Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
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1. Agricultura - Organização comum de mercado - Leite e produtos lácteos - Manteiga de stock - Venda a preço reduzido para o consumo directo - Acção "manteiga de Natal" - Competência da Comissão
(Regulamentos do Conselho n.os 804/68, artigos 6.°, 12.° e 30.°, e 985/68, 750/69 e 1269/79; Regulamento n.° 2956/84 da Comissão)
2. Agricultura - Política agrícola comum - Objectivos - Conciliação - Poder de apreciação da Comissão - Garantia de rendimento equitativo para os produtores de leite - Acção "manteiga de Natal" de venda a preço reduzido de manteiga de stock - Legalidade
(Tratado CEE, artigo 39.°, n.° 1; Regulamento n.° 2956/84 da Comissão)
3. Agricultura - Organização comum de mercado - Discriminação entre produtores ou consumidores - Acção "manteiga de Natal" de venda a preço reduzido de manteiga de stock - Repercussões no mercado da margarina - Ausência de discriminação
(Tratado CEE, artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo; Regulamento n.° 2956/84 da Comissão)
4. Agricultura - Organização comum de mercado - Leite e produtos lácteos - Manteiga de stock - Venda a preço reduzido para o consumo directo - Acção "manteiga de Natal" - Eficácia limitada e custo elevado - Princípio da proporcionalidade - Violação - Inexistência
(Regulamento n.° 2956/84 da Comissão)
5. Agricultura - Organização comum de mercado - Leite e produtos lácteos - Regime de intervenção - Objectivos - Medidas com vista ao aumento do consumo de manteiga - Acção "manteiga de Natal" de venda a preço reduzido de manteiga de stock - Legalidade
((Regulamento n.° 804/68 do Conselho, artigo 6.°, n.° 4, alínea a); Regulamento n.° 2956/84 da Comissão))
6. Agricultura - Organização comum de mercado - Leite e produtos lácteos - Manteiga de stock - Venda a preço reduzido para o consumo directo - Acção "manteiga de Natal" - Repetição - Impossibilidade de invocar a protecção da confiança legítima.
(Regulamento n.° 2956/84 da Comissão)
Sumário
1. A acção "manteiga de Natal" de venda a preço reduzido de manteiga de stock, decidida pela Comissão em 1984 e organizada pelo seu Regulamento n.° 2956/84, consiste numa medida especial, tomada numa altura em que, como é sabido, se tinham constituído importantes excedentes de produtos lácteos, destinada quer a aumentar o consumo e a diminuir os stocks de manteiga públicos e privados, quer a assegurar a rotação necessária desses mesmos stocks. Tal operação corresponde aos objectivos definidos, quer pelos artigos 6.° e 12.° do Regulamento n.° 804/68, quer pelos regulamentos n.os 985/68, 750/69 e 1269/79 do Conselho, cujas regras gerais de execução fixaram.
Não se pode, por consequência, pretender que, ao aprovar o Regulamento n.° 2956/84, a Comissão tenha violado os limites das competências que, por delegação do Conselho, está habilitada a exercer, segundo o processo do comité de gestão, para assegurar o funcionamento da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos.
2. Na prossecução dos diferentes objectivos enunciados pelo artigo 39.° do Tratado, as instituições comunitárias devem assegurar a conciliação permanente que podem exigir eventuais contradições entre estes objectivos separadamente considerados. Se tal conciliação não permite isolar um destes objectivos, a ponto de tornar impossível a realização dos outros, as instituições comunitárias podem, no entanto, atribuir a algum de entre eles a preeminência temporária que os factos ou as circunstâncias económicas em virtude dos quais tomam as suas decisões exigem.
Desde logo, a Comissão pôde legitimamente, ao dedicar uma atenção particular ao objectivo de garantia de um rendimento equitativo aos produtores de leite, decidir uma acção "manteiga de Natal" de venda a preço reduzido de manteiga de stock. Tal acção, facilitando o escoamento de excedentes provocados pelos mecanismos de intervenção e permitindo o rejuvenescimento da manteiga armazenada, torna, com efeito, possível a manutenção do sistema de preços à produção sem provocar uma perturbação real e duradoura do mercado da margarina.
3. Tendo em conta as diferenças objectivas que caracterizam os mecanismos jurídicos e as condições económicas dos mercados em causa, os produtores de leite e os produtores de manteiga, por um lado, e os produtores de gorduras e frutos oleaginosos e os fabricantes de margarinas, por outro, não estão respectivamente colocados em situações comparáveis. Assim, a acção "manteiga de Natal" de venda a preço reduzido de manteiga de stock, criada pelo Regulamento n.° 2956/84, e que se integra no próprio funcionamento da organização comum de mercado dos produtos lácteos, não poderá ser vista como criadora de uma discriminação contra os produtores de margarina, em violação do artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado.
4. Pelo facto de ter permitido simultaneamente o aumento das vendas de manteiga, a melhor rotação e um certo rejuvenescimento dos stocks, a acção "manteiga de Natal" de venda a preço reduzido da manteiga de stock, criada pelo Regulamento n.° 2956/84, não pode, apesar da sua limitada eficácia e do seu elevado custo para as finanças comunitárias, ser considerada como inadequada para atingir os objectivos prosseguidos e como tendo ido além do que era necessário para os atingir, de forma que não poderá ser encarada como uma violação do princípio da proporcionalidade.
5. Se, de acordo com o artigo 6.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 804/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, o regime de intervenção é aplicado por forma a manter a posição concorrencial da manteiga no mercado, esta disposição não significa que as relações de concorrência entre a manteiga e outros produtos parcialmente substituíveis devam ser consideradas fixas e imutáveis. Bem pelo contrário, tendo em conta a importância do papel que desempenha a manteiga na referida organização comum, as instituições devem velar por que a posição concorrencial deste produto não se degrade e, eventualmente, seja melhorada para permitir o reequilíbrio da organização comum de mercado no sector dos produtos lácteos. Foi para esse fim que à Comissão foi atribuída competência para, em período de dificuldades de escoamento de manteiga, tomar medidas com vista ao aumento do consumo de manteiga através da redução do preço deste produto, o que além disso permite respeitar os outros objectivos visados pelo artigo 6.°, n.° 4, alíneas b) e c), do referido regulamento: salvaguardar a qualidade inicial da manteiga em stock e proceder a uma armazenagem tão racional quanto possível. Uma acção como a acção "manteiga de Natal" de venda a preço reduzido de manteiga de stock, criada pelo Regulamento n.° 2956/84, inscreve-se perfeitamente neste quadro.
6. O facto de, na sequência das acções "manteiga de Natal" de venda a preço reduzido de manteiga de stock do mesmo tipo da instituída pelo Regulamento n.° 2956/84, a Comissão ter indicado que, de futuro, conviria não utilizar esses programas a não ser com moderação, não é de molde a excluir a repetição dessas acções. A Comissão utilizou, aliás, por várias vezes a partir de 1977, acções "manteiga de Natal", aplicando simultaneamente numerosas outras medidas favorecedoras do escoamento de manteiga a preço reduzido, sem contudo conseguir evitar um forte crescimento das existências de manteiga entre 1983 e 1984. Nestas condições, um agente económico prudente e avisado deveria considerar a possibilidade de uma nova operação do tipo "manteiga de Natal", de forma que, ao aprovar o citado regulamento, a Comissão não violou o princípio da protecção da confiança legítima.
Partes
No processo 265/85,
1)Van den Bergh en Jurgens BV, Roterdão (Países Baixos),
2) Van Dijk Food Products (Lopik) BV, Lopik (Países Baixos), ambas representadas por B. H. ter Kuile e F. O. W. Vogelaar, advogados junto do Hoge Raad dos Países Baixos, tendo escolhido domicílio no escritório de Jacques Loesch, advogado no Luxemburgo, 8, rue Zithe,
demandantes,
contra
Comunidade Económica Europeia, representada pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Auke Haagsma, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, tendo escolhido domicílio junto de Georges Kremlis, edifício Jean Monnet, Kirchberg, Luxemburgo,
demandada,
que tem por objecto um pedido de condenação da Comunidade Económica Europeia, nos termos do artigo 215.° do Tratado CEE, a reparar a cada um dos demandantes o prejuízo que lhes foi causado por uma das instituições comunitárias em virtude da aprovação e aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2956/84 da Comissão, de 18 de Outubro de 1984, relativo ao escoamento de manteiga a preço reduzido e que altera o Regulamento (CEE) n.° 1687/76 (JO L 279, p. 4),
O TRIBUNAL,
constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, Y. Galmot, C. Kakouris e F. Schockweiler, presidentes de secção, T. Koopmans, U. Everling, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,
advogado-geral: C. O. Lenz
secretário: H. A. Ruehl, administrador principal
visto o relatório para audiência e após realização desta em 3 de Junho de 1986,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas em 5 de Dezembro de 1986,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 27 de Agosto de 1985, as sociedades Van den Bergh en Jurgens BV e Van Dijk Food Products (Lopik) BV, sociedades de direito neerlandês, que produzem e comercializam em diversos Estados-membros margarinas e outras gorduras alimentares de origem vegetal, propuseram, nos termos do segundo parágrafo do artigo 215.° do Tratado CEE, acções de indemnização pelos danos que afirmam ter sofrido em virtude da acção "manteiga de Natal" decidida e regulada pelas normas estabelecidas pelo Regulamento n.° 2956/84 da Comissão, de 18 de Outubro de 1984, relativo ao escoamento de manteiga a preço reduzido e que altera o Regulamento n.° 1687/76 (JO L 279, p. 4; EE 03 F32 p. 150 e seguintes).
2 Este regulamento assenta na consideração de que a situação do mercado da manteiga se caracteriza pela existência de grandes disponibilidades, que existem stocks na Comunidade, que convém aumentar o consumo de manteiga por todos os meios adequados, que a baixa dos preços no consumo final constitui um meio eficaz de atingir este objectivo, que não é possível escoar em condições normais a totalidade da manteiga em stock, que convém evitar o prolongamento da armazenagem em virtude dos custos que daí resultam e que na altura das festas de fim de ano se podem apresentar possibilidades de escoamento para a manteiga vendida a preço reduzido destinada ao consumo directo. Por consequência, o regulamento institui, no seu título primeiro, uma acção "manteiga de Natal" que visa vender no mercado, com uma redução de 1,6 ecu/kg, 200 OOO toneladas de manteiga (das quais 9 100 nos Países Baixos).
3 No que concerne à matéria de facto, à tramitação processual e aos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo só serão retomados aqui na medida necessária à fundamentação da decisão do Tribunal.
4 Segundo as demandantes, de uma forma geral, uma operação com tal amplitude no que respeita quer às quantidades vendidas, quer à redução de preço permitida, provoca uma perturbação violenta do mercado das matérias gordas alimentares. Com efeito, tal operação lança subitamente no consumo uma massa considerável de manteiga a preços fortemente reduzidos, graças a subvenções comunitárias. Daqui resultaria para as demandantes um prejuízo devido ao facto de esta manteiga ser preferida não apenas à manteiga fresca, a qual, assim, tem de ser comprada pelos organismos de intervenção, mas igualmente à margarina, produto sucedâneo e concorrente cujas vendas diminuem sensivelmente durante e depois de uma acção "manteiga de Natal".
5 Resulta dos articulados e das observações apresentadas ao Tribunal que as demandantes invocaram, em apoio da sua acção de indemnização, sete fundamentos com os quais pretendem demonstrar a ilegalidade do citado Regulamento n.° 2956/84. Segundo as demandantes, este regulamento:
a) estaria viciado de incompetência;
b) seria contrário ao princípio de estabilização dos mercados, enunciado no artigo 39.°, n.° 1, do Tratado e no n.° 3 do artigo 6.° do Regulamento n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968;
c) violaria o princípio de não discriminação, enunciado no n.° 3 do artigo 40.° do Tratado;
d) violaria o princípio da proporcionalidade;
e) estaria viciado por excesso e desvio de poder, na medida em que visa incentivar o consumo de manteiga;
f) seria incompatível com o princípio da livre circulação de mercadorias estabelecido pelos artigos 30.° e 34.° do Tratado e pelo n.° 1 do artigo 22.° do Regulamento n.° 804/68;
g) violaria o princípio da confiança legítima.
Quanto à incompetência da Comissão
6 Resulta dos seus próprios considerandos que o regulamento da Comissão em causa, que institui a acção "manteiga de Natal 1984", se baseou simultaneamente nas disposições do artigo 6.° e do artigo 12.° do Regulamento n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146 e seguintes). O artigo 6.°, n.os 2 e 3, autoriza a adopção de medidas especiais de modo a favorecer o escoamento da manteiga dos stocks públicos ou privados, quando o escoamento não pode fazer-se em condições normais. O artigo 12.°, n.° 1, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 559/76, de 15 de Março de 1976 (JO L 67, p. 9), permite a adopção de outras medidas com o fim de facilitar o escoamento dos stocks de produtos lácteos ou de evitar a constituição de novos excedentes.
7 Quanto à efectiva adopção dessas medidas especiais, a repartição das competências entre o Conselho e a Comissão está prevista como se segue pelo Regulamento n.° 804/68: o Conselho cria as normas gerais de aplicação destas medidas (respectivamente, artigo 6.°, n.° 6, e artigo 12.°, n.° 2, do Regulamento n.° 804/68) e a Comissão decide, segundo o processo do comité de gestão previsto no artigo 30.° do mesmo regulamento, as modalidades de aplicação das referidas medidas (artigo 6.°, n.° 7, e artigo 12.°, n.° 3, do Regulamento n.° 804/68).
8 As demandantes sustentam que, na falta de regras gerais de aplicação criadas pelo Conselho, a Comissão era incompetente para decidir, através de regras de execução dessas medidas, a acção "manteiga de Natal" em causa.
9 Para apreciar no caso concreto a competência da Comissão, convirá determinar:
1. se o Conselho efectivamente aprovou as regras gerais de aplicação previstas pelos artigos 6.°, n.° 3, e 12.°, n.° 2, do Regulamento n.° 804/68;
2. se a acção "manteiga de Natal" decidida pelo regulamento em litígio era uma das medidas previstas quer pelos artigos 6.° e 12.° do Regulamento n.° 804/68, quer por estas regras gerais de aplicação.
10 Resulta, em primeiro lugar, de uma análise das normas aplicáveis que, contrariamente às afirmações das demandantes, o Conselho aprovou as regras gerais de aplicação previstas pelos artigos 6.° e 12.° do citado Regulamento n.° 804/68.
11 Relativamente, desde logo, à aplicação do artigo 6.° deste regulamento, é de salientar que o Conselho adoptou dois regulamentos. Por um lado, o Regulamento n.° 985/68, de 15 de Julho de 1968, que estabelece as regras gerais que regem as medidas de intervenção no mercado de manteiga e da nata (JO L 169, p. 1; EE 03 F2 p. 190 e seguintes), previu a atribuição de uma ajuda à manteiga de armazenagem privada, bem como a possibilidade de aumentar essa ajuda quando o mercado evoluir para condições desfavoráveis. Por outro lado, o Regulamento n.° 750/69 do Conselho, de 22 de Abril de 1969, que altera o citado Regulamento n.° 985/68 (JO L 98, p. 2; EE 03 F3 p. 93 e seguintes), permitiu que fossem tomadas medidas adequadas para favorecer o escoamento de manteiga de armazenagem pública que não pode ser comercializada em condições normais.
12 Relativamente à aplicação do artigo 12.° do Regulamento n.° 804/68, o Conselho adoptou o Regulamento n.° 1269/79, de 25 de Junho de 1979 (JO L 161, p. 8), cujos artigos 2.°, n.° 1, e 4.° autorizam a concessão de ajudas destinadas a aumentar o consumo de manteiga pela baixa dos preços no consumidor final.
13 Convém, em segundo lugar, examinar se a acção "manteiga de Natal", decidida pelo regulamento em litígio, está no âmbito da delegação de competências feita pelo Conselho à Comissão.
14 Para analisar a extensão da competência executiva reconhecida, em princípio, à Comissão no domínio da política agrícola comum convém recordar, desde logo, como declarou o Tribunal no acórdão de 30 de Outubro de 1975 (Rey Soda, 23/75, Recueil, p. 1279) que resulta do sistema do Tratado a que o artigo 155.° deve ser reconduzido, bem como das exigências da prática, que o conceito de execução deve ser interpretado amplamente. Sendo a Comissão a única entidade em condições de seguir de maneira constante e atenta a evolução dos mercados agrícolas e de agir com a urgência que exige a situação, o Conselho pode ser conduzido, neste domínio, a conferir-lhe largos poderes de apreciação e de acção. Nesta hipótese, os limites dessa competência devem ser apreciados especialmente face aos objectivos gerais da organização de mercado.
15 A este respeito, a acção "manteiga de Natal", em litígio, constitui uma medida especial, tomada numa altura em que, como se sabe, se tinham constituído grandes excedentes de produtos lácteos e destina-se quer a aumentar o consumo e a reduzir os stocks de manteiga públicos e privados, quer a garantir a rotação necessária desses stocks. Tal operação corresponde aos objectivos definidos, quer pelos artigos 6.° e 12.° do Regulamento n.° 804/68, quer pelos citados regulamentos do Conselho que estabeleceram as regras gerais de aplicação.
16 Por consequência, a Comissão tinha competência, por força dos artigos 6.°, n.° 7, e 12.°, n.° 3, do Regulamento n.° 804/68, para adoptar as modalidades da acção "manteiga de Natal" em litígio segundo o processo previsto no artigo 30.° do mesmo regulamento, isto é, após o parecer do Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos, salvo no caso de medidas não conformes com o parecer emitido por esse comité.
17 Não tendo o comité emitido qualquer parecer no prazo previsto no artigo 30.°, n.° 2, sobre a proposta que lhe foi apresentada pela Comissão, esta era competente para aprovar o regulamento em litígio.
18 Resulta do que precede que o argumento baseado na incompetência da Comissão deve ser afastado.
Quanto à violação do princípio da estabilização do mercado
19 Segundo as demandantes, as acções "manteiga de Natal" provocam distorções no mercado, que perturbam, em violação do artigo 39.° do Tratado, o equilíbrio dos mercados da manteiga e da margarina, caracterizados por relações de substituição e concorrência.
20 Este argumento não pode ser acolhido. Convém recordar, a este respeito, que, segundo jurisprudência constante deste Tribunal (acórdão de 24 de Outubro de 1973, Balkan, 5/73, Recueil, p. 1091; acórdão de 20 de Outubro de 1977, Roquettes Frères, 29/77, Recueil, p. 1835; acórdão de 6 de Dezembro de 1984, Biovilac, 59/83, Recueil, p. 4057), as instituições comunitárias, na prossecução dos diversos objectivos formulados pelo artigo 39.° do Tratado, devem assegurar a conciliação permanente que eventuais contradições entre estes objectivos, separadamente considerados, podem exigir. Se esta conciliação não permite isolar um desses objectivos a ponto de tornar impossível a realização dos outros, as instituições comunitárias podem, contudo, reconhecer a um ou outro deles a preeminência temporária que os factos ou as circunstâncias económicas em virtude das quais elas tomam as suas decisões imponham.
21 Quanto à apreciação da legalidade de uma medida tomada no quadro da política global instituída no sector dos produtos lácteos, o Tribunal considerou, no acórdão Biovilac, já citado, que um dos objectivos essenciais dessa política é garantir, de acordo com o artigo 39.°, n.° 1, alínea a), do Tratado, um rendimento equitativo aos produtores de leite da Comunidade através da fixação de um preço indicativo para o leite, garantido pelas compras de intervenção dos principais produtos da transformação do leite e, especialmente, da manteiga. Nestas condições, a Comissão pôde, sem violar o n.° 1 do artigo 39.° do Tratado CEE, dedicar uma atenção particular ao objectivo de garantia de um rendimento equitativo aos produtores de leite ao instituir a acção "manteiga de Natal". Com efeito, esta acção tem uma ligação directa com aquele objectivo, visto que permite, ao facilitar o escoamento de excedentes provocados pelos mecanismos de intervenção e ao permitir o rejuvenescimento da manteiga armazenada, tornar possível a manutenção do sistema de preços à produção.
22 Além disso, tendo em conta especialmente a evolução verificada das partes respectivas do mercado da manteiga e do mercado da margarina no consumo comunitário global de matérias gordas, não resulta dos autos que uma acção "manteiga de Natal" do tipo da que está aqui em causa tenha sido de molde a provocar uma perturbação real e durável do mercado da margarina.
Quanto à violação do princípio de não discriminação enunciado no artigo 40.°, n.° 3, do Tratado
23 Segundo as demandantes, a acção "manteiga de Natal" em litígio originaria uma discriminação objectivamente injustificada entre os produtores de manteiga e os produtores de margarina, em detrimento destes últimos, os quais teriam uma grande e directa desvantagem concorrencial. Além disso, a Comissão não teria tomado em consideração o conjunto dos elementos que caracterizam cada uma das organizações comuns de mercado em causa.
24 É indiscutível que quer a manteiga quer a margarina relevam, enquanto produtos resultantes da transformação de produtos agrícolas, da política agrícola comum e que se trata de produtos concorrentes e parcialmente substituíveis. Por conseguinte, o artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado, que estabelece que a organização comum dos mercados agrícolas "deve excluir toda e qualquer discriminação entre produtores ou consumidores da comunidade", deve precisamente aplicar-se neste caso.
25 Contudo, deve recordar-se que, segundo jurisprudência constante deste Tribunal (acórdãos de 25 de Outubro de 1978, Royal Scholten Honig, 103 e 145/77, Recueil, p. 2037; de 12 de Julho de 1979, Itália/Conselho, 166/78, Recueil, p. 2591; de 27 de Setembro de 1979, Eridania, 230/78, Recueil, p. 2749; de 6 de Dezembro de 1984, Biovilac, citado), a proibição de discriminação enunciada no artigo 40.°, n.° 3, parágrafo segundo, do Tratado, enquanto expressão específica do princípio geral de igualdade, não obsta a que situações comparáveis sejam tratadas de forma diferente quando essa diferenciação for objectivamente justificada. No caso em apreço, devem ser salientadas três diferenças essenciais entre o mercado da manteiga e o mercado da margarina.
26 Em primeiro lugar, a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, criada pelo citado Regulamento n.° 804/68 do Conselho, e que se aplica à manteiga, foi concebida num contexto totalmente diferente do da organização comum de mercado das matérias gordas vegetais, o que resulta da importância da produção leiteira na Comunidade Económica Europeia e das diferentes condições de aprovisionamento da Comunidade conforme se trate de produtos lácteos ou de matérias gordas vegetais. Assim o Regulamento n.° 804/68 previu mecanismos de intervenção e de formação de preços diferentes dos estabelecidos pelo Regulamento n.° 136/66 do Conselho, de 22 de Setembro de 1966 (JO 1966, L 172, p. 3025; EE 03 F1 p. 214 e seguintes), modificado, que estabelece a organização comum de mercado no sector das matérias gordas, e que é aplicável à margarina. Com efeito, enquanto no âmbito da organização comum de mercado no sector do leite a regulação do mercado se efectua essencialmente através de preços de intervenção para a manteiga e para o leite em pó, no âmbito da organização comum de mercado no sector das matérias gordas a regulação assenta, essencialmente, no sistema de ajudas à produção e a intervenção tem apenas uma função de complemento.
27 Em segundo lugar, a situação dos produtos em causa na respectiva organização de mercado é totalmente diferente. A manteiga, do mesmo modo que o leite desnatado em pó, ocupa um lugar fundamental na organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, enquanto elemento de suporte desse mercado. A margarina não tem um papel comparável na organização comum de mercado das matérias gordas.
28 Em terceiro lugar, o mercado das matérias gordas vegetais não conhece qualquer dificuldade comparável àquelas que enfrenta o mercado dos produtos lácteos. Como o Tribunal destacou no acórdão de 25 de Fevereiro de 1979 (Stoelting, 138/78, Recueil, p. 713), a situação do mercado leiteiro na Comunidade é caracterizada por excedentes estruturais de manteiga e de leite desnatado em pó resultantes de um desequilíbrio entre a oferta e a procura destes produtos. Por consequência, para fazer face às dificuldades especiais com que se defronta o sector dos produtos lácteos, as instituições comunitárias vêem-se obrigadas, simultaneamente, a evitar o crescimento e a favorecer o escoamento dos stocks já constituídos.
29 Resulta do que precede que, tendo em conta as diferenças objectivas que caracterizam os mecanismos jurídicos e as condições económicas dos mercados em causa, os produtores de manteiga e os produtores de margarina não estão colocados em situações comparáveis. Assim, a acção "manteiga de Natal" em litígio, que se integra no próprio funcionamento da organização comum de mercado dos produtos lácteos, não poderá ser encarada como criando uma discriminação contra os produtores de margarina.
Quanto à violação do princípio de proporcionalidade
30 As demandantes sustentam que as vendas de manteiga de Natal não são nem necessárias nem apropriadas para aumentar o consumo de manteiga e evitar o prolongamento da armazenagem e contestam a oportunidade e a eficácia, face aos seus custos, da acção "manteiga de Natal" criada pelo regulamento em causa. Além disso, para resolver o problema dos excedentes e dos stocks de manteiga, existiriam soluções mais eficazes e menos drásticas que medidas como as acções "manteiga de Natal".
31 Segundo jurisprudência constante, para se determinar se uma disposição do direito comunitário é conforme ao princípio da proporcionalidade, importa verificar se os meios que ela utiliza são aptos para realizar o objectivo visado e se não vão para além do que é necessário para o atingir. Além disso, como o Tribunal precisou no seu acórdão de 21 de Fevereiro de 1979 (Stoelting, citado), se é certo que a manifesta inadequação de uma medida ao objectivo que a instituição competente prossegue pode afectar a sua legalidade, é necessário, no entanto, reconhecer às instituições comunitárias um amplo poder de apreciação em matéria de política agrícola comum, tendo em conta as responsabilidades que lhes são conferidas pelo Tratado.
32 No caso concreto, resulta da exposição de motivos do regulamento cuja validade é impugnada que este tinha como objectivos essenciais, através de um aumento do consumo de manteiga, não apenas reduzir globalmente os stocks de manteiga, mas igualmente evitar o prolongamento da armazenagem de manteiga antiga que, para lá de uma certa duração, se torna imprópria para consumo e exige uma nova transformação. Resulta dos autos e dos debates travados perante o Tribunal que a operação em causa provocou efectivamente vendas suplementares de cerca de 40 000 toneladas na Comunidade, evitando assim o seu armazenamento, e que dela resultou uma melhor rotação e um certo rejuvenescimento dos stocks de manteiga. Estes objectivos contam-se entre aqueles que são atribuídos ao regime de intervenção pelo n.° 4 do artigo 6.° do Regulamento n.° 804/68.
33 Por outro lado, não resulta nem dos autos nem dos debates perante o Tribunal que a Comissão, ao entender não lançar mão, em condições jurídica, económica e psicologicamente admissíveis, de outras possibilidades de atingir os objectivos prosseguidos através de meios mais eficazes e menos onerosos, tenha cometido um erro manifesto de apreciação.
34 Nestas condições e se bem que se deva reconhecer, como a própria Comissão admite, a limitada eficácia das acções do tipo "manteiga de Natal" e o seu elevado custo para as finanças comunitárias, não parece que a medida criticada tenha sido inadequada para atingir os objectivos prosseguidos ou que tenha ido para além daquilo que era necessário para os atingir. Assim, o fundamento baseado na violação do princípio da proporcionalidade deve ser rejeitado.
Quanto ao fundamento segundo o qual o regulamento em litígio está viciado de excesso e desvio de poder, na medida em que tem por objectivo incentivar o consumo de manteiga
35 Resulta da argumentação apresentada a este propósito pelas demandantes que este fundamento se decompõe, na realidade, em duas partes:
- o Conselho teria atribuído competência à Comissão para tomar medidas com vista a assegurar o escoamento dos stocks, mas não para provocar o aumento de consumo da manteiga;
- as medidas tomadas pela Comissão não poderiam ir para além das disposições do artigo 6.°, n.° 4, alínea a), do citado Regulamento n.° 804/68, nos termos das quais o regime de intervenção é aplicado de forma a manter a posição concorrencial da manteiga no mercado. Elas não poderiam portanto conferir a este produto uma vantagem concorrencial artificial relativamente à margarina. A Comissão teria portanto agido com uma finalidade diferente daquela para a qual os poderes e competências lhe foram atribuídos.
Quanto à primeira parte do fundamento
36 A primeira parte do fundamento confunde-se com o fundamento mais geral da incompetência da Comissão. Para lhe responder basta, portanto, remeter para o que atrás ficou dito sobre a competência da Comissão.
Quanto à segunda parte do fundamento, isto é, quanto à violação do artigo 6.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 804/68
37 Deve considerar-se, a este respeito, que, como correctamente sublinha a Comissão, se é certo que, segundo o artigo 6.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 804/68, o regime de intervenção é aplicado de forma a manter a posição concorrencial da manteiga no mercado, esta disposição não significa contudo que as relações concorrenciais entre a manteiga e outros produtos parcialmente substituíveis devam ser consideradas rígidas e imutáveis. Muito pelo contrário, tendo em conta a importância do papel que a manteiga tem na organização comum de mercado no sector dos produtos lácteos, as instituições devem velar por que a posição concorrencial deste produto não se degrade e, eventualmente, seja melhorada para permitir recuperar o equilíbrio da organização comum de mercado dos produtos lácteos. Para esse fim é que foi atribuída competência à Comissão para, em período de dificuldades de escoamento da manteiga, tomar medidas com vista ao aumento do consumo de manteiga, através da redução do preço deste produto, o que lhe permite, além disso, respeitar os outros objectivos referidos no artigo 6.°, n.° 4, alíneas b) e c), do Regulamento n.° 804/68: salvaguardar a qualidade original da manteiga armazenada e realizar uma armazenagem tão racional quanto possível. Uma acção do tipo da aqui em causa destina-se precisamente a atingir esses objectivos.
38 Resulta do que acaba de ser dito que a Comissão, ao aprovar o regulamento em litígio, que criou a acção manteiga de Natal, não agiu com objectivos diferentes daqueles para os quais lhe foi atribuída competência pelo citado regulamento do Conselho.
Quanto à violação do princípio da livre circulação de mercadorias
39 Segundo as demandantes, as instituições comunitárias são também obrigadas a respeitar o princípio fundamental da liberdade das trocas intracomunitárias. Ora, o artigo 5.°, n.° 1, do regulamento em litígio, ao criar a acção "manteiga de Natal", tornaria impossíveis as trocas intracomunitárias de "manteiga de Natal" e violaria, por isso, os artigos 30.° e 34.° do Tratado.
40 Sem ser necessário analisar se, ao subtrair a "manteiga de Natal" ao âmbito de aplicação do princípio da livre circulação das mercadorias, a Comissão violou ou não os artigos 30.° e seguintes do Tratado, basta salientar que as demandantes não podem utilmente invocar este fundamento em apoio da sua acção de indemnização.
41 Com efeito, resulta dos autos e dos debates travados perante o Tribunal que, face à especificidade do mercado neerlandês, qualquer oferta de manteiga a preço reduzido implica neste mercado um aumento do consumo deste produto nitidamente superior ao verificado nos outros Estados-membros. Por consequência, na ausência, no regulamento em causa, de, por um lado, uma limitação quantitativa global da "manteiga de Natal" destinada ao mercado neerlandês (9 100 toneladas) e, por outro, de uma disposição do tipo daquela que aqui é criticada, o mercado neerlandês poderia ter sido perturbado pela colocação no consumo de quantidades bastante maiores de manteiga a preço reduzido provenientes de outros Estados-membros em que a manteiga tem menos sucesso junto dos consumidores. Daí teria, portanto, resultado, segundo a própria lógica das demandantes, um prejuízo ainda maior para os fabricantes de margarina que operam no mercado neerlandês.
42 Assim, não tendo a ilegalidade alegada qualquer nexo de causalidade com o prejuízo pretensamente sofrido, o fundamento deve, necessariamente, ser rejeitado.
Quanto à violação do princípio da protecção da confiança legítima
43 Segundo as demandantes, a própria Comissão declarou publicamente e por diversas vezes que as acções do tipo "manteiga de Natal" não eram adequadas para a realização dos objectivos prosseguidos, especialmente o da redução durável do nível dos stocks. Assim, as demandantes não podiam esperar que, em contradição com as suas declarações, a Comissão viesse a proceder de novo à organização de tal acção.
44 Resulta de jurisprudência constante do Tribunal que a possibilidade de se invocar o princípio da protecção da confiança legítima é reconhecida a qualquer operador económico em cuja esfera jurídica uma instituição tenha feito surgir esperanças fundadas. Por outro lado, quando um operador económico prudente e sensato estiver em condições de prever a adopção de uma medida comunitária susceptível de afectar os seus interesses não pode, quando essa medida for tomada, invocar esse princípio (acórdão de 1 de Fevereiro de 1978, 78/77, Luehrs, Recueil, p. 169).
45 No caso vertente não ficou demonstrado que a Comissão se tenha comprometido, antes da tomada da medida em litígio, a não voltar a recorrer a acções do tipo "manteiga de Natal". A Comissão referiu, quando muito, que conviria, no futuro, aplicar essas acções com moderação. Aliás, a Comissão desencadeou acções "manteiga de Natal" em 1977, 1978, 1979 e 1982, aplicando, simultaneamente, desde há mais de 1O anos, numerosas outras medidas para favorecer o escoamento da manteiga a preço reduzido. No entanto, e apesar desta actuação, os stocks de manteiga aumentaram fortemente entre 1983 e 1984. Não se poderia excluir, nestas condições, a adopção de uma nova operação do tipo "acção manteiga de Natal" e um agente económico prudente e sensato deveria ter em conta essa possibilidade. Assim, o fundamento da violação do princípio da confiança legítima deve ser rejeitado.
46 Se bem que as demandantes tenham apresentado formalmente pedidos subsidiários relativos à responsabilidade das Comunidades mesmo que a medida criticada devesse ser considerada legal, resulta da análise da argumentação aduzida em apoio destes pedidos que, na realidade, eles se baseiam na pretensa violação do princípio da protecção da confiança legítima e que, por conseguinte, não podem ser encarados como distintos dos pedidos principais. Nestas condições, resulta do que precede que estes pedidos não poderão, de qualquer forma, ser atendidos.
47 Resulta de tudo quanto precede que a acção deve ser considerada improcedente.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
48 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo as demandantes decaído na acção, devem ser condenadas nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1) A acção é improcedente.
2) As demandantes são condenadas nas despesas.
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