INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 9/85 ( *1 )
I — Hechos y procedimiento
1. Marco normativo del litigio
Para garantizar la reabsorción de los excedentes de leche en la Comunidad, el Reglamento no 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p, 13; EE 03/02, p. 146), prevé, en su artículo 10, la concesión de ayudas a la leche desnatada producida en la Comunidad y utilizada en la alimentación animal.
Tras comprobarse que la leche desnatada se utilizaba tradicionalmente en la alimentación de terneros jóvenes, el legislador comunitario, en 1977, decidió crear un incentivo particular de cara a la utilización de esta leche en la alimentación de otros animales, en especial de los cerdos. De esta manera, el régimen de ayudas vigente desde 1968 se desdobló, de forma que la utilización de la leche desnatada en la alimentación de terneros jóvenes siguió dando derecho al pago de la ayuda, mientras que se instituyó una ayuda más elevada, denominada «ayuda especial», destinada a financiar la utilización de esta leche en la crianza de otros animales.
La dualidad del régimen de ayudas, tal y como existía desde 1977, implicaba el riesgo de que dicho régimen fuera utilizado para fines distintos de los que le son propios, especialmente en las explotaciones mixtas, es decir, en aquéllas en las que se crían al mismo tiempo terneros y otros animales. Los ganaderos en cuestión podrían, en efecto, intentar obtener leche desnatada en las condiciones especialmente ventajosas de la ayuda especial y utilizarla en la crianza de terneros. Precisamente para atajar este peligro, la Comisión puso en funcionamiento un sistema de control cuyas modalidades se fijan en el Reglamento no 2793/77, de 15 de diciembre de 1977, relativo a las modalidades de aplicación de una ayuda especial para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes (DO L 321, p. 30; EE 03/13, p. 156).
A tenor del artículo 3 del Reglamento no 2793/77, la ayuda especial sólo se concederá a una industria láctea para las cantidades de leche desnatada cubiertas por un compromiso contraído por el ganadero. A este respecto, la industria láctea de que se trate deberá presentar un documento en virtud del cual el ganadero se compromete a respetar lo previsto en el artículo 4 del Reglamento. Por lo que se refiere a las explotaciones mixtas, la letra c) del apartado 1 del artículo 4 impone al ganadero la obligación de:
«—
remitir a la industria láctea de que se trate [...] una relación del ganado en el momento de la solicitud de suministro;
—
declarar a la industria láctea, antes del comienzo de cada trimestre civil, el número máximo de terneros de menos de cuatro meses que se mantengan en la explotación durante el trimestre de que se trate; el ganadero podrá sustituir tal compromiso por la obligación de efectuar la mencionada declaración antes del principio de cada mes de que se trate;
—
tomar, para cada uno de los terneros cuyo número se establezca con arreglo a lo dispuesto en el guión precedente, una cantidad mínima de leche desnatada que no se beneficie de la ayuda especial igual a 6 kilogramos de leche por día o 180 kilogramos al mes.»
El Reglamento no 188/83 de la Comisión, de 26 de enero de 1983 (DO L 25, p. 14; EE 03/27, p. 3) completó dicho artículo 4, añadiendo un tercer apartado en el que se prevé que el importe de la ayuda se reducirá en un 10 % para el período en cuestión, «en caso de que las declaraciones a la industria láctea referentes al estado del ganado, o al número máximo de terneros jóvenes, se hiciesen tardíamente y si el retraso no excediese de diez días» [letra b) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento no 188/83].
Se desprende finalmente del artículo 5 del Reglamento no 2793/77 que la industria láctea deberá dirigir a la autoridad nacional competente la solicitud de pago de la ayuda especial. Cuando presente dicha solicitud, la industria láctea habrá de acompañarla, además, en su calidad de beneficiaria directa de dicha ayuda, de una declaración que certifique que la mencionada industria láctea «renuncia a la ayuda especial o la devuelve, según el caso, total o parcialmente, a la autoridad competente en el caso de que se compruebe que el ganadero no hubiere respetado uno de los compromisos contemplados en el artículo 4»; [letra b) del apartado 3].
2. Antecedentes del litigio
El litigio en el asunto principal enfrenta a la industria láctea Nordbutter GmbH & Co., que vendió leche desnatada a un precio reducido a propietarios de explotaciones mixtas alemanas beneficiándose, para ello, de las ayudas especiales, y al Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Oficina Federal para la alimentación y la silvicultura; en adelante: «Oficina Federal»). A resultas de los controles efectuados en diversas explotaciones mixtas, los servicios competentes de la Oficina Federal comprobaron que algunos ganaderos, en los años 1980/1981, no habían respetado totalmente los compromisos por ellos contraídos al amparo del artículo 4, ya citado, del Reglamento no 2793/77. A este respecto, se desprende del expediente que ciertos ganaderos habían remitido la relación del ganado prescrita con un retraso de doce y hasta de trece días; por otra parte, otros ganaderos habían declarado menos terneros jóvenes de los realmente mantenidos en la explotación durante el período de referencia, con el fin de reducir en la misma proporción su compromiso de compra de las cantidades suplementarias de leche desnatada a precios no reducidos.
Tras estas comprobaciones, la Oficina Federal requirió a la industria láctea Nordbutter para que restituyera, en su integridad, las ayudas especiales obtenidas, durante el período de referencia, a título de suministros de leche desnatada a los ganaderos en cuestión. La industria láctea recurrió esta decisión ante el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, alegando que, al llevar a cabo los controles, la Oficina Federal se había basado en un método de cálculo erróneo: se limitó a hacer constar el número total de terneros jóvenes mantenidos (en la explotación) durante el período de referencia, sin tomar en consideración las bajas de algunos terneros producidas en dicho período, por haber alcanzado éstos el límite de edad de cuatro meses, límite contemplado por el segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento no 2793/77. Para determinar correctamente el número máximo de terneros en el sentido de esta disposición, la Oficina Federal debería, por el contrario, haber constatado, en primer lugar, el número máximo de terneros jóvenes para cada día del período de referencia. En segundo lugar, la Oficina Federal debería haber considerado como «número máximo» el número de terneros jóvenes existentes en la explotación de referencia el día en que el número fuera el más elevado.
La industria láctea Nordbutter alega contra la decisión recurrida, por otra parte, que la exigencia del reintegro de las ayudas especiales en su totalidad era desproporcionada, incluso en aquellos casos en que los ganaderos no hubieran respetado el plazo de diez días previsto por el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento no 2793/77; este plazo, en efecto, no tiene, en su opinión, sino un carácter meramente procedimental. Por lo que respecta, finalmente, a los supuestos en los que algunos ganaderos declararon un número de terneros jóvenes inferior al realmente existente, la industria láctea alega que la Oficina Federal, de la misma manera, debería haber exigido una restitución parcial de las ayudas, y, particularmente, en la medida en que éstas se hubieran pagado sobre la base de datos erróneos.
3. Cuestiones prejudiciales
Por considerar que el litigio planteaba un problema de interpretación del Derecho comunitario, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, mediante resolución de 13 de diciembre de 1984, solicitó al Tribunal de Justicia, en aplicación del artículo 177 del Tratado CEE, que se pronunciara, con carácter prejudicial, sobre las cuestiones siguientes:
«1)
¿Cómo ha de interpretarse la expresión “número máximo”, contenida en el segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977 (DO L 321 de 16.12.1977; EE 03/13, p. 156)?
2)
¿Es compatible lo previsto en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 2793/77, en la versión de la letra b) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 188/83 de la Comisión, de 26 de enero de 1983 (DO L 25 de 27.1.1983; EE 03/27, p. 3), con el principio de proporcionalidad, en la medida en que, a tenor de lo previsto en el mencionado precepto, puede denegarse una ayuda por el mero hecho de que la relación del ganado, o el número máximo de terneros jóvenes, se hayan declarado por la industria láctea con un retraso de más de diez días?
3)
¿Es compatible con el principio de proporcionalidad denegar o solicitar el reintegro de la totalidad de la ayuda cuando un ganadero ha hecho unas declaraciones falsas, de manera que la liquidación de la ayuda especial, de acuerdo con lo previsto en el tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4, se basa en un número de terneros inferior a la realidad, o puede decirse que el derecho a la percepción de la ayuda especial no desaparece sino por lo que respecta a la diferencia entre el importe que hubiera debido- abonarse si tomamos como base el número real de cabezas de ganado y el importe abonado de hecho?
4)
¿Entra dentro del margen de apreciación de la autoridad competente denegar la concesión o solicitar el reintegro, total o parcial, de la ayuda especial, en virtud de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 2793/77?
5)
En caso de que se responda negativamente a la cuestión no 4, ¿en qué circunstancias y en qué medida deben denegarse las ayudas especiales, o ser objeto de una restitución meramente parcial?»
En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional expone en primer lugar, que se encontró con ciertas dificultades a la hora de extraer de la expresión «número máximo» el significado más conforme con el sentido perseguido por la normativa comunitaria de que se trata. La manera de entender dicha expresión por parte de la Oficina Federal («número máximo» = «número total») significaría necesariamente, según dicho órgano jurisdiccional, que los ganaderos se ven obligados a comprar a precios no reducidos más leche desnatada de la necesaria para la alimentación de sus animales; en efecto, de esta manera, aquéllos tienen que alimentar también a terneros que aún no han nacido, o que ya han sido vendidos. A este respecto, el órgano jurisdiccional nacional se pregunta si semejante consecuencia corresponde al objetivo del Reglamento no 2793/77.
Sin embargo, la interpretación que propone la industria láctea Nordbutter («número máximo» = «el mayor número de temeros por día en un período en que este número sea el más elevado») comportaría una desigualdad de trato entre, de una parte, los ganaderos que, durante el período de referencia, mantienen constantemente el mismo número de terneros jóvenes, y, de otra, los ganaderos que sólo mantienen en ese mismo período, un «número máximo» de terneros sólo durante unos pocos días; en este último caso, en efecto, los ganaderos se verían obligados a comprar a precios no reducidos más leche desnatada de la necesaria para la alimentación de su ganado.
A la luz de estas consideraciones, el órgano jurisdiccional se pregunta si la expresión de que se trata puede interpretarse como referida al «número medio» de terneros jóvenes; es decir, el número que resulta de dividir el número total de terneros mantenidos durante el período en cuestión entre el número de días de que consta dicho período.
Por lo que respecta a la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional expresa sus dudas sobre si la transmisión tardía de las declaraciones, en el sentido del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento no 2793/77, puede justificar el reintegro total de las ayudas pagadas. Se remite a estos efectos a la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 1979 (Atalanta, 240/78, Rec. 1979, p. 2137), de acuerdo con la cual, en el marco de procedimientos de concesión de ayudas, la inobservancia de un compromiso accesorio no puede ser sancionada con el mismo rigor que el incumplimiento de una obligación esencial. En opinión del órgano jurisdiccional nacional, en el caso de autos se trata, precisamente, de una obligación accesoria, no siendo el plazo en cuestión de diez días sino un mero plazo procedimental.
En relación con las cuestiones cuarta y quinta, el órgano jurisdiccional nacional señala que, de acuerdo con los datos proporcionados por la parte demandada en el asunto principal, no existe en la República Federal de Alemania un solo caso en el que se haya exigido un reintegro parcial. El órgano jurisdiccional nacional considera que, de esta manera, la Oficina Federal no agota las posibilidades que le ofrece la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento no 2793/77, precepto a tenor del cual las ayudas pagadas podrán ser devueltas total o parcialmente. Ahora bien, si entra dentro del margen de apreciación de la Oficina Federal solicitar el reintegro total o parcial de la ayuda especial, sería conveniente saber conforme a qué criterios debe escogerse entre una hipótesis u otra.
4. Procedimiento
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de enero de 1985.
Conforme al artículo 20 del Estatuto CEE del Tribunal de Justicia, presentaron observaciones escritas la Oficina Federal para la alimentación y la silvicultura, en nombre de la República Federal de Alemania, representada a estos efectos por la Sra. G. Siebert, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por sus Consejeros Jurídicos Sres. D. Boos y P. Karpenstein, en calidad de Agentes.
Mediante decisión de 24 de octubre de 1984, el Tribunal de Justicia, en aplicación de los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Primera.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, el Tribunal de Justicia formuló determinadas preguntas a la parte demandada en el asunto principal, que ésta respondió dentro del plazo señalado.
II — Resumen de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
Sobre la primera cuestión
La Oficina Federal, parte demandada en el asunto principal, expone, a título preliminar, que, en contra de lo afirmado por la parte demandante en el asunto principal, no se ha limitado a constatar el «número total» de terneros jóvenes mantenidos durante los períodos de referencia sin tener en cuenta las bajas eventuales de terneros. Por el contrario, ha intentado establecer en qué momento de un período se ha mantenido, al mismo tiempo, el mayor número de terneros jóvenes. En opinión de la Oficina Federal, cualquier otra interpretación de la expresión «número máximo» iría en contra del tenor literal del Reglamento no 2793/77.
La Comisión de las Comunidades Europeas alega, en este mismo orden de ideas, que la expresión de que se trata se refiere al número máximo de terneros mantenidos en un momento cualquiera de un período de declaración. Si, por el contrario, el legislador comunitario hubiera querido introducir el criterio del «número total» o del «número medio», habría podido utilizar estas mismas expresiones que, por otra parte, son perfectamente claras. Además, la interpretación propuesta por la Comisión corresponde al objetivo del tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento no 2793/77. En efecto, para comprobar si los ganaderos respetan el compromiso contraído a este respecto, es necesario conocer el número exacto de terneros jóvenes mantenidos en una explotación mixta en un momento cualquiera.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
Recuerda la Oficina Federal, parte demandada en el asunto principal, que el plazo de diez días se fijó en 1983 precisamente con el fin de evitar una aplicación rígida del régimen de ayudas de que se trata. Dicho con otras palabras : el principio de proporcionalidad ha sido ya aplicado, especialmente mediante la introducción de un plazo suplementario. En estas circunstancias, no puede calificarse de excesiva la pérdida de la ayuda en su integridad tras la expiración de dicho plazo suplementario. Por lo que respecta a la transmisión de declaraciones falsas, la Oficina Federal señala que dicha transmisión puede dar lugar, en la República Federal de Alemania, a un requerimiento de reintegro parcial de las ayudas en la medida en que estas ayudas se hubiesen concedido sobre la base de datos inexactos; en este último caso, debería, sin embargo, constar que las declaraciones han sido hechas en tiempo útil.
En opinión de la Comisión, el principio de proporcionalidad no se opone a que las autoridades nacionales competentes exijan el reintegro de las ayudas en su totalidad cuando ha tenido lugar una transmisión tardía de las declaraciones, o cuando estas declaraciones son falsas. En apoyo de este punto de vista, la Comisión expone, en primer lugar, que el plazo de que se trata es un componente esencial del régimen de ayudas en cuestión: hay, en efecto, una relación de finalidad entre el respeto de dicho plazo y la posibilidad de comprobar si se han calculado correctamente las cantidades mínimas que los ganaderos deben comprar a precios no reducidos. Siendo así que el respeto del plazo tiene una importancia fundamental para el buen funcionamiento del régimen de ayudas, no resulta desproporcionado denegar la ayuda en su totalidad cuando se rebase dicho plazo. Por lo que respecta a la presentación de declaraciones falsas, la Comisión alega que la pérdida de todas las ventajas que se derivan del régimen de ayudas puede, al mismo tiempo, garantizar su buen funcionamiento: en efecto, sólo una sanción de esta índole puede motivar a los ganaderos a suministrar tan sólo datos ciertos; especialmente por lo que respecta al número máximo de terneros jóvenes.
Sobre las cuestiones cuarta y quinta
A este respecto, la Oficina Federal y la Comisión coinciden en afirmar que la expresión «total o parcialmente» de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento no 2793/77 no deja ningún margen de apreciación a las autoridades nacionales competentes para otorgar, eventualmente, un trato diferente a las infracciones comprobadas. Por el contrario, la expresión meramente indica que, no obstante la existencia de una única solicitud de ayuda por parte de la industria láctea, no hay obligación de reintegro más que en caso de infracción comprobada. Si, por ejemplo, algún ganadero no hubiere respetado alguno de sus compromisos, la industria láctea sólo se vería obligada al reintegro parcial de la ayuda; es decir, únicamente por la parte que corresponde al ganadero que no ha respetado sus obligaciones en el período de referencia.
T. Koopmans
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
8 de octubre de 1986 ( *1 )
En el asunto 9/85,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, en aplicación del artículo 177 del Tratado CEE, por el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, con el fin de obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Nordbutter GmbH & Co. KG, Rendsburg,
y
República Federal de Alemania, representada por el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft,
una decisión prejudicial sobre la interpretación y la validez de determinados preceptos del Reglamento n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977, relativo a las modalidades de aplicación de una ayuda especial para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes (DO L 321, p. 30; EE 03/13, p. 156),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por los Sres. R. Joliét, Presidente de Sala; G. Bosco y T. Koopmans, Jueces,
Abogado General: Sr. G. F. Mancini,
Secretario: Sr. H. A. Rühl, administrador principal
consideradas las observaciones presentadas:
—
en nombre de la parte demandada en el asunto principal, por el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, representado a estos efectos por la Sra. G. Siebert, en la fase escrita del procedimiento, y por el Sr. Bergemann, en la fase oral del procedimiento,
—
en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por sus Consejeros Jurídicos Sres. D. Booss y P. Karpenstein, en calidad de Agentes, en la fase escrita del procedimiento, y por el Sr. D. Booss, en la fase oral del procedimiento,
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 6 de febrero de 1986,
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 27 de mayo de 1986,
dicta la siguiente
SENTENCIA
1
Mediante resolución de 13 de diciembre de 1984, recibida en el Tribunal de Justicia el 17 de enero de 1985, el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main planteó, en aplicación del artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación y la validez de los artículos 4 y 5 del Reglamento n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977, relativo a las modalidades de aplicación de una ayuda especial para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes (DO L 321, p. 30; EE 03/13, p. 156), en la version modificada del Reglamento n° 188/83 de la Comisión, de 26 de enero de 1983, sobre duodécima modificación del Reglamento n° 2793/77 (DO L 25 p. 14; EE 03/27, p. 3).
2
El litigio en el asunto principal tiene por objeto una solicitud de reintegro de determinadas ayudas que habían sido concedidas a una industria láctea, la empresa Nordbutter, en concepto de ayudas especiales para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes. Dicha restitución era reclamada por el organismo alemán de intervención, el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Oficina Federal para la alimentación y la silvicultura). Con ocasión de distintos controles realizados a ganaderos de vacas lecheras, con los que la industria láctea había concluido contratos de suministro de leche desnatada de los que dan lugar al pago de la ayuda especial, la Oficina Federal comprobó que algunos de estos ganaderos no habían respetado las condiciones fijadas por la normativa comunitaria.
3
La ayuda especial se concede a una industria láctea cuando ésta vende, a un precio máximo fijado, leche desnatada a ganaderos que la utilizan en la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes. Para evitar que los ganaderos obtengan la leche desnatada al amparo de las condiciones particularmente ventajosas de la ayuda especial y la utilicen para la cría de terneros, existe un sistema de control que afecta particularmente a las explotaciones mixtas; es decir, a aquéllas en las que se crían a la vez terneros y otros animales. De esta manera, el artículo 3 del Reglamento n° 2793/77 de la Comisión, que fija las modalidades del sistema de control, establece que únicamente se concederá la ayuda a una industria láctea para las cantidades de leche desnatada a que se refiera el compromiso contraído por el ganadero de respetar las condiciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento.
4
Por lo que respecta a las explotaciones mixtas, la letra c) del apartado 1 del citado artículo 4 impone al ganadero la obligación de remitir a la industria láctea de que se trate una relación del ganado en el momento de la solicitud del suministro; de declarar a la industria láctea, antes del comienzo de cada trimestre civil, «el número máximo de terneros de menos de cuatro meses que se mantengan en la explotación durante el trimestre de que se trate», y a tomar, para cada uno de los terneros cuyo número se establezca con arreglo a lo dispuesto en el guión precedente, una cantidad mínima de leche desnatada que no se beneficie de la ayuda especial igual a 6 kilogramos de leche por día o 180 kilogramos al mes. El apartado 3 del artículo 4, que se incluyó en el texto en virtud del Reglamento n° 188/83, precisa que el importe de la ayuda se reducirá en un 10 % para el período de que se trate «en caso de que las declaraciones a la industria láctea referentes al estado del ganado, o al número máximo de terneros jóvenes, se hiciesen tardíamente y si el retraso no excediese de diez días».
5
De las actuaciones se desprende que en el caso de autos, según las comprobaciones hechas por los servicios competentes de la Oficina Federal, varios ganaderos remitieron las relaciones de su ganado con un retraso de doce y hasta de trece días, mientras que otros ganaderos declararon menos terneros jóvenes de los realmente mantenidos en la explotación durante el período de referencia.
6
La empresa Nordbutter recurrió la solicitud de reintegro de la totalidad de las ayudas especiales obtenidas durante el período de referencia como resultado de los suministros de leche desnatada a dichos ganaderos. La empresa Nordbutter alegó, por una parte, que era desproporcionado exigir el reembolso de la totalidad de las ayudas especiales, incluso a aquellos ganaderos que habían incumplido el plazo de diez días establecido en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77. La parte demandante alegaba, por otra parte, que no es acertado el sistema que el organismo de intervención utiliza para calcular «el número máximo de terneros de cuatro meses», en el sentido de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 de dicho Reglamento: no se trata simplemente del número total de terneros jóvenes mantenidos en la explotación durante el período de referencia, sino del número de terneros jóvenes que hubiera podido contabilizarse el día de este período en que dicho número fuera el más elevado.
7
Para resolver estos problemas, el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, órgano jurisdiccional al que se sometió el presente litigio, planteó las siguientes cuestiones con carácter prejudicial :
«1)
¿Cómo ha de interpretarse la expresión “número máximo” contenida en el segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977 (DO L 321 de 16.12.1977; EE 03/13, p. 156)?
2)
¿Es compatible lo previsto en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2793/77, en la versión de la letra b) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 188/83 de la Comisión, de 26 de enero de 1983 (DO L 25 de 27.1.1983; EE 03/27, p. 3), con el principio de proporcionalidad, en la medida en que, a tenor de lo previsto en el mencionado precepto, puede denegarse una ayuda por el mero hecho de que la relación del ganado o el número máximo de terneros jóvenes se hayan declarado a la industria láctea con un retraso de más de diez días?
3)
¿Es compatible con el principio de proporcionalidad denegar o solicitar el reintegro de la totalidad de la ayuda cuando un ganadero ha hecho unas declaraciones falsas, de manera que la liquidación de la ayuda especial, de acuerdo con lo previsto en el tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4, se basa en un número de terneros inferiores a la realidad, o puede decirse que el derecho a la percepción de la ayuda especial no desaparece sino por lo que respecta a la diferencia entre el importe que hubiera debido abonarse si tomamos como base el número real de cabezas de ganado y el importe abonado de hecho?
4)
¿Entra dentro del margen de apreciación de la autoridad competente denegar la concesión o solicitar el reintegro, total o parcial, de la ayuda especial, en virtud de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2793/77?
5)
En caso de que se responda negativamente a la cuestión n° 4, ¿en qué circunstancias y en qué medida deben denegarse las ayudas especiales o ser objeto de una restitución meramente parcial ?»
Sobre la primera cuestión
8
Al exponer las razones que le han conducido a plantear esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional expresa el temor de que una interpretación literal del término «número máximo» de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 perjudique a las explotaciones en las que el número máximo sólo se da durante unos pocos días del período de referencia. En efecto, estas explotaciones tendrían que comprar mucha más leche desnatada no cubierta por la ayuda especial de la necesaria en la alimentación de los terneros jóvenes.
9
Procede observar, a este respecto, que la declaración del número máximo de terneros durante un período trimestral forma parte de las obligaciones impuestas a los ganaderos de cara a impedir que la leche desnatada obtenida en condiciones ventajosas se desvíe de su destino para ser utilizada, en particular, en la alimentación de terneros jóvenes. Ante la imposibilidad de determinar, en una explotación mixta, si la leche desnatada suministrada por una industria láctea se ha utilizado, efectivamente, en la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes, el Reglamento n° 2793/77 ha instaurado un sistema de deducción a tanto alzado. Este sistema se basa en la presunción de que la cantidad de leche desnatada consumida exclusivamente por terneros jóvenes equivale al producto de una multiplicación, que se lleva a cabo en función de datos verificables (días del trimestre, número fijo de kilogramos por día, número de terneros igual al «número máximo de terneros [...] que se mantengan en la explotación» durante dicho trimestre).
10
En este contexto, la referencia al «número máximo» no permite otra interpretación que la que designa: antes que el número total o el número medio de jóvenes terneros, el número más elevado de terneros que se mantengan en dicha explotación en un momento cualquiera del período trimestral. Sólo una interpretación semejante permite a los órganos competentes, en efecto, comprobar de una manera relativamente sencilla si se han respetado los compromisos adquiridos por los ganaderos.
11
Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77 debe interpretarse en el sentido de que la expresión «número máximo de terneros de menos de cuatro meses que se mantengan en la explotación durante el trimestre de que se trate» se refiere al número más elevado de terneros que se mantengan, en dicha explotación, un día dado del período trimestral.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
12
A la vista de la resolución de remisión, las cuestiones segunda y tercera responden a una preocupación por obtener una interpretación del Derecho comunitario, en el ámbito agrícola, que se adecué al principio de proporcionalidad. El órgano jurisdiccional nacional reconoce que, tras la modificación introducida por el Reglamento n° 188/83, la ayuda ya no se deniega totalmente, sino que se reduce tan sólo en un 10 %, siempre y cuando el retraso en la presentación de las declaraciones no sobrepase los diez días. No se alcanzan a ver, sin embargo, las razones por las que el derecho a la concesión de la ayuda especial debe desaparecer íntegramente una vez transcurridos los diez días.
13
Imbuido de la misma preocupación, el órgano jurisdiccional nacional se plantea, además, por qué una declaración falsa relativa al número de terneros jóvenes habría necesariamente de entrañar la pérdida de todo derecho a la concesión de la ayuda especial. Cuando la declaración indica un número de terneros jóvenes inferior a los realmente mantenidos, el principio de proporcionalidad debería conducir, más bien, a la reducción del importe de la ayuda en una cantidad equivalente a la diferencia entre el importe realmente abonado, por un lado, y el que hubiera debido abonarse teniendo como base el ganado realmente disponible, por otro lado.
14
La Comisión explica, a este respecto, que el respeto de los plazos y la exactitud de los datos declarados constituyen elementos esenciales del régimen de ayudas de que se trata, puesto que ambos garantizan la posibilidad de comprobar si las deducciones efectuadas en virtud del número de cabezas de terneros jóvenes han sido calculadas correctamente. Por lo que respecta a las declaraciones falsas, alega la Comisión que únicamente la pérdida de las ayudas concedidas en su totalidad puede garantizar el buen funcionamiento de este régimen, puesto que ninguna otra sanción incitaría, por sí misma, a los ganaderos a suministrar indicaciones correctas relativas, en concreto, al número máximo de terneros jóvenes.
15
A este respecto hay que recordar, en primer lugar, que los reglamentos comunitarios establecieron, ya desde 1968, la concesión de ayudas para la leche desnatada utilizada en la alimentación animal, con la finalidad principal de garantizar la reabsorción de los excedentes de leche dentro de la Comunidad. Al utilizarse tradicionalmente, según la experiencia, la leche desnatada en la alimentación de los terneros jóvenes, los reglamentos comunitarios instituyeron en 1977 un incentivo particular para la utilización de la leche desnatada en la alimentación de otros animales, especialmente de cerdos. La dualidad de este régimen de ayudas lo expuso así al riesgo de ser desviado de sus fines, en particular, en las explotaciones mixtas.
16
De lo dicho se deduce que, a falta de un mecanismo seguro y sencillo de control, el régimen de ayudas no podría seguir funcionando. El funcionamiento de este régimen se vería, en efecto, comprometido, si no se incitara a los ganaderos a respetar íntegramente sus compromisos, en particular por lo que respecta a la veracidad de las declaraciones y a los plazos dentro de los cuales dichas declaraciones deben presentarse.
17
Por lo que respecta a los plazos, procede recordar que el propio Reglamento prevé que la expiración de los plazos de diez días, o aun menores, no conlleva la pérdida de la ayuda especial en su totalidad. De esta manera, la normativa comunitaria tiene en cuenta el perjuicio considerable que se derivaría de la pérdida total del derecho a la ayuda en caso de un pequeño rebasamiento de los plazos prescritos. La exposición de motivos del Reglamento n° 188/83 indica, en efecto, tras hacer constar que la aplicación rígida de los plazos en caso de un pequeño rebasamiento conduciría a la pérdida total de la ayuda, que resulta conveniente prever una reducción de la ayuda en función de la gravedad de la no observancia de las obligaciones de que se trate. En estas condiciones, no compete al Juez determinar si los órganos legislativos de la Comunidad hubieran debido fijar como «pequeño rebasamiento» un rebasamiento de los plazos en doce o trece días en lugar de en diez días.
18
Procede pues, responder a las cuestiones segunda y tercera que la pérdida total de la ayuda especial, en caso de declaraciones incorrectas sobre el número de terneros jóvenes, o en caso de que se rebase en más de diez días el plazo previsto por el artículo 4 del Reglamento n° 2793/77, no infringe las exigencias derivadas del respeto del principio de proporcionalidad.
Sobre las cuestiones cuarta y quinta
19
Las cuestiones cuarta y quinta giran en torno a la interpretación de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77. A tenor de este precepto, toda solicitud de pago, dirigida por la industria láctea a la autoridad competente, debe ir acompañada de una declaración que certifique, entre otras cosas, que la industria láctea renunciará a la ayuda especial o la devolverá, según el caso, «total o parcialmente», en el supuesto de que se compruebe que el ganadero no ha respetado alguno de los compromisos contemplados en el artículo 4 del Reglamento.
20
El órgano jurisdiccional nacional se pregunta, en especial, si entra dentro del margen de apreciación de la autoridad competente la posibilidad de reclamar la restitución total o parcial de la ayuda. Si no fuera éste el caso, el órgano jurisdiccional nacional desearía saber en qué circunstancias puede reclamarse una restitución parcial.
21
Procede recordar a este respecto que, en el marco del régimen de ayudas especiales para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes, el titular del derecho a la ayuda no es el ganadero individual, sino la industria láctea. El deber de reintegro depende, sin embargo, de la no observancia de un compromiso contraído por un ganadero. En estas condiciones, la existencia de una única solicitud, que corresponde presentar a la industria láctea, no puede surtir el efecto de que la no observancia de los compromisos contraídos por un ganadero individual entrañe la pérdida total del derecho a la ayuda, aunque sólo fuera porque ésta concierne también a otros ganaderos. La solicitud conserva su validez por lo que respecta a los compromisos respetados, por lo que la industria láctea sólo debe reintegrar el importe correspondiente al compromiso no respetado.
22
Procede responder, por lo tanto, a las cuestiones cuarta y quinta que el reintegro «parcial» de la ayuda especial al que se refiere la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77 contempla el caso de que la solicitud de ayuda presentada por la industria láctea concierna a compromisos suscritos por una pluralidad de ganaderos y que tan sólo algunos han respetado.
Costas
23
Los gastos efectuados por la Comisión, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente planteado ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En vinud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main mediante resolución de 13 de diciembre de 1984, declara:
1)
La expresión «número máximo de terneros de menos de cuatro meses que se mantengan en la explotación durante el trimestre de que se trate», que figura en la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977 (DO L 321, p. 30; EE 03/13, p. 156), se refiere al nùmero más elevado de terneros que se mantengan en dicha explotación un día dado del período trimestral.
2)
La pérdida total de la ayuda especial, en caso de declaraciones incorrectas sobre el número de terneros que se mantengan en una explotación mixta, o en caso de que se rebase en más de diez días el plazo previsto por el artículo 4 del Reglamento n° 2793/77, no infringe las exigencias derivadas del respeto del principio de proporcionalidad.
3)
El reintegro parcial de la ayuda especial, al que se refiere la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77, contempla el caso de que la solicitud de ayuda presentada por la industria láctea concierna a compromisos suscritos por una pluralidad de ganaderos y que tan sólo algunos han respetado.
Joliét
Bosco
Koopmans
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 8 de octubre de 1986.
El Secretario
P. Heim
El Presidente de la Sala Primera
R. Joliét
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.
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