Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
++++
1. Estados miembros - Obligaciones - Iniciativa de la Comsión destinada a hacer frente a necesidades urgentes - Deberes de acción y de abstención
(Tratado CEE, art. 5)
2. Pesca - Conservación de los recursos marinos - Inactividad del Consejo - Adopción de medidas provisionales de conservación - Requisitos - Cooperación entre los Estados miembros y la Comisión - Propuestas de cuotas decididas unilateralmente por la Comisión - Exceso sobre las cuotas - Medidas de intervención y restituciones a la exportación - Financiación por el FEOGA - Negativa - Ilegalidad
(Reglamento nº 729/70 del Consejo, arts. 2 y 3)
3. Derecho comunitario - Principios - Seguridad jurídica - Normativa que puede implicar consecuencias financieras
Índice
1. El artículo 5 del Tratado CEE impone a los Estados miembros deberes concretos de acción y de abstención en una situación en que la Comisión, para hacer frente a urgentes necesidades de conservación de los recursos pesqueros, sometió al Consejo propuestas que, aunque no hayan sido adoptadas por éste, constituyen el punto de partida de una acción comunitaria concertada.
2. En una situación en que el Consejo se haya abstenido de dictar las medidas de conservación necesarias para preservar los recursos pesqueros, tales medidas, que obedecen a necesidades urgentes, pueden resultar de un procedimiento de cooperación entre los Estados miembros y la Comisión, a fin de que la Comunidad continúe en condiciones de hacer frente a sus responsabilidades. A falta de tal cooperación, a las propuestas unilateralmente adoptadas por la Comisión, relativas a las cuotas de pesca que hayan de asignarse a un Estado miembro, no se les puede reconocer el carácter de normas comunitarias en el sentido de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 del Consejo, sobre la financiación de la política agrícola común, normas cuyo incumplimiento pueda justificar la negativa de la Comisión a que se financien con cargo al FEOGA, en concepto de medidas de intervención y de concesión de restituciones a la exportación, los gastos realizados por dicho Estado miembro y que se refieren a capturas obtenidas rebasando las mencionadas cuotas.
3. La legislación comunitaria debe de ser precisa y su aplicación previsible para los justiciables. Este imperativo de seguridad jurídica se impone con rigor especial cuando se trata de una normativa que puede implicar consecuencias financieras, a fin de permitir que los interesados conozcan con exactitud el alcance de las obligaciones que se les imponen.
Partes
En el asunto 348/85,
Reino de Dinamarca, representado por el Sr. Laurids Mikaelsen, Consejero Jurídico del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su embajada,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico Sr. Peter Karpenstein y por el Sr. Jens Christoffersen, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georges Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación parcial, en lo relativo a los productos de la pesca, de la Decisión 85/451 de la Comisión, de 28 de agosto de 1985, relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por el Reino de Dinamarca en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección "Garantía", correspondientes al ejercicio financiero de 1981 (DO L 267, p. 10),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. G. Bosco, Presidente de Sala, en funciones de Presidente; J.C. Moitinho de Almeida, Presidente de Sala; T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot, C. Kakouris, R. Joliet y F. Schockweiler, Jueces,
Abogado General: Sr. J.L. da Cruz Vilaça
Secretaria: Sra. B. Pastor, administradora
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 5 de mayo de 1987,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de septiembre de 1987,
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de noviembre de 1985, el Reino de Dinamarca interpuso un recurso, con arreglo al párrafo 1 del artículo 173 del Tratado CEE, que tiene por objeto la anulación de la Decisión 85/451 de la Comisión, de 28 de agosto de 1985, relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por el Reino de Dinamarca en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, "FEOGA") sección "Garantía", correspondientes al ejercicio financiero de 1981 (DO L 267, p. 10), en la medida en que dicha Decisión no ha incluido en la financiación comunitaria las intervenciones para la retirada del mercado de determinadas especies de peces por un importe de 5 411 429 DKR y las restituciones a la exportación de caballa a terceros países por un importe de 2 153 527,71 DKR.
2 El Gobierno danés articula sus motivos de la siguiente forma :
- una propuesta de la Comisión no constituye ni Derecho comunitario aplicable ni un conjunto de normas comunitarias en el sentido del Reglamento nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220);
- no hay ninguna relación entre las normas relativas a las cuotas y la correcta utilización de la organización común de los mercados agrícolas en el sentido del Reglamento nº 729/70;
- la infracción del artículo 5 del Reglamento nº 729/70 prohíbe a la Comisión alegar, en 1985, una concepción jurídica nueva en relación con la liquidación de las cuentas de 1981;
- el desglose es inexacto en la medida en que la Comisión no ha tenido en cuenta las cantidades retiradas o exportadas antes del agotamiento de las cuotas invocadas.
3 Para una más amplia exposición de los hechos, del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
4 Mediante su primer motivo, el Gobierno danés afirma, en sustancia, que las cuotas de pesca en que se basa la Comisión para denegar la financiación comunitaria de las restituciones e intervenciones en cuestión, no son jurídicamente obligatorias, por cuanto la competencia para adoptar las medidas comunitarias en materia de conservación de los recursos marinos corresponde al Consejo y no se emprendió ningún procedimiento de cooperación según las exigencias de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para paliar, en 1981, la inactividad del Consejo.
5 La Comisión replica que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en la situación particular del año 1981 estaba justificado pedir a los Estados miembros que se atuviesen a las propuestas que ella había sometido al Consejo para 1981 y que establecían, para determinadas existencias de peces, las capturas totales autorizadas y su reparto entre los Estados miembros.
6 Para enjuiciar el primer motivo procede examinar si, en 1981, existían normas comunitarias en materia de conservación de los recursos marinos que limitasen las capturas.
7 La situación de 1981 se caracteriza por el hecho de que el Consejo, que en virtud del artículo 102 del Acta de adhesión de 1972 tenía desde el 1 de enero de 1979 competencia exclusiva para, en el marco de la política común de pesca, adoptar, a propuesta de la Comisión, las medidas destinadas a la conservación de los recursos, se abstuvo de adoptar dichas medidas.
8 La Decisión 80/993 del Consejo, de 28 de octubre de 1980, basada en los Tratados, relativa a las actividades pesqueras ejercidas en las aguas sometidas a la soberanía o a la jurisdicción de los Estados miembros, y adoptada con carácter provisional a la espera de la adopción de medidas comunitarias definitivas (DO L 298, p. 38), había previsto medidas provisionales, aplicables hasta el 20 de diciembre de 1980. Dichas medidas preveían que los Estados miembros ejercerían sus actividades pesqueras de manera que se tuviesen en cuenta las capturas totales autorizadas ("TAC") y la parte de las TAC asignada a terceros países en el marco de los convenios y acuerdos con ellos celebrados, tal como figuran en el Reglamento nº 754/80 del Consejo, de 26 de marzo de 1980, relativo al establecimiento, para determinadas existencias de peces que se encuentran en la zona de pesca de la Comunidad, de capturas totales autorizadas para 1980 y de la parte disponible para la Comunidad, así como las modalidades de captura (DO L 84, p. 36), y en las propuestas de la Comisión de 12 de septiembre y de 24 de octubre de 1980.
9 En su reunión del 15 al 17 de diciembre de 1980, el Consejo hizo en el acta de la reunión una declaración manifestando que los Estados miembros ejercerían sus actividades pesqueras de manera que las capturas efectuadas por sus buques durante el período transitorio tuviesen en cuenta las TAC, para 1981, sometidas por la Comisión al Consejo en sus propuestas de 18 de noviembre y de 16 de diciembre de 1980.
10 En 1981, la Comisión modificó sucesivamente sus propuestas de TAC y presentó finalmente al Consejo, el 24 de julio de 1981, en relación con determinadas existencias de peces que se encuentran en la zona de pesca de la Comunidad, una propuesta de reglamento sobre la fijación, para 1981, de las capturas totales autorizadas y de la parte disponible para la Comunidad, y una propuesta de reglamento sobre reparto entre los Estados miembros de la totalidad de las posibilidades de capturas, disponibles para la Comunidad en 1981, de las existencias o grupos de existencias de peces que se encuentran en la zona de pesca de la Comunidad.
11 En una declaración al Consejo de 27 de julio de 1981 (DO C 224, p. 1), la Comisión expuso la situación derivada de la falta de acuerdo sobre aquellas de sus propuestas que establecían las TAC y las cuotas para 1981. Refiriéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y principalmente a la sentencia de 5 de mayo de 1981 (Comisión contra Reino Unido, 804/79, Rec. 1981, p. 1045), la Comisión recordó que, en virtud del artículo 155 del Tratado, tiene determinados derechos y obligaciones. A la vista del interés público prioritario y como medida preventiva a la espera de una decisión final del Consejo, la Comisión hizo un llamamiento a todos los Estados miembros para que, de conformidad con sus derechos y obligaciones, ejerciesen sus actividades pesqueras de manera que se garantizase el cumplimiento de las propuestas de la Comisión. Ésta declaró, asimismo, que estaba decidida a utilizar todos los medios a su alcance para garantizar el cumplimiento de sus propuestas por parte de los Estados miembros, propuestas que, dada la situación, consideraba jurídicamente obligatorias para dichos Estados.
12 Del acta de la reunión del Consejo de 27 de julio de 1981 se desprende que la declaración de la Comisión fue rebatida por el Servicio Jurídico del Consejo y por los representantes de diversos Estados miembros, y que, para concluir, el Consejo se puso de acuerdo para discutir en su siguiente reunión sobre las TAC y las cuotas propuestas para 1981.
13 Mediante carta de 28 de julio de 1981, la Comisión recordó su declaración a los Estados miembros, añadiendo al mismo tiempo que se creía en la obligación no sólo de aprobar o desaprobar, en función de sus propuestas, las medidas nacionales que se le sometieren, sino también de pedir a todos los Estados miembros que adoptasen las medidas necesarias para atenerse a dichas propuestas; y afirmó que, a la espera de la siguiente reunión del Consejo, estaba dispuesta a dar su aprobación a aquellas capturas cuyas cuantías no excediesen de las tres cuartas partes de las cuantías de las cuotas que había propuesto. La Comisión requirió a todos los Estados miembros para que, el 24 de agosto de 1981 a más tardar, indicasen las medidas que se proponían adoptar para garantizar el cumplimiento de esta norma general durante el período transitorio.
14 En el transcurso del año 1981, el Gobierno danés notificó a la Comisión las disposiciones tendentes a limitar la pesca de diferentes especies en zonas determinadas. La Comisión aprobó varias de estas medidas y, en lo que se refiere a las demás, se remitió a sus propuestas al Consejo.
15 En anteriores sentencias y, por última vez, en la sentencia de 5 de mayo de 1981 (antes citada), el Tribunal de Justicia tuvo ocasión de recordar los elementos de Derecho comunitario aplicables en la materia. No obstante, la situación del caso de autos se distingue de la situación descrita en aquella sentencia, debido a que en el caso presente el Consejo no adoptó ninguna decisión provisional para 1981 y a que sólo hubo por su parte la declaración hecha en el acta de la reunión del Consejo del 15 al 17 de diciembre de 1980 disponiendo que los Estados miembros ejercerían sus actividades pesqueras de manera que las capturas tuviesen en cuenta las TAC, para 1981, sometidas por la Comisión al Consejo en sus propuestas de 18 de noviembre y de 16 de diciembre de 1980.
16 En una situación caracterizada por la inactividad del Consejo, el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 5 de mayo de 1981 (antes citada) que, con arreglo al artículo 5 del Tratado, los Estados miembros tienen la obligación de facilitar a la Comunidad el cumplimiento de su misión y de abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado; que dicha disposición impone a los Estados miembros deberes concretos de acción y de abstención en una situación en que la Comisión, para hacer frente a urgentes necesidades de conservación, sometió al Consejo propuestas que, aunque no hayan sido adoptadas por éste, constituyen el punto de partida de una acción comunitaria concertada. El Tribunal de Justicia declaró también que, al tratarse de una materia reservada a la competencia de la Comunidad en la que los Estados miembros ya sólo pueden actuar como gestores del interés común, ante la falta de adecuada acción por parte del Consejo, un Estado miembro sólo podrá poner en vigor las medidas provisionales de conservación que la situación requiera en el marco de una colaboración con la Comisión; y que los Estados miembros tienen el deber de no adoptar medidas nacionales de conservación en contra de las objeciones, reservas o condiciones que la Comisión pudiera formular.
17 De este modo, en una situación en que el Consejo se había abstenido de dictar las medidas de conservación necesarias para preservar los recursos pesqueros, tales medidas, que obedecían a necesidades urgentes, podían resultar de un procedimiento de cooperación entre los Estados miembros y la Comisión, a fin de que la Comunidad continuase en condiciones de hacer frente a sus responsabilidades.
18 Resulta probado que en 1981 no se emprendió semejante procedimiento entre el Reino de Dinamarca y la Comisión en lo relativo a los pescados de que se trata, al no haber respondido el Reino de Dinamarca al requerimiento de la Comisión de adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de sus propuestas. En estas circunstancias y sin que sea necesario pronunciarse sobre las consecuencias jurídicas de esta falta de cooperación por parte de un Estado miembro, es preciso declarar que a las propuestas, unilateralmente adoptadas por la Comisión, relativas a las cuotas de pesca que habían de asignarse al Reino de Dinamarca, no se les puede reconocer el carácter de normas comunitarias.
19 Además, según ha declarado en reiteradas ocasiones el Tribunal de Justicia, la legislación comunitaria debe ser precisa y su aplicación previsible para los justiciables. Este imperativo de seguridad jurídica se impone con rigor especial cuando se trata de una normativa que puede implicar consecuencias financieras, a fin de permitir que los interesados conozcan con exactitud el alcance de las obligaciones que se les imponen.
20 Resulta de lo que antecede que, en el caso de autos, no existían en 1981 normas jurídicas comunitarias, en el sentido de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70, cuyo incumplimiento pudiese justificar la negativa de la Comisión a que se financiasen con cargo al FEOGA las restituciones a la exportación y las intervenciones que constituyen el objeto del presente recurso.
21 Como, por otra parte, no se ha discutido la realidad de los gastos realizados por el Gobierno danés, procede anular en la medida solicitada la Decisión 85/451 de la Comisión, de 28 de agosto de 1985, sin que sea necesario examinar los demás motivos y alegaciones del demandante.
Decisión sobre las costas
Costas
22 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Anular la Decisión 85/451 de la Comisión, de 28 de agosto de 1985, relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por el Reino de Dinamarca en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección "Garantía", correspondientes al ejercicio financiero de 1981, en la medida en que dicha Decisión no ha incluido en la financiación comunitaria las intervenciones para la retirada del mercado de determinadas especies de peces por un importe de 5 411 429 DKR y las restituciones a la exportación de caballa a terceros países por un importe de 2 153 527,71 DKR.
2) Condenar en costas a la Comisión.
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