Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
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1. Competencia - Normas comunitarias - Ámbito de aplicación material - Seguros - Inclusión - Problemas específicos de determinadas actividades - Recurso a la exceptuación
(Tratado CEE, arts. 85 y 86; Reglamento nº 17 del Consejo)
2. Competencia - Normas comunitarias - Aplicación en función del control ejercido en el ámbito nacional sobre ciertas actividades - Inadmisibilidad
(Tratado CEE, arts. 85 y 86)
3. Competencia - Prácticas colusorias - Decisiones de asociaciones de empresas - Recomendación al objeto de coordinar el comportamiento de las empresas asociadas en el mercado
(Tratado CEE, art. 85, apartado 1)
4. Competencia - Prácticas colusorias - Perjuicio a la competencia - Criterios de apreciación - Recomendación de una asociación de aseguradores para elevar las primas - Recomendación al objeto de restringir el juego de la competencia
(Tratado CEE, art. 85, apartado 1)
5. Competencia - Prácticas colusorias - Perjuicio del comercio entre los Estados miembros - Recomendación de una asociación de aseguradores para elevar las primas en un Estado miembro - Dificultad incrementada para tener acceso al mercado nacional
(Tratado CEE, art. 85, apartado 1)
6. Competencia - Prácticas colusorias - Prohibición - Exceptuación - Recomendación de una asociación de aseguradores para una subida general y lineal de las primas de seguro - Falta de necesidad en relación con la finalidad perseguida de saneamiento - Facultad de apreciación de la Comisión
(Tratado CEE, art. 85, apartado 3)
Índice
1. Cuando el Tratado ha pretendido excluir determinadas actividades de la aplicación de las normas sobre la competencia, ha establecido al efecto una excepción expresa. Tal es el caso de la producción y comercio de productos agrícolas en virtud del artículo 42 del Tratado. No existe en materia de seguros una disposición semejante que excluya la aplicación de las normas sobre la competencia o la subordine a una decisión del Consejo. Por consiguiente, el régimen comunitario sobre la competencia, tal como se contiene fundamentalmente en los artículos 85 y 86 del Tratado y en los preceptos del Reglamento nº 17, se aplica integralmente en el sector del seguro.
Precisarlo así no significa en absoluto que el Derecho comunitario de la competencia no permita tener en cuenta las particularidades de determinados sectores de actividad económica. Incumbe en efecto a la Comisión, en el marco del apartado 3 del artículo 85 del Tratado, tener en cuenta la especial naturaleza de diferentes sectores económicos y las dificultades que les son propias.
2. Si bien es verdad que un Estado miembro puede establecer un estrecho vínculo entre la aplicación de sus propias normas sobre la competencia y la vigilancia que ejerce sobre el sector del seguro, el Derecho comunitario no subordina la puesta en práctica de las disposiciones de los artículos 85 y 86 del Tratado a la manera en que una legislación nacional discipline el control de determinados sectores de actividad.
3. Constituye una decisión de una asociación de empresas, en el sentido del apartado 1 del artículo 85 del Tratado, una recomendación de dicha asociación, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de tal recomendación, que constituya la fiel expresión de la voluntad de aquélla de coordinar el comportamiento de sus miembros en el mercado.
4. A los efectos de la aplicación de las normas del Tratado sobre la competencia es indiferente la apreciación de los efectos concretos de un acuerdo o de una decisión de una asociación de empresas, tan pronto como sea patente su finalidad de restringir, impedir o falsear el juego de la competencia. Tal es el caso de una recomendación formulada por una asociación de aseguradores que ordene a sus miembros una subida general y lineal de primas en un sector determinado.
5. La obligación que tiene una compañía de seguros establecida en un Estado miembro, pero que se propone desplegar en otro sus actividades, de constituir una sucursal en el segundo, no tiene el efecto de excluir la existencia de intercambios entre los Estados miembros respecto al servicio de los seguros. La circunstancia de que la sucursal sería la única afectada por una recomendación de subir las primas no impide que las relaciones financieras entre la sucursal y la sociedad matriz, cualquiera que sea el grado de independencia jurídica de la sucursal, puedan verse afectadas por la recomendación. Por ello, la recomendación de una sociedad de aseguradores, por más que se limite al territorio de un Estado miembro, que ordene una subida de las primas, puede afectar el comercio entre los Estados miembros.
Por otra parte, una subida general y lineal de las primas del seguro, no justificada por la situación individual de las empresas interesadas, puede tener una repercusión sobre la situación de aseguradores extranjeros que podrían ofrecer, incluso por intermedio de sus sucursales, un servicio más competitivo. Por ello la recomendación pretende hacer más difícil tener acceso al mercado correspondiente.
6. Dado que los inconvenientes derivados de una recomendación de una asociación de aseguradores que ordene una subida general y lineal de las primas de los seguros en un determinado sector serían más importantes que sus ventajas y que por consiguiente no habría una mejora en los servicios prestados en el correspondiente mercado de seguros, la Comisión no ha trasgredido los límites de la facultad discrecional de que dispone en el marco de la aplicación del apartado 3 del artículo 85 del Tratado.
En efecto, como alcanza no sólo a cubrir los costos derivados de los siniestros asegurados sino también los procedentes de los gastos de gestión de las compañías de seguros, siendo así que el importe de dichos gastos difiere considerablemente entre las distintas compañías, la subida de las primas puede, por su naturaleza general e indiferenciada, suponer restricciones de la competencia que irían más allá de lo necesario para sanear el sector correspondiente.
Partes
En el asunto 45/85,
Verband der Sachversicherer e.V., con domicilio en Colonia, representada por el Sr. Christian Hootz, Abogado de Stuttgart, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Ernest Arendt, 34 B, rue Philippe-II,
parte demandante,
asistida por
Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft e.V., con domicilio social en Colonia, representada por el Sr. Hansjuergen Herrmann, Abogado de Colonia, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Jacques Loesch, 2, rue Goethe,
parte coadyuvante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Norbert Koch, Consejero Jurídico de la Comisión, asistido por la Sra. Barbara Rapp-Jung, Abogado de Frankfurt, con despacho en Bruselas, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georges Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión 85/75/CEE de la Comisión, de 5 de diciembre de 1984, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 85 del Tratado de la CEE (IV/30.307: seguro contra incendios; DO 1985, L 35, p. 20),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. Mackenzie Stuart, Presidente; C. Kakouris y T. F. O' Higgins, Presidentes de Sala; T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann y J. C. Moitinho de Almeida, Jueces,
Abogado General: Sr. M. Darmon
Secretaria: Sra. D. Louterman, administradora
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 5 de junio de 1986,
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 20 de noviembre de 1986,
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de febrero de 1985, la asociación Verband der Sachversicherer e.V., con domicilio en Colonia, interpuso un recurso, con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE, que tiene por objeto obtener la anulación de la decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas de 5 de diciembre de 1984, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 85 del Tratado de la CEE (IV/30.307: seguro contra incendios), notificada a la parte demandante el 10 de diciembre de 1984 y publicada en el Diario Oficial (DO 1985, L 35, p. 20).
2 La parte demandante es una asociación cuya finalidad es fundamentalmente representar, promover y proteger los intereses profesionales de los aseguradores que practican el seguro contra los riesgos industriales de incendio y de interrupción de explotación y que están autorizados a ejercer sus actividades en el territorio de la República Federal de Alemania.
3 La decisión impugnada hace constar que la recomendación de la parte demandante, de junio de 1980, relativa a estabilizar y a sanear el sector del seguro contra los riesgos industriales de incendio y de interrupción de explotación constituye una infracción del apartado 1 del artículo 85 del Tratado. La Comisión se niega a conceder a la parte demandante una declaración negativa en los términos del artículo 2 del Reglamento nº 17, y una exención fundada en el apartado 3 del artículo 85 del Tratado.
4 En apoyo de su recurso, la parte demandante invoca las seis siguientes alegaciones:
- alegación primera: el apartado 1 del artículo 85 no es todavía aplicable, sin adaptaciones, al sector de los seguros,
- alegación segunda: la Comisión no tiene competencia para intervenir en la política económica de un Estado miembro,
- alegación tercera: la recomendación de la parte demandante, a la que se refiere la decisión impugnada, no es una decisión de una asociación de empresas en el sentido del apartado 1 del artículo 85,
- alegación cuarta: la recomendación de la parte demandante no tiene ni por objeto ni por efecto una restricción de la competencia,
- alegación quinta: el comercio entre Estados miembros no ha sido afectado por la recomendación,
- alegación sexta: la Comisión consideró erróneamente que no se daban las condiciones necesarias para conceder una exención en el sentido del apartado 3 del artículo 85.
5 La Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft e.V., que es la federación de las agrupaciones profesionales de empresas de seguros en Alemania, ha intervenido en el litigio en apoyo de las pretensiones de la parte demandante. Hace suyas todas las alegaciones de ésta, e insiste particularmente en el fundamento de las dos primeras alegaciones y en los peligros que representaría, para todo el sector de seguros, una aplicación estricta e inflexible del Derecho comunitario sobre la competencia en este sector.
6 Por lo que se refiere a las disposiciones de la legislación alemana en materia de seguros, a los antecedentes del recurso y a los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Alegación primera: aplicabilidad del apartado 1 del artículo 85 al sector de los seguros
7 La parte demandante no niega que, en principio, las normas sobre la competencia formuladas por los artículos 85 y siguientes del Tratado son aplicables al sector de los seguros. Sostiene sin embargo, remitiéndose a un dictamen que oportunamente presentó al Tribunal de Justicia, que la aplicación de las normas comunitarias sobre la competencia a este sector no se podría realizar sin restricciones y reservas hasta que el Consejo haya establecido las disposiciones de aplicación particulares para el sector de seguros. La letra c) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, previendo que las disposiciones que tiene que adoptar el Consejo para poner en práctica los artículos 85 y 86 tienen por objeto precisar, en las distintas ramas económicas, el campo de aplicación de dichos artículos, establece, según la demandante, la obligación de esta institución de adecuar el rigor de las prohibiciones del Tratado en la medida necesaria para garantizar la supervivencia de determinadas ramas de actividad. Ahora bien, una competencia ilimitada en el sector de los seguros tendría precisamente como consecuencia aumentar el riesgo de ver a determinadas compañías de seguros llevadas a la ruina dadas las particularidades características del sector.
8 A este respecto, las partes demandante y coadyuvante explican que el contrato de seguros se distingue de los otros contratos por la circunstancia de que la prestación de una de las partes del contrato depende de un factor completamente incierto, es decir, la producción del riesgo asegurado; las fluctuaciones en la realización de los siniestros en determinados campos, y sobre todo en el de los incendios y en el de los riesgos industriales, impondría una colaboración entre aseguradores, más bien que una competencia ilimitada, para llegar a elaborar los cálculos de las reservas necesarias y al respeto de la equivalencia entre los ingresos y los gastos, para evitar cualquier riesgo de insolvencia. Desde ese punto de vista, la protección del asegurado tiene una importancia especial, puesto que éste al pagar su prestación contractual, es decir, al pagar sus primas, no tiene la certidumbre de que, al llegar la ocasión, el asegurador esté en condiciones de reparar el perjuicio que resulte del siniestro objeto del contrato.
9 Estas particularidades del sector de los seguros llevaron a los legisladores nacionales a establecer disposiciones específicas para este sector: en tal sentido la legislación alemana ha previsto un régimen general de vigilancia de las compañías de seguros, la exigencia de una aprobación para ejercitar actividades de seguros en Alemania por parte de aseguradores extranjeros, así como una normativa especial que regula la repercusión de este régimen de vigilancia sobre el Derecho de la competencia. En efecto, el artículo 102 de la ley alemana contra las restricciones de la competencia (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschraenkungen) prevé que la prohibición general de acuerdos y decisiones que limitan la competencia no se aplica cuando dichos acuerdos y decisiones están ligados a hechos sujetos a la vigilancia de la Oficina federal encargada del control de los seguros. La autoridad competente en materia de competencia, el Bundeskartellamt, no podría intervenir más que en los casos en que los acuerdos o decisiones en cuestión constituyeran un abuso de la posición adquirida en el mercado.
10 La parte demandante y la parte coadyuvante deducen de ahí que, hasta que se establezcan las disposiciones especiales en materia de seguros por el Consejo, en virtud de la letra c) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, la prohibición del apartado 1 del artículo 85 es inaplicable al sector de los seguros y que la Comisión no puede, so pretexto de la aplicación de esta prohibición, contribuir a la creación de la situación que la letra c) del apartado 2 del artículo 87 tiene por objeto evitar.
11 La Comisión, aun preguntándose si la letra c) del apartado 2 del artículo 87 puede autorizar al Consejo a restringir la aplicación de las normas sobre la competencia previstas por el Tratado, se limita a señalar que el Consejo no ha dictado ninguna disposición especial aplicable a los seguros con base en esta disposición, que las normas sobre la competencia son aplicables en principio a todos los sectores económicos y que, por consiguiente, dichas normas se aplican sin restricción al sector de los seguros.
12 Es oportuno recordar, como el Tribunal de Justicia lo ha hecho ya en su sentencia de 30 de abril de 1986 (Asjes, 209-213/84, Rec. 1986, p. 1425), que, cuando el Tratado ha pretendido sustraer determinadas actividades a la aplicación de las normas sobre la competencia, ha previsto una expresa excepción en tal sentido. Tal es el caso de la producción y el comercio de productos agrícolas, en virtud del artículo 42 del Tratado. Una disposición que, en contra de dicho artículo, excluyera la aplicación de las normas sobre la competencia o la subordinase a una decisión del Consejo no existe en materia de seguros.
13 Procede observar además que el Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962 (DO 1962, p. 204; EE 08/01, p. 22) establece las modalidades de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado para el conjunto de las actividades económicas a las que estas disposiciones se aplican, con la única excepción de las actividades que son objeto de reglas especiales establecidas con base en el artículo 87 del Tratado, como es el caso de determinados sectores del transporte, tales como los transportes marítimos y aéreos. Sin embargo no existe ninguna excepción de este género para el sector de los seguros.
14 Por consiguiente, es preciso llegar a la conclusión de que el régimen comunitario sobre la competencia, en particular tal como lo describen los artículos 85 y 86 del Tratado y las disposiciones del Reglamento nº 17, se aplica plenamente al sector de los seguros.
15 Comprobar esto no supone en manera alguna que el Derecho comunitario sobre la competencia no permita tener en cuenta las particularidades de determinadas ramas de actividad económica. Corresponde efectivamente a la Comisión, en el marco de su competencia para conceder, de acuerdo con el apartado 3 del artículo 85, exenciones a las prohibiciones previstas por el artículo 85, apreciar la naturaleza particular de diferentes sectores económicos y las dificultades propias de dichos sectores.
16 De todo lo que antecede resulta que la primera alegación debe ser rechazada.
Segunda alegación: interferencia en la política económica nacional
17 La parte demandante alega que el apartado 1 del artículo 85 se dirige únicamente a las empresas y que no tiene por objeto prohibir medidas de política económica o de política de competencia nacionales. La vigilancia completa de las actividades de seguro en la República Federal de Alemania, la compartimentación del mercado nacional por la legislación aplicable y la limitación de las prohibiciones de cartels constituirían un conjunto coherente que se adopta como una determinada opción de política económica. Ninguna disposición del Tratado autoriza a las instituciones de la Comunidad a discutir tal opción y a comprometer así la dirección de la política económica nacional.
18 La parte coadyuvante añade que, en ausencia de un régimen comunitario especial en materia de competencia respecto al sector de los seguros, éste únicamente puede funcionar, de manera que respete las exigencias de una gestión rentable de las empresas y una protección adecuada de los asegurados, si se consigue una armonización entre el régimen de competencia y la legislación relativa a la vigilancia de los aseguradores. La normativa alemana constituye un buen ejemplo de semejante armonización, tratando de conciliar las finalidades repectivas de los dos campos legislativos en cuestión. Este equilibrio delicado se rompería sin embargo si la Comisión pudiera intervenir únicamente fundada en consideraciones inspiradas en el Derecho sobre la competencia.
19 La Comisión sostiene que, mediante su decisión, no prohíbe medidas nacionales de política económica y de política de competencia, sino que simplemente prohíbe una práctica colusoria privada llevada a cabo por las empresas con carácter autónomo. La Comisión podría actuar así en función del efecto directo del apartado 1 del artículo 85, sobre las empresas de los Estados miembros y, en caso de conflicto, entre esta disposición y el Derecho nacional sobre la competencia, con fundamento en el primado del Derecho comunitario.
20 La Comisión observa además que en el momento de adoptar su decisión, era consciente de que la recomendación de que se trataba había sido autorizada ya por la Oficina federal de prácticas colusorias (Bundeskartellamt) en aplicación de la ley contra las restricciones de competencia y por la autoridad de control en materia de seguros. Sin embargo, según ella, estas circunstancias no bastan para constituir un obstáculo a la aplicación del artículo 85 del Tratado; de las disposiciones de éste artículo, en relación con la letra f) del artículo 3, y con el párrafo 2 del artículo 5 del Tratado se deduce que las disposiciones o prácticas administrativas nacionales no pueden constituir obstáculo para la plena aplicación de las normas comunitarias en materia de competencia.
21 Hay que observar, en primer lugar, que es difícil imaginar en qué aspecto la política económica de la República Federal quedaría comprometida por la decisión que se discute, ya que esta decisión se limita a ir contra una recomendación de una asociación de empresas en materia de precios de sus prestaciones.
22 Por lo que se refiere a la aplicación de las legislaciones nacionales en materia de vigilancia de las compañías de seguros, hay que observar que sus disposiciones tienen un objeto distinto que el Derecho comunitario sobre la competencia y que pueden seguir funcionando cualquiera que sea la aplicación dada a este Derecho. La parte demandante no ha conseguido demostrar que, en el caso de autos, la aplicación de las prohibiciones de los artículos 85 y 86 del Tratado podrían llegar a constituir un obstáculo al buen funcionamiento del régimen nacional de vigilancia de los aseguradores.
23 Conviene añadir que, si bien es verdad que una legislación de un Estado miembro puede establecer un vínculo estrecho entre la aplicación del Derecho sobre la competencia y de la vigilancia del sector de los seguros, el Derecho comunitario no subordina, sin embargo, la puesta en práctica de las disposiciones de los artículos 85 y 86 del Tratado a la manera en que una legislación nacional realiza el control de determinados sectores de actividad.
24 Por lo demás, aunque la parte demandante sostiene que el carácter específico del sector de los seguros supone la necesidad, para las empresas afectadas, de colaborar en materia de estudios estadísticos indispensables para el cálculo de la tasa de siniestros, es preciso señalar que la Decisión que se impugna no se refiere a semejante forma de colaboración.
25 La segunda alegación debe también ser rechazada.
Tercera alegación: carácter no obligatorio de la recomendación
26 La decisión en cuestión considera que la Verband der Sachversicherer constituye una asociación de empresas en el sentido del apartado 1 del artículo 85 del Tratado y que la recomendación en materia de estabilización y saneamiento de junio de 1980 ha sido adoptada por el órgano competente y conforme a los estatutos de la asociación, para ser comunicada a los miembros por su secretario general, que actúa en el marco de sus atribuciones, como expresión oficial de la voluntad de la asociación. Si bien el texto de la recomendación la califica de "no obligatoria", no por ello dejará de tener el carácter de una "decisión" de la asociación de empresas. Bastaría que la recomendación fuera conforme a los estatutos y que hubiese sido puesta en conocimiento de sus miembros de acuerdo con las modalidades requeridas, como expresión de la voluntad de la asociación de empresas.
27 Según la parte demandante, la recomendación no tiene en absoluto carácter obligatorio, según su denominación indica de antemano. El comité técnico "riesgos industriales de incendio y de interrupción de explotación" del que procede la recomendación no es competente más que para el estudio de cuestiones técnicas y no para adoptar decisiones que vinculen a la asociación o a sus miembros. Los únicos órganos de la asociación competentes para tomar decisiones que revisten tal carácter obligatorio son la asamblea de sus miembros y la Secretaría. Ahora bien, añade la demandante, ninguno de estos órganos adoptó una decisión a propósito de la recomendación.
28 La Comisión responde que la Verband der Sachversicherer estaba autorizada por sus estatutos para regular el comportamiento comercial de sus miembros y que el comité técnico del que emana la recomendación era competente, según las reglas de dichos estatutos, para adoptar decisiones y recomendaciones que vinculan a la asociación. Además, las recomendaciones de un grupo de empresas, elaboradas por comisiones en el seno de dicho grupo y comunicadas después a los miembros del grupo, son la expresión de una concertación realizada entre las empresas afiliadas a dicho grupo, teniendo una finalidad restrictiva de la competencia entre dichas empresas.
29 A este respecto, es menester tener en cuenta diferentes aspectos. En primer lugar, no hay duda de que los aseguradores miembros de la Verband der Sachversicherer tenían un interés común en sanear el mercado mediante un aumento de las primas, puesto que éstas habían sufrido, en el sector de seguros contra riesgos industriales de incendio, una baja considerable entre 1973 y 1980, en tanto que el número de siniestros y de cargas de los aseguradores no habían variado sensiblemente en el curso del mismo período. La decisión en cuestión que no ha sido discutida en este punto, hace constar que las empresas de seguros no reaccionaron indivualmente frente a esta tendencia negativa mediante una elevación de las primas porque tenían la costumbre de explotar, como sociedades de servicios múltiples o por intermedio de sociedades vinculadas al mismo grupo, distintas ramas de seguros de riegos industriales; por consiguiente se esforzaron en atraer asuntos importantes en otras ramas, facturando a sus clientes industriales primas de seguro contra incendio insuficientes para cubrir sus costos.
30 En segundo lugar, hay que tener en cuenta la naturaleza de la propia recomendación. Por más que sea calificada de "recomendación no obligatoria", prescribe en términos imperativos un aumento colectivo, global y lineal de las primas. También está claro que este resultado era deliberado teniendo en cuenta que, poco tiempo después de la comunicación de la recomendación a los miembros de la Verband der Sachversicherer, las empresas alemanas de reaseguro decidieron incluir en sus contratos de reaseguro relativos a los mismos riesgos una "cláusula especial de cálculo de las primas", en cuya virtud la aplicación de tarifas que no se ajusten a la recomendación sería asimilada, en caso de siniestro, a un seguro insuficiente por defecto de cobertura.
31 En tercer lugar, los estatutos de la parte demandante establecen que la asociación es competente para coordinar la actividad de sus miembros, sobre todo en materia de competencia, que el comité técnico especializado en la rama de los riesgos industriales tiene por objeto coordinar la política tarifaria de los miembros y que las decisiones o recomendaciones del comité se consideran definitivas desde el momento en que su aprobación por la Secretaría de la asociación no ha sido solicitada por uno de los órganos expresamente designados a tal efecto.
32 A la vista de dichos elementos, debe hacerse constar que la recomendación, cualquiera que sea su naturaleza jurídica exacta, constituye la expresión fiel de la voluntad de la parte demandante de coordinar el comportamiento de sus miembros en el mercado alemán del seguro de acuerdo con los términos de la recomendación. De ello se deduce que constituye una decisión de asociación de empresas en el sentido del apartado 1 del artículo 85 del Tratado.
33 Por consiguiente, la tercera alegación debe ser rechazada.
Cuarta alegación: restricción de la competencia
34 La decisión en cuestión establece que la recomendación tiene por objeto restringir la competencia en materia de seguro industrial contra los riesgos de incendio y de interrupción de la explotación dentro del mercado común. La motivación de la decisión subraya en particular el carácter global del incremento de las tasas de las primas, el hecho de que la parte demandante reagrupa a la totalidad de los aseguradores que actúan en este mercado de la República Federal de Alemania y que el efecto restrictivo de la recomendación queda reforzado por el establecimiento de la cláusula de cálculo de las primas por los reaseguradores, que tienen una fuerte posición en este mercado en Alemania.
35 En apoyo de la alegación que se dirige contra estas afirmaciones, la parte demandante invoca esencialmente tres argumentos. En primer lugar, la recomendación no pretende ningún objetivo en el campo de la competencia, sino que es únicamente manifestación de una técnica de cooperación habitual y necesaria en el sector de los seguros, dadas las particularidades de este sector en lo que se refiere, sobre todo, al cálculo de los riesgos. Además, añade, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha admitido que los criterios objetivos aplicados en la elección del canal de distribución y de la red de los distribuidores no constituyen en principio una restricción de la competencia; la parte demandante se refiere en particular a la sentencia de 25 de octubre de 1977 (Metro, 26/76, Rec. 1977, p. 1875). Por último, la Comisión no comprobó si la recomendación llevó a una modificación del comportamiento de las empresas; según la parte demandante, la recomendación apenas fue seguida en la práctica.
36 Los mismos argumentos son desarrollados por la parte coadyuvante. Esta insiste sobre todo en la doble necesidad a la que ha de hacer frente el sector de los seguros: por una parte, sería necesario fijar las primas a un nivel suficiente, único método que garantiza permanentemente que los contratos de seguro serán cumplidos. Por otra parte, para llegar a dicho nivel de primas, sería necesario proceder a análisis estadísticos muy desarrollados relativos a los datos del mercado en su conjunto, análisis que no podrían ser efectuados sin la participación de todos los aseguradores.
37 La Comisión señala primero que basta, para la aplicación del apartado 1 del artículo 85, que la decisión de la asociación de empresas muestre, teniendo en cuenta su contexto económico, que su objetivo es restringir la competencia. Si ese es el caso, tomar en consideración los efectos sería superfluo. Rechaza por consiguiente que la recomendación no haya producido efectos, fundándose en cifras relativas al porcentaje de realización de riesgos entre 1979 y 1983 y a las primas recaudadas en el curso del mismo período.
38 La Comisión estima, además, que la argumentación invocada por las partes demandante y coadyuvante desconoce la función de la recomendación de una asociación de empresas como instrumento de concertación acerca del comportamiento comercial de éstas. Los miembros de la asociación que han participado en la formulación de la recomendación son a la vez sus autores y sus destinatarios. En este último carácter, saben cuál es el comportamiento que cada uno de ellos puede esperar del otro.
39 Procede observar que, según la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, tomar en consideración los efectos concretos de un acuerdo es superfluo desde el momento en que resulta que tiene por objeto restringir, impedir o falsear el juego de la competencia. La misma consideración se aplica a una decisión de una asociación de empresas. La Comisión tenía fundamento por consiguiente para limitar su examen al objetivo de la recomendación sin investigar cuáles fueron sus efectos.
40 A este respecto, conviene señalar que la recomendación en cuestión trataba de sanear la situación financiera de las empresas, afectada por la insuficiencia de las primas respecto a los costes previsibles de los siniestros. Con dicho objeto, la recomendación iba contra la causa del desequilibrio, la competencia por primas cada vez más bajas, estableciendo una elevación global de las primas.
41 Al actuar así por vía de la recomendación, la asociación trató de conseguir una elevación colectiva, de porcentaje fijo, del precio de las prestaciones ofertadas por sus miembros. Conviene recordar a este respecto que el primer ejemplo dado, por la letra a) del apartado 1 del artículo 85, de un comportamiento contrario a la competencia se refiere precisamente al acuerdo, decisión o práctica concertada que tiene por objeto "fijar de manera directa o indirecta los precios de compra o de venta u otras condiciones de las transacciones".
42 Por consiguiente, sin entrar en el examen de si los análisis estadísticos necesarios para el cálculo de las primas presuponen la colaboración de todos los aseguradores en un determinado mercado del seguro, como lo ha sostenido la Gesamtverband, es suficiente comprobar que el apartado 1 del artículo 85, no permite a estos aseguradores extender su concertación a costa de la prestación que practican sobre el mercado.
43 De ello resulta que la recomendación tenía por objeto restringir el juego de la competencia sobre el mercado del seguro contra los riesgos industiales de incendio y de interrupción de explotación y que, por consiguiente, la cuarta alegación debe también ser rechazada.
Quinta alegación: incidencia sobre el comercio entre los Estados miembros
44 La decisión impugnada señala que el comercio entre los Estados miembros ha quedado afectado como se deduce en primer lugar del hecho de que la recomendación se dirigiera igualmente a los aseguradores de incendio que tenían su central en otros Estados miembros diferentes de la República Federal de Alemania, pero que ejercían sus actividades en territorio alemán, bien en calidad de aseguradores principales o únicos, bien en calidad de coaseguradores. Si bien es verdad que la legislación alemana sobre la vigilancia de las compañías de seguros impone a estos aseguradores tener una sucursal en Alemania, abstracción hecha del caso del coaseguro regido por una directiva del Consejo, tal sucursal debía ser considerada, desde el punto de vista de la competencia, como una simple prolongación del asegurador extranjero.
45 En segundo lugar, la decisión considera que la recomendación en materia de primas era susceptible de compartimentar el mercado en cuestión entre Estados miembros y de hacer así más difícil la interpenetración económica pretendida por el Tratado. Esta compartimentación estaría reforzada por la aplicación de la cláusula del cálculo de las primas por los reaseguradores, aplicación que podría ejercer una presión que afectaría también a los aseguradores contra incendio de la Comunidad que trabajasen en la República Federal de Alemania sin tener en ella su central.
46 La parte demandante niega las consideraciones de la Comisión sobre este punto y expone un conjunto de argumentos que esencialmente puede resumirse del siguiente modo. No existe comercio entre Estados miembros porque no hay prestaciones de seguro más allá de las fronteras, dado que la conclusión de semejantes seguros es imposible según la legislación alemana que prevé la obligación de las compañías de seguro extranjeras de establecer una sucursal en Alemania. Las sucursales de las sociedades extranjeras no pueden, como señala la decisión, ser consideradas como una prolongación de la sociedad matriz; por el contrario, siempre según la demandante, las sucursales constituyen unidades económicas autónomas y por tanto empresas independientes desde el punto de vista del Derecho de la competencia. Por consiguiente, la recomendación no se refiere más que a situaciones nacionales. La parte demandante añade que, en cualquier caso, la situación de competencia de los aseguradores extranjeros no ha sido modificada por la recomendación; recuerda que en las operaciones de coaseguro -único campo donde según la legislación alemana no se aplica la obligación de establecimiento- no existe tampoco libertad de acción, porque los coaseguradores siguen, por lo que respecta a las primas, el comportamiento del primer asegurador.
47 El escrito de contestación de la Comisión ha originado un debate detallado en lo que respecta a la noción de "sucursal" y su naturaleza jurídica, pero no es necesario seguir a las partes por este camino. El Tribunal de Justicia considera en efecto que las dos razones invocadas por la decisión en cuestión son exactas y que justifican la conclusión de que el comercio entre Estados miembros es susceptible de ser afectado por la recomendación.
48 En primer lugar, la obligación de una compañía de seguros, que tenga su central en un Estado miembro distinto, pero que se proponga ejercer sus actividades en territorio alemán, de crear un establecimiento en dicho territorio no tiene por efecto excluir los intercambios entre Estados miembros relativos al servicio de seguros. La circunstancia de que únicamente la sucursal fuera afectada por la recomendación no impide que las relaciones financieras entre la sucursal y la sociedad matriz puedan ser afectadas por dicha circunstancia; y ello es verdad cualquiera que sea el grado de independencia jurídica de la sucursal.
49 A este respecto, hay que reconocer que, en el momento en que la Comisión tomó su decisión, la legislación alemana era muy restrictiva en lo que se refiere al ejercicio de actividades de seguro en la República Federal de Alemania por compañías de seguro que tuvieran su sede central en otro Estado miembro. De todas maneras dichas compañías podían participar en el ejercicio de las actividades de seguro en Alemania estableciendo una sucursal en territorio alemán, o participando en los coaseguros referentes a la cobertura de un riesgo producido en dicho territorio. Ahora bien, si las disposiciones nacionales dan lugar a ciertas actividades que se refieren a los intercambios entre los Estados miembros, no podían ser invocadas para exluir la aplicación del apartado 1 del artículo 85 a las restricciones de competencia relativas a las mismas actividades.
50 En segundo lugar, el aumento lineal de las primas no justificado por la situación individual de las empresas afectadas es capaz de tener una repercusión sobre la situación de los aseguradores extranjeros que fuesen capaces de ofrecer, incluso a través de sus sucursales, un servicio más competitivo. La recomendación tiende así a hacer más difícil el acceso al mercado alemán.
51 Por consiguiente, la quinta alegación tampoco puede ser aceptada.
Sexta alegación: condiciones de aplicación del apartado 3 del artículo 85
52 La recomendación fue notificada a la Comisión el 23 de septiembre de 1982. La decisión señala que, por consiguiente, no puede ser concedida ninguna excepción respecto al período transcurrido entre junio de 1980 y la fecha de la notificación, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 17. La parte demandante no ha objetado esta afirmación.
53 Respecto al período posterior a la fecha de la notificación, la parte demandante impugna, sin embargo, la decisión, alegando que todas las condiciones para la concesión de una exención se daban en este caso. Según ella, la recomendación en cuestión fue objetivamente necesaria para restablecer la rentabilidad de las empresas de seguros, dejando a salvo los intereses de los asegurados. No deja de tener interés al respecto que el Bundeskartellamt decidiera, en lo que se refiere a la aplicación de la legislación alemana, que la recomendación no representaba un abuso.
54 El debate entre las partes se refiere en particular a la cuestión de si la recomendación podría contribuir a mejorar la prestación de servicios en este sector. A este respecto, la decisión discutida reconoce que uno de los principales argumentos de la parte demandante, a saber, que los datos de que disponen las distintas empresas en materia de estadísticas relativas a los siniestros son insuficientes para permitir un cálculo correcto, es válido en sí. La Comisión añade sin embargo que no podría deducirse de ahí que una decisión de asociación que aconsejase incrementos de prima del 10 %, del 20 % o incluso del 30 % constituye una medida que contribuye a mejorar las prestaciones de servicios en este sector. La circunstancia de que el objetivo de los seguros contra daños y las disposiciones legislativas en la materia exijan que la ejecución de los contratos de seguro sea garantizada constantemente, sin alterar el principio de separación de las ramas, tampoco tendría el resultado de que el incremento global del nivel de las primas fuera capaz de mejorar los servicios en el sector en cuestión.
55 La decisión impugnada subraya a continuación que la recomendación va más allá de lo que puede considerarse una colaboración útil entre los aseguradores de daños para sacar partido de las estadísticas de los siniestros y deducir de ellas indicaciones prácticas para poner al día los contrato de seguro. El abuso, añade, no se deriva sólamente del hecho de que un incremento del 10 %, del 20 % o del 30 % no tiene en cuenta en absoluto la situación de los costos y de los ingresos propios de cada asegurador. Además, según el principio mismo de este aumento, éste se basa en la fijación de primas brutas que, con desprecio de las situaciones particulares, establecen para todos los mismos porcentajes de suplementos por costos de explotación y márgenes de beneficio, calculados según estadísticas relativas al costo de los daños indemnizados.
56 Según la parte demandante, este razonamiento no es correcto. Recuerda que la recomendación se refiere únicamente a un aumento de las primas efectivamente percibidas y no a una tarifa bruta. Desde luego, añade, las recomendaciones de tarifas brutas son necesarias objetivamente y practicadas en el mundo entero.
57 La parte coadyuvante apoya este argumento. Subraya que la Comisión ha dejado de tener en cuenta el efecto de la recomendación sobre otras ramas de seguro distintas del seguro contra incendio. Estas otras ramas podrían en efecto mejorar sus prestaciones a partir del saneamiento de la rama de seguro contra incendio. El aumento de las primas aconsejado no pretendía únicamente garantizar de forma durable la posibilidad de que se cumplan los contratos de seguro contra riesgos industriales de incendio; pretendía al mismo tiempo librar a las otras ramas de cargas que no les eran imputables.
58 Ante esta discusión, es menester subrayar que la Comisión tenía la misión, en virtud del apartado 3 del artículo 85 de apreciar si la recomendación en cuestión contribuía a mejorar las prestaciones de servicios realizadas en el mercado del seguro. En este marco, ha entendido, y con razón, que no le correspondía únicamente comprobar si la recomendación tenía como objeto hacer frente a los problemas reales que se planteaban en el mercado, a partir de la caída continua de las primas de seguros contra riesgos industriales de incendio e interrupción de la explotación, y considerar si la recomendación constituía un instrumento apto para hacer frente a esta situación, sino que la tarea que le correspondía consistía también en valorar si los medios aplicados por la recomendación no iban más allá de lo que era necesario al respecto.
59 En este punto, es necesario examinar todos los argumentos propuestos y los informes de expertos que han sido sometidos al Tribunal de Justicia, en lo relativo a la influencia de la recomendación de las primas "brutas" y a la necesidad, para una asociación de empresas que se propone sanear el sector en cuestión, de tomar las primas "brutas" como punto de partida. En efecto, el problema era saber si el aumento colectivo, global y lineal de las primas estaba justificado por el objetivo perseguido.
60 Por su naturaleza general e indiferenciada, este aumento implicaba un aumento del porcentaje de las primas que englobaba no solamente la cobertura de los costos generados por los siniestros asegurados sino también la de las cargas de gestión de las compañías de seguros; deriva de los autos que los niveles de cargas de gestión de las diferentes compañías de seguro mostraban divergencias considerables. El carácter global del incremento era capaz por consiguiente de suponer restricciones a la competencia que iban más allá de lo que era necesario para conseguir el objetivo planteado.
61 Considerando que, en tales circunstancias, las desventajas de la solución elegida eran, desde el punto de vista del Derecho de la competencia, más importantes que las ventajas, y que por consiguiente no se produciría una mejora de las prestaciones de servicio en el mercado de los seguros, la Comisión no ha ido más allá de los límites de la facultad discrecional de que dispone en el marco de la aplicación del apartado 3 del artículo 85 del Tratado.
62 Desde luego las imputaciones según las cuales las condiciones de aplicación del apartado 3 del artículo 85 se habían reunido de manera que obligarían a la Comisión a otorgar una exención de la prohibición del apartado 1 del artículo 85 no pueden ser aceptadas. La sexta alegación debe por consiguiente ser rechazada.
63 Deriva de todo ello que el recurso debe desestimarse en su conjunto.
Decisión sobre las costas
Costas
64 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la demandante procede condenarla en costas. La Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e.V., parte coadyuvante en apoyo de la demandante, deberá cargar con las costas causadas por su intervención.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) La Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft e.V. cargará con las costas causadas por su intervención.
3) La parte demandante cargará con el resto de las costas.
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