RAPPORT TER TERECHTZITTING
in zaak 349/85 ( *1 )
I — De feiten
1.
Volgens artikel 1 van verordening nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB 1968, L 148, blz. 24) omvat de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees een prijsregeling en een regeling van het handelsverkeer; zij geldt onder meer voor de produkten van post 16.02 B III b) 1 van het gemeenschappelijk douanetarief.
Krachtens artikel 18, lid 1, van deze verordening kan, voor zover nodig om de uitvoer van de in artikel 1 genoemde produkten op basis van de. noteringen of de prijzen van deze produkten op de wereldmarkt mogelijk te maken, het verschil tussen deze noteringen of prijzen en de prijzen van de Gemeenschap overbrugd worden door een restitutie bij de uitvoer. Luidens artikel 18, lid 5, worden de restituties periodiek vastgesteld door de Commissie.
De restituties voor de bereidingen van rundvlees, produkten die vallen onder post 16.02 B III b) 1 van het gemeenschappelijk douanetarief, werden door de Commissie vastgesteld bij verordeningen uit 1980 en 1981 en, zoals blijkt uit de bijlagen bij deze verordeningen alsook uit de bijlage bij verordening nr. 187/80 van de Commissie van 29 januari 1980 tot vaststelling van de uitvoerrestituties in de sector rundvlees (PB 1980, L 23, biz. 11), is het bedrag van de restituties afhankelijk van de in percentage uitgedrukte hoeveelheid vlees in deze produkten. In de bijlagen worden met betrekking tot post 16.02 B III b) 1 de volgende onderverdelingen gemaakt:
„Andere bereidingen en conserven, vlees of slachtafvallen van runderen bevattend, met uitzondering van die welke fijn gehomogeniseerd zijn:
ex aa)
niet gekookt of gebakken, in gewicht de volgende percentages rundvlees bevattend (met uitzondering van slachtafvallen en vet):
11)
80% of meer vlees: ...
22)
60% of meer, doch minder dan 80% vlees:
...
33)
40% of meer, doch minder dan 60% vlees:
...
ex bb)
overige, in gewicht de volgende percentages rundvlees bevattend (met uitzondering van slachtafvallen en vet):
11)
80% of meer vlees
22)
60% of meer, doch minder dan 80% vlees
33)
40% of meer, doch minder dan 60% vlees
44)
20% of meer, doch minder dan 40% vlees.”
2.
Artikel 1, lid 2, sub a, van verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, blz. 13) bepaalt, dat de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (hierna: EOGFL) de restituties bij uitvoer naar derde landen financiert.
Volgens artikel 2 worden op grond van artikel 1, lid 2, sub a, de restituties bij uitvoer naar derde landen gefinancierd die volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten worden verleend.
Luidens artikel 5, lid 2, sub b, keurt de Commissie vóór het einde van het volgende jaar, aan de hand van de jaarrekeningen de rekeningen goed van de diensten en organen die zijn gemachtigd de in artikel 2 bedoelde betalingen te verrichten.
3.
Bij beschikkingen van 28 augustus 1985 heeft de Commissie de door het Koninkrijk Denemarken uit hoofde van de begrotingsjaren 1980 en 1981 ingediende rekeningen voor de door het EOGFL gefinancierde uitgaven goedgekeurd. In de vijfde overweging van de beschikkingen wordt gesteld, dat in het licht van de uitgevoerde verificaties een gedeelte van de opgegeven uitgaven niet beantwoordt aan de voorwaarden van de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 en bijgevolg niet kan worden gefinancierd.
4.
De Permanente Vertegenwoordiging van het Koninkrijk Denemarken ontving de beschikkingen van de Commissie op 6 september 1985.
5.
Blijkens het syntheseverslag van de Commissie van 22 oktober 1984 betreffende de goedkeuring van de rekeningen van de twee begrotingsjaren (doe. VI/345/84 en bijlage 1 van 15.4.1985, punt 3.1.10.2) verwijt de Commissie de Deense instanties, bij de bepaling van het percentage vlees in de produkten van tariefposten 16.02. B III b) I aa) en 16.02 B III b) 1 bb) (bereidingen van rundvlees) het gedeelte „vet” te hebben meegerekend, daar het rundvlees dat normaliter wordt gebruikt, tot 30% vet bevat. Van oordeel dat de uitdrukking „met uitzondering van slachtafvallen en vet” geen ruimte laat voor een dergelijke uitlegging, zijn de diensten van de Commissie overgegaan tot een correctie van de berekening en hebben zij de financiering geweigerd van restituties „rundvlees” voor een bedrag van 18175950,25 DKR voor 1980 en 31664013,16 DKR voor 1981.
II — Schriftelijke behandeling en conclusies van partijen
1.
Het verzoekschrift van het Koninkrijk Denemarken is op 16 november 1985 ter griffie van het Hof ingeschreven.
2.
Bij beschikking van 15 oktober 1986 heeft het Hof het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegestaan, in de zaak tussen te komen ter ondersteuning van de conclusies van verzoeker.
3.
Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft de Commissie evenwel verzocht, schriftelijk een vraag te beantwoorden; aan dit verzoek is binnen de gestelde termijn voldaan.
4.
Het Koninkrijk Denemarken, verzoeker, concludeert dat het den Hove behage:
—
de beschikkingen 85/450 en 85/451 van de Commissie van 28 augustus 1985 betreffende de goedkeuring van de door het Koninkrijk Denemarken uit hoofde van de begrotingsjaren 1980 en 1981 ingediende rekeningen voor de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven nietig te verklaren voor zover daarin wordt vastgesteld dat de volgende door Denemarken verrichte uitgaven niet door het EOGFL, afdeling Garantie, kunnen worden gefinancierd:
—
18175950,25 DKR, betaald ter zake van restituties „rundvlees” gedurende het begrotingsjaar 1980, en
—
31664013,16 DKR, betaald ter zake van restituties „rundvlees” gedurende het begrotingsjaar 1981;
—
de Commissie in de kosten te verwijzen.
5.
Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, intervenient, concludeert tot gedeeltelijke nietigverklaring van de beschikkingen.
6.
De Commissie, verweerster, concludeert dat het den Hove behage:
—
het beroep ongegrond te verklaren;
—
verzoeker in de kosten te verwijzen.
III — Middelen en argumenten van partijen
De regering van het Koninkrijk Denemarken stelt dat de beschikkingen van de Commissie waarbij de financiering van de in het verzoekschrift vermelde bedragen wordt geweigerd, een schending vormen van het Verdrag of van de ter uitvoering daarvan vastgestelde regels.
In de eerste plaats steunen de gegeven beschikkingen op een onjuiste uitlegging van verordening nr. 187/80 van de Commissie van 29 januari 1980 en van de overige in 1980 en 1981 geldende verordeningen tot vaststelling van de uitvoerrestituties in de sector rundvlees; met haar beslissing om een gedeelte van de door de Deense instanties verrichte uitgaven niet te financieren, heeft de Commissie derhalve artikel 2 van verordening nr. 729/70 geschonden.
Nu de Commissie zich niet aan de regel van artikel 5 van verordening nr. 729/70 heeft gehouden, kan zij zich niet beroepen op een juridisch betoog dat zij niet tijdig heeft aangevoerd.
A — Uitlegging van de verordeningen tot vaststelling van de uitvoerrestituties in de sector rundvlees voor 1980 en 1981
1.
De regering van het Koninkrijk Denemarken stelt dat de diensten van de Commissie voor het eerst in juli 1984, ter gelegenheid van een bezoek aan Kopenhagen in verband met de voorbereiding van de goedkeuring van de rekeningen voor 1982 en 1983, te kennen hebben gegeven dat zij onder „rundvlees” in de zin van de betrokken verordeningen het door analyse vastgestelde gehalte aan vlees zonder vet verstonden.
a)
Het begrip „door analyse vastgestelde gehalte aan vlees zonder vet” is een theoretisch begrip, aangezien enkel door een scheikundige analyse kan worden vastgesteld hoeveel vlees zonder vet een onbewerkt stuk vlees bevat; bij gebreke van gemeenschapsrechtelijke criteria moet het begrip rundvlees, zoals het in de verordeningen tot vaststelling van de restituties wordt gebruikt, overeenkomstig zijn natuurlijke betekenis worden uitgelegd als zijnde het spierstelsel met zijn natuurlijke gehalte aan vet, zowel het zichtbare als het intramusculaire.
Verzoeker verwijst naar criteria die worden aangewend bij de FAO en de Wereldgezondheidsorganisatie, in het Source book for food scientists, een naslagwerk dat in het verslag van de Commissie wordt vermeld, en de Britse en Zweedse praktijk ten betoge, dat deze verschillende definities gemeen hebben dat het vet wordt beschouwd als een natuurlijk bestanddeel van het vlees, dat daarmee onlosmakelijk verbonden is.
Het was vanzelfsprekend, om bij de vaststelling van het gehalte aan vlees in de verwerkte produkten van de traditionele opvatting uit te gaan; in verband met de controle en gelet op de praktijk bij de produktie, werd besloten om uit te gaan van een maximumgehalte aan natuurlijk vet van 30% in een stuk vlees.
Het begrip „rundvlees (met uitzondering van slachtafvallen en vet)” in de zin van tariefpost 16.02 B III b) 1 moet aldus worden verstaan, dat het afgewerkt produkt X % rundvlees in de gebruikelijke betekenis moet bevatten, dus met inbegrip van het zichtbare of intramusculaire vet in normale proporties, waarbij slachtafvallen en vet dit percentage niet kunnen vervangen. Slachtafvallen worden omschreven in hoofdstuk II van de IDR-toelichtingen en kunnen niet vallen onder het begrip rundvlees, hoewel zij ook vet kunnen bevatten; ook vet is degelijk omschreven en valt onder hoofdstuk XV van het douanetarief.
b)
Verzoeker meent te weten dat zijn omschrijving door meerdere Lid-Staten wordt aanvaard. De Commissie heeft onlangs gepoogd om haar uitlegging op autoritaire wijze op te leggen door een tariefbeslissing in het Comité nomenclatuur; toen deze poging geen succes had, heeft de Commissie overeenkomstig de procedure van verordening nr. 97/69 van de Raad van 16 januari 1969 betreffende de maatregelen die moeten worden getroffen voor de uniforme toepassing van de nomenclatuur van het gemeenschappelijk douanetarief (PB 1969, L 14, blz. 1) een voorstel van verordening van de Raad ingediend betreffende de tarifering van de produkten van post 16.02 B III b) ex 1 ex aa) 33 in de nomenclatuur in de bijlage bij verordening nr. 2672/85 van de Commissie van 23 september 1985 tot vaststelling van de uitvoerrestituties in de sector rundvlees voor 1985 (PB 1985, L 253, biz. 18). Het bleek evenwel niet mogelijk, een gekwalificeerde meerderheid te bekomen ten gunste van de opvatting van de Commissie, zodat deze de bepalingen heeft moeten vaststellen die hun weerslag hebben gevonden in verordening nr. 244/86 van de Commissie van 4 februari 1986 betreffende de indeling van goederen onder post 16.02 B III b) ex 1 ex aa) 33 van de in de bijlage bij verordening (EEG) nr. 149/86 tot vaststelling van de uitvoerrestituties in de sector rundvlees opgenomen nomenclatuur (PB 1986, L 30, biz. 8). Uit het verloop van deze procedure blijkt voldoende, dat met de uitlegging van de Commissie omzichtig moet worden omgesprongen, nog afgezien van het feit dat verordening nr. 244/86, die overkomt als een indelingsbesluit, is gebaseerd op een fictief voorbeeld.
c)
Verzoeker vestigt er de aandacht op, dat het begrip „rundvlees (met uitzondering van slachtafvallen en vet)” sedert 1968 opduikt in de handelingen van gemeenschapsrecht en dat het begrip „door analyse vastgestelde gehalte aan vlees zonder vet” toentertijd niet algemeen bekend was noch algemeen gebruikelijk in het handelsverkeer. De Commissie is er niet onbekend mee, dat de controle of een produkt voldoet aan het gemeenschapsrecht, steeds op visuele wijze heeft plaatsgevonden, en zij kan zich in 1984 niet abrupt bedienen van een nieuw technisch begrip, zonder dat dit juridisch is verduidelijkt ten opzichte van de verordeningen tot vaststelling van de restituties.
d)
Verzoekers standpunt vindt voorts bevestiging in de ontstaansgeschiedenis van de verordeningen betreffende de restituties. De restituties voor rundvleesbereidingen behorende tot één van de omstreden posten, werden voor het eerst toegekend bij verordening nr. 678/77 van de Commissie van 31 maart 1977 houdende vaststelling van de restituties bij uitvoer in de sector rundvlees voor het tijdvak beginnende op 1 april 1977 (PB 1977, L 84, blz. 41). Vastgesteld kan worden, dat bij die gelegenheid het bedrag van de restituties voor bereidingen van rundvlees die in gewicht 80% of meer vlees (met uitzondering van slachtafvallen en vet) bevatten, precies werd vastgesteld op het niveau van de restituties voor bevroren, verse of gekoelde voorvoeten. De uitlegging van de Deense regering leidt tot een identieke restitutie voor bereide en niet-bereide voorvoeten. Die van de Commissie brengt daarentegen de toekenning mee van een minder hoge restitutie voor voorvoeten die in bereidingen worden gebruikt.
Dit parallellisme is naderhand niet in acht genomen; de op bereidingen toepasselijke percentages zijn in een aantal verordeningen op een enigszins hoger niveau vastgesteld en in andere daarentegen op een lichtjes lager niveau. Dit is evenwel enkel de weergave van een beoordeling der markten met regelmatige tussenpozen.
e)
Verzoekers standpunt wordt nog versterkt door de mogelijkheden op het gebied van de uitoefening van controle in de produktieplaatsen. De Commissie heeft zonder meer gelijk waar zij stelt, dat in het kader van scheikundige analyses geen onderscheid kan worden gemaakt tussen natuurlijk vet en toegevoegd vet; zij vergeet evenwel dat in het kader van een scheikundige analyse evenmin onderscheid kan worden gemaakt tussen vlees en slachtafval. Bijgevolg is een combinatie nodig van controle door analyse en visuele controle in de produktieplaatsen.
De Lid-Staten en de producenten hebben de controles steeds uitgeoefend in de loop van het produktieproces, en het geoefende oog is in staat om in de fase van het onafgewerkte produkt te ontdekken, of vlees wordt gebruikt met een gehalte aan natuurlijk vet beneden de 30% of dat er vet is toegevoegd. Het is zelfs mogelijk het natuurlijk vetgehalte van het onafgewerkte produkt te ramen door zo nodig gebruik te maken van kleuropnamen gebaseerd op analyses van vlees. In de produktiefase wordt uitsluitend de feitelijke controle toegepast. Het percentage vlees in de samenstelling van het produkt is in de verordeningen met betrekking tot de restituties vastgesteld in percentage van het totale gewicht, hetgeen impliceert dat het vlees dat in de samenstelling van een produkt dient voor te komen, door weging moet kunnen worden vastgesteld.
De controle door analyse kan plaatsvinden op het ogenblik dat het afgewerkte produkt wordt gekeurd, mits zij zodanig geschiedt dat er rekening mee wordt gehouden, dat rundvlees in feite een natuurlijk vetgehalte bevat, dat door de Deense instanties op circa 30% wordt geraamd, aangezien het natuurlijke vetgehalte van voorvoeten tussen 18 en 36% schommelt.
In het gemeenschapsrecht bestaat er geen nauwkeurige methode ter bepaling van het natuurlijke vetgehalte van vlees; niettemin steunt de door verzoeker verdedigde opvatting, die derhalve als basis dient voor de controle door analyse, op concrete gegevens.
f)
Op de tegenwerping van de Commissie, dat de Deense uitlegging tot onevenwichtige intervallen leidt, antwoordt verzoeker dat dit het resultaat is van de door de Commissie verrichte omzetting, die enkel rekening houdt met het gehalte aan vlees zonder vet bij de analyse. Deze intervallen zijn echter harmonieus, voor zover de interpretatie van de Deense regering als uitgangspunt wordt genomen.
Tegen het bezwaar dat de Deense uitlegging een verlaging van de analytische waarden uitgedrukt in vlees zonder vet met zich mee brengt, voert verzoeker aan dat het niet abnormaal is dat vleesbereidingen natuurlijk rundvlees bevatten en daarnaast nog andere ingrediënten, en dat zij overwegend gewoon vlees bevatten. Het is niet gebruikelijk om voor een bereiding een stuk van extra kwaliteit te gebruiken.
g)
Het communautair beleid heeft niet tot doel, de uitvoer van produkten van hoge kwaliteit te bevorderen. Het door de verordeningen inzake restituties nagestreefde doel, is de uitvoer mogelijk te maken van rundvleesprodukten in het stadium van bereidingen en het is van geen belang, of in het goed in kwestie een meer of minder grote hoeveelheid wordt aangetroffen van andere grondstoffen dan rundvlees.
h)
Verzoeker is het niet eens met de zienswijze, dat in de arresten van 7 februari 1979 (zaken 11/76, Nederland/Commissie, Jurispr. 1979, blz. 245, en 18/76, Bondsrepubliek Duitsland/Commissie, Jurispr. 1979, blz. 343) wordt vastgesteld, dat een concurrentievervalsing tot gevolg heeft dat de betrokken uitgaven niet door de Gemeenschap kunnen worden gefinancierd. Steunend op rechtsoverweging 9 van het arrest in zaak 11/76 en op rechtsoverweging 8 van het arrest in zaak 18/76, is verzoeker van mening dat wat de omstreden restituties betreft, de middelen die beschikbaar waren ter verzekering van de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht niet werden aangewend, zoals bij voorbeeld blijkt uit het feit dat geen duidelijke en nauwkeurige regels werden vastgesteld.
Voor bereidingen behorende tot de varkensvleessector heeft de Commissie passende analytische waarden en analysemethoden vastgesteld.
In haar verweerschrift bevestigt de Commissie, dat de Deense tekst de uitlegging van de Commissie niet in dezelfde mate bevestigt als de overige taalversies. Volgens verzoeker versterkt de Duitse versie zijn standpunt, aangezien de uitdrukking „Fett”„gesmolten vet” betekent.
Ten slotte betoogt verzoeker, dat Denemarken het gehalte aan rundvlees in de verwerkte produkten heeft vastgesteld overeenkomstig de voorschriften van het gemeenschapsrecht.
2.
De regering van bet Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland merkt op, dat de Commissie de Lid-Staten niet vóór 1984 opmerkzaam heeft gemaakt op haar interpretatie. Het feit dat de Commissie achteraf maatregelen heeft genomen om haar interpretatie in de wetgeving op te nemen, ten einde iedere dubbelzinnigheid te vermijden, komt neer op de erkenning dat de uitdrukking „rundvlees (met uitzondering van slachtafvallen en vet)” voor verschillende uitleggingen vatbaar is.
Vóór de vaststelling van verordening nr. 2429/86 van de Commissie van 31 juli 1986 betreffende de procedure ter bepaling van het gehalte aan vlees in de vleesbereidingen en -conserven van post ex 16.02 B III b) 1 van de nomenclatuur, opgenomen in de bijlage van verordening nr. 2184/86 van de Commissie (PB 1986, L 210, biz. 39) bevatte geen enkele communautaire bepaling een uitdrukkelijke omschrijving van het vleesgehalte van bereidingen op basis van vlees en werd evenmin de methode aangeduid die bij de berekening diende te worden aangewend; onder die omstandigheden was het de taak van de Lid-Staten om aan de uitdrukking „rundvlees (met uitzondering van slachtafvallen en vet)” eėn redelijke en aan het gezond verstand beantwoordende uitlegging te geven.
Aangezien in de uitlegging van het Verenigd Koninkrijk wordt uitgegaan van het gehalte aan mager vlees van de produkten, bevindt zij zich tussen de twee extreme interpretaties van het Koninkrijk Denemarken en van de Commissie. Overeenkomstig de nationale praktijk heeft men onder mager rundvlees verstaan, het mager spierweefsel na verwijdering van al het zichtbare vette weefsel, dat evenwel tot 10% niet-zichtbaar vet mag bevatten.
Om het gehalte aan mager rundvlees te bepalen, berekenden de instanties van het Verenigd Koninkrijk aanvankelijk het gehalte aan mager rundvlees zonder vet, aan de hand van een analysemethode die overeenkomt met die welke vanaf 1986 door verordening nr. 2429/86 werd opgelegd; het resultaat van deze berekening werd vervolgens vermenigvuldigd met een coëfficiënt van 100/90, ten einde rekening te houden met een marge van 10% niet-zichtbaar vet.
Het Verenigd Koninkrijk meent op die manier de betrokken communautaire voorschriften juist te hebben geïnterpreteerd en te hebben toegepast. Door de uitdrukking „rundvlees (met uitzondering van slachtafvallen en vet)” te interpreteren in de zin van mager rundvlees met uitsluiting van slachtafvallen en zichtbaar vet, wordt aan deze woorden enkel hun gebruikelijke en normale betekenis gegeven.
Het feit dat de woorden „slachtafvallen” en „vet” zich naast elkaar tussen haakjes bevinden, schijnt erop te wijzen dat het soort vet waarvan sprake is tot dezelfde categorie behoort als de slachtafvallen, dat wil zeggen tot de dierlijke bestandddelen die in het algemeen gemakkelijk van het mager vlees kunnen worden gescheiden. Bovendien worden vet en slachtafvallen in het gemeenschappelijk douanetarief afzonderlijk gedefinieerd; vanzelfsprekend kan enkel het dierlijk vet dat van het vlees kan worden gescheiden, als een afzonderlijk produkt in de handel worden gebracht.
Uit deze aanwijzingen blijkt, dat het enige vet dat bij de berekening van het vleesgehalte buiten beschouwing moet worden gelaten, het zichtbare vet is.
Het Verenigd Koninkrijk is daarenboven van mening, een definitie te hebben aangenomen die beantwoordt aan de realiteit van de produktie en die de producenten duidelijke aanwijzingen verschaft omtrent de te verwachten restituties.
Door de producenten een duidelijk en praktisch referentiepunt te verschaffen, draagt de interpretatie van het Verenigd Koninkrijk bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het stelsel van uitvoerrestituties, namelijk een gemakkelijker deelneming van de Gemeenschap aan de internationale handel en het zo nodig veilig stellen van de bestaande of traditionele handelsniveaus.
Voor zover de Commissie bij de berekening van het vleesgehalte van bereidingen op basis van rundvlees alle natuurlijk vet heeft uitgesloten, is zij uitgegaan van een onjuiste interpretatie van de in 1980 en 1981 geldende communautaire voorschriften, zodat de betrokken beschikkingen gedeeltelijk moeten worden nietig verklaard.
3.
De Commissie is van mening dat verzoekers interpretatie irrationeel en willekeurig is.
a)
Het begrip „rundvlees (met uitzondering van... vet)” in de zin van post 16.02 B III b) 1 betekent dat, voor de berekening van het vleesgehalte van een produkt met het oog op de vaststelling van het bedrag van de uitvoerrestitutie, het vet dat dit produkt bevat moet worden uitgesloten, en dat, aangezien de betrokken voorschriften geen beperking bevatten betreffende de aard van het vet dat moet worden uitgesloten, met het oog op voornoemde berekening onder „vet” moet worden verstaan het vet in al zijn vormen, ongeacht of het toegevoegd vet of natuurlijk, zichtbaar dan wel intramusculair vet betreft.
Om het probleem van de interpretatie op te lossen, gaat de Commissie uit van de gebruikelijke betekenis van het woord „rundvlees”. Aangezien vlees natuurlijkerwijs vet bevat, kan de inlassing „(met uitsluiting van... vet)” enkel worden gezien als een verduidelijking, dat binnen post 16.02 B III b) 1 dit natuurlijk vet niet kan worden beschouwd als deel uitmakend van het rundvlees.
Uit deze vaststelling volgt dat voor de berekening van het vleesgehalte van het produkt, op basis waarvan de restitutie wordt vastgesteld, zowel het toegevoegde vet als het vet dat het vlees natuurlijkerwijs bevat, moet worden uitgesloten.
Aldus uitgelegd, verkrijgt de inlassing haar volledige betekenis. Bovendien is aldus een berekening mogelijk van het vleesgehalte dat bepalend is voor het bedrag van de restitutie, volgens een objectief en duidelijk criterium, te weten het door analyse bepaalde percentage aan vlees zonder vet, zodat ook ruimschoots wordt voldaan aan een fundamenteel vereiste van gemeenschapsrecht, te weten de eenvormige toepassing van dit recht in de gehele Gemeenschap. Verzoekers voornaamste vergissing bestaat hierin, dat hij de term „rundvlees”, die voorkomt in de eerste zin van de onderverdelingen aa) en bb), uitlegt los van de inlassing die volgt, „(met uitsluiting van... vet)”, hetgeen er onvermijdelijk toe leidt, dat de voor iedere categorie vermelde uitdrukking „X % vlees” wordt uitgelegd zonder met deze aanwijzing rekening te houden. Dat de Deense uitdrukking „oksekoed (ikke... fedt)” [rundvlees (met uitzondering van... vet)] als een geheel moet worden uitgelegd, vloeit reeds voort uit het feit dat de inlassing niet afzonderlijk kan worden uitgelegd. De nauwe band tussen het woord „oksekoed” en de inlassing die erop volgt, blijkt nog duidelijker in het licht van een vergelijkende interpretatie op basis van de andere taalversies, waarin een voorzetsel of een voorzetselgroep wordt gebruikt in plaats van de Deense bijwoordelijke constructie.
De argumentering van verzoeker, dat het begrip „rundvlees (met uitzondering van slachtafvallen en vet)” aldus moet worden begrepen, dat het afgewerkte produkt X % rundvlees in de gebruikelijke zin moet bevatten en dat slachtafvallen of vet dit percentage geenszins mogen opvullen, is een bedrieglijke redenering om de inlassing van haar belang te beroven. Deze vermeldt duidelijk „met uitsluiting van... vet”. Volgens de interpretatie van verzoeker had de inlassing moeten luiden „met uitsluiting van... toegevoegd vet”. In de tekst komt geen enkele beperking voor met betrekking tot de aard van het vet dat moet worden uitgesloten en bijgevolg moet overeenkomstig de formulering ervan iedere vorm van vet worden uitgesloten.
De Commissie wijst erop dat zij de gebruikelijke betekenis van het woord „rundvlees” niet miskent, aangezien zij haar interpretatie juist hierop baseert.
In alle taalversies wordt hetzelfde algemene begrip „vet” gebruikt, zonder dat dit wordt beperkt door vermelding van de kwalificatie „toegevoegd”; zij gebruiken niet de specifieke termen waarmee in de verschillende talen gesmolten vet wordt aangeduid; verzoeker betoogt ten onrechte, dat het Duitse woord „Fett” staat voor gesmolten vet.
De Commissie beklemtoont dat haar interpretatie steunt op de Deense versie, die wordt bevestigd door een vergelijking met de overige taalversies. Zij heeft dan ook nooit toegegeven, dat de Deense versie haar interpretatie niet in dezelfde mate zou bevestigen als de overige.
b)
Volgens de Commissie kan verzoekers interpretatie in bepaalde gevallen leiden tot betaling van een restitutie die ongeveer tweeëneenhalve keer zo hoog is.
Zij leidt tot een willekeurig resultaat, doordat bij de berekening van het vleesgehalte op basis waarvan de restitutie wordt vastgesteld, wordt aanvaard dat dit gehalte tot 30% vet kan bevatten. Het gemeenschapsrecht verschaft hiervoor geen grondslag. Verzoeker verklaart trouwens niet, waarom deze toegestane afwijking juist tot 30% zou gaan; uit de door hem aangehaalde grenswaarden kunnen ook andere, eveneens geldige afwijkingen worden afgeleid.
De onderhavige tariefindeling onderscheidt vier grenswaarden, respectievelijk 80, 60, 40 en 20% van het gewicht. Door te aanvaarden dat deze gewichtpercentages 30% vet bevatten, verlaagt verzoeker de in vlees zonder vet uitgedrukte analytische grenswaarden tot respectievelijk 56, 42, 28 en 14% van het gewicht, zoals blijkt uit de tabel in het in bijlage 5 bij het verzoekschrift gevoegde rondschrijven.
Onderzoekt men de intervallen waarover de verschillende categorieën zich uitstrekken, dan stelt men vast dat de interpretatie van de Commissie, volgens welke de vier grenswaarden (80, 60, 40 en 20% van het gewicht) moeten worden verstaan als het percentage vlees zonder vet bij analyse, leidt tot een harmonieuze onderverdeling van de tariefpost in vier intervallen van gelijke grootte, die elk ongeveer 20% vertegenwoordigen. De interpretatie van verzoeker brengt daarentegen met zich mee, dat bij onderverdeling van de tariefpost volgens het gehalte aan vlees zonder vet bij analyse, deze een eerste categorie zou bevatten die zich uitstrekt over een interval van 44%, met vervolgens drie categorieën die tot een interval van 14% zijn teruggebracht, hetgeen betekent dat de grootte van de intervallen zeer verschillend is.
In aanmerking genomen dat rundvlees van superieure kwaliteit slechts 2 tot 5% vet bevat, leidt verzoekers interpretatie ertoe dat voor een produkt waarvan het gehalte aan vlees met uitsluiting van vet 56% bedraagt, dezelfde restitutie — het hoogste bedrag — wordt betaald als voor een produkt waarvan het gehalte aan vlees met uitsluiting van vet 95 tot 98% bedraagt.
De Commissie vermeldt nog de volgende formule in voornoemd rondschrijven: „% vlees bij analyse = % vlees zonder vet bij analyse + % vet bij analyse”. Dit betekent dat verzoeker het percentage vlees eenvoudig berekent door het percentage vlees zonder vet en het percentage vet van iedere aard, natuurlijk zowel als toegevoegd, bij elkaar op te tellen. De tegenstrijdigheid met de bewoordingen „rundvlees (met uitzondering van... vet)” is zo flagrant, dat verzoekers vergissing hiermee is bewezen.
c)
Het doel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zoals dat tot uitdrukking komt in de toekenning van uitvoerrestituties, is het bevorderen van produkten van hoge kwaliteit, dat wil zeggen produkten met een laag vetgehalte. Dit blijkt duidelijk uit de onderverdeling van de tariefpost in vier categorieën op grond van het gehalte aan rundvlees (met uitzondering van... vet) en uit het variëren van de restitutie.
De teleologische interpretatie bewijst afdoende dat verzoeker zich vergist, aangezien zijn standpunt de uitvoer van produkten van minderwaardige kwaliteit op kosten van de Gemeenschap aanmoedigt. Als de taalkundige en de teleologische interpretatie tot hetzelfde resultaat leiden, krijgen zij ruimschoots de overhand op de historische interpretatie. Overigens heeft de vergelijking die verzoeker maakt geen zin, aangezien het twee produkten betreft die qua aard en waarde aanzienlijk verschillen; het feit dat de restituties toentertijd identiek waren, berust op een loutere historische samenloop van omstandigheden als gevolg van de toenmalige beoordeling van de toestand van de markt en de afzetmogelijkheden.
d)
Verzoekers uitlegging leidt bovendien tot een vervalsing van de mededinging — die hij trouwens niet ontkent — waardoor de Deense producenten, met lagere kosten van grondstoffen dan de producenten van de andere Lid-Staten, die de hierbedoelde aanduiding van het produkt juist interpreteren, worden bevoordeeld. In de arresten van het Hof van Justitie van 7 februari 1979 (voornoemde zaken 11 en 18/76) wordt duidelijk vastgesteld, dat een dergelijke vervalsing van de mededinging eraan in de weg staat dat de desbetreffende uitgaven door het EOGFL worden gefinancierd.
e)
De analytische controle is beslissend voor de vaststelling van het gehalte aan vlees van het produkt, en de onmogelijkheid om bij analyse het door verzoeker aangevoerde onderscheid tussen natuurlijk en toegevoegd vet te maken, vormt een fundamentele fout in zijn redenering. De tegenwerping van verzoeker, dat chemische analyse evenmin toelaat een onderscheid te maken tussen vlees en slachtafvallen, is irrelevant. In de eerste plaats heeft de onderhavige zaak geen betrekking op slachtafvallen, maar op vet, in de tweede plaats is een onderscheid tussen vlees en vet zonder meer mogelijk.
Bovendien redeneert verzoeker duidelijk in strijd met de bewoordingen „vlees (met uitzondering van... vet)” wanneer hij de resultaten van de chemische analyse corrigeert door een verhoging die rekening houdt met het gehalte aan vet van het produkt.
Aangaande verzoekers opmerkingen over de controle in de produktiefase door visuele raming en weging alsmede het beheer van de produktie door weging van de gebruikte grondstoffen, merkt de Commissie op dat het in casu gaat om de vraag, welke uitvoerrestitutie moet worden betaald voor een bepaald afgewerkt produkt. Het is het gehalte aan vlees zonder vet van dit produkt dat moet worden bepaald en dit kan op eenvoudige en objectieve wijze gebeuren door middel van een analytische controle.
Verzoeker drukt een filosofie betreffende de produktie uit volgens welke de betaling van een zo hoog mogelijke restitutie een doel op zich vormt, in plaats van een steun voor de afzet op de exportmarkten te zijn. Eén van de zwakke punten van de Deense redenering is juist, dat zij deze betreurenswaardige tendens aanmoedigt door het mogelijk te maken, dat in het geval van de hoogste uitvoerrestitutie het produkt binnen een interval van 44% wordt gemanipuleerd, terwijl deze manipulatiemogelijkheid in de interpretatie van de Commissie wordt beperkt tot 20%.
Het is evenwel van beschermenswaardig belang, dat ondernemingen op het ogenblik van de produktie kunnen bepalen, welke uitvoerrestitutie hen voor de geplande produktie zal worden toegekend. Ook deze vaststelling, alsmede een beheer van de produktie met een redelijke graad van zekerheid, wordt door de interpretatie van de Commissie mogelijk gemaakt, aangezien de categorieën vleesgehalte van gelijke grootte zijn en een gepaste omvang hebben van 20%. Volgens de Deense interpretatie zou het beheer van de produktie daarentegen moeilijker zijn voor de drie laagste categorieën, aangezien de intervallen daarbij zijn beperkt tot 14%.
De Commissie houdt rekening met de door verzoeker aangevoerde omstandigheid, dat rundvlees natuurlijk vet bevat, aangezien de hoogste uitvoerrestitutie wordt betaald zodra het produkt 80% vlees zonder vet bevat, waarbij het produkt voor het overige wel degelijk vet kan bevatten.
De Commissie geeft toe dat produkten op basis van rundvlees, naast natuurlijk rundvlees, andere ingrediënten kunnen bevatten, maar acht het ontoelaatbaar dat de hoogste restitutie kan worden uitgekeerd voor een produkt dat slechts voor 56% uit rundvlees bestaat, dus een weinig meer dan de helft, terwijl de overige 44% uit andere ingrediënten is samengesteld.
f)
De vergissing van verzoeker blijkt duidelijk uit een interpretatie op basis van aan het gemeenschapsrecht ontleende criteria. De interpretatie van de hierbedoelde goederenomschrijving kan niet steunen op aan het gemeenschapsrecht vreemde criteria, of het nu gaat om de praktijk in Denemarken, in het Verenigd Koninkrijk en in Zweden, de programma's van de FAO of de Wereldgezondheidsorganisatie of om het standaardwerk Source book for food scientists. De Commissie heeft dit laatste werk enkel aangehaald om het gemiddelde vetgehalte vast te stellen, dat aan de grondslag ligt van de rectificatie van de door verzoeker aangegeven uitgaven.
g)
Met betrekking tot haar voorstel voor een verordening van de Raad van 29 oktober 1985 inzake de indeling van produkten in tariefpost 16.02 B III b) ex 1 ex aa) 33 van de in de bijlage bij verordening nr. 2672/85 van de Commissie vastgestelde nomenclatuur, stelt de Commissie dat dit voorstel enkel het toepasselijke recht bekrachtigde, en dat de Commissie zich aan nalatigheid zou hebben schuldig gemaakt indien zij het voorstel niet had ingediend; zij had namelijk vastgesteld dat een Lid-Staat de nomenclatuur van één van de verordeningen tot vaststelling van de restituties verkeerd interpreteerde. De verplichting van de Commissie om aan een dergelijke verkeerde interpretatie een einde te maken door een interpretatie die als norm geldt, vloeit overigens ook voort uit verordening nr. 97/69, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2055/84 van de Raad van 16 juli 1984 (PB 1984, L 191, biz. 1).
Wat verordening nr. 244/86 betreft, ziet de Commissie niet in hoe de details betreffende de stemming over een op regelmatige wijze tot stand gekomen handeling voor de beoordeling van de daarin geregelde problemen van enigerlei betekenis kunnen zijn. Het in de verordening opgenomen voorbeeld heeft wel degelijk betrekking op een reëel produkt, dat in 1984 werd geanalyseerd door het Slagteri-og konserveslabatorium van het Deense Ministerie van Landbouw. Het gekozen voorbeeld is een illustratie van de wijze waarop de Deense ondernemingen een uitvoerrestitutie hebben verkregen die hoger is dan waarop de door de verordening bekrachtigde interpretatie van de omstreden tariefpost recht geeft.
h)
De Commissie betwist dat zij in juli 1984 plotseling een nieuwe opvatting is gaan verdedigen. Zij heeft zich steeds aan de hier weergegeven interpretatie gehouden en nam te goeder trouw aan, dat deze ook door verzoeker werd gedeeld. Pas in februari 1984 stelde zij bij een controlebezoek vast, dat dit niet het geval was. Zij had voordien derhalve niet de kans gehad om haar interpretatie kenbaar te maken aan verzoeker, die ervan op de hoogte was dat de Commissie haar controle uitvoerde door middel van steekproeven, daar een stelselmatige controle van de met het oog op de goedkeuring van de rekeningen medegedeelde gegevens onmogelijk is.
Gezien het dermate twijfelachtige en willekeurige resultaat van zijn interpretatie, had verzoeker de Commissie moeten raadplegen alvorens de restituties te betalen. Verzoeker kan in ieder geval niet aanvoeren, dat zijn interpretatie is terug te voeren op een gebrek aan nauwkeurigheid van de tariefpost, dat de Commissie een analysemethode had moeten aanduiden of dat de Deense versie hem op een dwaalspoor heeft gebracht. De formulering van de Commissie is adequaat genoeg, tenzij men de landbouwreglementering tot een onaanvaardbaar volume wil opvoeren. Toen de Commissie vaststelde, dat het gemeenschapsrecht niet op eenvormige wijze werd toegepast, heeft zij samen met haar voorstel tot indeling van de produkten in de omstreden tariefpost, een voorstel ingediend voor een verordening tot invoering van een analysemethode. Ofschoon het indelingsvoorstel is aanvaard in de vorm van verordening nr. 244/86, wordt het voorstel voor de verordening betreffende de analysemethode op de datum van de dupliek nog steeds geblokkeerd door dezelfde staten die ook tegen het indelingsvoorstel hadden gestemd.
De Commissie is haar verplichtingen derhalve ten volle nagekomen.
B — Artikel 5 van verordening nr. 729/70
1.
Het Koninkrijk Denemarken stelt dat de Commissie de uit hoofde van de begrotingsjaren 1980 en 1981 ingediende rekeningen heeft goedgekeurd bij beschikkingen van 28 augustus 1985, dat wil zeggen met aanzienlijke overschrijding van de in artikel 5 van verordening nr. 729/70 gestelde termijn van één jaar.
a)
Voornoemd artikel 5 is vastgesteld om de Commissie een rechtens afdwingbare verplichting tot handelen op te leggen. De sanctie bestaat niet in ongeldigheid, maar in het verbod voor de Commissie om voor de goedkeuring van de rekeningen voor 1980 en 1981 een nieuw juridisch begrip aan te voeren. De Deense regering kan niet aanvaarden, dat in verband met de goedkeuring van de rekeningen fundamentele en omstreden rechtsvragen worden opgeworpen, lang nadat de feitelijke beslissingen door de nationale administratie werden genomen, en dat aan de niet-inachtneming door de Commissie van de voorschriften betreffende de financiële regeling generlei rechtsgevolg verbonden is.
Uit het arrest van het Hof van Justitie van 13 november 1964 (gevoegde zaken 90 en 91/63, Commissie/België, Jurispr. 1964, blz. 1279) blijkt, dat een termijn rechtsgevolgen kan hebben indien zij is voorzien in het Verdrag of in een rechtshandeling met bindende kracht, zoals in casu het geval is, of indien het een termijn betreft die door de Raad is vastgesteld met het oog op de uitvoering door de Commissie van de voorschriften betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
b)
De Commissie had er beter aan gedaan, de beweerde onjuiste interpretatie van het Koninkrijk Denemarken te onderzoeken in het kader van een niet-nakomingsprocedure. Het is een onprettige gedachte, dat de procedure tot goedkeuring van de rekeningen zonder beperking in de tijd en zonder de waarborgen van artikel 169 EEG-Verdrag kan worden aangewend. De aangewende procedure zou misschien aanvaardbaar zijn in geval van ernstige klaarblijkelijke dwaling omtrent de juiste toepassing van de communautaire voorschriften of indien de Commissie was opgetreden binnen de termijn van artikel 5 van verordening nr. 729/70; in de andere gevallen wordt voor het beleid van de Lid-Staten een onredelijke toestand van rechtsonzekerheid geschapen, doordat de procedure tot goedkeuring van de rekeningen kan worden misbruikt om een schending van het Verdrag vast te stellen.
c)
Verzoeker wenst van de Commissie te vernemen, of haar interpretatie voordien reeds twijfel heeft doen rijzen en of zij haar op eender welk tijdstip reeds aan een andere Lid-Staat heeft medegedeeld.
d)
Ter gelegenheid van de goedkeuring van de rekeningen voor 1977, 1978 en 1979 heeft de Commissie de betalingen gefinancierd die door de Deense instanties waren verricht uit hoofde van de restituties bij uitvoer van de betrokken produkten. In het kader van de verslagen aan de Commissie heeft het Koninkrijk Denemarken sedert 1978 bij de bepaling van de restituties door middel van analyse het gehalte aan „lean meat”, dat wil in feite zeggen „vlees, met uitzondering van vet bij analyse” enerzijds, en aan vlees anderzijds bepaald.
2.
De regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland heeft geen opmerkingen betreffende het tweede middel ingediend.
3.
De Commissie betreurt het dat zij, om redenen die verband houden met de aanzienlijke toeneming van de behandelde zaken, niet in staat was om de onderhavige rekeningen binnen de in artikel 5 van verordening nr. 729/70 gestelde termijn goed te keuren. Zij betwist evenwel de rechtsgevolgen die verzoeker aan deze vertraging wil verbinden.
a)
In het arrest van 13 november 1964 (voornoemde gevoegde zaken 90 en 91/63) heeft het Hof vastgesteld, dat het algemene internationaalrechtelijke beginsel van wederkerigheid bij de uitvoering van overeenkomsten niet van toepassing is in communautair verband. Dit betekent met andere woorden, dat het feit dat de Commissie zich in de onmogelijkheid bevond om de termijn van artikel 5 van verordening nr. 729/70 in acht te nemen, haar niet belet om bij de goedkeuring van de rekeningen de niet-nakoming door verzoeker van de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen in aanmerking te nemen.
Uit een obiter dictum van voornoemd arrest leidt verzoeker af, dat een termijn rechtsgevolgen kan hebben wanneer zij is vastgesteld door een handeling die dwingende kracht heeft, zoals in casu het geval is.
De Commissie betwist niet dat de overschrijding van een termijn rechtsgevolgen kan hebben. Zij betwist wel, dat deze rechtsgevolgen de Commissie verplichten om de in strijd met het gemeenschapsrecht verrichte uitgaven te financieren. In voornoemd arrest heeft het Hof van Justitie in de eerste plaats het beginsel afgekondigd, dat tussen de verplichtingen van partijen in het kader van het gemeenschapsrecht geen verband worden gelegd. Dit is een algemene vaststelling, die niet alleen geldt voor verplichtingen die zijn vervat in handelingen die geen dwingende kracht hebben. Na het door verzoeker aangegrepen obiter dictum heeft het Hof vervolgens de vraag onderzocht betreffende het eventuele oorzakelijk verband tussen de termijnoverschrijding door de Raad en de schending van het gemeenschapsrecht door de Lid-Staten; het Hof was van mening dat een staat zich niet op de overschrijding van een termijn door een instelling van de Gemeenschap kan beroepen om zijn schending van het gemeenschapsrecht die aan deze overschrijding voorafging te rechtvaardigen. In het onderhavige geval werden de inbreuken op het gemeenschapsrecht begaan in 1980 en 1981, terwijl de overschrijding van de termijn eerst inging op 1 januari 1982. Tussen de termijnoverschrijding en de niet-nakoming door verzoeker van zijn verplichtingen krachtens het gemeenschapsrecht bestaat bijgevolg geen oorzakelijk verband, hetgeen een bijkomende reden vormt om zijn tweede middel te verwerpen.
In voornoemd arrest heeft Hof nog een ander grondbeginsel tot uitdrukking gebracht, te weten dat de Lid-Staten de verantwoordelijkheid dragen voor hun interpretatie van het gemeenschapsrecht.
b)
De voorbereiding en de dialoog die aan de goedkeuring van de rekeningen voorafgaan, zijn ten minste even grondig als de precontentieuze fase van artikel 169; vóór het verstrijken van de termijn van artikel 5 van verordening nr. 729/70 geloofde de Commissie te goeder trouw, dat verzoeker de verordeningen inzake de restituties juist interpreteerde. Niets belette de Commissie derhalve de procedure tot goedkeuring van de rekeningen toe te passen en niet de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag.
In het algemeen merkt de Commissie op, dat het Hof in zijn arrest van 7 februari 1979 (gevoegde zaken 15 en 16/76, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1979, blz. 321) heeft vastgesteld dat beide procedures onafhankelijk zijn van elkaar, daar zij op verschillende doelstellingen zijn gericht en door verschillende regels worden beheerst. De niet-nakomingsprocedure van artikel 169 EEG-Verdrag strekt ertoe, een met het gemeenschapsrecht strijdige gedraging van een Lid-Staat te doen vaststellen en te doen ophouden, hetgeen betekent dat deze procedure op de toekomst is gericht. De procedure van de goedkeuring der rekeningen beoogt niet alleen het werkelijk bestaan en de regelmatigheid van de uitgaven te doen vaststellen, maar ook de juiste verdeling van de financiële lasten tussen de Lid-Staten en de Gemeenschap, hetgeen betekent dat deze procedure op het verleden is gericht en tot doel heeft de gevolgtrekkingen te maken uit het beheer van de Lid-Staten, door meer bepaald de financiering door de Gemeenschap te weigeren wanneer dit beheer niet in overeenstemming was met het gemeenschapsrecht. De Commissie heeft bijgevolg in volkomen overeenstemming met de rechtspraak van het Hof van Justitie gehandeld door geen beroep te doen op de niet-nakomingsprocedure, maar op de procedure tot goedkeuring van de rekeningen.
c)
Wat betreft de vraag van het Koninkrijk Denemarken, of de Commissie ooit een Lid-Staat in kennis heeft gesteld van haar standpunt in verband met de in geding zijnde interpretatie, antwoordt de Commissie dat zij haar oordeel betreffende de uitdrukking „meat (excluding offals and fat)” bij telex van 8 november 1979 aan de Ierse instanties heeft medegedeeld. In dit welbepaalde geval had zij geen reden om haar antwoord aan alle Lid-Staten te laten geworden, aangezien de desbetreffende tekst volgens haar niet anders kon worden uitgelegd. Gedurende de jaren 1980 en 1981 had zij evenmin als in 1982, jaar waarin krachtens artikel 5 van verordening nr. 729/70 de goedkeuring van de rekeningen van 1981 had moeten plaatsvinden, reden om haar rechtsopvatting uiteen te zetten, aangezien zij er te goeder trouw van uitging dat verzoeker de betrokken verordeningen correct toepaste en zij verzoekers vergissing eerst bij een controle in 1984 ontdekte. Verzoeker beweert bijgevolg ten onrechte, dat de Commissie haar rechtsopvatting niet tijdig kenbaar heeft gemaakt. In ieder geval was er in juli 1984 niets nieuws aan haar opvatting.
d)
Met betrekking tot de aanwijzingen die verzoeker de Commissie sinds 1978 heeft verschaft óver de wijze van interpretatie van het restitutiepercentage, merkt de Commissie op dat die gegevens eenvoudig werden verstrekt in de vorm van twee kolommen, opgenomen in een bijlage met als titel „gehalte aan lean meat” en „gehalte aan vlees”, zonder dat de betekenis van deze bewoordingen werd verduidelijkt. Het betrof hier aanvullende inlichtingen van algemene aard, die geen aanleiding hebben gegeven tot een controle door de Commissie, die noodzakelijkerwijs moet gebeuren in de vorm van een beperkt aantal steekproeven. Uit de titels van de twee kolommen kon de Commissie geenszins de interpretatie van verzoeker afleiden en zij had geen enkele reden om in dit verband te reageren.
De Commissie beroept zich nog op het arrest van het Hof van 27 april 1981 (zaak 1251/79, Italië/Commissie, Jurispr. 1981, blz. 205, r. o. 17). Het is duidelijk, dat verzoekers onjuiste interpretatie niet kan worden verweten aari de Commissie, die tot haar controle in 1984 onwetend was van die interpretatie.
Bijgevolg kunnen de op basis van de verkeerde interpretatie verrichte uitgaven niet ten laste van het EOGFL komen.
IV — Antwoord op de vraag van het Hof
Gevraagd om aan te geven, op welke wijze de verschillende Lid-Staten vóór de vaststelling van verordening nr. 2429/86 de bewoordingen „rundvlees (met uitzondering van slachtafvallen en vet)” uitlegden, heeft de Commissie als volgt geantwoord:
a)
België, de Bondsrepubliek Duitsland, Griekenland, Ierland, Italië en Nederland: in deze staten werden de begrippen uitgelegd als vlees zonder vet bij analyse.
b)
Frankrijk: in deze staat berustte de toepassing van de betrokken bepaling op dezelfde interpretatie, maar het dienovereenkomstig vastgestelde vleesgehalte werd wegens de toepassing van een onjuiste omrekeningsfactor met ongeveer 10% verhoogd voor de berekening van de restitutie bij uitvoer.
c)
Luxemburg: de betrokken bepaling werd in deze Lid-Staat niet toegepast.
F. Schockweiler
rechter-rapporteur
( *1 ) Procestaai: Deens.
ARREST VAN HET HOF
27 januari 1988 ( *1 )
In zaak 349/85,
Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door L. Mikaelsen, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Deense ambassade,
verzoeker,
ondersteund door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door H. R. L. Purse, Assistant Treasury Solicitor, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het Verenigd Koninkrijk,
interveniënt,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur P. Karpenstein en J. Christoffersen, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G. Kremlis, lid van haar juridische dienst, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring, met betrekking tot rundvlees, van de beschikkingen 85/450 en 85/451 van de Commissie van 28 augustus 1985 betreffende de goedkeuring van de door het Koninkrijk Denemarken uit hoofde van de begrotingsjaren 1980 en 1981 ingediende rekeningen voor de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB 1985, L 267, blz. 7 en 10),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. Bosco, kamerpresident, waarnemend voor de president, O. Due, kamerpresident, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliét, T. F. O'Higgins en F. Schockweiler, rechters,
advocaatgeneraal: J. L. da Cruz Vilaça
griffier: B. Pastor, administrateur
gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge behandeling op 17 juni 1987,
gehoord de conclusie van de advocaatgeneraal ter terechtzitting van 12 november 1987,
het navolgende
Arrest
1
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 16 november 1985, heeft het Koninkrijk Denemarken krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag , beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikkingen 85/450 en 85/451 van de Commissie van 28 augustus 1985 betreffende de goedkeuring van de door het Koninkrijk Denemarken uit hoofde van de begrotingsjaren 1980 en 1981 ingediende rekeningen voor de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (hierna: EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB 1985, L 267, blz. 7 en 10), voor zover daarin niet voor communautaire financiering in aanmerking zijn genomen een bedrag van 18175950,25 DKR en een bedrag van 31664013,16 DKR, betaald ter zake van restituties „rundvlees” gedurende het begrotingsjaar 1980, respectievelijk 1981.
2
Bij beschikking van 15 oktober 1986 heeft het Hof het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegestaan, tussen te komen ter ondersteuning van de conclusies van verzoeker.
3
Bij de bestreden beschikkingen heeft de Commissie de financiering door het EOGFL geweigerd van de bedragen die het Koninkrijk Denemarken had uitgegeven als restituties bij uitvoer van rundvleesbereidingen en -conserven, die afhankelijk zijn van het vetgehalte van de uitgevoerde produkten, op grond dat de bijlagen bij de verordeningen houdende vaststelling van de desbetreffende restituties, zoals verordening nr. 187/80 van de Commissie van 29 januari 1980 (PB 1980, L 23, blz. 11), uitsluiten dat met enig vet rekening wordt gehouden.
4
Tot staving van haar beroep voert de Deense regering aan dat de Commissie, door financiering door het EOGFL van de in het beroep vermelde bedragen te weigeren, het Verdrag en de ter uitvoering daarvan vastgestelde voorschriften, meer bepaald verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, biz. 13), heeft geschonden:
—
door uit te gaan van een onjuiste uitlegging van verordening nr. 187/80 en de overige verordeningen houdende vaststelling van de restituties bij uitvoer in de sector rundvlees voor 1980 en 1981;
—
door in een beschikking tot goedkeuring van de rekeningen, die werd gegeven lang nadat de in artikel 5 van verordening nr. 729/70 gestelde termijn was verstreken, een juridische argumentatie aan te voeren waarvan zij tevoren nooit gewag had gemaakt.
5
Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hieronder slechts weergegeven voor zover dit noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
6
Met haar eerste middel, ontleend aan de onjuiste toepassing van de verordeningen houdende vaststelling van de restituties bij uitvoer in de sector rundvlees voor 1980 en 1981, stelt de Deense regering dat de in post 16.02 B III b) 1 van de bijlage bij de verordeningen gebruikte bewoordingen „percentages rundvlees... (met uitzondering van slachtafvallen en vet)” bij gebreke van een specifieke gemeenschapsrechtelijke omschrijving moeten worden geacht te doelen op vlees in zijn natuurlijke betekenis, dat wil zeggen het spierstelsel met zijn natuurlijke gehalte aan vet, zowel het zichtbare als het intramusculaire, waarbij het vetgehalte in dit geheel tot 30% kan bedragen. De door de Commissie aangehouden uitlegging zou derhalve onverenigbaar zijn met de in bedoelde post gebruikte bewoordingen.
7
Ook de regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening, dat de uitlegging van de Commissie niet voortvloeit uit de toepasselijke voorschriften. Aangezien in geen communautaire bepaling een definitie wordt gegeven van het begrip gehalte aan vlees van bereidingen op basis van vlees, en evenmin de toe te passen berekeningsmethode wordt aangeduid, zou het, aan de Lid-Staten staan om aan dit begrip een redelijke en met het gezonde verstand strokende uitlegging te geven. Zelf zou zij zich hebben gebaseerd op het gehalte aan mager vlees van de produkten, waarbij onder mager rundvlees wordt verstaan het magere spierweefsel van het dier, na verwijdering van al het zichtbare vetweefsel, en het magere spierweefsel tot 10% onzichtbaar vet kan bevatten.
8
De Commissie stelt daarentegen, dat het begrip „rundvlees (met uitzondering van... vet)” in de zin van post 16.02 B III b) 1 betekent dat, voor de berekening van het gehalte aan vlees van een produkt met het oog op de vaststelling van het bedrag van de uitvoerrestitutie, het in dit produkt vervatte vet moet worden uitgesloten en dat, aangezien in de desbetreffende voorschriften geen enkele beperking voorkomt met betrekking tot de aard van het vet dat moet worden uitgesloten, met het oog op voornoemde berekening onder „vet” moet worden verstaan het vet in al zijn vormen, ongeacht of het gaat om toegevoegd of natuurlijk, zichtbaar dan wel intramusculair vet. Deze uitlegging zou bovendien de enige zijn die in overeenstemming is met de door het stelsel van uitvoerrestituties beoogde doelstelling, te weten de bevordering van de uitvoer van rundvlees van hoge kwaliteit.
9
Om te beginnen moeten worden vastgesteld, dat er ter zake geen gemeenschapsrechtelijke definitie bestaat van respectievelijk „vlees” en „vet”. Bijgevolg moeten de betekenis en de draagwijdte van deze begrippen worden bepaald met inachtneming van de algemene context waarin zij worden gebruikt en in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis.
10
Daartoe moet in de eerste plaats worden vastgesteld, dat de bepaling waarin deze begrippen voorkomen, tot doel heeft het percentage rundvlees vast te stellen dat in de samenstelling van een bereiding of van conserven is gebruikt, zulks ter bepaling van het bedrag van de uitvoerrestituties waarop de producenten recht hebben in het kader van het algemene stelsel van restituties bij uitvoer van rundvlees. Dit stelsel, ingevoerd bij verordening nr. 678/77 van de Commissie van 31 maart 1977 houdende vaststelling van de restituties bij uitvoer in de sector rundvlees voor het tijdvak beginnende op 1 april 1977 (PB 1977, L 84, blz. 41) en verlengd bij de in geding zijnde verordeningen, moet de afzet van rundvlees buiten de Gemeenschap vergemakkelijken door toelagen die bestemd zijn om het verschil tussen de prijs op de wereldmarkt en de in de Gemeenschap gewaarborgde prijs te compenseren, een en ander overeenkomstig de aan ieder stelsel van uitvoerrestituties verbonden algemene doelstelling, de communautaire markt te stabiliseren, maar de producenten tevens een redelijk inkomen te verzekeren.
11
In de toekenning van restituties is zowel voorzien voor rundvlees in de vorm van stukken van het dier, als voor bereidingen en conserven in de samenstelling waarvan rundvlees is gebruikt. In dit laatste geval heeft post 16.02 B III b) 1 van de bijlage bij de verordeningen tot doel, het bedrag van de restitutie te beperken tot het percentage rundvlees dat wordt gebruikt in de bereiding, die andere ingrediënten, zoals vlees van een andere diersoort, kan bevatten. Bij gebreke van aanwijzingen voor het tegendeel kan het begrip „vlees” in deze post bijgevolg geen andere betekenis hebben dan het in de andere bepalingen van de betrokken verordeningen moet hebben. Deze geven aan, voor welke delen van het dier in restituties is voorzien, zonder dat de kwaliteit ervan wordt omschreven en zonder dat met name de delen die vet bevatten, worden uitgesloten.
12
In het kader van het aldus beschreven stelsel moet thans worden nagegaan, in hoeverre de bewoordingen van de post, gelet op hun gebruikelijke betekenis in de onderhavige context, gebieden dat bij de berekening van de restituties het vet in bereidingen en conserven op basis van rundvlees niet in aanmerking wordt genomen.
13
Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat de post vet en slachtafvallen gelijkelijk uitsluit van hetgeen moet worden verstaan onder „rundvlees”. Vet en slachtafvallen zijn evenwel duidelijk te onderscheiden en te scheiden delen van het dier. Nu de post het begrip „vet” en het begrip „slachtafvallen” naast elkaar gebruikt, moet hij aldus worden verstaan, dat hij alle onderdelen heeft willen uitsluiten die geen vlees zijn in de enge zin des woords en daar duidelijk van onderscheiden zijn. Overigens wordt het begrip „vlees zonder vet” in de dagelijkse praktijk aldus opgevat, overeenkomstig de betekenis die de omgangstaal aan het begrip „vlees” geeft.
14
Nu uit de formulering niet duidelijk blijkt van een tegengestelde bedoeling, kan aan het begrip „rundvlees” geen andere betekenis worden toegekend. Bijgevolg moet de post aldus worden uitgelegd, dat vet dat vastzit aan de in het produkt gebruikte stukken en dat duidelijk te onderscheiden is, niet als rundvlees kan worden beschouwd. Dat ieder vetgehalte dat niet met het blote oog zichtbaar is, dat in het spierweefsel kan voorkomen en dat feitelijk niet van het gebruikte stuk kan worden losgemaakt, eveneens is uitgesloten, is geen uitlegging die dwingend uit de tekst voortvloeit.
15
De omstandigheid dat achteraf, bij verordening nr. 2429/86 van de Commissie van 31 juli 1986 betreffende de procedure ter bepaling van het gehalte aan vlees in de vleesbereidingen en -conserven van post ex 16.02 B III b) 1 van de nomenclatuur, opgenomen in de bijlage van verordening nr. 2184/86 van de Commissie (PB 1986, L 210, biz. 39), aan de omstreden post een andere betekenis is gegeven, kan geen invloed hebben op de uitlegging van de ten tijde van de feiten geldende tekst (zie arrest van 18 januari 1984, zaak 327/82, Ekro BV, Jurispr. 1984, blz. 107, r. o. 22).
16
Daar een voorschrift waarvan de niet-naleving financiële gevolgen met zich brengt, voldoende duidelijk en nauwkeurig moet zijn, kon de Commissie zich niet beroepen op de bewoordingen van post 16.02 B III b) 1 van de in 1980 en 1981 geldende verordeningen om, op het ogenblik van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, een uitlegging op te leggen die niet strookte met de normale betekenis van de gebruikte bewoordingen. Voor zover zij voor de berekening van het vleesgehalte slechts het percentage volkomen vetloos vlees in aanmerking heeft genomen en heeft geweigerd, rekening te houden met een vetpercentage dat normaliter deel uitmaakt van het spierweefsel, heeft de Commissie aan de betrokken bepaling een onjuiste toepassing gegeven, die tot nietigverklaring van de in de bestreden beschikkingen vervatte beslissingen moet leiden.
17
Nu de door de Deense regering voorgestelde uitlegging niet geheel is aanvaard, moet nog worden onderzocht of het tweede middel tot een ruimer resultaat zou kunnen leiden.
18
Met dit middel houdt de Deense regering staande, dat de Commissie in een beschikking tot goedkeuring van de rekeningen, die werd gegeven lang na het verstrijken van de voor deze beschikking in artikel 5 van verordening nr. 729/70 gestelde termijn, geen nieuwe uitlegging meer aan de bepaling mocht geven; de Deense regering wijst erop, dat de diensten van de Commissie tot op dat ogenblik nooit bezwaren hadden opgeworpen tegen de door de Deense instanties gevolgde praktijk.
19
In dit verband moet eraan worden herinnerd, dat het beheer van de EOGFL-financiering in hoofdzaak berust bij de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de communautaire voorschriften moeten waken. Deze — op vertrouwen gebaseerde — regeling voorziet geen stelselmatige controle door de Commissie, die deze materieel gezien overigens onmogelijk zou kunnen verzekeren. Aangezien de nationale instanties belast zijn met het onderzoek, of aan de in het gemeenschapsrecht gestelde voorwaarden voor financiering van de uitgaven is voldaan, kan een controle door de diensten van de Commissie slechts bij wijze van steekproef gebeuren. Omdat dit stelsel van onregelmatige controles inherent is aan het systeem, kan het voorkomen dat onregelmatigheden lange tijd na de feiten die eraan ten grondslag liggen, worden ontdekt. Zolang de rekeningen niet naar behoren zijn goedgekeurd, is de Commissie uit hoofde van artikel 2 van verordening nr. 729/70 verplicht, vergoeding door het EOGFL van restituties die niet overeenkomstig de communautaire voorschriften werden toegekend, te weigeren. Deze verplichting wordt niet opgeheven door de enkele omstandigheid, dat de rekeningen worden goedgekeurd na het verstrijken van de in artikel 5 van deze verordening gestelde termijn. Nu op de niet-naleving van deze termijn geen sanctie is gesteld, kan zij, gezien de aard van de beschikking tot goedkeuring van de rekeningen — die als voornaamste doel heeft, te verzekeren dat de door de nationale instanties aanvaarde uitgaven overeenkomstig de communautaire voorschriften werden gedaan — behoudens de aantasting van de belangen van een Lid-Staat slechts als een ordetermijn worden beschouwd.
20
Bijgevolg moet het middel worden verworpen.
Kosten
21
Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Volgens artikel 69, paragraaf 3, eerste alinea, kan het Hof de proceskosten evenwel geheel of gedeeltelijk compenseren, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen. Aangezien de argumenten van de Deense regering niet volledig zijn aanvaard, voor zover zij strekten tot het betoog dat behalve het onzichtbare, onafscheidelijk met het spierweefsel verbonden vet, alle vet, zelfs het zichtbare, tot een percentage van 30% moet worden geacht onder het begrip „vlees” te vallen, moeten de kosten worden gecompenseerd. Aangezien de Britse regering niet heeft geconcludeerd met betrekking tot de kosten van haar interventie, moeten deze te haren laste blijven.
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1)
Verklaart nietig de beschikkingen 85/450 en 85/451 van de Commissie van 28 augustus 1985 betreffende de goedkeuring van de door het Koninkrijk Denemarken uit hoofde van de begrotingsjaren 1980 en 1981 ingediende rekeningen voor de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, voor zover daarin niet voor communautaire financiering in aanmerking zijn genomen een bedrag van 18175950,25 DKR en een bedrag van 31664013,16 DKR, betaald ter zake van restituties „rundvlees” gedurende het begrotingsjaar 1980 respectievelijk 1981.
2)
Verstaat dat elk der partijen de eigen kosten zal dragen.
Bosco
Due
Everling
Bahlmann
Joliet
O'Higgins
Schockweiler
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 27 januari 1988.
De griffier
P. Heim
De president
A. J. Mackenzie Stuart
( *1 ) Procesual: Deens.
Full & Egal Universal Law Academy