Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
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1. Agricultura - Organização comum de mercado - Certificados de exportação - Regime de caucionamento - Regime especial que autoriza a libertação antecipada da caução - Exportação efectuada dentro dos prazos - Sanção - Reconstituição da caução - Carácter penal - Inexistência
((Alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° e n.os 1 e 3 do artigo 42.° do Regulamento da Comissão n.° 3183/80))
2. Agricultura - Organização comum de mercado - Regime de caucionamento - Obrigação de constituir, no âmbito de uma operação de exportação, várias cauções correspondentes a riscos diferentes - Ocorrência simultânea de diversos riscos cobertos - Perda cumulativa das cauções - Princípio da proporcionalidade - Violação - Inexistência.
((Artigo 6.° do Regulamento n.° 565/80 do Conselho, alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento n.° 3183/80 da Comissão))
Sumário
1. Quando uma disposição comunitária determina, como faz o segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento n.° 3183/80, que uma caução destinada a garantir o respeito, pelo titular de um certificado de exportação, do seu compromisso de exportar num determinado prazo, e que foi libertada, no âmbito de um regime especial, a pedido do exportador, antes da realização efectiva da exportação, deve ser reconstituída quando o referido prazo não foi respeitado, deixando a reconstituição de ser uma garantia para se tornar uma sanção desde o momento em que o compromisso não foi respeitado e já não pode sê-lo.
Todavia, essa sanção, que prossegue o mesmo objectivo que a própria caução e tem por efeito apenas colocar o exportador faltoso na situação em que estaria se não tivesse livremente optado por uma libertação antecipada da caução, faz parte integrante do sistema de caucionamento e não tem carácter penal.
2. A perda definitiva de duas cauções ligadas à mesma operação de exportação mas que têm objectivos diferentes, uma garantindo o reembolso da restituição à exportação paga antecipadamente na hipótese de a exportação não ocorrer e a outra destinada a garantir o compromisso de exportar durante o prazo de validade do certificado de exportação, mesmo que ocorra na mesma ocasião, não poderá ser considerada desproporcionada no caso de se verificarem os diferentes riscos para que essas cauções foram constituídas.
Partes
No processo 137/85,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Verwaltungsgericht de Frankfurt e destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
Maizena Gesellschaft GmbH, com sede em Hamburgo, e seis outras recorrentes,
e
Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), de Francoforte,
uma decisão a título prejudicial sobre a validade do segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento n.° 3183/80 da Comissão de 3 de Dezembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas (JO L 338, p. 1; EE 03 F20 p. 5);
O TRIBUNAL (Sexta Secção)
constituído pelos Srs. G. C. Rodríguez Iglesias, presidente de secção, T. Koopmans, K. Bahlmann, C. Kakouris e T. F. O' Higgins, juízes,
advogado-geral: J. Mischo
secretário: D. Louterman, administradora
considerando as observações apresentadas:
- em representação das recorrentes, por Harald Schwartz, advogado em Hamburgo,
- em representação da Comissão, por Bernhard Jansen, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência e após a realização desta em 12 de Maio de 1987,
ouvidas as conclusões do advogado-geral, apresentadas na audiência de 11 de Junho de 1987,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 18 de Abril de 1985, entrada no Tribunal em 2 de Maio seguinte, o Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, apresentou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, uma questão prejudicial relativa à validade do segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento n.° 3183/80 da Comissão, de 3 de Dezembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas (JO L 338, p. 1; EE 03 F20 p. 5).
2 Essa questão foi suscitada no âmbito de um recurso interposto pela Maizena Gesellschaft mbH, com sede em Hamburgo, e seis outras recorrentes (a seguir designadas por "recorrentes") contra três decisões do Bundesanstalt fuer Landwirtschaftliche Marktordnung (a seguir designado por "recorrido");
3 Resulta dos elementos do processo que as recorrentes obtiveram do recorrido, com vista a exportar determinados produtos abrangidos pela organização comum de mercado, três certificados de exportação com a fixação antecipada da restituição. Para garantir o compromisso de exportar, prestaram para cada certificado a caução exigida pela regulamentação. A seguir, o recorrido liberou essas cauções, em conformidade com o n.° 2 do artigo 30.° do Regulamento n.° 3183/80 da Comissão, já citado, depois de as recorrentes terem colocado os produtos em causa sob controlo aduaneiro no âmbito do regime de aperfeiçoamento que dá lugar à restituição.
4 Em seguida, no âmbito do mesmo regime, as recorrentes obtiveram o pagamento antecipado dos montantes correspondentes às restituições à exportação. Prestaram, para esse efeito, de acordo com o primeiro parágrafo do artigo 6.° do Regulamento n.° 565/80 do Conselho, relativo ao pagamento antecipado das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 62, p. 6; EE 03 F17 p. 182), uma caução que garantia o reembolso do montante obtido, acrescido de 20 %. Não tendo sido respeitados os prazos prescritos para a transformação e para a exportação em relação a uma parte dos produtos em causa, as autoridades aduaneiras alemãs declararam perdida uma parte da caução prestada pelo referido pagamento, em conformidade com o primeiro travessão do segundo parágrafo do artigo 6.° do Regulamento n.° 565/80.
5 Por sua parte, o recorrido revogou então na proporção das quantidades não exportadas as suas decisões respeitantes à liberação das cauções relativas aos certificados e exigiu o reembolso de um montante global de 40 370,46 DM, em aplicação o n.° 3 do artigo 42.°, conjugado com a alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento n.° 3183/80. No processo principal só são impugnadas essas decisões de revogação.
6 Na fundamentação da sua decisão, o tribunal nacional, considerando que no termo do prazo previsto para a exportação a caução perde o seu carácter de garantia para assumir o carácter de sanção penal, interroga-se se a disposição contida no segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento n.° 3183/80 está em conformidade com determinados princípios gerais de direito, a saber, os princípios in dubio pro reo e nulla poena sine culpa assim como com o princípio da proporcionalidade.
7 Foi nestas circunstâncias que o tribunal nacional suspendeu a instância e apresentou ao Tribunal a seguinte questão:
"O segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento (CEE) n.° 3183/80, da Comissão, de 3 de Dezembro de 1980, será contrário ao direito comunitário de categoria superior pelo facto de se conferir a essa disposição o carácter de sanção?".
8 Para uma mais ampla exposição do enquadramento jurídico do litígio e dos factos do processo bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos do processo apenas serão retomados adiante na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à natureza jurídica da caução
9 Convém antes de mais recordar que o segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento n.° 3183/80 ordena a reconstituição da caução que garante a obrigação imposta pelo n.° 1 do artigo 8.° do mesmo regulamento ao titular de um certificado de exportação no sentido de proceder à exportação durante o prazo de validade desse certificado.
10 No que toca à natureza jurídica dessa caução, o Tribunal julgou já no seu acórdão de 17 de Dezembro de 1970 (Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Recueil, p. 1125) no sentido de que o regime de caucionamento constitui um mecanismo adaptado ao carácter voluntário dos pedidos de certificados e, graças à sua simplicidade e à sua eficácia, um meio simultaneamente necessário e adequado a permitir às autoridades competentes determinar, da forma mais eficaz, as suas intervenções no mercado. Depois de ter salientado, no mesmo acórdão, que um sistema de multas aplicadas a posteriori arrastaria, em relação ao regime de caucionamento, significativas complicações de carácter administrativo e jurisdicional tanto na fase decisória como na de execução, o Tribunal declarou, por fim, que a perda da caução, consecutiva à não execução do compromisso de exportar, não poderá ser equiparada a uma sanção penal, pois que a caução constitui apenas a garantia de execução de um compromisso voluntariamente assumido.
11 O problema levantado deve, por isso, ser limitado ao ponto de saber se deverá reconhecer-se carácter penal a uma disposição comunitária tal como a contida no segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento n.° 3183/80 que impõe a reconstituição de uma caução, relativa ao certificado de exportação, libertada antecipadamente. Esse artigo aplica-se, conjugado com o n.° 3 do artigo 42.° do mesmo regulamento, ao caso de um operador económico que requereu e obteve um certificado de exportação na acepção do artigo 8.° do Regulamento n.° 3183/80 e que opta, a seguir, pelo regime especial enunciado no n.° 2 do artigo 30.°, no quarto travessão da alínea b) do n.° 1 do artigo 22.° do mesmo regulamento bem como no artigo 4.° do Regulamento n.° 565/80. De acordo com esse regime, a caução é libertada, a pedido do interessado, mesmo que a obrigação de exportar não tenha ainda sido cumprida e continue por isso a existir no momento em que, no âmbito do pré-financiamento das restituições à exportação, as mercadorias em causa são colocadas sob controlo aduaneiro. Ora a caução libertada deve ser reconstituída e é perdida quando se revele, posteriormente, que a obrigação de exportar não foi cumprida durante o prazo de validade do certificado de exportação.
12 Em relação a tal regime, convém afirmar que a reconstituição de uma caução libertada que era destinada a garantir um determinado compromisso, deixa de ser uma garantia para se tornar uma sanção no momento em que o compromisso em causa não foi respeitado e já não poderá sê-lo. Coloca-se todavia a questão de saber se essa sanção reveste carácter penal ou se, pelo contrário, deve ser considerada, atendendo a características essenciais, como um instrumento administrativo específico que faz parte integrante do regime de caucionamento aplicável no caso acima descrito.
13 A este propósito, convém notar em primeiro lugar que, se o operador decide recorrer ao regime especial que comporta a libertação antecipada da sua caução, é de forma voluntária e em função do interesse económico que pode encontrar nisso. Depois, a sanção não é outra coisa senão a contrapartida dessa libertação antecipada que não foi efectuada definitiva mas provisoriamente e na condição de que o compromisso de exportar ser cumprido dentro dos prazos; na hipótese de desrespeito dos prazos de exportação ela terá apenas o efeito de colocar o operador que beneficiou da libertação antecipada da sua caução nas mesmas condições económicas que o operador que optou pelo regime geral de acordo com o qual a caução relativa ao certificado de exportação não é libertada senão após a exportação efectiva, e dentro dos prazos, das mercadorias em causa. Assim, a dita sanção constitui, num sistema que comporta a libertação antecipada da caução, o corolário do regime de caucionamento e prossegue os mesmos objectivos que a própria caução. Essa sanção é aplicada de forma fixa e à margem de qualquer culpa eventualmente imputável ao operador em causa. Por isso, faz parte integrante do regime de caucionamento em causa e não tem carácter penal.
14 Por conseguinte, num sistema de caucionamento, tal como o descrito acima, os dois princípios típicos do direito penal salientados pelo tribunal nacional, isto é, os princípios nulla poena sine culpa e in dubio pro reo não são aplicáveis.
15 Porém, essa circunstância não deixa os particulares sem protecção jurídica. Com efeito, como julgou o Tribunal (acórdão de 25 de Setembro de 1984, Koeenecke, 117/83, Recueil, p. 3291), uma sanção, mesmo de carácter não penal, só poderá ser aplicada se assentar numa base legal clara e inequívoca. Além disso, o Tribunal sublinhou sempre que os direitos fundamentais constituem parte integrante dos princípios gerais do direito comunitário cujo respeito ele garante. Por fim, é jurisprudência constante (ver, por último, o acórdão de 18 de Março de 1987, Société pour l' exploitation des sucres/OBEA, 56/86, Colectânea, p. 1423) que as disposições de direito comunitário devem estar em conformidade com o princípio da proporcionalidade, isto é, que os instrumentos que elas põem em execução devem ser aptos a realizar o objectivo visado e não devem ir além do que seja necessário para o atingir.
16 No caso em apreço, as dúvidas manifestadas pelo tribunal nacional sobre a compatibilidade da regulamentação em questão com o direito comunitário de categoria superior devem, por isso, ser compreendidas no sentido de que põem em causa a validade da dita regulamentação em relação à base legal e ao princípio da proporcionalidade.
Quanto à base legal
17 Neste contexto, as recorrentes sustentam, nas suas observações escritas apresentadas perante o Tribunal, faltar, no caso em apreço, uma base clara e inequívoca para uma sanção. Com efeito, o n.° 3 do artigo 42.° do Regulamento n.° 3183/80 prevê que o artigo 38.° do Regulamento deve ser aplicado mutatis mutandis e o significado dessa noção seria equívoco. Além disso, o n.° 3 do artigo 42.° do mesmo regulamento também não ofereceria uma base legal suficientemente clara na medida em que essa disposição não foi formulada como o deve ser um texto que estabelece uma sanção. Essa disposição; com efeito, dirigir-se-ia, apenas, à autoridade que emitiu o certificado.
18 A este propóstio, convém observar que o artigo 42.° do dito regulamento obriga a autoridade competente a aplicar as disposições referidas na alínea c) do n.° 1 do artigo 38.°, quando um produto tiver sido colocado sob controlo aduaneiro e quando o prazo previsto para a exportação não tiver sido respeitdado. Pedidos de reconstituição da caução como os que estão em causa no processo principal assentam, portanto, numa remissão que é clara e desprovida de qualquer ambiguidade.
Quanto ao princípio da proporcionalidade
19 O tribunal nacional considera que esse princípio foi violado pelo facto de o montante da sanção não depender da gravidade da culpa e de nenhuma distinção ser feita entre os diferentes graus de culpa: negligência, culpa grave e dolo.
20 Em relação a isto, basta lembrar que distinções como as descritas pelo tribunal nacional são estranhas à própria natureza da sanção em causa, que, como acima foi afirmado, faz parte de um regime pelo qual o operador económico optou voluntariamente e em função do seu próprio interesse e no âmbito do qual todo o recurso à noção de culpa subjectiva é excluído. O caso de força maior é expressamente regulado no n.° 1 do artigo 36.° do Regulamento n.° 3183/80.
21 Por outro lado, deve ser considerado sob o aspecto do princípio de proporcionalidade o argumento, sustentado pelas recorrentes nas suas observações orais perante o Tribunal, segundo o qual ter-lhe-ia sido aplicada, em contradição com o princípio non bis in idem, uma dupla sanção pelos mesmos factos, tendo a caução perdida, nos termos do artigo 6.° do Regulamento n.° 565/80, da mesma forma que a caução relativa ao certificado e cuja reconstituição era exigida, como objectivo garantir a exportação da mercadoria.
22 A esse propósito, há que afirmar que as duas cauções em causa não têm a mesma finalidade. Com efeito, a caução prevista no artigo 6.° do Regulamento n.° 565/80 tem a função de garantir o reembolso da restituição à exportação paga antecipadamente, na hipótese de a exportação não ter ocorrido e não a função de garantir a própria exportação. Pelo contrário, a caução em litígio é destinada a garantir o compromisso de exportar durante o prazo de validade dos certificados.
23 Dado que ambas as cauções acima mencionadas têm objectivos completamente diferentes, a perda definitiva dessas duas cauções, mesmo que ocorra na mesma ocasião, não poderá ser considerada desproporcionada no caso de se verificarem os diferentes riscos para os quais elas foram prestadas.
24 Quanto ao acréscimo de 20%, ele foi previsto, como o Tribunal decidiu já (acórdão de 5 de Fevereiro de 1987, Plange Kraftfutterwerke GmbH & Co., 288/85, Recueil, p. 611) com vista a evitar um benefício indevido do exportador em causa no caso de não haver lugar à concessão da restituição. Tendo em vista este objectivo do acréscimo, a taxa de 20% não poderá ser considerada desproporcionada.
25 Resulta, por isso, do conjunto das considerações que precedem que o exame da questão apresentada não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento n.° 3183/80 da Comissão.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
26 As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, o carácter de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão que lhe foi submetida pelo Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main por despacho de 18 de Abril de 1985, declara:
O exame da questão apresentada não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do segundo travessão da alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento n.° 3183/80 da Comissão de 3 de Dezembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas.
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