Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
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1. Agricultura - Organización común de mercados - Certificados de exportación - Régimen de fianzas - Régimen especial por el que se autoriza la devolución anticipada de la fianza - Exportación no efectuada dentro del plazo previsto - Sanción - Nueva prestación de la fianza - Carácter penal - Inexistencia
((Reglamento nº 3183/80 de la Comisión, art. 38, apartado 1, letra c), y art. 42, apartados 1 y 3))
2. Agricultura - Organización común de mercados - Régimen de fianzas - Obligación de prestar, en una operación de exportación, varias fianzas correspondientes a diferentes riesgos - Realización simultánea de los diversos riesgos cubiertos - Pérdida acumulativa de las fianzas - Principio de proporcionalidad - Violación - Inexistencia
((Reglamento nº 565/80 del Consejo, art. 6; Reglamento nº 3183/80 de la Comisión, art. 38, apartado 1, letra c) ))
Índice
1. Cuando una norma comunitaria prescribe, como hace el segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento nº 3183/80, que una fianza, destinada a garantizar el cumplimiento, por parte del titular de un certificado de exportación, de su compromiso de exportar dentro de un plazo determinado, que ha sido devuelta, con arreglo a un régimen especial, a petición del exportador, antes de que se realice efectivamente la exportación, debe volver a prestarse cuando dicho plazo no ha sido observado, la nueva prestación deja de ser una garantía para convertirse en una sanción en el momento en que no se cumple el compromiso ni puede ya cumplirse.
No obstante, esa sanción, que tiene la misma finalidad que la propia fianza y cuyo único efecto es volver a colocar al exportador que no ha cumplido su compromiso en la situación en que se habría encontrado si no hubiese optado libremente por una devolución anticipada de la fianza, es parte integrante del sistema de fianzas y no tiene carácter penal.
2. La pérdida definitiva de dos fianzas relativas a una misma operación de exportación, pero que tienen objetivos diferentes, ya que una de ellas garantiza el reembolso de la restitución a la exportación pagada por anticipado en caso de que la exportación tenga lugar, y la otra está destinada a garantizar el compromiso de exportar durante el período de validez del certificado de exportación, aun cuando dicha pérdida se produzca por el mismo motivo, no puede considerarse desproporcionada en caso de que se realicen los diferentes riesgos para los que se prestaron esas fianzas.
Partes
En el asunto 137/85,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Verwaltungsgericht Frankfurt, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante este órgano jurisdiccional entre
Maizena Gesellschaft mbH, con domicilio social en Hamburgo y otras seis partes demandantes, por un lado,
y
Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), de Frankfurt, por otro lado,
una decisión prejudicial sobre la validez del segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento nº 3183/80 de la Comisión, de 3 de diciembre de 1980, por el que se establecen modalidades comunes de aplicación del régimen de certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada para los productos agrícolas (DO L 338, p. 1; EE 03/20, p. 5),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por los Sres. G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente de Sala; T. Koopmans, K. Bahlmann, C. Kakouris y T.F. O' Higgins, Jueces,
Abogado General: Sr. J. Mischo
Secretaria: Sra. D. Louterman, administradora
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre de las demandantes, por el Sr. Harald Schwartz, Abogado de Hamburgo,
- en nombre de la Comisión, por el Sr. Bernhard Jansen, en calidad de Agente,
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 12 de mayo de 1987,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 11 de junio de 1987,
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 18 de abril de 1985, recibida en el Tribunal de Justicia el 2 de mayo del mismo año, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la validez del segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento nº 3183/80 de la Comisión, de 3 de diciembre de 1980, por el que se establecen modalidades comunes de aplicación del régimen de certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada para los productos agrícolas (DO L 338, p. 1; EE 03/20, p. 5).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un recurso interpuesto por la Maïzena Gesellschaft mbH, de Hamburgo, y otras seis partes demandantes (en lo sucesivo, "demandantes"), contra tres decisiones de la Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (en lo sucesivo, "demandada").
3 De los autos se desprende que las demandantes obtuvieron de la demandada, con el fin de exportar determinados productos que entran en el ámbito de la organización común de mercados, tres certificados de exportación con fijación anticipada de la restitución. Para garantizar el compromiso de exportar, las demandantes prestaron, por lo que respecta a cada certificado, la fianza que exige la normativa. Luego, la demandada devolvió esas fianzas, de conformidad con el apartado 2 del artículo 30 del mencionado Reglamento nº 3183/80 de la Comisión, después de que las demandantes hubieron sometido los productos en cuestión a control aduanero en el marco del régimen de perfeccionamiento que da lugar a restitución.
4 Luego, de acuerdo con dicho régimen, las demandantes obtuvieron el pago anticipado de los importes correspondientes a las restituciones a la exportación. A tal efecto, prestaron, en virtud del párrafo 1 del artículo 6 del Reglamento nº 565/80 del Consejo, relativo al pago por anticipado de las restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 62, p. 5; EE 03/17, p. 182), una fianza que garantizase el reembolso del importe obtenido, incrementado en un 20 %. Dado que los plazos prescritos para la transformación y la exportación no fueron observados por lo que respecta a una parte de los productos en cuestión, las autoridades aduaneras alemanas se incautaron de una parte de la fianza prestada para dicho pago, con arreglo al primer guión del párrafo 2 del artículo 6 del Reglamento nº 565/80.
5 Por su parte, la demandada revocó entonces, a prorrata de las cantidades no exportadas, sus decisiones referentes a la devolución de las fianzas relativas a los certificados y pidió el reembolso de un importe total de 40 370,46 DM, en aplicación del apartado 3 del artículo 42, combinado con la letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento nº 3183/80. En el litigio principal únicamente se impugnan esas decisiones revocatorias.
6 En los fundamentos de su resolución, el órgano jurisdiccional nacional, considerando que al expirar el plazo previsto para la exportación la fianza pierde su carácter de garantía para presentar el carácter de una sanción penal, se pregunta si la normativa enunciada en el segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento nº 3183/80 es conforme a ciertos principios generales del Derecho, que son los principios in dubio pro reo y nulla poena sine culpa, así como el principio de proporcionalidad.
7 En tales circunstancias, el órgano jurisdiccional nacional ha suspendido el procedimiento y ha sometido al Tribunal de Justicia la cuestión siguiente:
"El segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento (CEE) nº 3183/80 de la Comisión, de 3 de diciembre de 1980, ¿va en contra del Derecho comunitario de rango superior en la medida en que procede conferir a dicha disposición el carácter de una sanción?"
8 Para una más amplia exposición del contexto jurídico del litigio y de los hechos del asunto, así como de los motivos y alegaciones de las partes, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la naturaleza jurídica de la fianza
9 Debe recordarse, en primer lugar, que el segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento nº 3183/80 prescribe que deberá volver a prestarse la fianza que garantice la obligación, impuesta por el apartado 1 del artículo 8 del mismo Reglamento al titular de un certificado de exportación, de proceder a la exportación durante el período de validez de dicho certificado.
10 Por lo que respecta a la naturaleza jurídica de esa fianza, el Tribunal se ha pronunciado ya, en su sentencia de 17 de diciembre de 1970 (Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. 1970, p. 1125), en el sentido de que el régimen de fianzas constituye un mecanismo adaptado al carácter voluntario de las solicitudes de certificados y, gracias a su sencillez y eficacia, un medio necesario y adecuado para permitir a las autoridades competentes determinar de la manera más eficaz sus intervenciones en el mercado. Tras señalar, en la misma sentencia, que un sistema de multas impuestas a posteriori daría lugar, en comparación con el régimen de fianzas, a notables complicaciones administrativas y jurisdiccionales, tanto en la fase de la decisión como en la de la ejecución, el Tribunal de Justicia declaró finalmente que la pérdida de la fianza, como consecuencia del incumplimiento del compromiso de exportar, no puede asimilarse a una sanción penal, ya que la fianza constituye únicamente la garantía de cumplimiento de un compromiso asumido voluntariamente.
11 Por lo tanto, el problema suscitado debe limitarse a determinar si debe reconocerse carácter penal a una norma comunitaria como la contenida en el segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento nº 3183/80 que prescribe que vuelva a prestarse una fianza, ya devuelta, relativa al certificado de exportación. Ese artículo se aplica, en combinación con el apartado 3 del artículo 42 del mismo Reglamento, al caso de un operador económico que ha solicitado y obtenido un certificado de exportación en el sentido del artículo 8 del Reglamento nº 3183/80 y que luego opta por el régimen especial previsto en el apartado 2 del artículo 30 y en el cuarto guión de la letra b) del apartado 1 del artículo 22 del mismo Reglamento, así como en el artículo 4 del Reglamento nº 565/80. Según dicho régimen, la fianza se devuelve, si el interesado lo solicita, a pesar de que aún no se haya cumplido la obligación de exportar y por lo tanto ésta siga existiendo en el momento en que, en el contexto de la financiación previa de las restituciones a la exportación, las mercancías de que se trate se sometan a control aduanero. Ahora bien, la fianza devuelta debe prestarse de nuevo y se pierde cuando posteriormente se comprueba que la obligación de exportar no ha sido observada durante el período de validez del certificado de exportación.
12 Por lo que respecta a tal régimen, debe señalarse que prestar nuevamente una fianza devuelta, que estaba destinada a garantizar un compromiso determinado, deja de ser una garantía para convertirse en una sanción en el momento en que el compromiso en cuestión no se cumple ni puede ya cumplirse. No obstante, surge la cuestión de si dicha sanción tiene carácter penal o si, por el contrario, debe ser considerada, debido a sus características esenciales, como un instrumento administrativo específico que forma parte del sistema de fianzas aplicable en el presente asunto y descrito anteriormente.
13 A este respecto, conviene señalar en primer lugar que, si el propio operador decide recurrir al régimen especial que implica la devolución anticipada de su fianza, lo hace de forma voluntaria y en función del interés económico que pueda encontrar en ello. En segundo lugar, la sanción no es sino la contrapartida de esa devolución anticipada, que no se ha efectuado con carácter definitivo, sino provisional, y a condición de que el compromiso de exportar se cumpla en el plazo previsto; por lo tanto, su único efecto, en caso de que no se observen los plazos de exportación, es situar al operador que ha obtenido la devolución anticipada de su fianza en las mismas condiciones económicas que el operador que ha optado por la normativa general, según la cual la fianza relativa al certificado de exportación sólo se devuelve después de la exportación, efectiva y conforme a los plazos fijados, de las mercancías de que se trate. Por lo tanto, en un sistema que implica la devolución anticipada de la fianza, dicha sanción constituye el corolario del régimen de fianzas y persigue los mismos objetivos que la propia fianza. Esta sanción se impone a tanto alzado e independientemente de cualquier falta eventualmente imputable al operador afectado. Así pues, es parte integrante del sistema de fianzas en cuestión y no tiene carácter penal.
14 Por consiguiente, no son aplicables en un sistema de fianzas como el que aquí se ha descrito, los dos principios típicos de Derecho penal señalados por el órgano jurisdiccional nacional, a saber, los principios nulla poena sine culpa e in dubio pro reo.
15 Sin embargo, esta circunstancia no deja a los justiciables sin protección jurídica. Como ha resuelto el Tribunal de Justicia (sentencia de 25 de septiembre de 1984, Koenecke, 117/83, Rec. 1984, p. 3291), una sanción, aunque no sea de carácter penal, sólo puede imponerse si se apoya en una base legal clara y no ambigua. Además, el Tribunal ha hecho siempre hincapié en que los derechos fundamentales son parte integrante de los principios generales del Derecho comunitario, por cuya observancia vela. Por último, según una jurisprudencia constante (véase últimamente la sentencia de 18 de marzo de 1987, Société pour l' exportation des sucres contra OBEA, 56/86, Rec. 1987, p. 1423), las disposiciones de Derecho comunitario deben ser conformes al principio de proporcionalidad, es decir, que los medios que aplican deben ser aptos para la consecución del objetivo propuesto y no deben ir más allá de lo que sea necesario para dicha consecución.
16 En el presente asunto, las dudas manifestadas por el órgano jurisdiccional nacional sobre la compatibilidad de la normativa controvertida con el Derecho comunitario de rango superior deben entenderse, por tanto, en el sentido de que cuestionan la validez de dicha normativa en lo que respecta a la base legal y al principio de proporcionalidad.
Sobre la base legal
17 En ese contexto, las demandantes mantienen, en sus observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, que en el caso de autos no hay una base legal clara y no ambigua para una sanción. Según ellas, el apartado 3 del articulo 42 del Reglamento nº 3183/80 prevé que el artículo 38 del Reglamento debe aplicarse mutatis mutandis, y el significado de esa expresión es confuso. Además, el apartado 3 del artículo 42 de dicho Reglamento, tampoco ofrece, según las demandantes, una base legal suficientemente clara en la medida en que esa disposición no está formulada como debe estarlo un texto que establece una sanción. Dicha disposición sólo se dirige a la autoridad que ha expedido el certificado.
18 En este sentido, es preciso señalar que el artículo 42 del citado Reglamento prevé que la autoridad competente deberá aplicar las disposiciones contempladas en la letra c) del apartado 1 del artículo 38 cuando un producto se haya sometido a control aduanero y no se haya observado el plazo previsto para la exportación. Las peticiones de que vuelva a prestarse la fianza, como las que se discuten en el litigio principal, se apoyan, por tanto, en una remisión que es clara y nada ambigua.
Sobre el principio de proporcionalidad
19 El órgano jurisdiccional nacional considera que se ha violado dicho principio, ya que el importe de la sanción no depende de la gravedad de la falta y no se ha hecho ninguna distinción entre los diferentes tipos de culpa: culpa leve, culpa grave y dolo.
20 A este respecto, basta recordar que unas distinciones como las descritas por el órgano jurisdiccional nacional son ajenas a la propia naturaleza de la sanción de que se trata, que, como se ha dicho más arriba, forma parte de un régimen por el que el operador económico ha optado voluntariamente y en función de su propio interés, y en cuyo contexto no cabe recurrir al concepto de falta subjetiva. El caso de fuerza mayor está expresamente regulado en el apartado 1 del artículo 36 del Reglamento nº 3183/80.
21 Por otra parte, debe considerarse desde el punto de vista del principio de proporcionalidad la alegación, mantenida por las demandantes en sus observaciones orales ante el Tribunal de Justicia, de que se les había impuesto, en contradicción con el principio non bis in idem, una doble sanción por las mismas faltas, dado que la fianza en el sentido del artículo 6 del Reglamento nº 565/80 incautada tenía por objeto, al igual que la fianza relativa al certificado, la cual se pedía que fuera prestada de nuevo, garantizar la exportación de la mercancía.
22 A este respecto, debe hacerse constar que las dos fianzas en cuestión no tienen la misma finalidad. Así, la fianza prevista en el artículo 6 del Reglamento nº 565/80 tiene la función de garantizar el reembolso de la restitución a la exportación pagada por anticipado, en caso de que la exportación no tenga lugar, y no garantizar la exportación misma. En cambio, la fianza controvertida en el caso de autos está destinada a garantizar el compromiso de exportar durante el período de validez de los certificados.
23 Por tanto, dado que las dos fianzas mencionadas tienen objetivos totalmente diferentes, la pérdida definitiva de esas dos fianzas, aun cuando se produzca por el mismo motivo, no puede considerarse desproporcionada en caso de que se realicen los diferentes riesgos para los que prestaron esas fianzas.
24 En cuanto al incremento del 20 %, fue previsto, como ya ha resuelto el Tribunal de Justicia (sentencia de 5 de febrero de 1987, Plange Kraftfutterwerke GmbH & Co., 288/85, Rec. 1987, p. 611), para evitar un enriquecimiento injustificado del exportador afectado en caso de que no procediese conceder la restitución. Habida cuenta de esa finalidad del incremento, no puede considerarse que un tipo del 20 % sea desproporcionado.
25 Así pues, de todo lo expuesto anteriormente resulta que el examen de la cuestión planteada no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento nº 3183/80 de la Comisión.
Decisión sobre las costas
Costas
26 Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, mediante resolución de 18 de abril de 1985, declara:
El examen de la cuestión planteada no ha revelado ningún elemento que pueda afectar la validez del segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento nº 3183/80 de la Comisión, de 3 de diciembre de 1980, por el que se establecen modalidades comunes de aplicación del régimen de certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada para los productos agrícolas.
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