Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . De spoergsmaal, som Rechtbank van Eerste Aanleg, Bruegge, VII . afdeling, ved tre domme afsagt den 30 . oktober 1985 har forelagt i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 kraever en fortolkning af en raekke bestemmelser i Raadets direktiv 75/442 af 15 . juli 1975 om affald ( EFT L 194, s . 47 ). Spoergsmaalene er blevet rejst under tre straffesager anlagt mod Oscar Traen, Camiel Quicke, Edouard Quicke og Remi Vanhove, hvorved anpartsselskabet PVBA Quicke er indstaevnet som ansvarlig for betaling af eventuelle omkostninger og boeder .
PVBA Quicke er en virksomhed, som bortskaffer affald . Camiel Quicke, som er indehaver af virksomheden, Traen, der er ansat som chauffoer, Edouard Quicke og Vanhove, som er ledere af to andre virksomheder, har indsamlet, transporteret, undertiden behandlet, og derefter deponeret affald paa landbrugsland med tilladelse fra ejeren eller besidderen af de paagaeldende grunde . Affaldet stammede hovedsagelig fra septiktanke, fedtsamlere, ajlebeholdere, kloakker og regnvandsbeholdere samt fra kalkstenssaverier og -vaskerier . De naevnte personer er alle tiltalt for at have overtraadt en anordning af 2 . juli 1981 udstedt af Vlaamse Gemeenschap ( Det Flamske Regionale Faellesskab ) til gennemfoerelse af ovennaevnte direktiv samt en raekke gennemfoerelsesbestemmelser, idet de individuelt eller sammen med en af de andre tiltalte har udtoemt affald uden forinden at have ansoegt om tilladelse hertil og saaledes uden tilladelse har drevet en virksomhed til bortskaffelse af affald .
Rechtbank van Eerste Aanleg har forelagt foelgende spoergsmaal :
"1 ) Ifoelge hvilke kriterier skal det afgoeres, om en virksomhed, som er beskaeftiget med bortskaffelse af affald, jfr . artiklerne 8-12 i direktiv 75/442/EOEF, er omfattet af disse bestemmelser . Er det tilstraekkeligt, at der foreligger en tilfaeldig eller en enkelt aktivitet, eller skal der opfyldes andre kriterier, saasom formaalet ifoelge selskabsvedtaegterne, de faktiske aktiviteter i forbindelse med affald ( hoved - eller bibeskaeftigelse, hyppige aktiviteter ), den forventede paavirkning af miljoeet eller andre kriterier?
2 ) Skal vognmanden - fordi ogsaa han deponerer affald - have tilladelse, selv om udtoemningen er sket efter instruks, anmodning eller tilladelse fra ejeren eller besidderen af grunden, som retligt har erhvervet ejendomsretten til affaldet,
eller omvendt,
skal ovennaevnte ejer eller besidder, fordi han accepterer deponeringen ( og altsaa ikke selv deponerer ), som foelge heraf betragtes som en virksomhed, der skal have tilladelse?
3 ) Opfylder den tilladelse til deponering, som meddeles af direktoeren for et af en medlemsstat oprettet vandrensningsselskab, betingelserne i artiklerne 5 og 8 i direktivet af 15 . juli 1975?
4 ) I hvilket omfang kan medlemsstaterne frit tilrettelaegge det i direktivets artikel 10 fastsatte tilsyn?
5 ) Gaelder forpligtelserne efter artiklerne 8 og 12 i direktiv 75/442/EOEF direkte for virksomhederne, eller er anvendelsen af bestemmelserne betinget af, at den enkelte medlemsstat forinden dels har nedsat eller udpeget den kompetente myndighed, som virksomhederne kan henvende sig til, f.eks . for at faa den noedvendige tilladelse, dels fastsat de noedvendige gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende tilsynet, f.eks . affattet formularer for aflevering af affald, naar henses til, at direktivet traeder i kraft ved meddelelse til medlemsstaterne og ikke ved offentliggoerelse i De europaeiske Faellesskabers Tidende ( EOEF-traktatens artikel 191 - og ovennaevnte direktivs artikel 13 )?"
Jeg skal herefter bemaerke, at Domstolen ved kendelse af 4 . december 1985 har besluttet at forene de tre sager med henblik paa den mundtlige forhandling og domsafsigelsen . Anklagemyndigheden ved den forelaeggende ret, tiltalte Vanhove og Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber har afgivet indlaeg, som i store traek er identiske .
2 . For bedre at forstaa spoergsmaalene finder jeg det hensigtsmaessigt at belyse formaalet med og de vaesentligste bestemmelser i det direktiv, som skal fortolkes .
Formaalet med direktivet, som er udstedt med hjemmel i traktatens artikler 100 og 235, er at undgaa ulige konkurrencevilkaar mellem virksomheder og, navnlig, at beskytte menneskets sundhed og miljoeet mod skadelige virkninger i forbindelse med bortskaffelse af affald ( foerste og tredje betragtning ). Begreberne "affald" og "bortskaffelse" defineres i artikel 1 . Ved det foerste begreb forstaas "ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller er forpligtet til at skille sig af med i henhold til gaeldende nationale bestemmelser" (( litra a ) )); det andet omfatter "den indsamling, sortering, transport og behandling, der sker af affald, saavel som dets oplagring og deponering over eller under jorden" og "forarbejdningsprocesser, der er noedvendige for genanvendelse, genindvinding eller recirkulation" (( litra b ) )).
Herefter opregnes en raekke forpligtelser for medlemsstaterne . Artikel 3 bestemmer saaledes, at de skal traeffe hensigtsmaessige foranstaltninger til fremme af forebyggelse, recirkulation og forarbejdning af affald samt udvinding af raavarer og eventuelt energi heraf; yderligere skal de ifoelge denne bestemmelse underrette Kommissionen om planer paa dette omraade og overholde direktivets bestemmelser, hvis hovedformaal er udmoentet i artikel 4 . Affaldet skal med andre ord bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljoeet skades . Ifoelge artkel 7 stilles yderligere det krav til medlemsstaterne, at de skal soerge for, at enhver indehaver af affald overlader det til en privat eller offentlig indsamler eller selv skal soerge for dets afskaffelse paa de i artikel 4 fastsatte betingelser .
Herefter skal jeg fremhaeve artikel 5, som har afgoerende betydning . Ifoelge denne bestemmelse skal medlemsstaterne udpege den eller de kompetente myndigheder, som skal planlaegge, organisere, tillade og udfoere tilsyn med bortskaffelse af affald, idet de navnlig skal udpege "de fysiske eller juridiske personer", der har befoejelse til at foretage bortskaffelse af affald ( artikel 5 og 6 ). Herved sondres der mellem de virksomheder, der arbejder for andres regning, og de virksomheder, der behandler deres eget affald . Disse to kategorier af virksomheder er undergivet de ovenfor naevnte kompetente myndigheder ( artikel 10 ), men kun de foerstnaevnte virksomheder skal hos myndighederne indhente en saerlig tilladelse ( artikel 8 ), hvorved de forpligter sig til at overholde betingelserne for tilladelsen, hvilket kontrolleres regelmaessigt ( artikel 9 ).
Ifoelge artikel 11 og i henhold til princippet om, at forureneren betaler, skal omkostningerne ved bortskaffelsen af affaldet med fradrag af vaerdien ved dets eventuelle udnyttelse afholdes : a ) af den indehaver, der overlader affald til en indsamler eller til en dertil autoriseret virksomhed og/eller b ) af de tidligere indehavere eller producenter af det produkt, hvorfra affaldet hidroerer .
Endelig bestemmer artikel 12, at medlemsstaterne hvert tredje aar skal fremsende en rapport om bortskaffelse af affald til Kommissionen, og at de i artikel 8 og 10 naevnte virksomheder med henblik herpaa skal holde de kompetente myndigheder underrettet om deres aktiviteter .
3 . Jeg skal herefter gennemgaa de spoergsmaal, som er forelagt Domstolen . Som anfoert vedroerer det foerste spoergsmaal de kriterier, der goer det muligt at identificere de personer og navnlig de virksomheder, som er omfattet af direktivet . Det centrale problem er spoergmaalet om, hvor ofte de foretager bortskaffelse af affald . Er det tilstraekkeligt, at de kun lejlighedsvis udfoerer denne aktivitet, eller kraeves det, at bortskaffelse af affald er naevnt i virksomhedens vedtaegter som dens hoved - eller bibeskaeftigelse, og at der i sidstnaevnte tilfaelde er tale om en tilbagevendende aktivitet .
Det er ikke vanskeligt at besvare dette spoergsmaal . Som allerede naevnt er direktivets hovedformaal at sikre, at der traeffes nationale foranstaltninger for at hindre, at bortskaffelsen af affald bringer menneskets sundhed i fare eller skader miljoeet . Et saa vidt formuleret maal antyder noedvendigvis, at direktivet finder anvendelse paa en hvilken som helst virksomhed, uanset dennes juridiske status og uden hensyntagen til, hvor ofte den er beskaeftiget med bortskaffelse af affald . Ordlyden af en raekke bestemmelser stoetter i oevrigt denne opfattelse . For saa vidt angaar deponeringen af affald, sondrer direktivet saaledes ikke mellem regelmaessig, lejlighedsvis eller enkeltstaaende tilfaelde af deponering og laegger ikke vaegt paa, hvorledes den finder sted ( spredning eller anden form for udtoemning ). Det fremgaar endnu klarere af artikel 7 og 11, at bortskaffelsen af affald kan foretages ikke blot af en virksomhed i egentlig forstand, men ogsaa af selve indehaveren af affaldet og af en offentlig eller privat bortskaffelsesvirksomhed .
Det er klart, at ovenstaaende ogsaa gaelder for de i artikel 8 anfoerte virksomheder, for saa vidt de bortskaffer affald for andres regning .
4 . Med det andet spoergsmaal oenskes afgjort : a ) om den, der transporterer affaldet i tilfaelde af, at udtoemningen sker efter instruks, anmodning eller tilladelse fra ejeren eller besidderen af grunden, skal have tilladelse hertil, eller om b ) ejeren eller besidderen, som modtager affaldet, ogsaa skal have tilladelse fra myndighederne i henhold til artikel 5, fordi han tillader deponeringen .
For saa vidt angaar den foerste del af spoergsmaalet, bemaerkes blot, at i henhold til den utvivlsomt ufravigelige bestemmelse i artikel 8, kan en virksomhed kun bortskaffe affald for andres regning, saafremt den har faaet tilladelse hertil af en offentlig myndighed . Det er saaledes helt klart, at en privat person som ejeren af den grund, hvorpaa affaldet deponeres, ikke kan traede i denne myndigheds sted . Anden del af spoergsmaalet skal ligeledes behandles ved henvisning til artikel 8, hvorefter der udelukkende udstedes tilladelse til virksomheder, som arbejder for andres regning . For saa vidt angaar foranstaltningerne i henhold til artiklerne 3, 4 og 7, kan medlemsstaterne imidlertid udvide ovennaevnte forpligtelse til ogsaa at omfatte andre personer, herunder navnlig indehavere af affald, som selv soerger for bortskaffelsen . Det paahviler nemlig medlemsstaterne at vurdere, om en foranstaltning af denne art er noedvendig for at gennemfoere de maal, som direktivet forfoelger .
5 . For det tredje har den nationale ret oensket afgjort, om direktoeren for et offentligt vandrensningsselskab kan betragtes som en myndighed, der har kompetence til at udstede tilladelser .
Ogsaa dette spoergsmaal er let at besvare . Som bekendt kraeves det ifoelge direktivet blot, at medlemsstaterne udpeger "den eller de myndigheder", som det paahviler inden for et bestemt omraade at tilrettelaegge bortskaffelsen af affald ( artiklerne 5 og 8 ). Der er altsaa intet til hinder for, at den i spoergsmaalet naevnte person meddeles kompetence til at udstede tilladelse til bortskaffelse af visse typer affald ( saasom spildevand ).
6 . Det fjerde spoergsmaal vedroerer omfanget af medlemsstaternes frie skoen, for saa vidt angaar tilrettelaeggelsen af tilsynet med de virksomheder, som bortskaffer deres eget affald, samt af de virksomheder, som udfoerer dette arbejde for andres regning .
Det bemaerkes, at der i artikel 10 blot er tale om den "kompetente myndigheds tilsyn ". Heraf kan det efter min opfattelse udledes, at medlemsstaterne helt frit kan fastsaette de noedvendige foranstaltninger, naturligvis forudsat at de ikke er i strid med direktivets maal, jfr . artikel 4 .
7 . I det femte spoergsmaal rejser den nationale ret det gamle problem om, hvilken virkning der skal tillaegges de direktiver, som en medlemsstat ikke har gennemfoert rettidigt eller fuldstaendigt . Med andre ord oensker retten afgjort, om artiklerne 8 og 12 finder umiddelbar anvendelse paa virksomheder, som bortskaffer affald .
Ganske vist tillaegger de her anfaegtede bestemmelser ikke rettigheder men paalaegger forpligtelser, og i en senere dom (( 26 . februar 1986, sag 152/84, Marshall mod Southampton and South West Hampshire Area Health Authority ( Teaching ), Sml . s . 723 )) har Domstolen fastslaaet, at saadanne bestemmelser ikke har umiddelbar virkning . Jeg oensker imidlertid ikke at henvise den nationale ret til denne dom, hvis raekkevidde endnu ikke er helt klar; jeg mener, at man maa vaere mere pragmatisk og besvare spoergsmaalet saaledes, at gennemfoerelsen af de i disse bestemmelser fastsatte forpligtelser kraever, at der udstedes nationale bestemmelser . Forpligtelsen efter artikel 8 vedroerer nemlig overholdelsen af "de i henhold til artikel 4 trufne foranstaltninger", og formaalet med forpligtelsen efter artikel 12 er at sikre, at medlemsstaterne kan overholde deres pligt til hvert tredje aar at fremsende en rapport om forholdene vedroerende bortskaffelse af affald . Det er saaledes medlemsstaternes ret og pligt at fastlaegge indholdet af og vilkaarene for disse krav .
8 . Herefter skal jeg sammenfattende foreslaa, at Domstolen besvarer de spoergsmaal, som er blevet forelagt af Rechtbank van Eerste Aanleg, Bruegge, VII . afdeling, ved 3 domme af 30 . oktober 1985 i straffesagerne mod Oscar Traen, Camiel Quicke, Edouard Quicke, Remi Vanhove og anpartsselskabet PVBA Quicke, som foelger :
"1 ) Artiklerne 8 - 12 i direktiv 75/442 af 15 . juli 1975 skal fortolkes saaledes, at de finder anvendelse paa enhver virksomhed, som udfoerer bortskaffelse af affald, forudsat at den, for saa vidt angaar artikel 8, handler for andres regning . Virksomhedens juridiske status og spoersgsmaalet om, hvor ofte den bortskaffer affald, er her uden betydning .
2 ) Artikel 8 i direktiv 75/442 skal fortolkes saaledes, at den her omhandlede tilladelse skal udstedes af den offentlige myndighed, som medlemsstaterne har udpeget med dette formaal for oeje, jfr . direktivets artikel 5, og tilladelsen kan ikke erstattes af en instruks, anmodning eller tilladelse fra ejeren eller besidderen af den grund, hvorpaa affaldet udtoemmes .
Selv om der ifoelge artikel 8 kun skal indhentes tilladelse af de anlaeg eller virksomheder, som bortskaffer affald for andres regning, kan medlemsstaterne, naar de traeffer de ifoelge artikel 4 noedvendige foranstaltninger, udvide denne forpligtelse til at omfatte indehavere af affald, som selv soerger for bortskaffelsen .
3 ) I henhold til artikel 5 i direktiv 75/442 tilkommer det medlemsstaterne at udpege den eller de myndigheder, som har kompetence til at udstede tilladelser til bortskaffelse af affald . Der er saaledes intet til hinder for at meddele et af det offentlige oprettet vandrensningsselskab en saadan kompetence .
4 ) Artikel 10 i direktiv 75/442 skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne har et vidt skoen ved tilrettelaeggelsen af den kompetente myndigheds tilsyn med bortskaffelsesvirksomhederne . Det maa dog kraeves, at de trufne foranstaltninger er forenelige med de i direktivets artikel 4 fastsatte formaal .
5 ) Artiklerne 8 og 12 i direktiv 75/442 skal fortolkes saaledes, at de ikke umiddelbart paalaegger de beroerte virksomheder forpligtelser . Virksomhederne skal derimod overholde de af medlemsstaterne fastsatte gennemfoerelsesbestemmelser ."
(*) Oversat fra italiensk .
Full & Egal Universal Law Academy