Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Deux entreprises sidérurgiques - l' une belge, la Fabrique de fer de Charleroi SA, et l' autre allemande, Dillinger Huettenwerke AG - prétendent obtenir l' annulation de la décision n°*2760/85/CECA de la Commission, du 30 septembre 1985 ( 1 ), qui a complété la décision n°*234/84/CECA, du 31 janvier 1984, prorogeant le régime de surveillance et de quotas de production de certains produits pour les entreprises de l' industrie sidérurgique ( 2 ), par un article*14*D .
2 . Aux termes de l' article 14 D,
"la Commission peut attribuer une majoration de quota supplémentaire jusqu' à concurrence de 25*000 tonnes par trimestre à une entreprise :
3 . - qui est l' unique entreprise sidérurgique du pays dans lequel elle se trouve;
4 . - qui est aux prises avec des difficultés exceptionnelles, même après avoir obtenu une majoration de quota en application des dispositions de l' article*14;
5 . - qui n' a pas reçu d' aide en application des dispositions de la décision n°*1018/85/CECA de la Commission ".
A - L' objet du recours
6 . Dans leurs répliques, les deux requérantes demandent que la Cour considère que les recours visent également à obtenir l' annulation de l' article 14*C de la décision n°*3485/85/CECA de la Commission, du 27 novembre 1985 ( 3 ), qui a prorogé pour deux nouvelles années le régime de surveillance et de quotas de production . L' article 14*C de cette dernière décision correspond à l' article 14*D de la décision n°*2760/85/CECA, abstraction faite de la troisième condition figurant dans cette dernière décision, qui a été supprimée .
7 . De l' avis des requérantes, il s' agit d' un simple maintien ou d' une confirmation du régime de l' ancien article 14*D, comportant un allégement des conditions d' application susceptible d' engendrer des distorsions de concurrence encore plus importantes au détriment des opérateurs discriminés, puisqu' il n' exclut plus l' attribution d' un quota supplémentaire lorsque l' entreprise intéressée a perçu des aides, deux éléments qui étaient auparavant considérés comme incompatibles .
8 . Selon la Fabrique de fer de Charleroi, il ne s' agirait pas, au vu de l' article 58, paragraphe 3, du traité CECA, d' une authentique "prorogation" du régime des quotas de production, mais d' une modification de celui-ci .
9 . La Commission s' oppose à cette demande additionnelle qu' elle considère comme une ampliation de l' objet du recours susceptible d' entraîner un débat sur les catégories d' aides admises au titre du nouvel article 14*C et, par conséquent, sur l' ampleur des nouvelles distorsions de concurrence qu' il engendre .
10 . Pour notre part, nous sommes enclin à accepter la demande des requérantes .
11 . Bien qu' il concerne une décision individuelle, nous estimons que le précédent que constitue l' arrêt rendu dans l' affaire Alpha Steel ( 4 constitue l' expression de principes généraux de bonne administration de la justice et d' économie de procédure qui doivent également trouver application en l' espèce . Il serait contraire à de tels principes d' exiger que les requérantes forment un nouveau recours contre une disposition qui, au cours de la procédure, est venue se substituer à la disposition antérieurement applicable, en maintenant, pour l' essentiel, le même régime, de sorte qu' elle ne peut donner lieu qu' à une adaptation ou à un renforcement de l' argumentation initiale .
B - Les décisions entreprises dans le cadre du régime des quotas
12 . La crise de l' industrie sidérurgique qui s' est révélée de façon aiguë à partir de 1975, a conduit la Commission à intervenir, indirectement dans une première phase, en vue de combattre les effets de la surcapacité de production structurelle . C' est ainsi que, entre juillet 1977 et juin 1980, la Commission a instauré des programmes de livraison que les entreprises étaient invitées à appliquer . Néanmoins, cette action indirecte s' est révélée insuffisante, et c' est pourquoi la Commission a adopté, au titre des articles 47 et 58 du traité CECA, la décision n°*2794/80/CECA, du 31 octobre 1980, instaurant un régime de quotas de production à partir du 31 octobre 1980 . Le régime de quotas ainsi introduit a été prorogé et modifié à plusieurs reprises, notamment par l' effet de la décision n°*234/84/CECA et, plus récemment, de la décision n°*3485/85/CECA .
13 . L' article 14 de la décision n°*234/84/CECA, modifié par la suite par l' effet des décisions n°s*1243/85/CECA et 2760/85/CECA, a été adopté pour créer la possibilité d' attribuer des majorations des quotas de production et de livraison dans le marché commun dans les cas dans lesquels les entreprises étaient confrontées à des difficultés exceptionnelles en raison du niveau du taux d' abattement trimestriel fixé pour certaines catégories de produits . L' article 14 inclut lui-même les critères de fixation de telles majorations de quotas .
14 . Toutefois, la Commission a considéré, en différentes occasions, que ces critères ne permettent pas de tenir compte dans tous les cas des circonstances spécifiques des entreprises affectées par le régime de quotas de façon à les mettre en mesure de surmonter les difficultés auxquelles elles sont confrontées de ce fait ou, en tout cas, de mieux réaliser les objectifs du régime instauré eu égard aux cas particuliers susceptibles de se présenter . C' est pourquoi elle a complété à plusieurs reprises l' article 14 de la décision n°*234/84/CECA, en y adjoignant entre autres un article 14*D qui a établi les nouveaux critères en fonction desquels il est possible, dans les conditions qui y sont prévues, d' attribuer à une entreprise un quota supplémentaire, s' ajoutant au quota additionnel . Comme nous le savons, la décision n°*3485/85/CECA a supprimé une des conditions, auparavant prévue par l' article 14*D, que les entreprises doivent remplir pour se voir attribuer le quota supplémentaire .
C - La nature des décisions en cause et le problème de la recevabilité des recours
15 . a)*Ni la décision n°*2760/85/CECA ni la décision n°*3485/85/CECA ne sont adressées à des destinataires certains et individualisés et présentent, au contraire, une formulation générale et abstraite .
16 . Néanmoins, les requérantes prétendent - en particulier la requérante dans l' affaire 360/85 - que l' une et l' autre de ces décisions dissimulent - en ce qui concerne l' article 14*D et, par la suite, l' article 14*C - une véritable décision individuelle visant à favoriser une entreprise danoise, Det Danske Stalvalsevaerk ( DDS ), la seule entreprise qui, à leur avis, serait en mesure de bénéficier du mécanisme prévu par cette disposition .
17 . Dans le cadre du traité CECA, les conditions de recevabilité des recours en annulation formés par des personnes morales contre des décisions de la Commission - qui diffèrent des conditions de recevabilité au titre de l' article 173, alinéa 2, du traité CEE - établissent une distinction selon qu' il s' agit de décisions générales ou de décisions individuelles .
18 . On sait que seules les entreprises et associations ont qualité pour former de tels recours .
19 . Ces entreprises et associations ne peuvent attaquer que les décisions ( et recommandations ) individuelles les concernant ou les décisions ( et recommandations ) générales qu' elles estiment entachées de détournement de pouvoir à leur égard ( article 33, alinéa 2, du traité CECA ).
20 . La Cour a déjà clarifié les conditions dans lesquelles on doit estimer qu' il est satisfait à ces exigences .
21 . En ce qui concerne les décisions individuelles, il n' est pas nécessaire qu' elles soient adressées au requérant et il suffit que, adressées à une autre personne, elles affectent les intérêts de celui-ci (" les concernant ") de sorte qu' il soit en mesure de démontrer avoir un intérêt réel à l' annulation de la décision, sans qu' il doive nécessairement être le seul ou presque le seul concerné ( 5 ).
22 . En ce qui concerne les décisions générales, les conditions de recevabilité prévues par l' article 33, alinéa 2, du traité CECA sont au nombre de deux .
23 . En premier lieu, il faut - mais il suffit - que la partie requérante allègue formellement un détournement de pouvoir, en indiquant, à l' appui de son allégation, des raisons pertinentes qu' il lui suffira de prouver au moment de la discussion du bien-fondé du recours ( 6 ).
24 . En second lieu, il faut que le détournement de pouvoir affecte la partie requérante . A nos yeux, la Cour interprète cette exigence de façon suffisamment large : elle n' exige pas qu' il s' agisse d' une "fausse" décision générale dissimulant délibérément une décision individuelle; la Cour considère comme recevables les recours dirigés contre des décisions générales au sens propre, dès lors que la partie requérante est l' objet ou, tout au moins, la victime du détournement de pouvoir qu' elle allègue ( 7 ).
25 . Les arrêts rendus récemment par la Cour dans les affaires jointes 140, 146, 221 et 226/82 ( 8 ) et dans l' affaire Finsider ( 9 ), dans lesquelles elle a considéré que les recours étaient recevables, paraissent révéler une interprétation non restrictive de l' exigence en question .
26 . Selon la Cour ( 10 ), la distinction entre une décision individuelle et une décision générale se fait non pas en fonction de la forme, mais en fonction du contenu et de la portée de l' acte incriminé . Ainsi que la Cour l' a jugé, il s' agit d' une distinction qui importe non seulement au regard des conditions de recevabilité d' un recours, mais également au regard de la définition de l' ensemble des arguments que la partie requérante peut légitimement émettre à l' appui de la demande formulée .
27 . En l' espèce, les deux sociétés requérantes font valoir que les décisions attaquées sont entachées d' un détournement de pouvoir . De l' avis des sociétés requérantes, en prévoyant la possibilité d' attribuer un quota supplémentaire par rapport au quota additionnel aux entreprises se trouvant dans les conditions de l' article 14*D ( ultérieurement, 14*C ), la Commission n' a pas visé à réaliser les objectifs du traité CECA, notamment la sauvegarde du marché commun de l' acier dans une situation de crise, mais plutôt à octroyer un quota supplémentaire à l' entreprise sidérurgique danoise DDS .
28 . En conséquence, selon les requérantes, la Commission a voulu résoudre un cas particulier sous le couvert d' une décision à laquelle elle a donné une formulation générale et abstraite .
29 . A titre de preuve de leur allégation, les requérantes avancent le fait que l' entreprise danoise est la seule à remplir les conditions pour bénéficier de l' attribution du quota supplémentaire prévu respectivement par les articles 14*D et C : dans les autres États membres de la Communauté, il existe également une seule entreprise sidérurgique, mais aucune d' elles ne remplit les autres conditions nécessaires . Selon les requérantes, c' est le cas de l' Irlande, citée par la Fabrique de fer de Charleroi, ainsi que des Pays-Bas et du Luxembourg, cités par la requérante Dillinger Huette : l' entreprise irlandaise ne fabrique pas de produits soumis au régime de quotas et les entreprises néerlandaise et luxembourgeoise n' ont pas obtenu de majoration de quota au titre de l' article 14 de la décision n°*234/84/CECA .
30 . La Commission conteste les allégations des requérantes sur ce point : l' entreprise irlandaise a une production soumise au régime des quotas et il ne serait pas exclu, théoriquement, que l' entreprise néerlandaise en vienne à connaître des difficultés exceptionnelles . La Commission ne fait pas figurer le Luxembourg parmi les trois pays n' ayant qu' une seule entreprise sidérurgique .
31 . Néanmoins, l' argumentation des sociétés requérantes est confortée par le renvoi à la communication du Conseil du 25 juillet 1985, annonçant que cette institution a donné un avis favorable au projet de décision de la Commission en vue de modifier la décision n°*234/84/CECA relative au régime des quotas "au bénéfice du seul producteur d' acier danois ".
32 . Les requérantes soutiennent que, même si l' on considère qu' il ne s' agit pas d' une décision individuelle simulée, mais d' une décision générale, les dispositions en cause restent entachées de détournement de pouvoir .
33 . Les requérantes estiment au fond qu' en visant l' entreprise "qui est l' unique entreprise sidérurgique du pays dans lequel elle se trouve", de façon à assurer la "garantie d' approvisionnement en produits sidérurgiques", la Commission reconnaît à un État membre le droit de voir assurer son approvisionnement par une entreprise nationale, en violation des principes et objectifs fondamentaux du traité CECA et des règles de base du régime des quotas . En effet, en tentant de garantir la survie d' une entreprise par l' octroi de moyens supplémentaires pour lui permettre de surmonter des difficultés exceptionnelles ( 11 ), les décisions en cause visent une finalité incompatible avec l' objectif prévu à l' article 2 du traité CECA, à savoir "la répartition la plus rationnelle de la production au niveau de productivité le plus élevé"; simultanément, ces décisions violent les règles imposant une répartition équitable des sacrifices pour toutes les entreprises de la Communauté, indépendamment de leur nationalité et de leur situation géographique .
34 . En définitive, en cherchant à assurer l' approvisionnement d' un marché national par la seule entreprise qui y est établie, les décisions incriminées contribuent, selon les requérantes, à désintégrer le marché commun, ce qui est foncièrement contraire aux principes fondamentaux qui le régissent .
35 . b)*Nous souhaitons développer notre opinion sur cette question préalable à la demande formulée .
36 . Les articles 14 D et 14 C ont été insérés ou ajoutés à des décisions dont les articles contiennent des dispositions de caractère essentiellement normatif et sont rédigés de façon à pouvoir s' appliquer à toutes les entreprises qui, actuellement ou à l' avenir, sont ou se trouveront dans les conditions objectives qui y sont définies .
37 . Toutefois, il existe un faisceau de circonstances, minime, mais significatif, qui rapproche "dangereusement" les décisions incriminées de la nature de décisions individuelles adoptées en vue de résoudre le cas de l' entreprise danoise DDS .
38 . La décision n°*2760/85/CECA a été adoptée à la fin du mois de septembre 1985, pour produire ses effets dès le 1er juillet ( un trimestre ), mais à un moment où il ne restait plus qu' un trimestre de durée de validité .
39 . En ce qui concerne le premier trimestre, il était notoire que seule DDS bénéficierait de la décision en cause, et c' est eu égard aux intérêts de celle-ci que le Conseil a donné un avis favorable au projet de décision, comme si celle-ci ne s' appliquait qu' à la seule entreprise danoise .
40 . En ce qui concerne le deuxième trimestre, la Commission elle-même reconnaît, dans ses mémoires en défense, qu' il était à prévoir "qu' aucune autre entreprise ne remplirait les conditions prévues à l' article 14*D pendant le quatrième trimestre de 1985 ".
41 . Cela signifie que, pendant toute la courte période de validité de la décision, de deux trimestres, on savait ou on prévoyait que seule DDS serait en mesure de bénéficier de la décision en cause . C' est effectivement ce qui s' est passé .
42 . S' il en était ainsi, nous ne voyons pas comment la décision qui a remplacé la décision en cause pour la période ultérieure ne serait pas également entachée du même vice .
43 . Une telle circonstance serait liée à la question au fond de telle façon que, si on considère qu' elle revêt un caractère décisif, elle devrait impliquer l' annulation des décisions en cause pour détournement de pouvoir .
44 . Toutefois, la Cour a déjà souligné à plusieurs reprises ( 12 ) que "la nature réglementaire d' un acte n' est pas mise en cause par la possibilité de déterminer avec plus ou moins de précision le nombre ou, même, l' identité des sujets de droit auxquels il s' applique à un moment donné, tant qu' il est constant que cette application s' effectue en vertu d' une situation objective de droit ou de fait définie par l' acte, en relation avec la finalité de ce dernier ".
45 . En effet, très souvent, ce sont des situations individuelles qui suscitent des mesures de caractère général et qui se trouvent donc finalement au centre des débats qui entourent leur adoption .
46 . Si on considère que ces mesures constituent effectivement des décisions générales au sens proposé, comme la Commission le soutient, cela ne devrait pas empêcher de pouvoir les contester sur le fondement d' un détournement de pouvoir, comme l' article 33, alinéa 2, du traité CECA le prévoit, dès lors qu' on estime qu' elles ont été adoptées dans un but autre qu' un but légitime .
47 . Sous cet aspect, nous considérons que les requérantes ont avancé des motifs pertinents, ou plausibles, pour fonder leur allégation selon laquelle les décisions entreprises seraient affectées d' un détournement de pouvoir, et, de ce fait, elles satisfont à l' une des exigences de l' article 33, alinéa 2, du traité CECA pour que le recours soit recevable .
48 . Il reste à examiner la condition selon laquelle le détournement de pouvoir doit les concerner .
49 . La requérante dans l' affaire 351/85 prétend être en concurrence directe avec l' entreprise DDS, l' unique bénéficiaire des décisions litigieuses, puisqu' elle produit les aciers de la catégorie II dont relève la majeure partie des quotas octroyés à l' entreprise danoise .
50 . Même s' il était certain qu' une partie seulement du quota de production puisse être vendue sur le marché commun, de deux choses l' une : soit la Commission peut réduire les taux d' abattement dans le calcul des quotas de production attribués à l' ensemble des entreprises sidérurgiques, soit, en revanche, pour éviter une incidence négative sur les prix, la Commission intervient en fixant des taux d' abattement plus élevés de façon à faire baisser la production globale de l' industrie sidérurgique communautaire .
51 . Dans le premier cas, comme la requérante l' expose, l' augmentation du tonnage total à répartir entre les entreprises n' exclut pas qu' en application de la décision entreprise, il faille déduire 25*000 tonnes de ce total, qui seront réservées à l' entreprise danoise .
52 . Dans le second cas, même si la Commission voulait intervenir au travers des taux d' abattement pour compenser la baisse des prix, ce serait l' ensemble des autres entreprises, y compris la requérante, qui devrait supporter les conséquences des réductions de production plus importantes .
53 . Pour sa part, la requérante dans l' affaire 360/85 prétend également que sa position sur le marché la met en concurrence directe avec l' entreprise DDS, de sorte que ses possibilités de vente sont affectées directement et considérablement du fait de l' octroi d' un quota spécial à cette dernière entreprise .
54 . En effet, aux dires de la requérante, la production de DDS s' est élevée, en 1984, à 460*000 tonnes environ, dont 310*000 tonnes - soit deux tiers environ - sont constituées de tôles quarto ( relevant de la catégorie II ) qui représentent la quasi-totalité de la production de la requérante .
55 . Celle-ci fait valoir, de même, que 71,4 % du quota additionnel que l' entreprise danoise a obtenu au titre de l' article 14 de la décision n°*234/84/CECA concernent également des tôles quarto de la catégorie*II .
56 . La requérante estime encore que, comme, sur la production totale de 310*000 tonnes de tôles quarto, 257*000 tonnes environ ont été exportées en 1984, il est permis de partir de l' idée que la quantité supplémentaire de 100*000 tonnes annuelles dont DDS a finalement bénéficié a été vendue en grande partie dans les autres États de la Communauté .
57 . La requérante conclut que, pour les entreprises concurrentes, les possibilités d' emploi et les possibilités d' accès au marché sont par conséquent réduites .
58 . De l' avis de la requérante, cette circonstance apparaît de façon particulièrement évidente lorsqu' on considère les spécificités du régime des quotas .
59 . En effet, selon la requérante Dillinger Huettenwerke également, la Commission fixe les taux de réduction de la production en fonction du volume de la demande, en essayant ainsi d' adapter le niveau de l' offre en conséquence . Pour que l' octroi de quotas additionnels aux entreprises en raison de "difficultés exceptionnelles" en vertu de l' article 14 ne déséquilibre pas le marché, l' article 9a de la décision n°*234/84/CECA ( article 9 de la décision n°*3485/85/CECA ) prévoit la création d' une réserve de 3 % au maximum de la demande globale d' acier, qui doit être constituée trimestriellement au moment de la fixation des taux d' abattement .
60 . Or, selon la requérante, qui, sur ce point, n' a pas été contredite par la Commission, la disposition de l' article 9 ne s' applique pas à la quantité supplémentaire de 100*000 tonnes, qui dépasse donc nécessairement le volume de la demande existante .
61 . On estime que cette circonstance a des répercussions néfastes sur la discipline des prix, ce qui entraîne des effets défavorables sur la situation de la requérante, concurrente directe de DDS, en particulier sur le marché allemand .
62 . Ces conséquences sont, à son avis, d' autant plus funestes que le coefficient d' utilisation de la capacité de production de la requérante pour les aciers de la catégorie II n' a, à ses dires, pas atteint plus de 26,4 % en 1984, alors qu' il a atteint 51,2 % pour DDS; à cet égard, il convient d' escompter qu' avec l' octroi du quota supplémentaire ce taux pourrait s' élever à plus de 60 % en ce qui concerne DDS, mais à 26 % seulement pour la requérante .
63 . Malgré les circonstances dont les requérantes se sont prévalues, on peut avoir quelques doutes quant au point de savoir si, en l' espèce, elles remplissent la condition exigée à la fin de l' alinéa 2 de l' article 33 du traité CECA ( 13 ).
64 . Les requérantes ont d' ailleurs développé leur argumentation en tenant compte de leur position par rapport à la situation particulière de l' entreprise DDS, comme s' il s' agissait d' une décision individuelle adressée à cette dernière .
65 . Néanmoins, nous pensons pouvoir résoudre cette question par l' affirmative, à la lumière de la jurisprudence plus récente de la Cour, que nous avons déjà citée ( voir notes 7, 8 et 9 en bas de page ).
66 . D' une part, lorsque les requérantes se prévalent de la situation concrète résultant de l' attribution de quotas supplémentaires à DDS, cela constitue une bonne illustration de la façon dont des décisions générales, prétendument entachées d' un détournement de pouvoir, peuvent affecter les parties requérantes . C' est l' application de telles décisions qui révèle leurs éventuels effets dommageables .
67 . D' autre part, même si l' on ne considère pas que les actes attaqués ont été adoptés avec l' intention ou dans le but de porter préjudice individuellement à la situation des requérantes, il est certain que ces dernières en ont finalement été les "victimes" ou qu' elles ont été affectées dans une situation qui n' est commune qu' à quelques entreprises sidérurgiques, celles qui sont en concurrence avec l' entreprise tirant avantage des dispositions attaquées pour les catégories de produits pour lesquelles les quotas supplémentaires ont été accordés .
68 . Pour conclure à la recevabilité des recours formés, nous pensons que les versions anglaise et portugaise ( 14 ) du traité CECA sont particulièrement éloquentes en ce qu' elles utilisent, dans la dernière partie de l' article 33, alinéa 2, respectivement les expressions "affecting them" et "que as afecte", qui correspondent aux expressions française "à leur égard" et italienne "in loro riguardo ".
69 . Puisque nous pouvons considérer ainsi que les conditions de l' article 33, alinéa 2, relativement à la recevabilité des recours sont remplies, nous abordons l' analyse du bien-fondé de la demande .
D - Le bien-fondé des recours
70 . a)*Le détournement de pouvoir réside dans une discordance entre le but que le législateur a visé en conférant à une autorité ou à une institution les pouvoirs nécessaires pour adopter un acte et le but que l' auteur de l' acte a visé au moment de son adoption ( détournement de pouvoir au sens subjectif ), ou entre l' objectif de l' acte adopté et le résultat objectivement visé par un usage des pouvoirs conférés entaché d' une faute de négligence inexcusable ( détournement de pouvoir au sens objectif ) ( 15 ).
71 . Dans chacun des deux cas, c' est toujours la rationalité téléologique qui est sous-jacente à toute analyse du détournement de pouvoir, celle-ci étant fondée sur la relation conflictuelle entre l' acte adopté et le but qui lui a été assigné ou qu' il est objectivement destiné à servir .
72 . C' est l' examen de cette relation entre la fin et les moyens que nous nous proposons d' effectuer ci-dessous .
73 . b)*En premier lieu, il convient d' identifier clairement l' acte entrepris, prétendument entaché de détournement de pouvoir .
74 . Or, il est clair que les requérantes n' attaquent que les décisions générales n°s*2760/85/CECA et 3485/85/CECA ( article 14*C ) de la Commission, et non pas un quelconque acte individuel d' exécution de ces décisions qui attribuerait des quotas supplémentaires à une entreprise en particulier .
75 . C' est ainsi que l' objet des recours a été défini par les requérantes dans leurs requêtes respectives, les arguments relatifs à la motivation de tels actes individuels n' étant donc pas admissibles, sauf dans la mesure où ils fournissent éventuellement quelque élément pour l' examen du détournement de pouvoir dans les décisions entreprises .
76 . c)*Ces dernières ont été adoptées dans le cadre des pouvoirs conférés à la Commission par le traité CECA, en particulier par son article*58 .
77 . Le texte de cette disposition ne fait pas apparaître directement, avec une clarté indubitable, l' éventail entier des objectifs visés par les auteurs du traité lorsqu' ils ont prévu la possibilité d' instaurer un régime de quotas .
78 . Toutefois, il est possible d' en tirer quelques indications précises; le renvoi aux "principes définis aux articles 2, 3 et 4" est par ailleurs un élément d' orientation fondamental; enfin, la Cour a précisé, dans sa jurisprudence, quels sont les objectifs du régime de quotas, qui doivent se traduire dans sa réglementation .
79 . L' article 58 du traité CECA laisse transparaître, dans son libellé, quelques-uns des objectifs qu' il vise : il est établi un régime de quotas lorsque les modes d' action indirects s' avèrent insuffisants pour surmonter "une période de crise manifeste", provoquée par la "réduction de la demande" ( paragraphe*1 ); les quotas sont établis "sur une base équitable", "compte tenu des principes définis aux articles 2, 3 et 4", et en particulier en vue d' assurer "le maintien de l' emploi" dans les entreprises "dont le rythme de production est ralenti au-dessous de la mesure envisagée" ( paragraphe*2 ).
80 . Ces termes incluent déjà un ensemble de critères et d' objectifs généraux inhérents au régime de quotas, dont on devine que la coordination ne saurait être une opération simple dans tous les cas .
81 . De surcroît, lorsqu' il renvoie aux "principes définis aux articles 2, 3 et 4", l' article 58 lui-même vise à établir que le régime des quotas doit sauvegarder ou tenir compte des grands objectifs du traité CECA .
82 . La synthèse en est faite à l' article 2 : "grâce à l' établissement d' un marché commun" et sans perdre de vue l' objectif ultime, ou à long terme, qui est "l' expansion économique", le "développement de l' emploi" et le "relèvement du niveau de vie", la Communauté européenne du charbon et de l' acier "doit réaliser l' établissement progressif de conditions assurant par elles-mêmes la répartition la plus rationnelle de la production au niveau de productivité le plus élevé, tout en sauvegardant la continuité de l' emploi et en évitant de provoquer, dans les économies des États membres, des troubles fondamentaux et persistants ".
83 . L' article 3 contient le détail de ces objectifs et des actions qui doivent contribuer à leur réalisation; l' article 4 clarifie quelles sont les exigences du marché commun du charbon et de l' acier .
84 . Dans les dispositions citées, nous trouvons également un ensemble d' objectifs disparates qui, comme la Cour l' a souligné dans l' affaire Kloeckner-Werke ( 16 ), "doivent donner lieu à une conciliation permanente en fonction des circonstances économiques", et "on ne saurait donc privilégier l' un de ces objectifs au détriment des autres" ( 17 ).
85 . Dans la pratique, lorsque les objectifs des dispositions envisagés séparément sont contradictoires, il sera difficile de ne pas reconnaître à l' un de ces objectifs le prééminence que, selon la Commission, "les faits et les circonstances économiques en vue desquels la Commission a arrêté sa décision" 17 semblent imposer .
86 . Des problèmes particulièrement aigus de conciliation des différents impératifs se présentent lorsque les institutions doivent appliquer ces principes dans une situation de crise grave, alors qu' elles mettent en action les mécanismes prévus par l' article*58 ( 18 ).
87 . En instaurant le régime de quotas de production et en approuvant la réglementation générale à laquelle il devait être soumis, les institutions ont créé une sorte de "légalité de crise" qui doit sauvegarder autant que possible les objectifs du traité .
88 . De même, la Cour a déjà eu l' occasion de préciser, à différentes occasions, quels sont les objectifs concrets de cette légalité de crise .
89 . Comme on peut le lire dans l' arrêt rendu dans l' affaire Kloeckner-Werke ( 19 ), les mesures de restriction adoptées en vue de réaliser "l' assainissement du marché visé" doivent permettre "de maintenir ou de rétablir, à long terme, la rentabilité des entreprises et de conserver ainsi, dans toute la mesure du possible, les emplois qui en dépendent ". La Cour précise ensuite que la disposition de l' article 58 "n' impose cependant d' aucune manière à la Commission l' obligation de garantir à chaque entreprise individuelle un minimum de production en fonction de ses propres critères de rentabilité et de développement ": "le but de l' article 58 est de répercuter de la manière la plus équitable possible, sur l' ensemble des entreprises, les réductions exigées par la conjoncture économique, et non d' assurer aux entreprises une occupation minimale proportionnée à leur capacité" ( 20 ).
90 . Dans les motifs de l' arrêt rendu dans l' affaire Finsider ( 21 ), la Cour apporte une clarification supplémentaire en déclarant que tant la décision n°*2177/83/CECA alors en vigueur, qui avait prorogé le régime de quotas, que la décision n°*2320/81/CECA relative au régime des aides à la sidérurgie poursuivaient "un but commun, à savoir celui de promouvoir la restructuration nécessaire pour adapter la production et les capacités à la demande prévisible et de rétablir la compétitivité de la sidérurgie européenne ".
91 . La formulation de cet objectif reste valide à la lumière des actes qui ont suivi la décision n°*2177/83/CECA, notamment les décisions n°s*234/84/CECA et 3485/85/CECA .
92 . Bien évidemment, l' évolution de la situation du marché des produits sidérurgiques a imposé des ajustements des réglementations adoptées .
93 . Toutefois, la décision n°*234/84/CECA a été adoptée dans un contexte de "persistance de l' état de crise manifeste", qui a rendu opportun, selon la Commission, "de maintenir le système en vigueur, sans modifications substantielles ". En effet, selon les considérants de la décision, le taux d' utilisation des capacités de production restait encore extrêmement bas, "la surcapacité importante de l' appareil de production" pesant "encore lourdement sur l' ensemble du secteur ". Sur le plan mondial, le déséquilibre entre offre et demande était toujours aussi accentué et le marché toujours déprimé .
94 . La situation s' était même détériorée au cours du second semestre de 1983 à tel point que "la Commission a dû prendre, pour renforcer la discipline des entreprises, des mesures complémentaires d' encadrement du secteur ".
95 . En ce qui concerne la décision n°*3485/85/CECA, il a été possible de constater, à la lecture des considérants, que la situation sur le marché de l' acier dans la Communauté s' était nettement améliorée depuis le début de l' année 1984, tant sur le plan de la production qu' au niveau de la situation financière des entreprises sidérurgiques .
96 . La situation avait permis de réduire les excédents de capacité, cependant que l' industrie continuait à moderniser ses installations et à améliorer sa compétitivité . Simultanément, les considérants relèvent un redressement durable des prix de l' acier, mais, en contrepartie, comme résultat des restructurations antérieures, une diminution supplémentaire des emplois .
97 . Toutefois, la situation sur le marché mondial se caractérisait encore par un déséquilibre entre l' offre et la demande, aggravé par les mesures prises par les États-Unis d' Amérique en vue de restreindre les importations et par les incertitudes résultant des importantes fluctuations du cours du dollar .
98 . C' est pourquoi, dans ses prévisions, la Commission avait fait état de la nécessité de réduire de nouveau les capacités de production de l' ordre de 20 millions de tonnes d' acier laminé à chaud, alors qu' il restait indispensable, selon elle, de poursuivre les mesures de modernisation et de relèvement du niveau de compétitivité .
99 . Pour la Commission, cela signifie que, si une bonne part de la tâche de restructuration avait été menée à bonne fin, le succès n' était pas encore assuré ni la crise passée .
100 . Il s' était déjà avéré possible d' exclure certains produits ( des catégories Id et V ) du régime des quotas, dans l' optique d' un rétablissement des mécanismes normaux du marché .
101 . Toutefois, quant aux autres produits, et parmi ceux-ci les tôles quarto relevant de la catégorie II, les difficultés subsistaient .
102 . Dans ces conditions, l' objectif à terme restant cependant le démantèlement progressif du régime des quotas, il s' est avéré nécessaire de proroger le régime qui, comme la Commission l' annonçait, devait rester "pour l' essentiel dans la ligne des règles existantes ".
103 . d)*C' est dans ce contexte global qu' ont été adoptées, en premier lieu, la décision n°*2760/85/CECA, du 30 septembre 1985, incluant un nouvel article 14*D et, en second lieu, la reproduction modifiée de cet article, dans la décision n°*3485/85/CECA, du 27 novembre 1985 ( l' article 14*C ).
104 . Les motifs qui ont présidé à l' adoption de cette mesure sont exposés dans les considérants de la décision n°*2760/85/CECA .
105 . Si nous les exposons de façon systématique, nous aboutissons à la conclusion que la décision a été adoptée en fonction des objectifs suivants :
106 . - remédier aux "circonstances particulières" des entreprises qui "connaissent des difficultés exceptionnelles", même après l' octroi de quotas additionnels;
107 . - plus précisément, "garantir son existence" à une entreprise lorsqu' elle est l' unique producteur d' acier d' un État membre, en tenant compte de la nécessité d' assurer "l' approvisionnement de ce pays en produits sidérurgiques", qui reste, "même dans un marché commun", "dans une large mesure tributaire de cette entreprise ".
108 . Eu égard à ces objectifs, les dispositions en question permettent d' attribuer une augmentation de quotas supplémentaire à l' entreprise bénéficiaire, à concurrence de 25*000 tonnes par trimestre .
109 . Nous reconnaissons que, dans une première analyse, il n' est pas facile de déceler, dans la motivation de ces décisions, la trace des finalités propres du régime des quotas, telles que nous les avons décrites, et en vue desquelles l' article 58 du traité CECA confère à la Commission les pouvoirs d' intervention nécessaires .
110 . Sans doute n' était-ce ni la restructuration ni l' augmentation de la compétitivité de ou des entreprises bénéficiaires qui a déterminé l' adoption de la mesure en question, mais plutôt la sauvegarde de l' existence de l' entreprise, du fait qu' on lui assurait une "occupation minimale" pour lui permettre de survivre .
111 . Dans cette mesure, comme les dispositions entreprises reconnaissent le droit à un quota supplémentaire indépendamment de ses effets sur la compétitivité de l' entreprise et dans le seul but de garantir sa survie, elles semblent contourner l' objectif consistant à promouvoir la restructuration, à moins qu' elles constituent un contre-stimulant .
112 . Dans l' immédiat pour le moins, il n' est pas possible de dire que les mesures en cause ont été motivées par la préoccupation de promouvoir "la répartition la plus rationnelle de la production au niveau de productivité le plus élevé" ( article 2 du traité CECA ): la répartition rationnelle de la production est fonction, d' une part, de la distribution des facteurs de production, de leur productivité et des prix relatifs et, d' autre part, de la localisation des marchés, ce qui, en principe, n' a rien à voir avec le simple fait qu' il s' agit de l' unique entreprise sidérurgique d' un pays ( ou d' une région ).
113 . On peut, dès lors, se demander si une mesure de ce type s' insère dans la ligne des principes fondamentaux du marché commun, tels qu' ils ressortent de la formulation de l' article 3, sous a ) et b ), du traité CECA, dans la mesure où la garantie d' approvisionnement d' un marché national par une entreprise située dans l' État en question y est conçue comme une motivation essentielle de l' octroi d' un nouveau quota supplémentaire . Dans un vrai marché commun, la garantie d' approvisionnement d' un marché devrait se déplacer du plan national au plan communautaire .
114 . La Commission fait d' ailleurs un parallèle avec l' arrêt rendu dans l' affaire Campus Oil ( 22 ) que les requérantes ne considèrent pas être tout à fait pertinent .
115 . En effet, cette espèce avait soulevé une question relativement à l' application d' une mesure nationale de restriction des importations des produits pétroliers, que la Cour a considérée comme pouvant être justifiée, pour des raisons de sécurité publique, au titre de l' article 36 du traité*CEE .
116 . Les requérantes insistent sur le fait qu' en l' espèce nous nous trouvons dans un cadre institutionnel différent et, en outre, que le contexte des faits diffère : l' approvisionnement en produits pétroliers dépend largement du pétrole brut provenant d' autres zones du globe, en général instables politiquement, alors que la sidérurgie est un secteur présentant une surcapacité structurelle de production dans la Communauté . A leur avis, le problème est particulièrement délicat pour un État comme l' Irlande, dont la situation était directement en cause dans l' affaire Campus Oil .
117 . A cela s' ajoute, selon les requérantes, que, dans le secteur des produits pétroliers, il n' existe pas de moyens réellement efficaces au niveau communautaire pour faire face à une crise, alors qu' en ce qui concerne les produits visés par le traité CECA celui-ci prévoit un régime commun de gestion des approvisionnements en cas de crise .
118 . Nous verrons cependant par la suite que la référence à l' arrêt rendu dans l' affaire Campus Oil n' est pas dépourvue de tout intérêt .
119 . Comme, dans les décisions en question, il est fait état exclusivement de motifs liés à l' offre, on ne prétend pas non plus les justifier par l' adaptation de la production et des capacités à la demande, dont l' évolution n' a sans doute pas eu d' incidence sur leur adoption .
120 . Les décisions peuvent même contribuer à augmenter ( de façon marginale certainement ) le déséquilibre dans la mesure où les quotas supplémentaires s' ajoutent au quota global des entreprises de la Communauté .
121 . Par ailleurs, les mesures en question sont apparemment étrangères à l' objectif consistant à répartir sur une base aussi équitable que possible les sacrifices exigés par la conjoncture économique entre l' ensemble des entreprises, en créant, comme les requérantes le prétendent, une distorsion supplémentaire sur le marché en faveur d' une entreprise ou d' une catégorie d' entreprises et au détriment de ses concurrents .
122 . Les décisions attaquées ont en effet comme résultat, même si ce n' est que dans la mesure limitée des montants qu' elles prévoient, de redistribuer la production et, par conséquent, de modifier les positions relatives des entreprises sur le marché ( 23 ).
123 . Nous verrons par la suite que les "clauses d' équité" applicables dans le contexte de la gestion d' un régime de crise peuvent être de nature à neutraliser le poids de cet argument .
124 . Quoi qu' il en soit, l' appréciation des considérations qui précèdent les unes par rapport aux autres semble pencher en ce sens qu' il conviendrait de reconnaître l' existence d' un détournement de pouvoir dans la motivation prépondérante ou déterminante des actes attaqués ( 24 ).
125 . e)*Poussons cependant l' analyse un petit peu plus loin .
126 . Nous relevons que, de façon expresse ou implicite, les requérantes invoquent la violation du principe de non-discrimination à l' appui des chefs de demande formulés .
127 . En particulier, par suite de l' octroi de quotas supplémentaires, l' entreprise bénéficiaire fait l' objet, selon les requérantes, d' un traitement plus favorable que les entreprises concurrentes, sans qu' aucun motif objectif ne puisse le justifier .
128 . En effet, l' entreprise bénéficiaire se voit non seulement octroyer un quota supplémentaire dans des conditions telles qu' aucune autre entreprise ne pourrait en bénéficier, mais, en outre, ce quota lui est accordé après qu' elle a déjà bénéficié d' augmentations de quotas au titre de l' article 14 des décisions en cause .
129 . La requérante Fabrique de fer de Charleroi illustre la démonstration qu' elle a faite à cet égard par l' évolution comparée de sa production de tôles et de la production de l' entreprise DDS, ainsi que par l' évolution positive de l' emploi dans l' industrie sidérurgique danoise .
130 . Simultanément, et bien que la mesure soit fondée sur la nécessité de garantir l' approvisionnement du marché national, l' entreprise bénéficiaire profite, selon elle, largement des possibilités d' exportation qui lui sont offertes dans le cadre du marché commun .
131 . A l' appui de leur allégation, les requérantes invoquent les chiffres réalisés à l' exportation par l' entreprise DDS sur le marché communautaire, de surcroît dans un secteur où la situation est particulièrement tendue .
132 . La Cour a déjà déclaré ( 25 ) que, "pour qu' on puisse reprocher à la Commission d' avoir commis une discrimination, il faut qu' elle ait traité d' une façon différente des situations comparables, entraînant un désavantage pour certains opérateurs par rapport à d' autres, sans que cette différence de traitement soit justifiée par l' existence de différences objectives d' une certaine importance ".
133 . Toutefois, la Cour exige ( 26 ) que les différences objectives et importantes soient liées aux "buts que la Commission peut légalement poursuivre dans le cadre de sa politique industrielle pour la sidérurgie européenne ".
134 . Nous avons déjà exprimé précédemment les doutes qu' on peut avoir à cet égard .
135 . N' existerait-il cependant aucun autre motif dans les décisions attaquées qui soit susceptible de les légitimer de façon inattaquable?
136 . f)*Tel pourrait être le cas de la sauvegarde du niveau de l' emploi ( articles 2 et 58, paragraphe 2, du traité CECA ) qui serait menacé par la faillite éventuelle d' une entreprise connaissant des difficultés exceptionnelles .
137 . Le gouvernement danois, qui est intervenu à la procédure pour soutenir les conclusions de la Commission, a exposé à cet égard quelle était la situation de l' entreprise DDS et les risques que le refus d' octroyer un quota supplémentaire pourrait faire courir au marché du travail et à la situation sociale au Danemark .
138 . Néanmoins, la Cour a déjà précisé 16 que le maintien des emplois dans toute la mesure du possible dans le secteur en question est lié à l' "assainissement du marché" à long terme, l' objectif de l' article 58 n' étant pas d' assurer à chaque entreprise individuelle un minimum de production .
139 . La Cour a de même souligné 16 que, lorsque l' article 58, paragraphe 2, mentionne le "maintien de l' emploi", c' est en liaison avec un mécanisme déterminé de régulation du marché auquel la Commission n' avait pas recouru, pas plus qu' elle ne l' a fait en l' espèce .
140 . Toutefois, dans la présente affaire, il ne s' agit pas de sauvegarder l' emploi dans une entreprise quelconque, mais bien plus dans celle qui est l' unique entreprise sidérurgique du pays dans lequel elle se trouve .
141 . Ne serait-ce pas là une circonstance importante parmi les motifs tendant à justifier l' attribution de quotas supplémentaires?
142 . Nous avons déjà admis que la motivation pouvait susciter des doutes à la lumière des principes du marché commun .
143 . Toutefois, elle figure également dans le code des aides ( 27 ) dans lequel, en matière d' aides financières dans le secteur de la sidérurgie, l' existence d' une seule entreprise dans un État membre revêt une importance particulière ( article 2, paragraphe*3 ).
144 . Néanmoins, si l' on se fonde sur ce parallèle, il convient de le faire "cum grano salis ". En effet, dans le code des aides, il est seulement dit que la Commission tient compte de cette situation particulière lorsqu' elle apprécie les demandes d' aides, sans qu' il s' agisse d' une condition déterminante .
145 . Par ailleurs, cette circonstance n' importe qu' au regard des demandes d' aides présentées "dans le cadre du programme de restructuration" et lorsque l' entreprise a un impact "peu significatif" sur le marché communautaire .
146 . Il existe cependant un autre principe fondamental qui, selon la Cour, joue également un rôle dans le cadre de la politique anticrise dans le secteur de la sidérurgie : le principe de solidarité ( 28 ).
147 . La possibilité d' octroyer des suppléments de quotas, en vertu de l' article 14 des décisions relatives au régime des quotas, aux entreprises qui connaissent des difficultés exceptionnelles est l' expression de ce principe .
148 . Comme nous le savons, l' existence de difficultés exceptionnelles, même après l' augmentation des quotas au titre de l' article 14, est une autre condition posée par les décisions litigieuses .
149 . Ainsi que la Commission l' a mis en évidence dans ses réponses, l' article 14*D ou C, en liaison avec l' article 14, s' inspire de raisons d' équité en ce sens qu' il vise à atténuer les rigueurs trop absolues du régime des quotas .
150 . Comme la Cour l' a déjà déclaré ( 29 ), de telles clauses ont une utilité et une valeur incontestables .
151 . Il faut cependant que ces clauses interviennent dans le cadre des critères objectifs de définition des difficultés exceptionnelles, comme c' est le cas de l' article 14 lui-même, puisque, dans une situation de crise généralisée, c' est l' ensemble des entreprises sidérurgiques qui est plus ou moins affecté ( 30 ).
152 . Or, selon les décisions entreprises, la spécificité de la situation des entreprises relativement à toutes celles pouvant bénéficier de l' article 14 ( et pouvant donc recevoir des quotas additionnels dans les termes prévus par cet article ), qui justifie que ces entreprises - et elles seules - puissent bénéficier d' un autre quota supplémentaire en raison de difficultés exceptionnelles, résulte d' un seul critère : le fait d' être la seule entreprise de l' État dans lequel elle se trouve .
153 . De la même façon que les requérantes, on peut douter du fait que ce critère découle d' une application raisonnable du principe de solidarité .
154 . Comme la requérante Dillinger Huettenwerke le met en évidence, il ne se justifierait pas par exemple, à la lumière de ce principe, que les entreprises se trouvant dans une situation identique, qui sont les seules entreprises établies dans de grandes régions de la Communauté ne coïncidant pas avec les frontières d' un État membre, soient victimes d' une discrimination .
155 . Parmi ses objectifs, l' article 2 du traité CECA prévoit sans aucun doute la sauvegarde des équilibres essentiels des économies des États membres lorsqu' il renvoie à la nécessité d' éviter dans ces économies des "troubles fondamentaux et persistants ".
156 . C' est pour répondre aux préoccupations de ce type - qui ne sont pas directement en cause en l' espèce - que la Commission a adopté, dans les décisions que nous examinons présentement, l' article 16 qui est applicable à la Grèce et à l' Irlande .
157 . g)*Au stade actuel de notre analyse, nous avons réellement la sensation d' être devant un cas limite dans lequel il est possible de nous demander si le seuil de tolérance dans l' utilisation, par la Commission, de son pouvoir discrétionnaire a ou non été dépassé .
158 . Nous savons que ce n' est que dans de très rares cas que la Cour a considéré que les accusations de détournement de pouvoir étaient fondées ( 31 ).
159 . Nous avons également pleinement conscience des doutes que cette affaire soulève et nous pesons les arguments en présence .
160 . Nous ne pouvons cependant pas manquer de conclure que, si les décisions entreprises devaient être considérées comme étant des décisions individuelles, elles devraient être annulées pour détournement de pouvoir .
161 . Toutefois, nous pensons, eu égard aux considérations qui précèdent, qu' il s' agit de décisions générales au sens propre .
162 . Le gouvernement danois a cité un arrêt de la Cour, rendu dans l' affaire Metallurgiki Halyps ( 32 ), dans lequel il a été reconnu que, dans l' utilisation de ses pouvoirs discrétionnaires, la Commission peut tenir compte de motifs de politique économique liés aux différences de structure, de niveau de développement et de taux d' exploitation des capacités de production entre les entreprises d' un État membre déterminé ( dans cette espèce, la Grèce ) et celles d' autres États .
163 . Il est vrai que, dans le même arrêt, la Cour a souligné que "les conséquences de cette crise frappent toutes les entreprises, quels que soient leur localisation géographique et leur état de développement individuel", les problèmes existants n' étant pas propres aux entreprises helléniques, mais se posant aussi "pour de nombreuses autres entreprises dans l' ensemble de la Communauté" ( 33 ).
164 . Toutefois, la Cour a évoqué l' application de dispositions générales existantes - qui implique la répartition équitable des sacrifices -, et non pas l' application d' un nouveau régime aux cas particuliers qui le justifient .
165 . C' est pourquoi la Cour a conclu que "l' introduction et l' aménagement de la clause spéciale d' équité en faveur des entreprises helléniques *... relèvent de la discrétion politique de la Commission" ( 34 ).
166 . Le gouvernement danois a analysé longuement les problèmes de sécurité de l' approvisionnement susceptibles de se poser dans un État de la Communauté lorsqu' il n' a qu' une seule entreprise sidérurgique en difficulté sur son territoire - non pas en fonction de la situation actuelle du marché, mais en fonction de la nécessité de disposer à tout moment des moyens de faire face à une crise grave hypothétique .
167 . Dans ces circonstances, la faillite de l' entreprise dans une période de circonstances anormales généralisées, qu' il serait éventuellement possible d' éviter par l' octroi d' un quota supplémentaire, pourrait entraîner sans aucun doute des conséquences sérieuses quant à la stabilité du pays et au fonctionnement de son économie .
168 . C' est sur ce point que se justifie le parallèle avec l' arrêt rendu dans l' affaire Campus Oil, dans lequel la Cour a considéré qu' il était possible de justifier les mesures de restriction en cause par des motifs de sécurité publique pour garantir "un approvisionnement minimal de l' État concerné en produits pétroliers en cas de crise d' approvisionnement" ( 35 ), lui permettant ainsi de "tenir ses installations disponibles pour des cas de crise" ( 36 ).
169 . Si une crise grave survenait, le fonctionnement du marché commun de l' acier pourrait être interrompu ou sérieusement mis en péril et c' est en fonction de telles éventualités qu' il convient d' apprécier la préoccupation des États membres tendant à garantir la sécurité de l' approvisionnement en produits sidérurgiques, qui sont d' importance vitale pour le fonctionnement de nombreux secteurs d' activité .
170 . Le fait que les États membres peuvent disposer d' un "volant stratégique" qu' ils peuvent utiliser dans ces conditions s' inscrit donc normalement dans leurs objectifs de politique industrielle et de défense, d' une façon permettant de déceler l' existence d' une convergence avec les buts communs à l' ensemble des États qui composent la Communauté européenne du charbon et de l' acier .
171 . Même si les possibilités technologiques de l' entreprise et les exigences de sa spécialisation ne lui permettent pas de fabriquer, dans des circonstances normales, toute la gamme de produits nécessaires à l' approvisionnement de l' État dans lequel elle se trouve, les adaptations et reconversions auxquelles elle peut procéder en période de crise peuvent éventuellement être de nature à rendre efficace le "volant stratégique" mentionné, notamment lorsque l' entreprise peut utiliser des matières premières qui se trouvent sur place .
172 . Toutefois, la question que pose une telle situation de nécessité dans le futur ne peut être résolue que dans le présent, en évitant que disparaisse la seule entreprise sidérurgique du pays éventuellement menacée par de graves difficultés sur le marché .
173 . Sans aller jusqu' à envisager le cas d' une crise grave, un changement important de la conjoncture est susceptible de modifier les conditions du marché de façon telle que ces considérations s' avèrent pertinentes .
174 . Dans ces conditions et au stade actuel de la construction communautaire, il serait peut-être insensé de refuser aux institutions communautaires le pouvoir d' adopter des mesures allant à la rencontre de telles préoccupations .
175 . Le régime des quotas a fonctionné comme un filet dont les mailles ont été resserrées pour colmater les brèches que la situation de crise a révélées et que le régime lui-même a créées; l' article 14 ainsi que les dispositions qui l' ont complété ultérieurement jouent précisément le rôle de "filets de sécurité" ou de clauses d' équité qui permettent d' atténuer la rigueur du régime instauré .
176 . Pour que le fonctionnement du régime instauré et l' exercice des pouvoirs qu' il inclut ne dépassent pas le seuil de tolérance dans le cadre des règles générales en vigueur, il faut que sa mise en oeuvre ait lieu dans des conditions limitées à l' objectif visé et proportionnelles à celui-ci .
177 . Il n' a pas été établi que tel n' ait pas été le cas en l' espèce : les quotas supplémentaires ont une limite maximale de 25*000 tonnes par trimestre, qui sont réputées nécessaires pour garantir la survie de l' entreprise .
178 . Par ailleurs, l' institution concernée n' a pas prétendu rigoureusement réserver un marché à une entreprise en lui octroyant des droits exclusifs ou préférentiels . Elle n' a prévu que l' octroi d' un supplément de quota, en maintenant le marché ouvert . Il s' agit, par conséquent, d' une condition différente de celle qui a été critiquée dans l' arrêt Finsider de 1985 ( 37 ).
179 . Il s' agit en tout cas de règles exceptionnelles destinées à répondre, en période de crise, à des circonstances exceptionnelles : il serait tout à fait différent de prétendre que, dans des conditions de marché normales, l' appui continu des pouvoirs publics pour assurer la survie de l' entreprise est justifié .
180 . Pour ces motifs, nous croyons que la Commission s' est maintenue dans une limite qui est encore acceptable dans l' exercice difficile de son pouvoir discrétionnaire dans ces circonstances .
Conclusion
181 . Nous avons déjà exprimé notre avis selon lequel les recours devraient être considérés comme recevables tant en ce qu' ils visent la décision n°*2760/85/CECA qu' en ce qu' ils visent l' article 14*C de la décision n°*3585/85/CECA .
182 . La qualification de ces décisions en tant que décisions individuelles impliquerait, selon nous, qu' elles soient annulées pour détournement de pouvoir .
183 . Néanmoins, nous sommes enclin à considérer qu' elles constituent des décisions générales et, par conséquent, à proposer à la Cour qu' elle rejette les recours comme non fondés .
184 . Eu égard à la conclusion à laquelle nous avons abouti, les requérantes devront supporter les dépens conformément aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure .
(*) Traduit du portugais .
( 1 ) JO L 260 du 2.10.1985 .
( 2 ) JO L 29 du 1.2.1984 .
( 3 ) JO L 340 du 18.12.1985, p . 5 .
( 4 ) Arrêt du 3 mars 1982 dans l' affaire 14/81, Alpha Steel/Commission, Rec . p.*749, 763, attendu*8 .
( 5 ) Arrêt du 23 avril 1956 dans les affaires jointes 7 et 9/54, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Haute Autorité, Rec . 1955-1956, p.*53, 87; arrêt du 15 juillet 1960 dans les affaires 24 et 34/58, Chambre syndicale de la sidérurgie de l' Est de la France/Haute Autorité, Rec . p.*573, 598; arrêt du 23 février 1961 dans l' affaire 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité, Rec . p.*1, 35 et*36 .
( 6 ) Arrêt du 11 février 1955 dans l' affaire 3/54, Associazione industrie siderurgiche italiane ( Assider)/Haute Autorité, Rec . 1954-1955, p.*123, 138 et 139; arrêt du 16 juillet 1956 dans l' affaire 8/55, Fédération charbonnière de Belgique ( Fédéchar)/Haute Autorité, Rec . 1955-1956, p.*199, 225 .
( 7 ) Arrêt dans l' affaire Fédéchar, précité, à la page 226; toutefois, dans un sens quelque peu plus restrictif, voir arrêt du 9 juin 1964 dans les affaires jointes 55 à 59 et 61 à 63/63, Ferriere di Modena et autres/Haute Autorité, Rec . p.*413, 448 .
( 8 ) Arrêt du 21 février 1984, Walzstahl-Vereinigung et Thyssen/Commission, Rec . p.*951, 982 à 984 .
( 9 ) Arrêt du 15 janvier 1983 dans l' affaire 250/83, Finsider/Commission, Rec . p.*131, 150 et 151 .
( 10 ) Voir les arrêts déjà cités précédemment, respectivement aux pages 226 et 447 .
( 11 ) Voir les considérants de la décision n°*2760/85/CECA .
( 12 ) Arrêt du 11 juillet 1968 dans l' affaire 6/68, Zuckerfabrik/Conseil, Rec . p.*595, 604; arrêt du 5 mai 1977 dans l' affaire 101/76, Koninklijke Scholten Honig/Conseil et Commission, Rec . p.*797, 808; arrêt du 17 juin 1980 dans les affaires jointes 789 et 790/79, Rec . p.*1949, 1959 .
( 13 ) Voir les conclusions de l' avocat général M . Carl Otto Lenz dans l' affaire Finsider, Rec . 1985, p.*137 .
( 14 ) Diaro da República, série I, n° 215, deuxième supplément, du 18.9.1985 .
( 15 ) Nous trouvons des allusions à ces deux conceptions de détournement de pouvoir dans la jurisprudence de la Cour : voir, en ce qui concerne le premier sens ( traditionnel ), arrêt du 12 juin 1958 dans l' affaire 2/57, Compagnie des hauts fourneaux de Chasse/Haute Autorité, Rec . p.*129, 148; voir également arrêt du 18 mars 1980 dans les affaires jointes 154/79 et autres, Valsabbia/Commission, Rec . p.*907, 1020, attendu*130 . En ce qui concerne la conception objective, voir, par exemple, arrêt rendu dans l' affaire Fédéchar, précité, aux pages 309 et 310 .
( 16 ) Arrêt du 7 juillet 1982 dans l' affaire 119/81, Kloeckner-Werke/Commission, Rec . p.*2627, 2650 .
( 17 ) Voir également arrêt rendu dans l' affaire Valsabbia, précité, à la page 1002, et encore arrêt du 13 juin 1958 dans l' affaire 9/56, Meroni/Haute Autorité, Rec . p.*9, 43, et arrêt du 21 juin 1958 dans l' affaire 8/57, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges/Haute Autorité, Rec . p.*223, 242 .
( 18 ) Voir arrêt dans l' affaire Valsabbia, précité, à la page*1003 .
( 19 ) Arrêt 119/81, précité, p . 2650, attendu 13 .
( 20 ) Voir également arrêt du 20 juin 1985 dans l' affaire 64/84, Queenborough Rolling Mill/Commission, Rec . p.*1829, 1847, attendu*11 .
( 21 ) Arrêt du 15 janvier 1985 dans l' affaire 250/83, Finsider/Commission, Rec . p.*131, 152 .
( 22 ) Arrêt du 10 juillet 1984 dans l' affaire 72/83, Campus Oil Limited et autres/Ministre de l' Industrie, Rec . p.*2727 et suiv .
( 23 ) Voir, par exemple, arrêt du 19 septembre 1985 dans les affaires jointes 63 et 147/84, Finsider/Commission, Rec . p.*2857, 2873, attendu*31 .
( 24 ) Voir arrêt dans l' affaire Compagnie des hauts fourneaux de Chasse, précité, Rec . p.*151, et arrêt du 21 juin 1958 dans l' affaire 13/57, Wirtschaftsvereinigung/Haute Autorité, Rec . p.*290 .
( 25 ) Voir arrêt dans l' affaire Finsider, précité, Rec . p.*152; voir également arrêt du 13 juillet 1962 dans les affaires jointes 17 et 20/61, Kloeckner-Werke/Haute Autorité, Rec . p.*620, 652 .
( 26 ) Voir arrêt Finsider, précité, p . 152 ( attendu*8 ).
( 27 ) Décision n° 2320/81/CECA de la Commission, du 7 août 1981 ( JO L*228 du 13.8.1981, p.*14 ).
( 28 ) Voir, par exemple, arrêt rendu dans l' affaire Valsabbia, précité, Rec . p.*909 .
( 29 ) Voir arrêt rendu dans l' affaire Alpha Steel, précité, p.*751, 767 .
( 30 ) Voir arrêt du 11 mai 1983 dans les affaires jointes 303 et 312/81, Kloeckner-Werke/Commission, Rec . p.*1507, 1524 et 1525 .
( 31 ) Voir arrêt du 5 mai 1966 dans les affaires jointes 18 et 35/65, Gutmann/Commission, Rec . p.*149, 171; arrêt du 29 septembre 1976 dans l' affaire 105/75, Giuffrida/Conseil, Rec . p.*1395, 1403; arrêt du 6 mars 1979 dans l' affaire 92/78, Simmenthal/Commission, Rec . p.*777, 811; arrêt du 21 février 1984 dans les affaires jointes 140, 146, 221 et 226/82, Walzstahlvereinigung/Commission, Rec . p.*951, 986 .
( 32 ) Arrêt du 15 décembre 1983 dans les affaires jointes 31, 138 et 204/82, Metallurgiki Halyps/Commission, Rec . p.*4193, 4208 et 4209 .
( 33 ) Voir, dans le même sens, arrêt du 20 juin 1985, Queenborough Rolling Mill/Commission, précité, attendu*11 .
( 34 ) Arrêt précité, à la page 4211 .
( 35 ) Arrêt rendu dans l' affaire Campus Oil, précité, à la page 2754 .
( 36 ) Idem, à la page 2755 .
( 37 ) Arrêt précité, attendu 32 .
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