, Rec . 1984, p . 721 .
( 7 ) Arrêt du 11 juin 1987, 14/86, Rec . p . 2545 .
( 8 ) 69/85, Rec . 1986, p . 947 .
( 9 ) Arrêt du 3 février 1977, 52/76, Rec . p . 163 et 183 .
( 10 ) Arrêt du 27 mars 198O, 61/79, Rec . p . 1205, 1223 .
( 11 ) Arrêt du 13 mai 1981, 66/80, Rec . p . 1191 .
( 12 ) Arrêt du 27 mars 1963, 28 et 30/62, Rec . p . 59 .
( 13 ) Arrêt du 6 octobre 1982, 283/81 Rec . p . 3415 .
( 14 ) Arrêt du 16 décembre 1981, 244/80, Rec . p . 3045, 3O62 .
( 15 ) Arrêt du 1er avril 1982, 141 à 143/81, Rec . p . 1299 .
( 16 ) Arrêt du 13 décembre 1984, 251/83, Rec . p . 4277 .
( 17 ) Arrêt du 12 juin 1986, 98, 162 et 258/85, Rec . p . 1885 .
( 18 ) Arrêt du 2O mars 1986, 35/85, Rec . p . 1207 .
( 19 ) JO L 134 du 15.5.1982, p . 22 .
( 20 ) JO L 37 du 7.2.1978, p . 5; abrogé par l' article 11 du règlement n° 1160/82(JO L 134 du 15.5.1982, p . 22 ).
( 21 ) JO L 132 du 21.5.1983, p . 33, abrogé par le règlement n° 1678/85 du Conseil, du 11 juin 1985(JO L 164 du 24.6.1985, p . 11 ).
( 22 ) JO L 135 du 23.5.1983, p . 1 .
( 23 ) JO L 135 du 23.5.1983, p . 3 .
( 24 ) JO L 188 du 1.8.1968, p . 1 .
( 25 ) Arrêt du 13 décembre 1967, 17/67 Rec . p . 571, 592 .
( 26 ) JOCE n° L 310 du 21 novembre 1985, p . 1
( 27 ) Article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 3152/85, précité .
( 28 ) Arrêt du 14 mai 1975, 74/74, Rec . p . 549 .
( 29 ) Arrêt du 31 mars 1977, Société pour l' exportation des sucres SA, Rec . p . 709 .
( 30 ) Arrêt du 25 janvier 1979, 98/78, Racke, Rec . p . 69 .
( 31 ) Joerg P . Miller : Vertrauensschutz in Voelkerrecht, Cologne-Berlin 1971, cité par P . Tavernier : "Le juge communautaire et l' application dans le temps des règlements CEE", Annuaire français de droit international, 1976, p . 169, spécialement p . 195 .
( 32 ) Arrêt du 17 novembre 1965, 111/63, Lemmerz-Werke GmbH, Rec . p . 853 .
( 33 ) Arrêt du 3 mai 1978, 112/77, Rec . p . 1019 .
( 34 ) JO C 32, p . 73 .
( 35 ) Voir, par exemple, arrêt du 10 décembre 1975, 95 à 98/74, 15 et 1OO/75, Union Nationale des Coopératives agricoles de Céréales, Rec . p . 1615 .
( 36 ) Arrêt du 14 mai 1975, 74/74, Rec . p . 533, 539 .
( 37 ) Arrêt du 8 juin 1977, 97/76, Rec . p . 1063 .
( 38 ) Arrêt du 26 janvier 1978, 44 à 51/77, Rec . p . 57, 79 .
( 39 ) 7/76, IRCA, conclusions sous l' arrêt du 7 juillet 1976, Rec . p . 1213 .
( 40 ) Arrêt du 7 juillet 1976, 7/76 IRCA, Rec . p . 1213 .
( 41 ) 98/78, précité; Arrêt du 25 janvier 1979, 99/78, Decker, Rec . p . 1O1 .
( 42 ) 98/78, précité, et 99/78, précité, Rec . 1979, p . 86 et 111 .
( 43 ) Ibid, respectivement p . 84 et 1O9 .
( 44 ) JO L 106 du 29.4.1977, p . 27 .
( 45 ) JO L 134 du 22.5.1978, p . 40 .
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