Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
Aproximação das legislações - Classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas - Directiva 67/548 - Obrigação de notificação das substâncias novas - Regulamentação comunitária exaustiva
(Directiva do Conselho 67/548, alterada pela Directiva 79/831)
Sumário
A Directiva 67/548, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas, com as modificações introduzidas pela Directiva 79/831, prossegue o duplo objectivo da protecção da população e do ambiente, bem como da eliminação dos obstáculos às trocas comerciais de substâncias perigosas na Comunidade. As regras que formula relativamente à obrigação dos operadores económicos de notificar a colocação no mercado de substâncias novas constituem uma regulamentação exaustiva que obsta a que os Estados-membros introduzam na legislação adoptada para dar cumprimento à directiva disposições que ampliem ou restrinjam a referida obrigação.
Partes
No processo 278/85,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Johannes Foens Buhl, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, tendo escolhido como domicílio no Luxemburgo o gabinete de Georges Kremlis, edifício Jean Monnet,
demandante,
contra
Reino da Dinamarca, representado por Laurids Mikaelsen, consultor jurídico junto do Ministério dos Negócios Estrangeiros, tendo escolhido como domicílio o do encarregado de negócios interino da embaixada real da Dinamarca no Luxemburgo,
demandado,
que tem como objecto obter a declaração de que a Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE, ao não adoptar, no prazo fixado, as medidas necessárias para aplicação da Directiva 79/831/CEE do Conselho, de 18 de Setembro de 1979, que altera pela sexta vez a Directiva 67/548/CEE relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas (JO L 259, p. 10; EE 13 F10 p. 228),
O TRIBUNAL,
constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, G. Bosco, O. Due e G. C. Rodríguez Iglesias, presidentes de secção, T. Koopmans, K. Bahlmann, C. Kakouris, R. Joliet e F. Schockweiler, juízes,
advogado-geral: J. L. da Cruz Vilaça
secretário: D. Louterman, administradora
visto o relatório para audiência e após a realização desta em 11 de Fevereiro de 1987,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 7 de Abril de 1987,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 11 de Setembro de 1985, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção com o fim de obter a declaração de que o Reino da Dinamarca, ao não adoptar todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 79/831 do Conselho, de 18 de Setembro de 1979, que altera pela sexta vez a Directiva 67/548 relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas (JO L 259, p. 10), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
2 A Comissão considera que determinadas disposições da legislação dinamarquesa adoptadas em execução da Directiva 79/831 e, em especial, da Lei n.° 212, de 23 de Maio de 1979, relativa às substâncias e produtos químicos (a seguir designada por "lei") e da Portaria n.° 409 do Ministério do Ambiente, de 17 de Setembro de 1980, relativa à notificação das substâncias químicas (a seguir designada por "portaria"), não garantem uma transposição satisfatória da directiva.
3 Para uma exposição mais ampla dos factos da causa, da tramitação do processo, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos do processo só serão adiante retomados quando necessários para a fundamentação do Tribunal.
4 Antes de examinar as acusações específicas formuladas pela Comissão no que respeita à legislação dinamarquesa, é preciso descrever o sistema da Directiva 67/538, com as alterações introduzidas pela Directiva 79/831, a seguir designada por "directiva".
Quanto ao sistema da directiva
5 A Directiva 79/831 constitui a sexta alteração da Directiva 67/548, que havia estabelecido as regras fundamentais para a classificação, embalagem e rotulagem das substâncias e preparados perigosos.
6 A Directiva 79/831 introduziu várias alterações nesse sistema, nomeadamente no sentido de um reforço dos controlos a fim de proteger o homem e o ambiente contra os riscos potenciais provenientes da comercialização de substâncias novas, como vem exposto no primeiro considerando do seu preâmbulo.
7 A directiva contém, por um lado, normas que regulam a colocação no mercado comunitário de novas substâncias e, por outro lado, normas que regulam as substâncias perigosas antigas, isto é, as que já tinham sido colocadas no mercado antes de 18 de Setembro de 1981, data da entrada em vigor das alterações introduzidas pela Directiva 79/831, anteriormente reguladas pelas disposições precedentes.
8 No que diz respeito às substâncias novas, o artigo 6.° da directiva impõe a todos os fabricantes e importadores na Comunidade a obrigação de apresentarem junto das autoridades nacionais designadas pelos Estados-membros, em conformidade com o artigo 7.° da directiva, o mais tardar quarenta e cinco dias antes da sua colocação no mercado, uma notificação que contenha um processo técnico que forneça os elementos que permitam avaliar os riscos potenciais, bem como informações e resultados dos estudos científicos e métodos utilizados, uma declaração respeitante aos efeitos desfavoráveis da substância em função das diferentes utilizações previstas, uma proposta de classificação e de rotulagem, e ainda propostas de recomendações respeitantes à segurança de utilização da substância. De acordo com o disposto no n.° 2 do artigo 13.° da directiva, a Comissão mantém uma lista de todas as substâncias assim notificadas. Além disso, todos os processos de notificação ou de informações recolhidas pelos Estados-membros são comunicados pela Comissão aos outros Estados-membros. Está prevista igualmente a possibilidade de consultas directas entre as autoridades competentes dos Estados-membros e a Comissão. Os n.os 2 e 3 do artigo 6.° prevêem processos simplificados para a notificação das substâncias já notificadas. Por fim, o n.° 4 do mesmo artigo impõe um processo de informação para as substâncias já notificadas no que respeita às alterações das quantidades colocadas no mercado, aos novos conhecimentos relativos aos riscos, às novas utilizações ou às alterações das propriedades dessas substâncias.
9 Quanto às substâncias antigas, isto é, as que já tinham sido colocadas no mercado antes de 18 de Setembro de 1981, a directiva prevê um regime diferente. Com efeito, por força do disposto no n.° 1 do artigo 13.°, a Comissão deve elaborar, designadamente com base nas informações fornecidas pelos Estados-membros, um inventário dessas substâncias. Em conformidade com o n.° 4 do artigo 1.°, estão isentas da obrigação de notificação todas as substâncias antigas até seis meses após a publicação do inventário, e seis meses depois da publicação as substâncias antigas que constam desse inventário. Além disso, o segundo parágrafo do n.° 2 do artigo 5.° prevê para as substâncias referidas no inventário ou já colocadas no mercado antes de 18 de Setembro de 1981 uma embalagem e rotulagem de acordo com as prescrições da directiva.
10 Quanto ao restante, há disposições da directiva que se aplicam tanto às substâncias antigas como às novas. Em especial, o artigo 22.° não permite aos Estados-membros proibir, restringir ou entravar a colocação no mercado de quaisquer substâncias que estejam em conformidade com a directiva, sem distinção entre antigas e novas, por razões de notificação, de classificação, de embalagem ou de rotulagem.
11 O disposto no artigo 23.° aplica-se igualmente a todas as substâncias abrangidas pela directiva. Este artigo prevê a possibilidade de um Estado-membro proibir provisoriamente ou sujeitar a condições especiais, no seu território, a colocação no mercado de uma substância que, embora em conformidade com as prescrições da directiva, represente um perigo para o homem ou para o ambiente; no entanto, o Estado-membro interessado deve informar imediatamente a Comissão e os outros Estados-membros desse facto e a Comissão, após consultar os Estados-membros no prazo de seis semanas, emite sem demora o seu parecer e toma as medidas adequadas.
12 Resulta do sistema da directiva, acima descrito, que o legislador comunitário regulamentou exaustivamente as questões relativas à notificação, à classificação, à embalagem e à rotulagem das substâncias, tanto antigas como novas, e não deixou aos Estados-membros a possibilidade de introduzirem outras medidas nas suas regulamentações nacionais.
Quanto às acusações específicas
N.° 2 do artigo 11.° da lei nacional
13 Nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 11.° da lei:
"Uma substância química é considerada nova quando não tenha sido comercializada nem importada na Dinamarca antes de 1 de Outubro de 1980 como substância química ou componente de um produto químico".
14 A Comissão acusa o Governo dinamarquês de, com esta disposição, se ter afastado da directiva ao fixar uma data anterior a 18 de Setembro de 1981 e impondo, desta forma, a obrigação de notificação inclusivamente às substâncias colocadas no mercado antes de 18 de Setembro de 1981, isentando apenas as que tinham sido colocadas no mercado antes de 1 de Outubro de 1980.
15 O Governo dinamarquês admite que a obrigação de notificação exigida pela disposição nacional é mais ampla que a da directiva, mas contesta que tal disposição seja contrária à directiva. Na sua opinião, o objecto da directiva não era regulamentar as "substâncias antigas", isto é, as que tinham sido colocadas no mercado antes de 18 de Setembro de 1981, que, por isso, continuavam a estar sujeitas à regulamentação nacional.
16 Antes de mais, deve observar-se que a Directiva 79/831 prossegue um duplo objectivo: o de proteger a população e o ambiente e o de eliminar os obstáculos às trocas comerciais de substâncias perigosas na Comunidade. Apesar de, nos seus considerandos, a Directiva 79/831 se referir apenas ao primeiro objectivo, não se deve perder de vista que o segundo objectivo é mencionado nos considerandos da Directiva 67/548, na qual a Directiva 79/831 se limitou a introduzir alterações destinadas, nomeadamente, a reforçar os controlos previstos; de resto, este segundo objectivo é referido no artigo 22.° da directiva.
17 Em segundo lugar, é preciso notar que a data de 18 de Setembro de 1981, inserida no sistema da directiva, acima descrito, foi fixada tendo em vista o duplo objectivo prosseguido como ponto de partida especialmente das medidas relativas à obrigação de notificação de substâncias novas. Daí se conclui que o legislador comunitário regulamentou de maneira exaustiva esse ponto na directiva, não deixando aos Estados-membros a possibilidade de fixarem datas anteriores ou posteriores na regulamentação adoptada para dar cumprimento à mencionada directiva.
18 Resulta do que foi dito acima que o argumento do Governo dinamarquês não pode ser acolhido e que esta acusação da Comissão é procedente.
N.° 3 do artigo 11.° da lei nacional
19 Nos termos desta disposição:
"As disposições aplicáveis às substâncias químicas novas são-no também a qualquer a substância química que tenha sido vendida ou importada na Dinamarca antes de 1 de Outubro de 1980, quando seja comercializada ou importada depois dessa data para uma utilização sensivelmente diferente ou em quantidades consideravelmente aumentadas."
20 A Comissão critica o Governo dinamarquês por impor, mediante essa disposição, uma nova notificação para substâncias já existentes no mercado, quando tal faculdade não está prevista na directiva, não podendo os Estados-membros, por conseguinte, tornar obrigatória a notificação dessas substâncias.
21 O Governo dinamarquês não contesta, tão-pouco, a diferença de formulação da legislação nacional, mas sustenta que a disposição em causa está em conformidade com o objectivo geral da directiva, que é a protecção do homem e do ambiente. O objectivo da disposição nacional visaria o mesmo efeito preventivo que o da directiva. A protecção dos trabalhadores e da população, referida na sexta alteração da directiva inicial tornar-se-ia ilusória se não fosse feita uma nova notificação das substâncias vendidas em quantidade consideravelmente aumentada ou cuja utilização é sensivelmente diferente.
22 Tal como foi sublinhado no quadro da análise da acusação anterior, a protecção do homem e do ambiente constitui somente um dos objectivos da directiva, sendo o outro a eliminação dos entraves às trocas comerciais das substâncias em questão no interior da Comunidade. Por conseguinte, as normas da directiva respeitantes à notificação não são normas mínimas de protecção que dariam liberdade aos Estados-membros para ampliar as obrigações nela previstas, e sim uma regulamentação exaustiva.
23 Consequentemente, as substâncias antigas não poderiam ser equiparadas às substâncias novas no que diz respeito à notificação e a presente acusação da Comissão é também procedente.
Artigo 17.° da lei e n.° 3 do artigo 9.° da portaria ministerial
24 O artigo 17.° da mesma lei dinamarquesa dispõe:
"O ministro pode adoptar disposições que permitam que a notificação feita noutro Estado-membro das Comunidades Europeias possa ser equiparada, em certas condições, a uma notificação feita na Dinamarca."
25 Em virtude desta habilitação, a Portaria n.° 409, nos n.os 1 e 2 do seu artigo 9.°, prevê a isenção da notificação das substâncias novas importadas na Dinamarca para as quais tenha sido feita uma notificação noutro Estado-membro. No entanto, no seu n.° 3, esse artigo da portaria dispõe:
"No respeitante às substâncias químicas sujeitas às disposições dos n.os 1 e 2, os importadores dinamarqueses devem informar a Agência Nacional para a Protecção do Ambiente antes de ter lugar a importação para a Dinamarca da substância em causa e declarar que a mesma foi notificada noutro país membro da Comunidade, nos termos do disposto nos n.os 1 e 2 da presente portaria."
26 De acordo com as explicações que constam da réplica, a Comissão critica o Governo dinamarquês por exigir dos importadores, mediante o disposto no n.° 3, adoptado em virtude da habilitação do artigo 17.° da lei, a obrigação de informarem a autoridade competente dinamarquesa antes da importação na Dinamarca de uma substância já notificada noutro Estado-membro. Essa exigência seria contrária à directiva.
27 O Governo dinamarquês defende que os n.os 1 e 2 do artigo 9.° da portaria dispensam de nova "notificação" na Dinamarca substâncias já notificadas noutro Estado-membro. Ainda que o n.° 3 imponha uma obrigação de "informação", esta obrigação estaria em conformidade com a directiva e destinar-se-ia a permitir à autoridade competente cumprir a sua obrigação de verificar, de acordo com o artigo 5.° da directiva, se os requisitos para a colocação no mercado foram preenchidos.
28 Há que observar que a mera exigência de uma "informação" para as substâncias importadas não é, em si, contrária à directiva, tendo em conta nomeadamente o artigo 5.°, que exige que os Estados-membros tomem todas as medidas necessárias para garantir que a colocação dessas substâncias no mercado é efectuada em conformidade com as obrigações de notificação, de embalagem e de rotulagem.
29 No entanto, a exigência de "informação" constante do n.° 3 do artigo 9.° da Portaria é imposta como requisito prévio para a importação, e a sua inobservância acarreta uma sanção penal, prevista no n.° 1 do artigo 22.° da mesma portaria. Além disso, deve ser efectuada junto da mesma autoridade nacional, nesse caso a Agência Nacional para a Protecção do Ambiente, habilitada para receber as notificações das substâncias colocadas no mercado. Nestas condições, semelhante exigência é susceptível de criar incertezas entre os operadores e obstáculos às trocas comerciais intracomunitárias das substâncias, contrárias às disposições da directiva.
30 A esse propósito, deve recordar-se que o artigo 22.° da referida directiva, bem como o seu artigo 10.°, criam precisamente um mecanismo de circulação, entre os outros Estados-membros, das informações recebidas pela Comissão após as notificações que lhe são comunicadas pelas autoridades nacionais. Outras disposições da directiva garantem ainda a troca de informações entre os Estados-membros e a Comissão a fim de evitar os riscos representados pelas substâncias perigosas sem, todavia, criarem entraves injustificados às trocas intracomunitárias.
31 Daqui se conclui que a acusação da Comissão é procedente.
Artigo 18.° da portaria ministerial
32 Este artigo dispõe o seguinte:
"Derrogação
1) Em casos especiais, a Agência Nacional para a Protecção do Ambiente pode conceder uma derrogação às disposições do capítulo II e do artigo 12.°, n.° 1, da presente portaria.
2) A Agência Nacional para a Protecção do Ambiente pode também, em casos especiais, conceder uma derrogação às disposições do capítulo III da presente portaria."
33 A disposição supracitada era indicada, na réplica, como sendo o objecto do incumprimento, tendo a Comissão posto em causa, na petição inicial, "o artigo 18.°", sem mais precisões, mas na parte respeitante à lei dinamarquesa. O artigo 18.° dessa lei dispõe:
"O ministro pode adoptar disposições relativas à análise e notificação de certas categorias de substâncias químicas não sujeitas à notificação referida no artigo 12.°, n.° 1, incluindo disposições que indiquem as informações que devem ser fornecidas aquando dessa notificação".
34 O Governo dinamarquês opõe-se a essa modificação do objecto da acção, referindo ademais que, mesmo no parecer fundamentado, a Comissão não mencionava exactamente a disposição visada, fazendo referência abstractamente ao artigo 18.° da legislação dinamarquesa.
35 É preciso notar que tanto na argumentação como nos pedidos do requerimento que remete para essa argumentação, a Comissão se referia apenas ao artigo 18.° da lei dinamarquesa enquanto disposição que atribui um poder discricionário ao ministro para conceder isenções não previstas pela directiva.
36 No entanto, na réplica, e após as explicações fornecidas pela contestação do Governo dinamarquês, a Comissão declarou ter "rectificado" a sua acusação como sendo dirigida contra o artigo 18.° da portaria ministerial.
37 Segundo jurisprudência constante, uma parte não pode, no decurso da instância, modificar o objecto do litígio. Disso resulta que a procedência do recurso deve ser examinada unicamente tendo em conta os pedidos que constam do requerimento introdutório da instância.
38 Em consequência, a "rectificação" da acusação por parte da Comissão não é admissível e, portanto, deve ser rejeitada.
Artigo 6.° da portaria ministerial
39 O artigo 6.° da Portaria n.° 409/80 dispõe:
"As substâncias químicas novas adiante discriminadas não estão sujeitas à notificação referida no artigo 5.° da presente portaria:
1) substâncias comercializadas ou importadas em quantidades inferiores a uma tonelada por ano e por fabricante ou importador..."
40 A Comissão alega que, ao conceder a isenção de notificação tanto ao fabricante como ao importador, esta disposição é contrária ao disposto no quarto travessão do n.° 1 do artigo 8.° da directiva, que concede essa isenção exclusivamente ao fabricante. A sua extensão em benefício dos importadores poderia dar lugar a abusos e comprometer as possibilidades de controlo proporcionadas pelo processo normal de notificação.
41 O Governo dinamarquês sustenta que o alargamento da isenção aos importadores está na linha das preocupações do Conselho relativamente à equiparação, no plano jurídico, entre o importador e o produtor, tal como resultaria de uma declaração do Conselho feita por ocasião da aprovação da directiva. Além disso, não considera que o artigo 6.° da portaria possa prestar-se a qualquer abuso.
42 Há que lembrar que um dos elementos fundamentais da directiva é a obrigação de notificação imposta a todos os fabricantes ou importadores dessas substâncias na Comunidade, a fim de controlar, em conformidade com o terceiro considerando da directiva, os seus efeitos sobre o homem e o ambiente. Para esse fim, os artigos 6.° e 7.° da directiva especificaram as modalidades do processo de notificação. De acordo com essas disposições, em regra geral qualquer substância nova, na acepção da directiva, deve ser notificada às autoridades competentes antes da sua colocação no mercado pelo fabricante ou pelo importador.
43 Prevêem-se excepções a esta regra no n.° 1 do artigo 8.° da directiva, residindo a sua justificação no facto de, dadas as suas quantidades limitadas ou finalidade científica ou de investigação para a qual as substâncias em questão são colocadas no mercado, o seu controlo ser possível e os riscos limitados. Por este motivo, o quarto travessão do n.° 1 desse artigo dispensa da obrigação de notificação as "substâncias colocadas no mercado em quantidades inferiores a uma tonelada por ano e por fabricante...". Nos termos do n.° 1, alínea e) do artigo 2.° da directiva, a importação é considerada como uma colocação no mercado na acepção da directiva.
44 A luz das disposições da directiva acima referidas, o artigo 6.° da portaria constitui uma extensão não desejada pelo legislador comunitário da excepção prevista pela directiva. De facto, o artigo 6.° permite a interpretação segundo a qual o mesmo fabricante pode colocar no mercado, através de vários importadores, quantidades inferiores a uma tonelada das substâncias, várias vezes por ano. Assim, o objectivo da directiva de limitar a pequenas quantidades e para finalidades específicas a colocação no mercado das substâncias novas, sem notificação, não é respeitado e, ao mesmo tempo, o controlo dessas substâncias torna-se ineficaz.
45 Resulta daqui que a presente acusação da Comissão procede.
46 Resulta de todas as considerações anteriores que, ao não adoptar todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 79/831 do Conselho, de 18 de Setembro de 1979, que altera pela sexta vez a Directiva 67/548 relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas, o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
47 Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o Governo dinamarquês decaído no essencial dos seus argumentos, cumpre condená-lo nas despesas do processo.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1) Ao não adoptar todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 79/831 do Conselho, de 18 de Setembro de 1979, que altera pela sexta vez a Directiva 67/548 relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas, o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.
2) O Reino da Dinamarca é condenado nas despesas.
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